Ділимося найважливішим та дякуємо усім партнерам за підтримку — завдяки системній роботі ми можемо продовжувати втілювати свою місію, розширювати її та розвивати наші напрацювання в аналітиці та громадянській просвіті.

Протягом 2024 року ми підготували декілька парламентських Моніторингів, які вже не перший рік є важливим складником дослідницької роботи ЛЗІ. Тенденції, головні та побічні проблематики робочих процесів у Верховній Раді, багато даних і супровідної аналітики до них за низкою факторів, — усе це аналізуємо та відображаємо у Моніторингах, оскільки, засновуючись на даних і регулярному моніторингу, ми можемо аналізувати діяльність парламенту та посилювати його інституційну спроможність як найважливішого органу у демократичній державі.

Ознайомитися з аналітикою по парламенту за 9, 10 та 11 сесії від ЛЗІ можна тут:

• Моніторинг роботи Верховної Ради IX скликання за 9 сесію
• Моніторинг роботи Верховної Ради IX скликання за 10 сесію
• Моніторинг роботи Верховної Ради IX скликання за 11 сесію

Крім того, у 2024 році ЛЗІ випустила два випуски Часопису «Парламент»:

• Тимчасові комісії у парламенті: контроль без можливості впливу, де ЛЗІ докладно проаналізувала, чим займалися народні депутати в межах тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій, якою була результативність їхньої роботи і які проблеми заважають зробити тимчасові комісії ефективним інструментом для розв’язання проблем, що хвилюють громадян найбільше.
• Виклики, що постали перед Україною в умовах міжнародного збройного конфлікту: воєнні злочини та злочин геноциду. З перших днів повномасштабної війни росії проти України у лютому 2022 року перед Україною, як і перед усією світовою спільнотою, постало питання кваліфікації злочинів, що вчиняються проти України, — на практиці це стало справжнім викликом. Саме тому в дослідженні ЛЗІ порушує такі питання: «Чи відповідають норми національного законодавства нормам і принципам міжнародного права в частині міжнародних злочинів: воєнних злочинів і геноциду?» та «Як юридично обґрунтувати кваліфікацію злочинів росії проти України злочином геноциду?».

А також періодичні підсумкові статті:

• Кодекс депутатської етики: легко порушити, складно прийняти, неможливо домовитися. Унормування правил етичної поведінки народних депутатів у публічному просторі — давнє «домашнє завдання» для Верховної Ради. Адже необдумані дії шкодять іміджу та руйнують довіру не лише до окремих парламентарів, а й до всього чинного скликання, — і парламенту як інституції загалом. В інших країнах неетична поведінка може призвести навіть до втрати мандату, втім український парламент досі істотно обмежений у способах впливу на дії нардепів, і наразі вони недостатньо ефективні, щоб запобігти неетичним вчинкам і публічним скандалам за участю народних депутатів поза сесійною залою.
• Досягнення, провали, рекорди та міфи Верховної Ради ІХ скликання. До пʼятирічної річниці роботи IX скликання Верховної Ради ЛЗІ нагадала, що за ці роки найбільше запам’яталося в роботі парламенту, — чим дивувало, радувало та непокоїло IX скликання.
• Протореними стежками: що має зробити Верховна Рада України для наближення до Євросоюзу? Європейська Комісія презентувала Звіт про розширення, в якому надала оцінку річного прогресу, досягнутого державами-кандидатками, зокрема й Україною. Лабораторія законодавчих ініціатив проаналізувала частину звіту, що стосується Верховної Ради, звернула увагу на ці пункти та розʼяснила, чому вони є пріоритетними для роботи парламенту і його розвитку як інституції, що уособлює українську демократію.

Системний моніторинг роботи парламенту відбувається завдяки підтримці інституційного партнера ЛЗІ — Швеції.

У контексті викликів, повʼязаних з повномасштабною війною рф проти України, ЛЗІ підготувала й Зелену книгу «Військова юстиція в Україні» — аналітичний документ, який охоплює відомості щодо світового досвіду регулювання та функціонування військової юстиції, враховує попередні напрацювання з тем військової прокуратури, адвокатури, військової поліції, військової контррозвідки та військових судів, а також висвітлює проблеми створення нових органів системи військової юстиції в Україні.

Зелена книга підготовлена в рамках проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Парламентським центром (Канада) у співпраці з Верховною Радою України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs).

