Як не парадоксально, повномасштабне вторгнення дало поштовх до пришвидшення багатьох реформ в Україні. І багатостраждальна парламентська реформа, розпочата ще в 2016 році, пожвавилася теж. Війна активізувала реалізацію окремих рекомендацій Дорожньої карти щодо внутрішньої реформи ВРУ, які підготувала Оціночна місія Європейського Парламенту під керівництвом Пета Кокса. За останніми оцінками Лабораторії законодавчих ініціатив, стан виконання реформи – 45,7%. Куди рухається парламентська реформа зараз і які труднощі на цьому шляху – розповідаємо далі.

Воєнний стан вніс свої корективи у парламентську реформу. Усе, що стосується внесення змін до Конституції, наразі виконати неможливо (через ст. 157 Конституції, яка забороняє вносити зміни до тексту Основного Закону в період дії цього правового режиму). Тому станом на сьогодні усі можливі покращення можна умовно розділити на дві категорії:

1. ті, що є нагальними і їх напрацювання та реалізація не потребують внесення змін до Конституції. Відповідно, їх впровадження наразі є пріоритетним. Такими, наприклад, можуть стати удосконалення Закону «Про комітети Верховної Ради України», Закону «Про статус народного депутата України» та прийняття Етичного кодексу;
2. ті, обговорення яких варто почати вже зараз, однак втілення та конституційне закріплення варто перенести на період після перемоги. Це напрацювання змін до Конституції щодо статусу опозиції, обмеження законодавчої ініціативи парламентарів, регламентації взаємодії владного трикутника «Парламент – Уряд – Президент» тощо. 

Але тут важливо враховувати: після закінчення війни деякі законодавчі пропозиції і напрацювання можуть втратити свою актуальність.

Під час повномасштабного вторгнення парламент продовжує внутрішню реформу і працює над  підвищенням своєї інституційної спроможності. Наприклад, народні депутати провели за період повномасштабної війни вже три зустрічі у форматі «Діалогів Жана Моне» (у травні й листопаді 2023 року та у квітні 2024 року), в яких взяло участь керівництво Верховної Ради та представники депутатських фракцій і груп. 

За результатами цих обговорень парламентарі дійшли згоди, що потрібно: 

• актуалізувати Постанову ВРУ про заходи з реалізації рекомендацій щодо внутрішньої реформи; 
• ухвалити Етичний кодексу;
• ухвалити  Закон «Про парламентську службу»; 
• розробити зміни до законодавства в частині врегулювання статусу опозиції; 
• працювати над зменшенням «поправочного спаму»; 
• повертатися до проведення «години запитань» до Уряду;
• •забезпечувати адаптацію національного законодавства до права ЄС.

Для реалізації окремих напрацювань наприкінці 2022 року у Верховній Раді було зареєстровано законопроєкт №8242, який має на меті вдосконалити законодавчу роботу в частині адаптації законодавства України до права Європейського Союзу. Очікується, що розгляд цього законопроєкту не забариться, оскільки наразі його включено до порядку денного 11 сесії парламенту, яка має тривати до вересня 2024 року.

Також значна частина напрацювань стосується посилення взаємодії між законодавчою та виконавчою гілками влади. Так, окрім підготовки концепції реформування цього напрямку, наприкінці 2023 року було утворено Міжвідомчу робочу групу з питань удосконалення законопроєктної роботи, оцінки законодавчого впливу та підвищення результатів реалізації законів. На установчому засіданні цієї групи представники парламенту, Уряду та громадських організацій обговорили взаємодію між ВРУ та виконавчою владою в частині опрацювання законопроєктів, спрямованих на адаптацію законодавства України до acquis ЄС, вдосконалення процедури внесення законопроєктів урядом та посилення ролі Кабінету Міністрів у формуванні пропозицій щодо порядку денного пленарних засідань Верховної Ради. 

Не менш важливим досягненням на шляху до євроінтеграції є і розробка наприкінці 2022 року законопроєкту №8327 щодо Кодексу депутатської етики. До цього процесу долучалися й експерти Лабораторії законодавчих ініціатив. Через рік після реєстрації законопроєкту – у грудні 2023 року – основні положення було презентовано та обговорено на засіданні  Робочої групи щодо внесення змін до законів України у сфері парламентського права. 

Крім того, на початку 2024 року, на виконання одного з пунктів Висновків, ухвалених під час дев’ятого «Діалогу Жана Моне», було представлено пропозиції щодо оновлення редакції Постанови ВРУ про заходи з реалізації рекомендацій щодо внутрішньої реформи парламенту, які полягають в:

• удосконаленні законодавчого процесу та адаптації законодавства України до положень acquis ЄС; 
• поліпшенні взаємодії Верховної Ради та Кабінету Міністрів; 
• цифровізації парламенту;
• посиленні інституційної спроможності Ради; 
• напрацюванні змін щодо конституційного виміру парламентської реформи. 

Загалом за період повномасштабної війни реформа парламенту не те що не зупинилася, вона актуалізувалася і активізувалася. Особливо помітним прискорення цього процесу видається у порівнянні з кількома роками, які передували повномасштабному вторгненню. Така консолідація зусиль Верховної Ради засвідчує її готовність змінюватися навіть попри війну.

Детальніше про парламентську реформу в часи війни читайте у нашому Часописі.

23 липня одразу після голосування за продовження воєнного стану та загальної мобілізації трибуну Верховної Ради України заблокували представники парламентської опозиції та деякі депутати фракції «Слуга народу». Вони вимагали включити у порядок денний законопроєкт про заборону пов’язаних з Росією релігійних організацій – тобто УПЦ МП.

