Висновок до проєкту Закону № 15253 щодо представницької функції прокуратури

Предмет

15 травня 2026 року Кабінет Міністрів України зареєстрував проєкт Закону про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» щодо приведення у відповідність з Конституцією України функцій прокуратури в частині здійснення представництва інтересів держави в суді (реєстр. № 15253 від 15.05.2026).

У пояснювальній записці до законопроєкту вказано, що відповідні зміни до закону розроблено з метою унормування випадків, у яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, а також усунення неконституційного розширення функцій прокуратури.

З огляду на це проєктом Закону пропонується:

1. викласти ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» у новій редакції, якою передбачити здійснення представництва прокурором виключно інтересів держави і лише у визначених законом виключних випадках;
2. конкретизувати коло таких виключних випадків, зокрема у сфері об’єктів цивільного права, вилучених або обмежених у цивільному обороті;
3. привести процесуальні повноваження прокурора у відповідність до процесуального законодавства та засад судочинства;
4. виключити з законодавства положення про представництво прокурором інтересів громадян.

Позиція Конституційного Суду України

Проєкт Закону розроблено на виконання Рішення Другого сенату Конституційного Суду України від 03 грудня 2025 р. № 6-р(ІІ)/2025, яким функцію представництва інтересів держави в суді визнано такою, що не відповідає Конституції України з огляду на те, що виключна функція перетворилася на загальне правило, адже підстави її реалізації чітко не визначені законом.

Конституційний Суд України зазначає, що «невизначення в Законі меж дискреції для прокурора і суду, які розв’язують питання про наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, має наслідком можливість керуватися цим органам фактично лише власним суб’єктивним розумінням того, що означає “не здійснює” або “неналежним чином здійснює”. Це вказує на те, що дискреція прокурора та суду, яка випливає зі змісту відповідних приписів абзацу першого частини третьої статті 23 Закону, є такою, що її межі не визначені Законом чітко і зрозуміло. Унаслідок цього винятковий процесуальний інструмент прокуратури перетворено на універсальний механізм представництва інтересів держави в суді, чим розширено зміст відповідної конституційної функції прокуратури» (п. 7.2 Рішення).

Своєю чергою, «[це] зумовлює позасудове оцінювання прокурором ефективності дій чи встановлення бездіяльності інших суб’єктів владних повноважень поза сферою кримінального права, тоді як, зокрема, у сфері кримінального права вже наявні відповідні механізми реагування прокуратури на випадки нездійснення або неналежного здійснення суб’єктами владних повноважень своїх функцій для захисту інтересів держави. Цим самим створено не передбачений Конституцією України механізм упливу прокуратури на реалізацію повноважень органів державної влади, органів місцевого самоврядування чи інших суб’єктів владних повноважень, до компетенції яких віднесені відповідні повноваження, та знівельовано вимогу статті 6 Конституції України щодо самостійного здійснення повноважень кожним органом у визначених Конституцією України межах» (п. 7.3 Рішення).

Поза межами цього конституційного провадження відповідно до принципу non ultra petita залишилося питання конституційності зазначених приписів Закону в частині представництва прокурором у суді інтересів громадянина — висновки КСУ не поширювалися на цей аспект представницької функції. Водночас чинне законодавство досі містить положення щодо представництва прокурором інтересів громадян у суді, хоча після конституційної реформи 2016 року така функція не передбачена статтею 131-1 Конституції України. Отже, збереження цих положень у Законі порушує принцип вичерпності конституційно визначених функцій прокуратури та суперечить правовим позиціям Конституційного Суду України щодо заборони їх розширення.

У резолютивній частині Рішення КСУ відтермінував визнання неконституційності (втрати чинності) представницької функції прокуратури на 1 січня 2027 року — саме в цей строк законодавець має чітко визначити підстави для представництва, інакше прокуратура втратить можливість здійснення представництва інтересів держави. 

