Аналітика дня: Надзвичайний стан у країнах світу

Для підготовки статті були проаналізоване відповідне законодавство 30-ти держав: США, Іспанія, Великобританія, Німеччина, Ізраїль, Аргентина, Індія, Хорватія, Бразилія, Болгарія, Чехія, Чилі, Канада, Естонія, Греція, Угорщина, Південна Корея, Латвія, Литва, Нова Зеландія, Нідерланди, Польща, Перу, Румунія, Південна Африка, Словенія, Сербія, Словаччина, Швейцарія, Португалія. Можна помітити, що всі ці країни можуть вважатися демократіями.

Способи запровадження надзвичайного стану

Надзвичайний стан є правовим режимом, який запроваджується тоді, коли держава не може усунути наявні загрози іншими, звичайними засобами. Це – крайній захід. Процедура запровадження надзвичайного стану в більшості проаналізованих держав не відрізняється від запровадження стану облоги чи воєнного стану. Тобто надзвичайний стан прирівнюється до оголошення війни. А в деяких державах (наприклад, Греція, Чилі, Бразилія, Аргентина) немає правового режиму під назвою «надзвичайний стан». Якщо в цих державах є надзвичайна загроза (навіть, якщо вона невоєнна), то там оголошується стан облоги[1]. Тобто правовий режим протидії як воєнним так і невоєнним загрозам – єдиний.

Серед проаналізованих країн окремо можна виділити федерації. В унітарних державах надзвичайний стан оголошується на національному рівні головою держави, урядом, чи парламентом.  У федераціях надзвичайний стан може бути запроваджений як на федеральному рівні, так і на рівні суб’єктів федерації. Наприклад, у Канаді надзвичайний стан може бути запроваджений як на рівні уряду Канади, так і на рівні уряду провінції Онтаріо чи Манітоби. Прикладами таких федерацій є Канада, США, Аргентина. Ця стаття концентрується на аналізі механізмів запровадження надзвичайного стану саме центральною владою.

Парламент, уряд та президент є суб’єктами, що вирішують питання запровадження надзвичайного стану. Процедура НС має виконувати одночасно два завдання: 1) швидке реагування на загрози і, одночасно, 2) збереження демократичного режиму, тобто недопущення диктатури. Саме з метою охорони демократії такий «неповороткий» орган, як парламент залучений до процедур оголошення надзвичайного стану. Залежно від процедури, конкретного алгоритму запровадження надзвичайного стану, можна виокремити 5 сценаріїв.

Сценарій №1

Парламент затверджує рішення виконавчої влади (президента чи уряду) про запровадження надзвичайного стану. Це відбувається у такий спосіб:

  1. Уряд (у деякий країнах – президент) направляє до президента (або, відповідно, уряду) пропозицію про запровадження надзвичайного стану. Цей крок необов’язковий, законодавство частини держав не вимагає такої пропозиції.
  2. Президент (в деяких країнах – уряд) приймає рішення про запровадження надзвичайного стану.
  3. Парламент збирається на термінове засідання для затвердження рішення про запровадження надзвичайного стану. Зазвичай це має відбутися упродовж 1-2 днів.
  4. Якщо парламент затверджує таке рішення президента, то надзвичайний стан запроваджується. Якщо питання запровадження надзвичайного стану не знаходить потрібної кількості голосів «за», то введення надзвичайного стану скасовується.

Є два варіанти того, коли саме запроваджується надзвичайний стан. Перший варіант – рішення про запровадження НС вступає в силу лише після затвердження такого рішення парламентом. Другий варіант – НС починає діяти відразу після підпису такого рішення президентом, але якщо парламент не затверджує це рішення, тоді воно втрачає силу.

Таку процедуру запровадження надзвичайного стану мають Україна, Словенія, Румунія, Португалія, Нова Зеландія, Латвія, Канада.

Сценарій №2

Парламент не скасовує рішення виконавчої влади (президента чи уряду) про запровадження надзвичайного стану. Процедура у цьому випадку має відбуватися так:

  1. Уряд (в деякий країнах – президент) направляє до президента (відповідно, в деяких країнах – уряду) пропозицію про запровадження надзвичайного стану. Цей крок необов’язковий, законодавство частини держав не вимагає такої пропозиції.
  2. Президент (в деяких країнах – уряд) приймає рішення про запровадження надзвичайного стану. Це рішення вступає в силу відразу після підписання. Щойно рішення про запровадження надзвичайного стану прийняте – він починає діяти.
  3. Парламент збирається на засідання для обговорення рішення про запровадження надзвичайного стану. Зазвичай це має відбутися упродовж 1-5 днів.
  4. Якщо парламент не погоджується з запровадженням надзвичайного стану, тоді він може проголосувати за скасування рішення президента. Пропозиція про скасування рішення щодо запровадження надзвичайного стану має набрати достатньо голосів «за», інакше – надзвичайний стан продовжує діяти.