Таким чином Верховна Рада не може голосувати за інші законопроєкти, оскільки трибуна буде лишатися заблокованою до розгляду вищезгаданого закону, заявив нардеп від фракції «Голос» Роман Лозинський. 

Згодом голова Верховної Ради Руслан Стефанчук заявив, що парламент збереться на наступне засідання, щойно депутати напрацюють остаточний варіант законопроєкту щодо діяльності УПЦ МП та спростував чутки про те, що ВР пішла на «канікули». Але поки Верховна Рада залишається заблокованою. Далі пояснюємо, що це означає. 

Попри медійну скандальність цього явища, блокування парламентської трибуни – є традиційною для українського парламенту формою політичної боротьби. У випадку з Верховною Радою – це може свідчити про черговий етап нормалізації діяльності парламенту.

Блокування трибуни – не єдиний засіб впливу на парламент зі сторони опозиції чи незгідної групи парламентарів. Часто парламентарі можуть використовувати парламентську обструкцію – зловживання формально дозволеними процедурами задля затягування роботи Верховної Ради. 

На відміну від обструкції, блокування трибуни формально заборонене, однак, фактично, є легітимним та загальновживаним засобом парламентської боротьби. Попри прописані в Регламенті санкції за блокування трибуни, їх на практиці не застосовують.

В українському парламенті блокування трибуни – звичайна практика. Тут можна згадати голосування за сумнозвісні «Харківські угоди» у квітні 2010 року, під час якого у сесійній залі блокувалася не лише трибуна, а тривали масові сутички за участі десятків нардепів, голосування за «особливий статус» Донбасу у серпні 2015 року, де сутички тривали як у сесійній залі, так і завершилися трагедією поза стінами будівлі ВРУ, або ж голосування у 2017 році за законопроєкти, які також стосувалися питань ОРДЛООкупованих районів Донецької та Луганської областей.

До того ж сам законопроєкт щодо діяльності УПЦ МП вже став причиною блокування трибуни парламенту у травні цього року. Засідання того дня було закрито, а голова ВРУ Руслан Стефанчук назвав блокування трибуни таким, що суперечить Регламенту Верховної Ради.

Заборона УПЦ МП є чутливим питанням для українського суспільства. Звісно, і влада, і опозиція зважають на різні аргументи, повʼязані з необхідністю заборони УПЦ МП. Однак і ті, і інші є політиками, тому в них є додаткові міркування щодо доцільності голосування за заборону УПЦ МП. 

Зі сторони монобільшості затримку з винесенням у сесійну залу законопроєкту №8371 можна пояснити небажанням у разі провалу під час голосування в другому читанні показати відсутність політичної волі для заборони діяльності УПЦ МП на території України. З іншого боку, вона також враховує ризик втрати електорату або дестабілізації в Україні на релігійному підґрунті. Наявність підписів нардепів за розгляд законопроєкту – не гарантує наявність голосів під час голосування у сесійній залі, особливо, якщо кількість потенційних голосів «за» ледь перевищує мінімум для ухвалення закону.

Для опозиції тема заборони УПЦ МП є можливістю, серед іншого, отримати додаткові електоральні вигоди, показавши своїм виборцям як слабкість і невпевненість представників монобільшості, так і власну рішучість та ефективність у боротьбі з проросійськими релігійними організаціями.

Щоправда, єдності в оцінці ухваленого в першому читанні законопроєкту немає навіть серед експертних установ та міжнародних партнерів. Минулого року Всеукраїнська Рада Церков і релігійних організацій підтрималазаборону діяльності релігійних організацій, які керуються з РФ. Одночасно з цим у Головному юридичному управлінні ВРУ виступили з критикою документа. В опублікованому на сайті парламенту висновку йдеться, що захист національної безпеки не може бути підставою для обмеження віросповідання, а також вказали на юридичні неточності у тексті законопроєкту.

При тому комітет ВРУ з питань гуманітарної та інформаційної політики рекомендував ухвалити цей законопроєкт.

На тлі релігійної суперечки критика законопроєкту звучала і від представників влади Сполучених Штатів. Опитування громадської думки українців водночас показували падіння довіри до УПЦ МП та зростання підтримки повної заборони діяльності цієї релігійної організації на території України. Водночас варто пам’ятати, що, за останніми даними ДЕССДержавна служба України з етнополітики та свободи совісті, УПЦ МП досі має найбільшу мережу парафій на території України.

Це легітимна та звичайна форма політичної боротьби, хоча дещо незвичне у такому блокуванні все-таки є, а саме те, що трибуна Верховної Ради була заблокована не «проти» чогось, а «за» ухвалення конкретного законопроєкту. Зрештою, Верховна Рада не паралізована, перед блокуванням були проголосовані важливі закони про продовження воєнного стану та загальної мобілізації. А отже – є шанс, що народні депутати, поряд з політичною боротьбою, будуть знаходити компромісні рішення для прийняття ключових законів.

Верховна Рада дев’ятого скликання – унікальна у багатьох аспектах. Вона перша в історії українського парламентаризму має більшість у складі однієї правлячої партії – монобільшість.

Приблизно 80% новообраних нардепів – люди без будь-якого попереднього досвіду у політиці. Понад два роки вони без перерви працюють в умовах воєнного стану при тому, що зараз невідомо взагалі, наскільки ще затягнеться ця каденція. Цей останній факт є вкрай іронічним, якщо згадати деякі наративи у медійному і суспільному просторі після перших же змін у команді на той момент новообраного президента: людей навколо, зокрема і депутатів, сприймали не інакше як «одноразових».