Позиція ЛЗІ щодо функції представництва інтересів держави прокуратурою

Питання здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді залишається одним із дискусійних у контексті реформування прокуратури та приведення її функцій у відповідність до європейських стандартів.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Така конституційна модель була запроваджена у 2016 році в межах реформи правосуддя з метою істотного обмеження непритаманних прокуратурі повноважень, які існували раніше.

Історично представницька функція прокуратури в Україні сформувалася як елемент радянської моделі прокуратури, що передбачала широкі наглядові повноваження поза межами кримінальної юстиції. У межах цієї моделі прокуратура виступала універсальним інструментом захисту державних інтересів у різних сферах публічного управління. 

Фактично Венеційська комісія надала висновок щодо здійснення прокурорами функції представництва інтересів держави та громадянина в суді ще у 2013 році, аналізуючи тоді ще проєкт чинного Закону України «Про прокуратуру».

Венеційська комісія звернула увагу на те, що функція представництва «інтересів держави в суді», сформульоване занадто широко, оскільки під такими інтересами теоретично можна розуміти будь-яке питання, що, на думку державної влади, стосується виконання нею власних функцій або взагалі мають значення для держави, навіть якщо йтиметься про конкретні законні права і обов’язки приватних осіб чи організацій. 

І хоча ст. 24 Закону України «Про прокуратуру» певною мірою обмежує сферу дії цього положення у випадках, коли ця функція делегується іншому, ніж прокуратура, органу державної влади, коло інтересів, які має право представляти прокуратура, залишається невизначеним. 

Таким чином, до повного скасування цієї функції Венеційська комісія вважає за доцільне чітко визначити коло інтересів, які має право представляти прокуратура. З цією метою обмежити функції прокуратури представництвом інтересів, що стосуються лише питань морального або політичного характеру, виключно у випадках, коли йдеться про необхідність захисту конкретних передбачених законом прав держави.

Крім того, Венеційська комісія звернула увагу на відсутність згадки про те, що представництво прокурором інтересів держави виключається у випадку державних компаній, тому дане положення можна інтерпретувати як таке, що дозволяє їм діяти від імені цих компаній, що було б абсолютно недоречним, враховуючи роль, покладену на їхнє керівництво. 

Отже, ще на етапі формування сучасної законодавчої моделі прокуратури Венеційська комісія висловлювала доволі стриману та в певному сенсі скептичну позицію щодо наділення прокуратури широкою представницькою функцією. Запропонований підхід передбачав її істотне звуження та максимально чітке визначення меж застосування.

У сучасних демократичних системах така модель поступово визнається несумісною з принципом поділу влади та роллю прокуратури як органу кримінальної юстиції.

Міжнародні стандарти також виходять з необхідності обмеження функцій прокуратури сферою кримінального переслідування. Зокрема, у Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи № 1604 (2003) зазначено, що функції прокурорів мають бути зосереджені на переслідуванні осіб, винних у вчиненні кримінальних правопорушень, а для виконання інших функцій повинні створюватися окремі компетентні органи.

Водночас у Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів (КРЄП) визнається, що у деяких державах прокурори можуть виконувати функції поза межами кримінальної юстиції, однак у такому випадку ці повноваження повинні бути чітко визначені законом, мати винятковий характер та не створювати привілейованого становища прокурора у судовому процесі.

Подібний підхід відображений і у Рекомендації Комітету міністрів Ради Європи № Rec(2012)11 щодо ролі прокурорів поза системою кримінального правосуддя, яка наголошує, що такі повноваження повинні бути чітко врегульовані, здійснюватися з дотриманням принципів рівності сторін та не порушувати баланс між учасниками судового процесу.

Європейська комісія «За демократію через право» (Венеційська комісія), аналізуючи зміни до Конституції України у 2015 році, також підкреслювала, що представництво інтересів держави прокурором має бути залишковим та виключним повноваженням, яке застосовується лише у випадках, коли інші механізми захисту державних інтересів відсутні або є неефективними.

