Аналітика дня: Що не так із законопроектом про публічні електронні реєстри?

У липні 2018 року у ВРУ було зареєстровано законопроект 8602 «Про публічні електронні реєстри»[1]. Цей законопроект був розроблений експертами на замовлення Державного агентства з питань електронного урядування України за підтримки Фонду «Євразія» (проект міжнародної технічної допомоги «Прозорість та підзвітність у державному управлінні та послугах»/TAPAS)[2]. Незважаючи на те, що розробником законопроекту був орган державної влади, зареєстрований він був групою народних депутатів.[3] А в жовтні 2019 року цей законопроект з незначними змінами[4] було знову зареєстровано вже іншою групою народних депутатів[5] з реєстраційним номером 2110. Головне науково-експертне управління (ГНЕУ) надало негативний висновок на ці законопроекти з рекомендацією повернути на доопрацювання.

У першу чергу, викликає занепокоєння, що законопроекти, які розробляються центральними органами виконавчої влади (ЦОВВ) подаються не як урядові ініціативи, а як ініціативи народних депутатів. Намагання уникнути узгодження внутрішньо урядових процедур грає проти кінцевих бенефіціарів – громадян України. Необхідність погодження цього законопроекту всередині Уряду надзвичайно важливе, з огляду на те, що закопроект претендує утворити єдину інтероперабельну систему публічних електронних реєстрів. Зважаючи на це, позиція держателів реєстрів є необхідною для того, щоб системно охопити проблему функціонування публічних реєстрів. Зміст законопроекту вимагає внесення змін ледь не в усі законодавчі акти, які регулюють діяльність конкретних реєстрів.

Схожа ситуація прослідковується з альтернативним законопроектом, який розроблявся ЦОВВ, але також був зареєстрований як ініціатива народних депутатів[6]. Власне виникла ситуація, коли два урядові проекти закону конкурують між собою не всередині Уряду, а безпосередньо в залі пленарних засідань.

Законопроект викликає низку критичних зауважень.

Відсутність перехідних положень та системного внесення змін до чинних законів. З одного боку, це пряме порушення Регламенту: відповідно до ч.8 ст. 90 Регламенту «якщо для реалізації положень поданого законопроекту після його прийняття необхідні зміни до інших законів, такі зміни мають викладатися в розділі «Перехідні положення» цього законопроекту або в одночасно внесеному його ініціатором окремому законопроекті. До законопроекту додається перелік законів та інших нормативних актів, прийняття або перегляд яких необхідно здійснити для реалізації положень законопроекту в разі його прийняття».

З іншого боку, у цьому випадку відсутність змін до чинних законів фактично означає, що реформування системи реєстрів може затягнутися надовго, адже мова йде про несистематичне внесення змін до чинних законів в майбутньому. У найгіршому випадку, Закон «Про публічні електронні реєстри» буде працювати лише для тих реєстрів, які будуть створені після прийняття закону.

Через це законопроект не вирішує проблему термінологічної неоднорідності, оскільки єдиний термінологічний апарат використовується лише в межах цього законопроекту. З точки зору вирішення проблеми термінологічної неоднорідності, ефективнішим був би законопроект про внесення змін до чинних законів, які регулюють функціонування конкретних реєстрів. Варто ще раз зазначити, що проблема використання різної термінології не постала б, якби законопроекти розроблялися та погоджувалися в Уряді відповідно до Регламентних процедур.

Виникає питання доцільності прийняття цього законопроекту. Цей законопроект за своєю природою є рамковим та мав би «на основі єдиного термінологічного апарату визначити систему публічних електронних реєстрів, законодавчі вимоги до публічних електронних реєстрів, реєстрової інформації, а також принципи, організаційні, інституціональні, процесуальні та фінансові засади їх існування й взаємодії». З одного боку, законопроект встановлює низку важливих правових норм, наприклад, принципи функціонування публічних електронних реєстрів, визначає систему органів, систему реєстрів. Утім, більшість норм мають скоріш рекомендаційний характер, оскільки вони встановлюють можливість відмінного від закладеного в ньому регулювання іншими законами про конкретні реєстри. Це не така велика проблема, однак, якщо законопроект не може сформулювати свої положення уніфіковано для всіх реєстрів, то корисність такого закону сумнівна.