Життя явно не готувало «нових облич» до тих проблем і потрясінь, із якими вони зрештою і зіткнулися. Спершу це була пандемія COVID-19, а з 24 лютого 2022 року – найбільше випробування для української державності з часів незалежності – повномасштабне вторгнення рф.

Хоча за звичайних умов каденція дев’ятого скликання вже мала б добігати кінця, наразі вона затягується на невизначений термін. Але залишається питання, скільки вона ще зможе пропрацювати. Парламент із самого початку був неповний (присягу склали 424 народних депутати, а не 450), а у зв’язку з повномасштабною війною продовжує втрачати своїх депутатів. Раніше Лабораторія аналізувала, хто з нардепів може бути наступними кандидатами «на виліт». Наразі ж ми розглянемо, як Верховна Рада змінилась у кількісному вимірі за 5 років, про що це свідчить і наскільки ця ситуація унікальна для українського парламенту.

Так, достроково повноваження склав уже 51 народний депутат. Це – приблизно 12% від початкового складу Ради у серпні 2019 року. Натомість у Раду прийшли 30 нових народних депутатів. Тобто вакантні місця вдалося заповнити на ⅔.

Cьогодні у Верховній Раді України – 401 депутат. І це – історичний мінімум за всю історію незалежної України. Самі ж нардепи вбачають проблеми у посиленні цієї тенденції, адже скільки ще триватиме каденція цього скликання в умовах війни – невідомо. До того ж, за словами голови фракції «Слуга народу» Давида Арахамії, є ще щонайменше 17 заяв «на вихід» серед представників з його фракції.

Ця тенденція несе в собі певні загрози. Одна з найбільших – і на цьому постійно наголошують самі депутати – зміни у фракційній приналежності парламентарів.

Хоча більшості фракцій навіть в умовах війни вдається оперативно замінювати депутатів-«списочників», вони все одно втрачають своїх нардепів через, наприклад, внутрішні конфлікти або корупційні скандали. Як ми побачимо далі, «Слуга народу» хоч і замінила майже всіх вибулих нардепів, її чисельність за п’ять років знизилася на 14 людей. Також зменшилася чисельність депутатської групи, яка упродовж роботи скликання традиційно підтримувала монобільшість – «За майбутнє», а кількість позафракційних народних депутатів скоротилася майже вдвічі.

Крім того, у Раді все ще «працюють» (а насправді радше числяться у складі) народні депутати, корисність яких майже нульова. Наприклад, Олександр Дубінський, хоча і є народним депутатом, однак останній раз брав участь у голосуваннях у жовтні 2023 року. Інші відомі прогульники, які не обтяжують себе професійними обов’язками, – Степан Івахів (відсутній на голосуваннях з серпня 2022 року), Анжеліка Лабунська (була відсутня на голосуваннях майже увесь час роботи дев’ятого скликання), Федір Христенко (був відсутній майже увесь час роботи скликання, а останній раз реєструвався на голосуванні у лютому 2022 року). Але це лише кілька імен – прогульників у Раді набагато більше.

Численні конфлікти у найбільшій фракції призвели до фактичного руйнування монобільшості: «Слуга народу» вже давно відчуває складності із набором голосів для ухвалення деяких законопроєктів, а про ухвалення законопроєктів голосами винятково «слуг» навіть не йдеться. У результаті їм доводиться будувати коаліції з раніше «нерукостислими» парламентарями екс-ОПЗЖ, які, щоправда, після заборони цієї фракції почали у багатьох випадках підтримувати монобільшість. Одним із показових прикладів є голосування за закон про доброчесне лобіювання. Він не був би ухвалений у другому читанні без голосів ПЗЖМ«Платформи за життя та мир» і депутатської групи «Відновлення України», адже окрім них, за нього проголосували лише 210 народних депутатів. Або голосування за законопроєкт про медичний канабіс, де депутатів цих двох груп могли використати «для підстраховки»: без їхньої підтримки у другому читанні за цей документ проголосували рівно 226 народних депутатів (а ПЗЖМ і «Відновлення України» сукупно дали ще 22 голоси).

За власним бажанням народний депутат може скласти повноваження достроково, якщо подасть відповідну особисту заяву. Зазвичай це відбувається через отримання посади в уряді, центральних або місцевих органах влади тощо або через особисті обставини. Іншими підставами дострокової втрати мандата може бути отримання нардепом обвинувального вироку, статусу недієздатності, втрата громадянства, зникнення безвісти, смерть або виїзд на постійне проживання за кордон.

Хоча законодавство пропонує широкий перелік підстав дострокового припинення повноважень нардепів, у 40 з 51 (тобто у 78%) випадків формальною причиною вказане саме подання особистої письмової заяви: так, за «власним бажанням» звільнилися деякі народні депутати забороненої ОПЗЖ, а також скандальний «слуга народу» Олександр Трухін. Водночас найбільш знакові функціонери ОПЗЖ позбулися мандатів саме після того, як Володимир Зеленський позбавив їх громадянства. Це – Віктор Медведчук, Тарас Козак, Ігор Васильковський, Ренат Кузьмін, Андрій Деркач та Вадим Рабінович. Крім того, у 2020 році Святослав Вакарчук подав заяву про дострокове складення повноважень, але вона не набрала необхідну кількість голосів. Через це йому довелося використати норму закону про втрату мандата через вихід з фракції партії «Голос», за списком якої його обрали.

Однак розберімося глибше, що стояло за «поданням особистих письмових заяв про складення повноважень» народними депутатами. Ми виділили шість основних причин (більшість з них збігаються з прописаними у законодавстві) дострокового звільнення народних депутатів.