Таким чином, конституційна модель прокуратури, запроваджена в Україні у 2016 році, фактично передбачає субсидіарну роль прокурора у сфері представництва інтересів держави. Прокуратура має втручатися лише тоді, коли відповідні органи державної влади або інші суб’єкти, уповноважені законом захищати такі інтереси, не здійснюють або здійснюють свої повноваження неналежним чином.

На практиці функція представництва інтересів держави продовжує застосовуватися досить широко, хоча розглядається як тимчасовий або перехідний механізм, зумовлений особливостями розвитку інституційної системи держави. У довгостроковій перспективі захист інтересів держави має здійснюватися насамперед відповідними органами державної влади, які є носіями цих інтересів та наділені необхідними повноваженнями.

Водночас, дані Звіту Офісу Генерального прокурора за 2025 рік свідчать про те, що в умовах недієвості або бездіяльності уповноважених органів прокурорами пред’явлено позовів щодо фінансових активів на суму понад 33,8 млрд грн. Вартість активів, щодо яких судами постановлено рішень про задоволення вимог прокурорів, склала 1,5 млрд грн, а вибуття яких попереджено за задоволеними та закритими справами — 13 млрд грн. Вартість активів, щодо яких забезпечено реальне виконання судових рішень — 215,2 млн грн. При цьому протягом 2025 року особлива увага приділялася захисту інтересів держави у бюджетних правовідносинах, де ефективність вжитих заходів має безпосередній вплив на можливості держави та органів місцевого самоврядування забезпечувати фінансування першочергових потреб. Тобто функція представництва активно виконується прокуратурою, а на рівні державної політики планів щодо її обмеження з 2016 року не пролунало.

Як уже згадувалося, КСУ у Рішенні від 03.12.2025 № 6-р(ІІ)/2025 зазначив, що випадки представництва мають бути об’єктивно винятковими, чітко визначеними законом, зведеними до мінімально необхідних та сприйматися саме як винятки, а не як загальне правило участі прокуратури у судових провадженнях.

Конституційний Суд також звернув увагу на те, що чинне законодавче регулювання не забезпечує достатньої юридичної визначеності щодо меж дискреції прокурора у вирішенні питання про звернення до суду в інтересах держави. Зокрема, можливість здійснення представництва у випадках, коли відповідний орган державної влади або місцевого самоврядування «не здійснює» чи «неналежним чином здійснює» захист інтересів держави, фактично залишає прокурору та суду надмірно широкий простір для суб’єктивного тлумачення таких підстав. На думку Суду, така невизначеність призводить до того, що винятковий процесуальний інструмент прокуратури перетворюється на універсальний механізм представництва інтересів держави в суді, чим розширює зміст відповідної конституційної функції.

З огляду на це, Суд визнав неконституційними окремі приписи абз. 1 ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» в частині, яка дозволяє прокурору здійснювати представництво інтересів держави у зв’язку з нездійсненням або неналежним здійсненням їх захисту іншими суб’єктами владних повноважень. Водночас Суд відтермінував втрату чинності цих положень до 1 січня 2027 року, зважаючи, зокрема, на необхідність забезпечення безперервності виконання прокуратурою її функцій в умовах воєнного стану.

Проблеми з визначенням меж представницьких повноважень прокуратури простежуються і в судовій практиці. Так, у постанові Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 15 січня 2026 року у справі № 921/190/25 було підтверджено, що спеціалізовані прокуратури у сфері оборони можуть здійснювати представництво інтересів держави лише у межах правовідносин, пов’язаних із оборонною сферою. Суд наголосив, що підзаконні акти, зокрема накази Генерального прокурора, не можуть розширювати повноваження органів прокуратури понад межі, визначені законом. Відтак звернення спеціалізованої прокуратури у сфері оборони з позовом у справі щодо шкоди довкіллю та інтересів органу місцевого самоврядування було визнано таким, що подане особою без належних повноважень.

