Аналітика дня: Чому потрібне державне фінансування партій?

Верховна Рада України ІХ скликання ухвалила законопроект №1029, який передбачає скасування державного фінансування партій, які набрали 2% голосів на останніх парламентських виборах.

Необхідно нагадати, що запровадження державного фінансування політичних партій було однією з умов введення безвізового режиму між Україною та ЄС. Відповідні зміни (які набули чинності з 1 липня 2016 року) були складовою антикорупційного пакету законопроектів, і, власне, вводилися в дію Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції». Серед іншого, логіка цих змін полягала в тому, щоб:

  • зменшити вплив великого капіталу (тобто окремих приватних донорів та промислово-фінансових груп) на політичні парті і, відповідно, на ухвалення політичних рішень;
  • зробити фінансування політичних партій прозорим та посилити контроль за партійними фінансами з боку держави (контролює НАЗК);
  • забезпечити умови для розвитку нових політичних партій, чесної та прозорої міжпартійної конкуренції.

Останнє, як наслідок, мало надати виборцям можливість ширшого вибору під час місцевих та загальнонаціональних виборів. Також це повинно було сприяти більш активному залученню громадян до суспільно-політичного життя через партії, які краще відображають інтереси тих чи інших верств населення. Власне, саме для цього і була запроваджена норма про державну підтримку не тільки партій, які потрапили до парламенту (набрали більше 5% голосів), але й подолали встановлений законом бар’єр у 2% голосів виборців.

Варто відзначити, що на момент ухвалення зазначеного Закону у жовтні 2015 року він отримав схвальні відгуки ОБСЄ, Венеційської комісії та GRECO. Зокрема, цей закон враховував позиції ряду ключових міжнародних документів у сфері регулювання фінансування політичних партій та боротьби з корупцією: 

  • «Керівні принципи та доповідь щодо фінансування політичних партій», прийняті Венеціанською Комісією (2001 р.);
  • Рекомендації ПАРЄ «Фінансування політичних партій» (2001 р.);
  • Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи «Про загальні правила боротьби з корупцією при фінансуванні політичних партій та виборчих кампаній» (2003 р.).

У 64 із 173 держав світу політичні партії отримують державні кошти на виконання своїх статутних цілей, у 14 країнах відшкодовуються витрати (або частина витрат) на ведення виборчої кампанії і у 40 країнах регулювання передбачає і перше, і друге.[1] При цьому в багатьох країнах державну підтримку отримують не тільки парламентські партії, але й ті учасники виборчих змагань, які здобули певний рівень підтримки виборців. Наприклад, у Німеччині це 0,5% голосів на загальнонаціональних виборах або 1% голосів під час виборів на рівні федеральних одиниць – земель).

Яка ж логіка стояла за рішенням Президента та парламентської більшості відрізати від державного фінансування непарламентські політичні партії, які подолали бар’єр у 2%? Офіційно Президент України посилається на «несприйняття значною частиною громадян державного фінансування діяльності політичних партій». Це несприйняття знайшло свій вияв у електронній петиції «Скасувати бюджетне фінансування політичних партій в Україні», у відповідь на яку Президент і ініціював відповідні зміни. Власне, і на момент ухвалення цих змін у 2015 р. 76,9% громадян не підтримували запровадження державної підтримки політичних партій (при тому, що лише 29% опитаних знали щось про цю тему)[2]. То чому зараз і чому саме так? Адже між скасуванням державного фінансування політичних партій і відрізанням від фінансової підтримки партій, які не пройшли до парламенту, є невелика різниця у кількасот мільйонів гривень бюджетних коштів на рік.

Вочевидь зіграв свою роль дискурс щодо неможливості підтримки за рахунок коштів платників податків тих політичних сил, які обіймають відверто або приховано антиукраїнську позицію. Принаймні, дискусії навколо цього точилися з моменту оголошення перших екзит-полів під час позачергових виборів до Верховної Ради. Крім того, в умовах відсутності визначеності щодо характеру подальшої співпраці з МВФ додаткові кошти можуть бути затребувані на більш нагальні речі. Можна припустити, що враховуючи всі фактори (неможливість повного скасування державного фінансування політичних партій через зобов’язання перед європейськими партнерами, загроза спричинити суспільний розкол у випадку фінансової підтримки політичних сил з сумнівною репутацією, публічний запит на скасування державного фінансування загалом, а також можливі фінансові труднощі у найближчий час) Президент і парламентська більшість обрали варіант, який видався найбільш оптимальним. Показово, що зазначені зміни були включені в законопроект, який загалом стосується перезавантаження НАЗК і тільки в частині скасування державного фінансування стосуються закону «Про політичні партії». У висновку Головного науково-експертного управління та зауваженнях Головного юридчного управління до другого читання не згадано про загрози та наслідки цих змін. У результаті дискусія здебільшого велася навколо інших аспектів законопроекту, а пропозиції деяких народних депутатів прибрати відповідні норми (або винести ці зміни в окремий законопроект) не знайшли підтримки ані у комітеті, ані в сесійній залі.