Найчастіша з них – отримання посади в уряді, органах центральної влади, правоохоронних органах або місцевому самоврядуванні: через таке просування по службі мандати склали 21 народний депутат чинного скликання. Ще 10 нардепів склали мандати через особисті причини. Наступні 9 нардепів були представниками нині забороненої проросійської фракції ОПЗЖ. Їхня багаторічна системна антиукраїнська діяльність спровокувала радикальний суспільний запит позбавити їх мандатів, але Рада була обмежена у способах це зробити, адже Конституція не передбачає підстав для таких випадків. Отож, хоча формально вони залишили Раду за власним бажанням, фактично це відбулося з примусу: остракізм з боку інших народних депутатів та можливість отримати реальні кримінальні вироки залишаючись в Україні.

6 народних депутатів автоматично склали мандат у зв’язку із втратою громадянства. Через трагічні обставини – смерть – завершилися повноваження трьох народних депутатів.

Лише один народний депутат, Михайло Забродський, склав повноваження, оскільки вирішив зосередитися на допомозі Генштабу ЗСУ.

За правилами мирного часу, якщо народний депутат складає повноваження достроково, на його місце має прийти інший. Важливо, яким саме чином народний депутат був обраний: якщо він пройшов по списку партії, то його заступить наступний кандидат із цього списку; якщо ж кандидат представляє мажоритарний округ, то у разі його вибуття округ має провести вибори наступного представника. Однак, оскільки Конституція України не передбачає проведення виборів під час воєнного стану, усі місця мажоритарників, які покинули Раду після початку повномасштабної війни, залишаються вакантними до її завершення.

Тож з початку каденції станом на кінець липня 2024 року у Раду прийшли 30 нових народних депутатів. Майже всі вони були списочниками – таких нараховано 23 нардепи. Крім того, до початку повномасштабної війни встигли обрати сімох мажоритарників: найбільше – чотирьох – від Слуги народу, двох – до тоді ще існуючої ОПЗЖ, а ще одна народна депутатка Юлія Світлична виграла вибори як самовисуванка і залишилася позафракційною.

Хоча обставини, у яких змушене працювати дев’яте скликання, дійсно унікальні, сама проблема із достроковим «звільненням» багатьох народних обранців – не нова. Насправді, Рада була і в гіршій ситуації (і це відбувалося навіть у відносно мирні часи).

Ще гіршою була ситуація у першому скликанні, коли народних депутатів, які вибули, вдалося замінити лише близько на половину. Тут також варто врахувати особливості даних: у деяких скликаннях кількість нардепів, які склали присягу пізніше за інших, більша за кількість тих, які вибули достроково. Тобто новоприбулі обранці не обов’язково заміняли тих, хто вибув, а могли прийти пізніше через, наприклад, проведення довиборів на деяких округах, наявність технічних перепон або судових справ (у дев’ятому скликанні через останню причину пізніше за інших склав присягу Сергій Рудик). Загалом же, повністю замістити вибулих народних депутатів вдалося лише у шостому скликанні (при 100% пропорційній виборчій системі).

Натомість найкритичніший момент відбувся у п’ятому скликанні. Ця ситуація відома як парламентська криза 2007 року. Вона розгорталася поступово з 2006 року, коли парламент V скликання почав роботу, але так і не зміг сформувати спроможну і дієздатну коаліцію. Через це президент Віктор Ющенко видав указ про розпуск Ради, але отримав протести через неконституційність такого рішення. Після цього народні депутати, які так і не спромоглися створити нову коаліцію, почали масово виходити з фракцій, аби у такий спосіб позбутися повноважень. Піку ситуація досягла влітку 2007 року: станом на 15 червня повноваження склав 151 народний депутат, тоді як, відповідно до Конституції, Рада втрачає легітимність при достроковому позбавленні мандатів щонайменше 150 нардепів.

Наразі невідомо, скільки ще народних депутатів стоять “однією ногою» на вихід з Ради, але потенційно ті з них, які вже виявили бажання скласти повноваження або думають над цим, матимуть меншу мотивацію до ефективної роботи, адже їх утримує тільки небажання інших голосувати за такі заяви.

Однак потрібно віддати належне – дев’яте скликання все ще тримається і зберігає спроможність ухвалювати рішення. До того ж, варто брати до уваги фактор Офісу президента: в останні роки він посилює, з одного боку, тиск на Верховну Раду, а з іншого – контроль (від порядку денного до положень окремих законопроєктів). Це підважує і без того хиткий авторитет найважливішої демократичної інституції, і це все відбувається у розпал великої війни. Хоча ОПУ може імпонувати ідея «керованого» парламенту, який підтримає будь-яке рішення «зверху», така ситуація не буде вигідною нікому. Неспроможний, і ще гірше, – нелегітимний парламент – це вирок всій, все ще існуючій і функціонуючій, системі вироблення і узаконення рішень. Про це, до речі, треба пам’ятати і зовнішнім критикам парламенту, і його політичному керівництву: неможливо толерувати відверто шкідливу діяльність окремих народних депутатів, окремих представників команди політичного керівництва країни, адже ціною цього може бути інституція, яка уособлює українську незалежність і українську демократію.

У Верховній Раді, як і у більшості парламентів світу, функціонує система парламентських комісій. Чинна система поділу комісій у ВРУ сформувалася у часи II скликання, і з 1996 року вони поділяються на — тимчасові спеціальні та тимчасові слідчі комісії.

У цьому тексті Лабораторія законодавчих ініціатив розповідає про діяльність саме тимчасових слідчих комісій (далі у тексті – ТСК) Верховної Ради та результати, яких вони досягли, а також основні проблеми, що впливають на ефективність роботи ТСК. З повними результатами дослідження можна ознайомитися у новому випуску часопису «Парламент», який підготувала ЛЗІ.