Оцінка проєкту Закону № 15253

4.1 Позитивним аспектом законопроєкту є сама спроба законодавчо конкретизувати перелік випадків, у яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави (запропонована редакція ч. 2 ст. 23 проєкту Закону). Такий підхід загалом відповідає правовій позиції Конституційного Суду України щодо необхідності чіткого та передбачуваного алгоритму визначення виключних підстав для реалізації прокуратурою цієї функції. У законопроєкті  вичерпно та конкретно визначені підстави та джерела отримання прокурором інформації, необхідної для здійснення представництва інтересів держави в суді, визначено чітку процедуру дій прокурора.

4.2 Позитивної оцінки також заслуговує запропоноване законопроєктом виключення із законодавства положень щодо представництва прокурором інтересів громадян у суді. Попри те, що така складова функції представництва згадується в ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», вона виходить за межі конституційного регулювання і є рудиментом попередніх повноважень органів прокуратури.

Після конституційної реформи 2016 року функція представництва інтересів громадянина більше не належить до конституційно визначених функцій прокуратури, передбачених статтею 131¹ Конституції України. Відтак подальше збереження відповідних положень у Законі України «Про прокуратуру» фактично суперечить принципу вичерпності конституційних повноважень прокуратури та не узгоджується з правовими позиціями Конституційного Суду України щодо недопустимості розширення функцій прокуратури законом.

У цьому аспекті законопроєкт демонструє правильний підхід до приведення законодавства у відповідність до Конституції України та логіки реформи прокуратури 2014–2016 років, яка була спрямована на поступову відмову від непритаманних прокуратурі позакримінальних функцій.

Крім того, виключення функції представництва інтересів громадян узгоджується із міжнародними стандартами Ради Європи та рекомендаціями Венеційської комісії, відповідно до яких прокуратура повинна зосереджуватися насамперед на функціях у сфері кримінальної юстиції, а захист прав та інтересів приватних осіб має забезпечуватися через систему безоплатної правничої допомоги, адвокатуру та інші спеціально уповноважені інституції.

4.3 Щодо випадків здійснення представницької функції.

Попри окремі позитивні аспекти законопроєкту — спробу законодавчої конкретизації підстав представництва та приведення окремих положень Закону України «Про прокуратуру» у відповідність до Конституції України — запропонована редакція в цілому викликає низку суттєвих застережень і потребує доопрацювання.

Попри формальне закріплення «виключного» характеру представництва, запропонований перелік випадків здійснення прокурором представництва інтересів держави в суді охоплює надзвичайно широкий спектр правовідносин та значною мірою відновлює можливість системного втручання прокуратури у сферу публічного управління поза межами кримінальної юстиції.

Зокрема, йдеться про такі підстави як «порушення фундаментальних національних інтересів», «стратегічні загальнонаціональні пріоритети», «колізія повноважень» між органами влади, «неможливість самостійного захисту» інтересів держави відповідним органом, а також виявлення прокурором фактів порушення або загрози порушення інтересів держави під час здійснення ним процесуального керівництва досудовим розслідуванням.

Фактично така модель сприяє ще більшому розширенню меж участі прокуратури поза межами кримінальної юстиції. 

Запропонованою редакцією ч. 2 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено 9 випадків здійснення прокурором представництва інтересів держави:

1. порушення або загроза порушення фундаментальних національних інтересів України або стратегічних загальнонаціональних пріоритетів, визначених законом;
2. порушення або загроза порушення інтересів держави щодо об’єктів права власності Українського народу або об’єктів цивільного права, які перебувають під особливою охороною держави, забезпечення збереження яких гарантовано державою та які відповідно до закону є вилученими з цивільного обороту або обмежено оборотоздатними;  
3. відсутність органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншої юридичної особи публічного права, які відповідно до закону уповноважені на захист інтересів держави в суді, або відсутність у таких суб’єктів повноважень на звернення до суду з відповідним процесуальним документом у спірних правовідносинах;  
4. порушення інтересів держави органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншою юридичною особою публічного права, до повноважень яких віднесено судовий захист таких інтересів держави;
5. наявність колізії повноважень між органами державної влади, органами місцевого самоврядування та іншими юридичними особами публічного права щодо здійснення ними захисту інтересів держави у межах їх компетенції;
6. заподіяння шкоди інтересам держави кримінальним правопорушенням або іншим суспільно небезпечним діянням, якщо цивільний позов у кримінальному провадженні не був або не міг бути поданий чи був залишений без розгляду;
7. виявлення прокурором під час здійснення процесуального керівництва досудовим розслідуванням, участі у кримінальному або адміністративному провадженні незалежно від їх результатів фактів порушення або загрози порушення інтересів держави, що потребують судового захисту;
8. звернення органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншої юридичної особи публічного права із клопотанням про подання позову у зв’язку з неможливістю самостійного захисту інтересів держави;  
9. у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави.

