Проблема
Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади ще у 2014 році передбачала досягнення оптимального розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування (далі — ОМС) та органами державної влади. Проте питання належного розмежування повноважень залишається невирішеним. Це зберігає надмірну централізацію державного управління, консервує неефективний розподіл влади між центральними органами та ОМС, підважує результати децентралізації й не відповідає європейським принципам публічного врядування. На практиці відсутність такого розмежування спричиняє конфлікти компетенцій, неефективне використання ресурсів і залежність місцевого самоврядування від «ручного» управління з центру.
Чому це важливо?
- ухвалення закону щодо розмежування повноважень між ОМС та органами державної влади, між різними рівнями публічного управління за принципом децентралізації та субсидіарності вже у цьому році є умовою Плану для Ukraine Facility на 2024–2027 рр., що передбачає виділення Україні у 2026 році орієнтовно 7,2 млрд євро. Невиконання реформ формує ризик неотримання цих коштів;
- завершення реформи місцевого самоврядування до 31.12.2027 є індикатором виконання Дорожньої карти з питань реформи державного управління, що необхідно для вступу України до ЄС;
- хронічні конфлікти компетенцій між рівнями влади підважують інституційну спроможність органів публічного врядування.
Розв’язання проблеми
Постановою КМУ № 1748 від 12.12.2025 оновлено Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади у напрямі більш чіткої класифікації повноважень між рівнями публічного врядування та визначення функцій ОМС. Наступним етапом розв’язання проблеми розмежування та розподілу повноважень між ОМС, виконавчою владою та різними рівнями місцевого самоврядування має стати урядовий законопроєкт «Про засади розмежування та розподілу повноважень між рівнями публічного врядування» (№ 14412 від 30.01.2026), який пройшов перше читання 7 квітня 2026 року. КМУ визначає законопроєкт як рамковий: остаточне закріплення повноважень ОМС передбачається шляхом внесення змін до 158 законів та інших нормативно-правових актів. Окремо Уряд наголошує на потребі ухвалення спеціального законопроєкту щодо секторального розмежування компетенцій у сфері формування та реалізації політик на обласному, районному та базовому рівнях місцевого самоврядування. У Комітеті Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування наголошують на важливості оперативного ухвалення законопроєкту № 14412 за умови забезпечення його належної якості. Європейські партнери, послідовно підтримуючи ідею розмежування повноважень між рівнями органів публічного врядування та уточнення функцій ОМС відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування, оцінюють законопроєкт № 14412 як «важливий крок» у цьому напрямку. Водночас вони вказують на необхідність додаткового законодавчого врегулювання ролі публічного управління районного рівня, повноважень місцевих державних адміністрацій та усунення дублювання повноважень між різними рівнями публічного врядування. Представники громадянського суспільства загалом підтримують рамковий підхід законопроєкту № 14412, але наголошують на потребі максимально оперативно конкретизувати компетенції кожного рівня влади відповідно до підходів, закладених у постанові КМУ № 1748.
Виклики
Неузгодженість у правових підставах діяльності різних рівнів публічного врядування. Наявність у законопроєкті № 14412 норм, що суперечать Конституції України та європейському праву (визначення законом формату виконання ОМС власних функцій; уточнення не законом, а нормативно-правовим актом Уряду чи Президента переліку функцій ОМС; обмеження права ОМС на оскарження в суді рішень щодо власних повноважень, «договірні підстави» спільного здійснення повноважень або їх делегування), а також наявність у законопроєкті № 14412 розбіжностей із постановою КМУ № 1748 щодо класифікації повноважень органів публічного врядування (у разі якщо законопроєкт не буде доопрацьований до другого читання) формують ризики високої ймовірності визнання закону неконституційним (повністю або частково), формування суперечливої моделі публічного врядування, гальмування євроінтеграції.
Інституційний перекіс на користь виконавчої вертикалі. Законопроєкт № 14412 фактично допускає визначення функціоналу ОМС на підзаконному рівні (акти Президента та Кабінету Міністрів), що створює загрози порушення балансу гілок влади, зокрема обмеження компетенції Парламенту та місцевих рад.
Висновок
Ухвалення законопроєкту № 14412 без коригування концептуальних неузгодженостей сформує ризики юридичної невизначеності та інституційних конфліктів, створить підґрунтя як для подальшого посилення централізації управління з боку виконавчої влади, так і для нівелювання позитивних результатів реформи децентралізації, уповільнить виконання євроінтеграційних зобов’язань України.
Рекомендації
Короткострокові.
Під час доопрацювання законопроєкту № 14412 до другого читання:
- усунути дуальність правового тлумачення розмежування повноважень: синхронізувати термінологію та класифікацію повноважень між законопроєктом № 14412 та постановою КМУ № 1748, а також узгодити урядові рішення із законодавчими змінами у сфері розподілу повноважень між ОМС та державною владою;
- виключити підзаконне регулювання функцій ОМС: закріпити в ч. 1 ст. 3 законопроєкту, що визначення повноважень ОМС здійснюється виключно законами;
- забезпечити інституційну автономію ОМС (відповідно до ст. 4(2) Європейської хартії):
- вилучити ч. 1 ст. 16 законопроєкту, яка дозволяє законом визначати способи та порядок реалізації ОМС власних повноважень (залишити громадам право самостійно обирати методи роботи в межах закону);
- віднести інституційно-організаційні повноваження до власних функцій ОМС (ч. 3 ст. 6 законопроєкту);
- розширити судовий захист на всі види повноважень ОМС (власні та делеговані), гарантувавши право оскарження будь-яких дій чи бездіяльності органів влади щодо компетенції громад (ч. 5 ст. 8 законопроєкту).
- привести законопроєкт у відповідність до європейських стандартів: виключити поняття «факультативні повноваження» (ст. 9 законопроєкту), оскільки воно:
- не має аналогів у європейському праві;
- створює юридичну невизначеність через відсутність в законопроєкті чіткого механізму їх фінансування;
- запроваджує не передбачену чинним законодавством процедуру «договірного перерозподілу повноважень» між інститутами публічної влади (п. 2 ст. 9 законопроєкту).
Середньострокові.
- провести функціональний аудит системи публічних повноважень;
- розробити та законодавчо закріпити єдину модель класифікації повноважень;
- унормувати ресурсне забезпечення реалізації ОМС делегованих повноважень;
- інституціоналізувати механізм контролю за дотриманням розподілу повноважень між ОМС та органами державної влади, між різними рівнями публічного управління.
Інфобриф підготовлено за підтримки Міжнародного фонду «Відродження». Матеріал представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження».