ТСК є одним з основних інструментів парламентського контролю, яку утворюють для розслідувань питань, що становлять значний суспільний інтересГучна кримінальна справа, випадки розкрадання або корупції чи інші порушення закону. Водночас ТСК працює окремо від слідства та не може його замінити, здійснювати правосуддя замість суду або встановлювати вину чи невинуватість певної особи у вчиненні злочину.

Утворити таку комісію можуть народні депутати з власної ініціативи. Для цього вони мають зареєструвати у парламенті постанову про створенняЗа створення комісії має проголосувати щонайменше 150 депутатів, де вказується назва, мета і головні завдання майбутньої ТСК..

До складу ТСК можуть входити депутати від усіх фракцій та груп на пропорційній основі, що важливо для забезпечення участі у парламентському контролі як коаліції, так і опозиції. Кожна фракція самостійно вирішує, чи брати участь у ТСК, чи хто саме має представляти її у комісії.

Повноваження такої комісії широкі: вона має право отримувати інформацію, документи та матеріали від державних органів, органів місцевого самоврядування, правоохоронців тощо. Комісія може вилучати запитувані документи або отримувати їхні копії, запрошувати свідків для отримання показань чи пояснень, а також залучати сторонніх експертів, працівників правоохоронних органів.

Тимчасові слідчі комісії підзвітні Верховній Раді. За результатами діяльності вони мають скласти звіт. У документі комісія описує результати власної роботи: проведені заходи, висновки, пропозиції та рекомендації органам влади.

Звіт ТСК Верховна Рада має розглядати на найближчому засіданні позачергово. Після заслуховування звіту і його прийняття (або відхилення) парламент може припинити або продовжити роботу комісії.

За досліджуваний період з III по IX скликання народні депутати вдавалися до парламентських розслідувань досить часто — загалом за цей період у Раді діяло 164 тимчасові слідчі комісії. У VI скликанні2007-2012 рр. Верховна Рада утворила найбільше ТСК — 37. З початку чинного IX скликання у 2019 році парламент утворив вже 29 слідчих комісій.

Для яких саме розслідувань Верховна Рада створювала комісії найчастіше? Лідером є 25 ТСК для розслідування корупційних злочинів: від випадків хабарництва до неефективного управління державним майном та витрачання бюджетних коштів. Парламент IX скликання за свою каденцію утворив сім ТСК, які мали займатися випадками корупції. Один з найбільших гучних прикладів — ТСК, яка розслідувала факти розкрадання та неефективного управління в «Укрзалізниці».

На другому місці — злочини проти громадських діячів (активістів, журналістів тощо). За досліджуваний період було створено 22 комісії. Серед найбільш відомих випадків: комісія щодо вбивстваЩодо цієї справи в цілому працювали три ТСК у III, IV та V скликаннях журналіста Георгія Гонгадзе, чи щодо отруєнняДві ТСК у IV та VI скликаннях Віктора Ющенка, або щодо замовного вбивстваБуло утворено дві ТСК у VIII та IX скликаннях херсонської активістки Катерини Гандзюк.

Ще 12 слідчих комісій були утворені для розслідування зловживань під час виборів. 10 — займалися питаннями, пов’язаними з економікою та торгівлею.

Основним показником роботи тимчасової слідчої комісії є звіт та його розгляд Верховною Радою. Хоча така вимога прописана у законодавстві, на практиці лише меншість звітів тимчасових слідчих комісій затверджуються парламентом.

Зі 164 комісій, які працювали у досліджуваний період, хоча б один звіт був затверджений у 55 випадках, тобто менше ніж у третини слідчих комісій. Окрім того, звіт не був зареєстрований взагалі у 66 випадках (і це найпоширеніший результат роботи ТСК), ще у 33 — він не був затверджений Верховною Радою. Ще 10 комісійМова про чинне скликання парламенту підготували звіти, але вони очікують розгляду у сесійній залі.

Відсутність звіту є основною проблемою, пов’язаною з ефективністю ТСК, оскільки саме у ньому вона мала б викладати факти, які їй вдалося з’ясувати під час проведення парламентського розслідування, рекомендації або доручення органам влади, а сам звіт у більшості випадків мав би відправлятися для ознайомлення до судових та правоохоронних органів.

Важливо й те, що рекомендації органам влади, правоохоронним та судовим органам — обов’язкові до виконання. Правоохоронні органи в рамках офіційного розслідування мають ознайомитися з фактами, які встановила під час своєї роботи комісія, розшукувати майно та осіб, які фігурують у ньому, та надавати процесуальне оформлення отриманій інформації.

Однак, навіть після представлення висновків та рекомендацій комісією правоохоронні органи виконують їх лише формально або взагалі ігнорують, адже дієві інструменти впровадження таких доручень та рекомендацій — просто відсутні. Це нівелює працю депутатів та знижує ефективність розслідування в цілому. Тож єдиний метод, який залишається у парламентарів, — це політичний і репутаційний тиск.

На думку депутатів, законодавство повинно передбачати «постконтроль» виконання доручень, отриманих від ТСК. Наприклад, у формі обов’язкових звітів правоохоронних органів або інших органів влади.

З іншого боку, не менш негативним є сам факт відсутності звітів або їх незатвердження Верховною Радою, оскільки неможливо оцінити ефективність роботи ТСК, а органи влади — не отримують інформації та рекомендацій.

Самі ж парламентарі нарікають, що, попри вимогу позачергового розгляду звіту на засіданні ВР, цю норму ігнорують, а звіти можуть не виносити на голосування.

Довгий час єдиними документами, які регулювали діяльність тимчасових комісій у Верховній Раді, були статті Конституції та положення регламенту парламенту. У 2019 році Рада ухвалила окремий закон про ТСК, який визначив правовий статус комісій парламенту та організаційні основи діяльності.