Серед відповідного списку, окремі застереження викликає пункт 5, який передбачає можливість здійснення прокурором представництва інтересів держави у разі наявності колізії повноважень між органами державної влади, органами місцевого самоврядування та іншими юридичними особами публічного права щодо здійснення ними захисту інтересів держави.

За своєю суттю колізія повноважень є наслідком недосконалості законодавчого регулювання розмежування компетенції відповідних органів публічної влади. Виявлення та усунення таких колізій повинно здійснюватися насамперед на нормативному рівні шляхом законодавчого уточнення та належного розмежування повноважень відповідних суб’єктів, а не вирішуватися у кожному конкретному випадку на підставі дискреційного рішення прокурора про наявність підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді.

З огляду на відсутність чітких критеріїв поняття «колізія повноважень», така підстава має надмірно оціночний характер та створює ризик додаткового розширення дискреції прокурора поза межами конституційної моделі виключного та субсидіарного представництва інтересів держави.

Пункт 7 ч. 2 ст. 23 проєкту Закону, відповідно до якого підставою для здійснення прокурором представництва інтересів держави є виявлення прокурором під час здійснення процесуального керівництва досудовим розслідуванням, участі у кримінальному або адміністративному провадженні фактів порушення або загрози порушення інтересів держави, що потребують судового захисту.

Фактично запропонована конструкція легалізує можливість для прокурора ініціювати представництво інтересів держави практично у будь-якій сфері публічних правовідносин — у разі самостійного виявлення ним потенційного порушення «інтересів держави» під час реалізації інших повноважень прокуратури.

З урахуванням надзвичайно широкого та оціночного характеру поняття п. 1 ч. 2 цієї ж статті «порушення або загроза порушення фундаментальних національних інтересів України або стратегічних загальнонаціональних пріоритетів»: така модель створює ризик суттєвого розширення дискреції прокурора та фактичного повернення прокуратури до квазінаглядових функцій.

По суті, йдеться про створення механізму, за якого будь-яке кримінальне або адміністративне провадження потенційно може стати підставою для подальшого втручання прокуратури у сферу діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування чи інших суб’єктів публічного права через механізм представництва інтересів держави в суді.

4.4 Щодо підстав представництва.

Частина 3 редакції вищезгаданої статті проєкту закону надає вичерпний перелік для початку встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді:

1. інформація, отримана під час виконання повноважень прокурора;
2. інформація, що надходить до органів прокуратури від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших юридичних осіб публічного права;
3. звернення фізичних і юридичних осіб, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та об’єднань громадян;
4. публічна інформація, публікації у медіа.

Заслуговує на окрему увагу положення, що дозволяє прокурору здійснювати представництво у разі виявлення фактів порушення інтересів держави із публічної інформації та медіапублікацій як приводу для ініціювання встановлення підстав представництва. Попри формальну заборону самостійного пошуку інформації, така модель фактично наділяє прокуратуру функцією моніторингу законності діяльності органів влади та інших суб’єктів публічних правовідносин та наближає прокуратуру до функціоналу, характерного для так званого «загального нагляду», від якого Україна офіційно відмовилася внаслідок реформи прокуратури 2014 року та конституційних змін 2016 року.

У результаті існує ризик, що замість виконання рішення Конституційного Суду України щодо звуження та чіткого обмеження представницької функції прокуратури, запропонований законопроєкт фактично створить нову, значно деталізовану та водночас широку модель участі прокуратури у захисті державних інтересів у суді.