Принагідно варто нагадати, що аналогічна ситуація була і під час першої спроби запровадити державне фінансування політичних партій. Так, згідно із Законом «Про внесення змін до деяких законодавчих актів у зв’язку з запровадження державного фінансування політичних партій» (27 листопада 2003 р.) фінансування статутної діяльності партій мало розпочатися з 1 січня 2007 року, а за результатами виборів 2006 року держава мала відшкодувати витрати на проведення передвиборної агітації. Однак Закон «Про Державний бюджет України на 2007 рік» зупинив дію цих положень на 2007 рік, а Закон «Про Державний бюджет України на 2008 рік» взагалі скасував їх. І хоча у 2008 році Конституційний Суд України визнав положення відповідних законів неконституційними, дію цих норм так і не було відновлено. 

Друга спроба також виявилася не дуже вдалою. Адже на сьогоднішній день державну підтримку на свою статутну діяльність отримали лише парламентські партії 8-го скликання. При цьому більшість цих коштів партії спрямували, в першу чергу, на політичну рекламу (менше частина коштів була витрачена на забезпечення діяльності центрального апарату та місцевих осередків партій; зарплату працівників статутних органів та місцевих організацій партій).[3] І хоча ці витрати в цілому відповідають визначеній законодавством статутній діяльності, такий розподіл коштів неодноразово критикувався в експертному середовищі. Зокрема, про це йдеться в Аналітичній записці Національного інституту стратегічних досліджень: «практично відсутні видатки партій на активну політико-освітню діяльність, розвиток власних наукових і дослідницьких інституцій, орієнтованих на розробку державних політик».[4]

Таким чином, з невеликого досвіду державного фінансування саме парламентських політичних партій можна зробити висновок, що такий підхід не виконує поставлених перед цим механізмом цілей. У той же час, світова практика свідчить, що запровадження державного фінансування політичних партій (і, зокрема, позапарламентських) може дійсно призводити як до обмеження впливу великого капіталу на партії, так і до збільшення партійного плюралізму, формування більш конкурентного партійного середовища із більшим залученням громадян до суспільно-політичного життя (Канада, Фінляндія, Ізраїль, Мексика, Італія).[5]

Що стосується можливих наслідків відрізання від фінансової підтримки непарламентських політичних партій, то така ініціатива може суттєво зменшити спроможність нових політичних партій. Безумовно, треба враховувати факт відсутності в Україні сталості у функціонуванні політичних партій, мається на увазі перед усім тенденція до створення політичних проектів безпосередньо перед виборами, основна діяльність яких припадає на конкретний політичний період. За таких умов відрізання від фінансової підтримки непарламентських політичних партій може ще надовго залишити України у ситуації, коли політичні партії виникають навколо великого капіталу (або медійних особистостей), а не навколо інтересу широких груп громадян чи політичних програм. Проблема політичних партій – це не та проблема, яка вирішується за рік чи два, її вирішення потребує цілеспрямованої освітньої політики, політики з забезпечення неупередженості ЗМІ та багатьох інших елементів. Державне фінансування політичних партій – це один з механізмів, який створює умови для забезпечення сталості політичних партій, в українських реаліях фінансування непарламентських політичних партій – це можливість створити сталі політичні партії у майбутньому.

Занепокоєння викликає швидкість, з якою приймається рішення про відрізання від фінансування, а також відсутність валідної аргументації. Враховуючи, що фінансування політичних партій було запроваджено не так давно з огляду на довжину політичних циклів, необхідно провести відповідні дослідження, які дали б відповідь на те, як впливає фінансування (не)парламентських політичних партій на виборчий процес в Україні. Без відповіді на це запитання будь-які зміни в питанні державного фінансування політичних партій є інфантильними витівками, а не законотворчою діяльністю.


[1] https://www.idea.int/data-tools/question-view/548

[2] Результати соціологічного опитування, проведеного Фондом «Демократичні ініціативи» імені Ілька Кучеріва спільно з Центром Разумкова у грудні 2015 р.: https://dif.org.ua/article/stavlennya-ukraintsiv-do-politichnikh-partiy-i-dzherel-ikh-finansuvannya

[3] Дослідження Комітету виборців України, http://cvu.org.ua/uploads/%D0%B7%D0%B2%D1%96%D1%82%20%D0%9A%D0%92%D0%A3_%D0%B0%D0%BD%D0%B0%D0%BB%D1%96%D0%B7%20%D1%84%D1%96%D0%BD%D0%B0%D0%BD%D1%81%D0%BE%D0%B2%D0%B8%D1%85%20%D0%B7%D0%B2%D1%96%D1%82%D1%96%D0%B2%20%D0%BF%D0%B0%D1%80%D1%82%D1%96%D0%B9.pdf

[4] Аналітична записка НІСД, http://old2.niss.gov.ua/articles/2900/#_ftnref27

[5] Kevin Casas-Zamora, “Political Finance and State Funding Systems: An Overview,” International Foundation for Electoral Systems, Washington, 2008,  https://ifes.org/sites/default/files/politicalfinanceandstatefundingsystems_english_0.pdf