Проте парламентарі критикують документ через його фрагментарність. Зокрема, народні депутати в рамках ТСК не можуть процесуально оформлювати докази та інформацію, які вони отримали. Наразі це може відбуватися лише після затвердження звіту, якщо Рада постановила направити його до правоохоронних і слідчих органів.

Хоча аргументом «проти» цього виступає норма Конституції щодо неможливості ТСК заміняти собою слідство. З іншого боку, на думку нардепів, цю норму можна обійти шляхом залучення спеціального прокурора, який би за їх запитом процесуально оформлював знайдені докази.

Закон також не встановлює єдиних вимог до оформлення цього документу, тимчасові комісії складають його на власний розсуд, а не за певною усталеною структурою. Це може призводити до того, що інформація у звітах подається фрагментарно, а складання і реєстрація цього документу виконується формально.

Ще однією проблемою є небажання органів влади, в тому числі правоохоронців, співпрацювати. Попри передбачену профільним законом обов’язковість відповідати на запити ТСК і відвідувати їх засідання за необхідності та відповідальність за відмову — на практиці державні посадовці відповідають формальними «відписками». Для виправлення ситуації парламентарі вважають за необхідне прописати покарання за відмову від співпраці до Кримінального кодексу України.

Насамкінець додамо, що за усі роки Верховна Рада лише раз ухвалила документ (це сталося 2006-го року, під час IV скликання), який аналізував діяльність ТСК. З тексту постанови Ради зрозуміло, що проблеми залишились ті самі: недосконале законодавство (зокрема, брак повноважень для комісій), слабке матеріально-технічне забезпечення та співпраця з органами влади. Попри те, що з того часу у регламенті ВР з’явилися додаткові повноваження для ТСК — ситуація значно не покращилася.

Тимчасові комісії (в інших країнах світу їх зазвичай називають «комітети») — один із найбільш важливих і цікавих форматів роботи у сучасних парламентах. Якщо постійні комітети створюються на початку кожного чергового скликання, працюють до його завершення і зазвичай мають чітку сферу компетенцій, тимчасові комісії парламент може створити у будь-який момент для розв’язання будь-якого нагального питання. Як тільки таке питання буде розв’язане, тимчасовий комітет звітує про це і припиняє свою роботу.

Верховна Рада України має свій аналог тимчасових комітетів. Це тимчасові спеціальні й тимчасові слідчі комісії. Вони працюють за схожими принципами: тимчасові спеціальні комісії Рада може створити для розв’язання окремих проблем або роботи над законопроєктами, а тимчасові слідчі комісії займаються власне парламентськими розслідуваннями.

У цьому дослідженні ЛЗІ докладно проаналізувала, чим займалися народні депутати в межах тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій, якою була результативність їхньої роботи і які проблеми заважають зробити тимчасові комісії ефективним інструментом для розв’язання проблем, що хвилюють виборців найбільше.

Парламентська реформа розпочалася ще у 2016 році. Проте до завершення каденції восьмого скликання Парламент не встиг втілити всі компоненти реформи. У дев’ятому скликанні відчутних змін також не відбувалося.

Однак у 2022 році розпочався новий етап реформи. Зокрема розпочалася робота щодо нового дизайну реформи, який поки не має консенсусу серед всіх стейкхолдерів. Через що, для сторонніх спостерігачів, весь процес впровадження реформи виглядає хаотичним. Тому Лабораторія проаналізувала сучасний стан реформи, щоб оцінити її перспективи у майбутньому, визначити головні недоліки та зафіксувати рівень імплементації за різними напрямами.

Народні депутати та працівники Апарату вважають, що продовження реформи є важливим навіть в умовах воєнного стану. А втім у цих умовах не можна провести весь комплекс заходів передбачений реформою, адже окремі вдосконалення можуть потребувати внесення змін до Конституції, що наразі неможливо. Через це ми можемо поділити всі необхідні заходи на дві категорії:

1. Ті, що можливо впровадити без змін до Конституції (наприклад, прийняття Етичного кодексу);
2. Ті, обговорення щодо яких варто почати вже зараз, однак втілити можна буде тільки після завершення воєнного стану (наприклад, врегулювання окремих аспектів статусу народного депутата).

Більше про поточний стан реформи читайте у нашому Часописі.

Оцінка законодавчого впливу — це інструмент, за допомогою якого можна визначити та оцінити майбутні наслідки та ймовірні впливи запропонованої державної політики. Лабораторія давно займається популяризацією цього інструменту й допомагає Парламенту та Уряду інтегрувати його у свою роботу, зокрема шляхом організації профільних семінарів та тренінгів для представників різних державних органів.

21 червня відбувся офлайн-семінар з оцінки законодавчого впливу та її застосування у контексті реформи сектору безпеки та оборони. Мета семінару — обговорити принципи й практики застосування оцінок впливу з тими, хто бере безпосередню участь у розробці законодавства.

До семінару долучилися: 

• представники Департаменту юридичного забезпечення Міністерства оборони України; 
• представники Державної служби спеціального транспорту; 
• представники Національного Університету оборони України; 
• представники Офісу підтримки реформ МОУ.

Захід проходив у рамках проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Парламентським центром (Канада) у співпраці з Верховною Радою України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs).

Цей випуск «Часопису «ПАРЛАМЕНТ» демонструє, як Верховна Рада України адаптувалася до умов повномасштабної війни та воєнного стану. Український Парламент постав перед небаченими викликами та потребою перебудувати свою роботу. Це були виклики як безпекового, політичного, так і технічно-адміністративного характеру.