Іншим питанням є доцільність регулювання частини правових відносин на законодавчому рівні. Наприклад, технічні питання створення, реорганізації, ліквідації реєстрів (які, в свою чергу, ще й дублюються в законопроекті стосовно Реєстру Реєстрів).

Проблеми у системності використання запропонованих понять та термінів. Законопроект пропонує створення нової термінологічної рамки, і в той же час не надає вичерпного правового регулювання створених ним термінів, тим самим порушуючи принцип правової визначеності. Зокрема, це стосується таких понять, як «користувач реєстрової інформації», «отримувач реєстрової інформації», «посередник», «постачальник реєстрової інформації», «створювач реєстрової інформації». Важливим у законопроекті є закріплення на рівні закону поняття пов’язуючого ідентифікатора, у відсутності якого і полягає основна проблема інтероперабельності реєстрів. Законопроект не деталізує це поняття правовими нормами, через що залишається незрозумілим, як саме буде використовуватися пов’язуючий ідентифікатор на практиці.

Окремі поняття не мають свого правового визначення. Це, зокрема, такі поняття, як «метадані»,  «нетипові, ексклюзивні матеріальні форми документів», «регістри», «валідація», «певні конклюдентні дії».  У самому тексті законопроекту терміни використовуються несистемно. Наприклад, незрозуміло чи поняття «Інформація про об’єкти реєстрів» еквівалентне поняттю «реєстрова інформація». Така сама ситуація з поняттями «реєстрація» та «державна реєстрація». Потребує доопрацювання положення проекту статті «Статус реєстрової інформації», оскільки незрозуміло, в якому сенсі вживається поняття «офіційна інформація» і які правові наслідки це створює.

У законопроекті не приділено достатньо уваги забезпеченню безпеки функціонування електронної інформаційної взаємодії. Створення інтероперабельної системи електронних реєстрів несе в собі великі ризики незаконного втручання в таку систему. І хоча це невідворотний крок в сучасному світі, держава має надавати гарантії того, що права особи не будуть порушені, а у випадку порушень шкода буде відшкодована.

Загальний висновок

Необхідність утворення єдиної інтероперабельної системи публічних електронних реєстрів, визначення уніфікованої інституціональної структури функціонування публічних електронних реєстрів та єдиних вимог є безперечною. Однак спосіб та форма, у який пропонується врегулювати це питання є невдалою. Величезна кількість зауважень, змістовних та технічних, унеможливлює стабільне, безпечне та передбачуване функціонування системи публічних реєстрів у разі прийняття цього законопроекту. Розробникам необхідно удосконалити законопроект, зробити його системним і викласти основні вимоги до публічних реєстрів у вигляді принципів. Критичним є проведення роботи зі систематизації змін, які необхідно внести до чинних законів. Особливу увагу слід приділити дотриманню юридичної техніки, зв’язності використання понять. Такі системні законопроекти потребують детального обговорення в державних органах. З одного боку, для того щоб зрозуміти, з якими проблемами державний орган може зіткнутися під час застосування закону. А з іншого – для того, щоб на момент прийняття закону державні органи розуміли, яка їх роль у реалізації закону, адже велика частина положень, що регулюють функціонування реєстрів, знаходиться на рівні підзаконних нормативно-правових актів, тож подальша доля інтероперабельності багато в чому буде залежати від подальших дій міністерств, ЦОВВ та інших держателів реєстрів.


[1] http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=64437

[2] https://www.e.gov.ua/ua/projects/vzayemodiya-reyestriv-interoperabelnist/proekt-zakonu-ukrayini-pro-publichni-elektronni-reyestri?v=5be9897ea16dc

[3] Данченко Олександр Іванович, Опанасенко Олександр Валерійович, Матузко Олена Олександрівна та інші

[4] Поняття  “інформаційно-телекомунікаційні”  було замінено на “електронні комунікаційні”

[5] Крячко М.В., Соха Р.В., Федієнко О.П., Чернєв Є.В.

[6] Фролов Павло Валерійович, Монастирський Денис Анатолійович