Головна відмінність між першими двома способами полягає в тому, що для запровадження надзвичайного стану за Сценарієм №1 необхідна підтримка більшості депутатів, а за Сценарієм №2 невтручання депутатів, неприйняття ними рішення про скасування

Прикладами країн, що мають таку процедуру запровадження надзвичайного стану, є США, Польща, Південна Корея, Індія.

Сценарій №3

Парламент приймає рішення про запровадження надзвичайного стану. Це відбувається усього в два кроки:

  1. Парламент збирається на своє засідання та розглядає питання запровадження надзвичайного стану. Ця ініціатива може виходити як від уряду, так і від самого парламенту.
  2. Надзвичайний стан запроваджується, якщо парламент ухвалює це рішення, зібравши необхідну кількість голосів «за».

Так впроваджують надзвичайний стан Сербія, Литва, Ізраїль, Угорщина, Греція, Естонія, Хорватія, Болгарія, Аргентина.

За Сценарієм №3, уся повнота влади щодо запровадження надзвичайного стану зосереджена в руках парламенту. Виникає питання – що робити, якщо парламент не може швидко зібратися? Це стосується і щодо держав, в яких рішення про запровадження надзвичайного стану потребує парламентського затвердження.

Деякі країни мають спеціальні процедури на випадок неспроможності парламенту зібратися для запровадження, чи затвердження надзвичайного стану. Вони полягають в тому, що інший суб’єкт влади отримує можливість оголосити надзвичайний стан. Важливе уточнення: навіть якщо інший суб’єкт ввів надзвичайний стан, парламент все одно має щонайшвидше зібратися на своє засідання та затвердити таке рішення. Надзвичайний стан, оголошений іншим суб’єктом, діє до першого засідання парламенту, і якщо парламент на цьому засіданні не затверджує рішення про введення НС, – то надзвичайний стан скасовується.

Спеціальні процедури повинні одночасно забезпечувати оперативне реагування на надзвичайні загрози і максимально убезпечувати країну від одноосібного управління. Тому важливими є критерії визначення того, що парламент дійсно не може зібратися і його владу щодо запровадження надзвичайного стану має здійснити інший суб’єкт. Найчастіше таким критерієм є перерва в пленарній роботі парламенту, несесійний час чи розпущений парламент.

Здебільшого суб’єктом, що перебирає на себе парламентські функції з запровадження надзвичайного стану є президент. У Словенії, Литві, Болгарії чи Аргентині, за парламентської неспроможності, надзвичайний стан оголошує президент одноосібно.

В Ізраїлі, якщо Кнесет не зібраний, то надзвичайний стан може оголосити уряд, а якщо і уряд не може зібратися, тоді надзвичайний стан може одноосібно оголосити прем’єр-міністр.

Щоб не допустити захоплення влади, запровадження надзвичайного стану може потребувати погодження такого рішення одразу декількома суб’єктами. Наприклад, у Сербії це президент, прем’єр та спікер. У Греції та Хорватії – президент та уряд, а в Угорщині президент може оголосити надзвичайний стан лише якщо неспроможність парламенту зібратися засвідчать одночасно спікер, прем’єр та голова конституційного суду.

Крім того, повноваження парламенту можуть бути передані до іншого парламентського суб’єкта, як наприклад в Португалії. У цій країні такі повноваження переходять до органу під назвою «Постійний комітет» (за способом формування нагадує українську Погоджувальну раду).

Сценарій №4

Надзвичайний стан запроваджується виконавчою гілкою влади, але лише парламент може продовжити надзвичайний стан. Процедура відбувається так:

  1. Уряд, Президент, або Монарх вводять надзвичайний стан. Він вступає в силу одразу після підписання рішення про запровадження надзвичайного стану.
  2. Надзвичайний стан діє певну кількість днів (зазвичай до 30 днів).
  3. Продовжити надзвичайний стан може лише парламент. Той суб’єкт, який запровадив надзвичайний стан, не може продовжувати його дію.

У більшості країн парламент може достроково скасувати надзвичайний стан, але, на відміну від Сценарію № 2, за Сценарієм №4 він не має обов’язково збиратися та обговорювати доцільність запровадження надзвичайного стану.

Прикладами країн, що мають таку процедуру запровадження надзвичайного стану, є Південна Африка, Великобританія, Чехія.

Сценарій №5

Надзвичайний стан запроваджується виконавчою гілкою влади. Алгоритм дій включає всього два кроки:

  1. Уряд і президент погоджують питання запровадження надзвичайного стану.
  2. Влада оголошує рішення про запровадження надзвичайного стану. НС починає діяти одразу, його не потрібно затверджувати у парламенті.

Це найбільш жорсткий спосіб запровадження надзвичайного стану, який несе найбільше ризиків узурпації влади. Сценарій №5 діє, наприклад, у Перу.

Отже, є п’ять процедур запровадження надзвичайного стану. Усі вони відрізняються здебільшого роллю парламенту.


[1] У цій статті в таких випадках стан облоги буде вважатися надзвичайним станом.