У тексті описані механізми, за допомогою яких Верховна Рада намагалася їх подолати, а також проаналізовано, наскільки їй це вдалося. Для підготовки дослідження було здійснено нормативний аналіз, аналіз відкритих джерел та проведено інтервʼю з ключовими парламентськими стейкхолдерами. Процес цієї адаптації було поділено на тематичні блоки для детального опису та аналізу всіх сторін роботи Парламенту. За результатами аналізу запропоновано деякі рекомендації для виправлення проблемних процесів, з якими зіштовхнулася Верховна Рада.

Четверте півріччя повномасштабного російського вторгнення для Верховної Ради завершилося появою кризових ознак у роботі парламенту, які не спостерігалися навіть у перше півріччя війни.

Моніторинг 10 сесії IX скликання парламенту зафіксував п’ять основних тенденцій:

1. цілковите оновлення порядку денного,
2. формальне дистанціювання президента від питань внутрішньої політики,
3. подальше посилення ролі Кабінету Міністрів у законодавчому процесі,
4. збільшення законодавчого спаму,
5. зростання рівня порушень конституційної процедури.

Загалом за період 10 сесії було зареєстровано 464 законопроєкти.

Новий порядок денний наразі фокусується на фінансах, безпеці та порядку, а також на соціальній підтримці.

Найбільш завантаженими комітетами парламенту протягом 10 сесії були: Комітет з питань фінансів, Комітет з правової політики, Комітет з організації державної влади, Комітет з правоохоронної діяльності, Комітет з національної безпеки, Комітет із соціальної політики.

За цей же період президент формально дистанціювався від питань внутрішньої політики. Навіть на тлі невеликої кількості загалом ухвалених законів частка Президента є низькою. У 10 сесії зафіксовано найнижчий показник прийнятих президентських законопроєктів за весь досліджуваний період IX скликання: прийнято один “звичайний” закон та інші шість – ратифікації та укази. 

Єдиний закон, що вибивається з такої тенденції, був прийнятий у другому читанні та в цілому. Це законопроєкт прийнято у першому читанні ще влітку 2021 року, він “лежав на полиці”, очікуючи другого читання увесь цей час.

Дистанціювання президента від питань внутрішньої політики та його концентрація на міжнародній політиці та обороні – ознака, яка спостерігається під час усіх сесій, які тривали у період воєнного стану.

Не менш помітною ознакою 10 сесії є те, що Кабінет Міністрів України посилив свої позиції у законодавчому процесі. Кабмін збільшив свою частку зареєстрованих законопроєктів до 17,2% і показав другу найбільшу частку зареєстрованих урядових законопроєктів за всі сесії ІХ скликання.

Кабінет Міністрів вже третю сесію підряд краще просуває свої законопроєктиЦе стосується другого читання у Верховній Раді, ніж народні депутати України. 

Моніторинг 10 сесії також зафіксував ознаки відродження законодавчого спаму. 

Про це свідчать три основні ознаки: 

• загальне збільшення кількості зареєстрованих законопроєктів;
• аномально високі показники зареєстрованих законопроєктів однією з депутатських груп;
• збільшення частки законопроєктів з малою кількістю підписантів.

10 сесія продемонструвала збільшення кількості зареєстрованих законопроєктів порівняно з попередньою аналогічною сесією8 сесія, вересень 2022 року – лютий 2023 року.

Це зі свого боку є однією з ознак законодавчого спаму – реєстрація багатьох слабо пропрацьованих законопроєктів, які не мають реальної перспективи прийняття і розбалансовують порядок денний та збільшують тиск на експертно-аналітичні підрозділи Апарату Верховної Ради.

Серед депутатських груп у цій сесії можна виокремити показники “Відновлення України”, яка, попри свою невелику кількість депутатів, зареєструвала 86 законопроєктів, чим обігнала більшість фракцій та груп і навіть Кабінет Міністрів України. Це вже третя сесія підряд зі зростанням показників цієї групи.

Ця сесія також продовжила тенденцію попередніх: зросла частка законопроєктів, що мають по одному або по два-три підписанти. Також вже другу сесію поспіль саме частка законопроєктів з одним підписантом переважає всі інші частки законопроєктів. Ці тренди опосередковано свідчать про збільшення законодавчого спаму.

Також протягом 10 сесії продовжує зростати кількість порушень конституційної процедури. Протягом цієї сесії строк підписання (або надання пропозицій) було порушено щодо 34% ухвалених законів22 з загальних 64 прийнятих законопроєктів. Крім цього, ще п’ять законів взагалі не були ні підписані президентом, ні ветовані, ні отримали пропозиції. 

В сумі порушення зафіксовані щодо 42% ухвалених законопроєктів, тобто чотири з десяти законів мають порушення конституційної процедури. 

Обсяг же “звичних” порушень Регламенту ВРУ не збільшилася, але і не зменшувалася. Ситуація нагадує показники минулої сесії – порушення були у процесі розгляду 54% законів. 

З позитивних моментів – протягом 10 сесії не застосовувалася практика прийняття законопроєктів «з коліс», коли законопроєкти приймають у першому читанні та в цілому вже в день їх реєстрації.

Загалом моніторинг 10 сесії IX скликання парламенту зафіксував декілька показників, які свідчать про кризові процеси у ВРУ. Під час 10 сесії було прийнято всього 64 закони. 

Це найменша кількість прийнятих законів протягом сесії за все ІХ скликання, удвічі менше порівняно з попередньою аналогічною осінньою сесією та за попередній “антирекорд” у 111 ухвалених законів під час 6 сесії, останньої перед повномасштабним вторгненням.