4.5 Додаткові застереження викликає і п. 8 ч. 2 ст. 23 проєкту Закону, відповідно до якого прокурор може здійснювати представництво інтересів держави на підставі звернення органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншої юридичної особи публічного права у зв’язку з неможливістю самостійного захисту інтересів держави.

Запропонована конструкція створює ризик формальної легітимізації залучення прокурора до будь-яких категорій спорів за його власною ініціативою.

Зокрема, прокурор може самостійно виявити, на власний розсуд, потенційне порушення «інтересів держави» під час здійснення інших повноважень, після чого подальший вступ прокуратури у справу може бути формально обґрунтований шляхом отримання відповідного листа або клопотання від органу державної влади чи іншого суб’єкта публічного права.

За відсутності чітких критеріїв поняття «неможливість самостійного захисту інтересів держави» така модель фактично дозволяє використовувати звернення відповідного органу не як винятковий механізм, а як інструмент процесуальної легітимізації вже ініційованого прокуратурою втручання.

У результаті існує ризик перетворення представницької функції прокуратури із субсидіарного та виключного механізму на універсальний спосіб участі прокуратури у публічно-правових спорах.

4.6 Аналіз запропонованих змін свідчить про те, що фактична спрямованість законопроєкту не повною мірою відповідає правовій позиції Конституційного Суду України, якою визначено, що метою подальших змін до Закону України «Про прокуратуру» мало б стати саме звуження та чітке обмеження підстав здійснення прокурором представництва інтересів держави в суді, мінімізація дискреції прокурора та забезпечення виключного і субсидіарного характеру цієї функції.

Висновок

Ще на етапі підготовки чинного Закону України «Про прокуратуру» Венеційська комісія звертала увагу на надмірну широту формулювання поняття «інтереси держави», що створює ризик надмірного розширення ролі прокуратури поза сферою кримінальної юстиції. Міжнародні стандарти Ради Європи послідовно виходять із того, що основною функцією прокуратури має залишатися кримінальне переслідування, тоді як виконання інших функцій допускається лише у виняткових випадках і за умови чіткого законодавчого врегулювання.

Конституційна реформа прокуратури 2014–2016 років була спрямована саме на трансформацію прокуратури в орган кримінальної юстиції, що діє максимально наближено до європейських стандартів, враховуючи вітчизняну особливість системи правосуддя. У цьому контексті представництво інтересів держави в суді мало набути виключного, субсидіарного та залишкового характеру.

Отже, подальше законодавче врегулювання представницької функції прокуратури має здійснюватися не шляхом нормативного визначення максимально широкого кола підстав для представництва, а навпаки — через їх суттєве звуження, чітке визначення та мінімізацію дискреції прокурора відповідно до Конституції України, рішення Конституційного Суду України та міжнародних стандартів.

У перспективі представництво інтересів держави прокурором у суді має розглядатися як тимчасовий, винятковий та залишковий механізм, який поступово втрачатиме своє значення у процесі подальшої інституційної еволюції прокуратури України та її наближення до європейської моделі органу кримінальної юстиції. Хоча європейські стандарти і не забороняють прокуратурі здійснювати функції поза межами системи кримінальної юстиції, вони мають бути мінімальними; натомість органи виконавчої влади, адміністративна юстиція та інші інструменти поза сферою публічного обвинувачення мають задовольняти потреби у захисті прав людини.

Вважаємо, що проєкт Закону № 15253 від 15.05.2026 потребує доопрацювання в частині звуження підстав для представництва. Запропонований деталізований перелік підстав для представництва не звужує їх порівняно з чинною ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», а радше зберігає в тому самому обсязі або навіть розширює — що й було предметом неконституційності, встановленої КСУ у Рішенні від 03.12.2025 № 6-р(ІІ)/2025. Відповідні підстави можуть бути звужені під час доопрацювання проєкту Закону до другого читання або шляхом відкликання проєкту Закону і внесення доопрацьованого на заміну.