При тому найменша кількість ухвалених законів фіксується на тлі зростання реєстрації законопроєктів та законодавчого спаму. Ще однією ознакою кризи є те, що зафіксовано найнижчий показник реєстрації законопроєктів депутатами “Слуги народу”.

Дистанціювання президента від питань внутрішньої політики цілком зрозуміле на тлі повномасштабного вторгнення, коли глава держави займається питаннями міжнародної політики та оборони. З одного боку, можливо, що президент “віддав” питання внутрішньої політики на розсуд уряду та парламенту. 

Більше про роботу українського парламенту в умовах повномасштабного вторгнення читайте у моніторингу аналітиків ЛЗІ.

Верховна Рада продовжує працювати в умовах, що виникли після початку повномасштабного російського вторгнення та які поставили під ризик сам факт існування держави й систему державного управління зокрема. Але попри усі виклики у роботі парламенту фіксується стабілізація законодавчих процесів, що дозволяє парламентарям реагувати на запити часу.

В цілому, Моніторинг 9 сесії IX скликання українського парламенту показав п’ять ключових тенденцій:

1. оновлення порядку денного,
2. дистанціювання Президента України від внутрішньої політики,
3. посилення ролі уряду в законотворчому процесі,
4. відродження законодавчого спаму,
5. зростання рівня порушень конституційної процедури.

Протягом 9 сесії було зареєстровано 683 законопроєкти.

Новий порядок денний можна визначити по тому, які комітети парламенту були найбільш завантаженими. Ідеться про пʼять: Комітет з правоохоронної діяльності, Комітет з питань фінансів, Комітет з правової політики, Комітет із соціальної політики та Комітет з національної безпеки. 

Тобто після первинної економічної адаптації до умов воєнного стану та повномасштабної війни законотворці сфокусувалися на питаннях адаптації правової системи, а також на встановленні нових та зміні старих санкцій за порушення законодавства. Така ситуація яскраво показує, які інструменти внутрішньої політики найбільше подобаються народним депутатам – регулювання рівня покарання за протиправну поведінку – зміни до Кримінального кодексу та Кодексу про адміністративні правопорушення.

Протягом 9 сесії стало помітним, що президент формально дистанціювався від впливу на внутрішню політику, парламент не прийняв жодного “звичайного” президентського законопроєкту. Усі закони, ініційовані президентом, – це ратифікації, затвердження указів або зміна календаря визначних дат. 

Концентрація президента на питаннях оборони та зовнішньої політики є все більш характерною ознакою воєнного стану.

Протягом цієї сесії Кабінет Міністрів України посилив свої позиції у законодавчому процесі. Так уряд зареєстрував 114 законопроєктів16,7% від загальної кількості, що є одним із найвищих для Кабміну показників за всі сесії ІХ скликання. Серед ухвалених законів Кабмін є ініціатором рекордної для себе частки – 37,1% від загальної кількості. 

Урядові законопроєкти також досить швидко проходили від реєстрації до прийняття, в першому читанні та в цілому — в середньому за 71 день. Це найшвидше проходження урядових законопроєктів за 4–9 сесії. Крім цього, швидкість проходження від реєстрації до прийняття в другому читанні та в цілому для урядових законопроєктів була найкращою за 6–9 сесії.

В цілому ці процеси резонують з ідеєю урядо-центричної моделі прийняття рішень.

Протягом 9 сесії спостерігаються ознаки відродження законодавчого спаму.

Проте на цьому тлі особливо помітна активність депутатської групи “Відновлення України”, показник якої перевищуєПоказник – 5,18 законопроєкту на одного депутата удвічіВ середньому, 1 депутат є ініціатором від 1 до 1,44 законопроєкту. Для депутатів, що входять до депутатських груп, цей показник менший ніж 0,5 законопроєкту на одного депутата. Ця ситуація є цілком стандартною будь-який інший показник будь-якої іншої фракції чи групи за попередні сесії. Така кількість законопроєктів у перерахунку на одного депутата є ознакою законодавчого спаму.

Ще однією опосередкованою його рисою є збільшення кількості законопроєктів, що мають по одному або по два-три підписанти. Вперше з 4 сесії частка законопроєктів з лише одним підписантом більша за всі інші частки законопроєктів.

Також зафіксовано, на відміну від попередньої сесії, повернення прийняття законопроєктів «з коліс», коли їх приймають в першому читанні та в цілому вже в день їх реєстрації.

9 сесія IX скликання парламенту показала рекордну кількість випадків порушення конституційної законодавчої процедури. 

Так майже третина законопроєктів не були підписані у строк президентом, а саме 61 законЦе 31% випадків. Ще 8 законопроєктів взагалі не були підписані президентом, ні ветовані та не отримали пропозиції, а один – взагалі не був підписаний навіть Головою Верховної Ради. Якщо взяти разом згадані порушення, то 36% усіх прийнятих за 9 сесію законів – підписувалися з порушенням Конституції, тобто кожен третій закон.

Частка порушень Регламенту склала близько 56% усіх законів протягом 9 сесії.

Загалом дев’яту сесію чинного скликання парламенту найкраще можна схарактеризувати словом “адаптивна”. Верховна Рада на третє півріччя повномасштабної війни налагодила стабільну роботу, а кількість прийнятих законів з одним з найвищих за скликання показників свідчить, що парламент намагається дати відповідь на зміну обставин, пов’язаних з воєнним станом та все активнішим процесом євроінтеграції України.

Також посилилася роль уряду, швидкість прийняття законопроєктів якого показала найкращі показники за останні сесії, а частка серед ухвалених законів досягла рекордних показників. 

 Більше про роботу українського парламенту в умовах війни читайте у моніторингу аналітиків ЛЗІ.