Впродовж року допомагали у налагодженні міжпарламентських звʼязків між Україною та низкою інших держав, перш за все — нашими канадськими партнерами. У межах проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine) відбулося декілька робочих візитів українських парламентарів — щодо питань обміну досвідом у сфері військової юстиції та правопорядку, практик роботи із засекреченою інформацією, процесів зовнішнього аудиту у сфері безпеки та оборони, розбудови цивільно-військової культури, досвіду канадських колег у здійсненні парламентського контролю за діяльністю збройних сил та оборонних структур. Під час таких візитів українська делегація долучилася до заходів у канадському парламенті та, зокрема, пленарної сесії Парламентської асамблеї НАТО в Монреалі.

• Робочий візит до Канади для депутатів з Комітету ВРУ з питань правоохоронної діяльності
• Підсумки робочого візиту українських парламентарів до Канади
• Українська парламентська делегація в Канаді: результати робочого візиту

Важливим та почесним досягненням для нас став новий напрям роботи «Верховенство права» під керівництвом Карини Асланян, який ми започаткували у 2024 році: в Коаліції з іншими ГО підготували та презентували Європейській комісії Тіньовий звіт до розділу 23 «Правосуддя та фундаментальні права», провели обговорення щодо ключових висновків з Тіньового звіту щодо розділу 23, регулярно випускали експертні матеріали на тему судової реформи, її супутніх проблем та викликів, конкурсного відбору до судових інституцій тощо.

Окремою фокус-темою наших досліджень став поточний стан деокупованих громад та їх відновлення. Зокрема, ЛЗІ опублікувала:

• Дослідження «Оцінка стану публічних послуг у деокупованих громадах (Херсонська область)», що засвідчує унікальний досвід деокупованих територіальних громад Херсонщини, які попри відсутність фінансового та людського ресурсів, продовжують забезпечувати жителів публічними послугами. Аналіз цього досвіду є вкрай важливим, оскільки допоможе узагальнити його та підготуватися до можливих викликів після деокупації інших регіонів України.
• Дослідження «Аналіз соціально-економічної ситуації деокупованих громад: Херсонська область» висвітлює загальні тенденції розвитку деокупованих громад Херсонської області. Особлива увага приділена пʼятьом ключовим показникам: соціально-демографічним, фінансовим, показникам з інфраструктурної доступності, міграційних процесів та співпраці. Це унікальні дані, які потрібні для того, щоб виважено планувати відновлення деокупованих територій.

Ці дослідження підготовлено в рамках проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine).

Зростання соціальних запитів та складність їх забезпечення — показові, утім не вичерпні виклики, з якими стикається центральна влада, органи місцевого самоврядування, громадські та благодійні організації у процесі розбудови ефективного ринку соціальних послуг України. Тож Лабораторія провела дослідження «Соціальні послуги в Україні: сучасний стан, проблеми, обмеження», в якому описаний стан соціальних послуг в умовах повномасштабного вторгнення та надані рекомендації для покращення. Дослідження було проведене за підтримки Міжнародного фонду «Відродження».

У 2024 році Лабораторія законодавчих ініціатив продовжила займатися темою реформи державного управління. У попередні роки ЛЗІ комплексно моніторила виконання реформи. Тепер, повертаючись до цієї теми, ми підготували серію інфобрифів, присвячених різним аспектам та викликам реформи державного управління.

• Місце служби в органах місцевого самоврядування у реформі державного управління
• Місце адміністративних послуг у реформі державного управління
• Місце реформи системи оплати праці державних службовців у реформі державного управління
• Оновлення процедури відбору на державну службу

Інфобрифи розроблені у межах проєкту «Ініціатива покращення врядування в Україні: розширення можливостей формування політики для суспільного прогресу» за підтримки Швейцарії. 

Звісно, у 2024 році Лабораторія законодавчих ініціатив продовжила реалізували програму Української школи політичних студій — просвітницького проєкту, започаткованого ЛЗІ та Радою Європи. Окрім річної програми УШПС-2024, вдалося зробити програму «Ти — важлива», спрямовану на підтримку жінок-військовослужбовиць та ветеранок, провести шість тематичних Клубів УШПС та дві USPS Alumni Programme. Також у межах USPS Lectorium вийшов новий відеокурс «Політична теорія з Іваном Гомзою».

Крім того, ми провели серію навчальних заходів для представників Апарату Верховної Ради та інших державних установ:

• Семінари з принципів та практик застосування оцінки законодавчого впливу
• Семінар з оцінки законодавчого впливу та її застосування у контексті реформи сектору безпеки та оборони
• Семінар з принципів та практик з гендерно-сенситивної оцінки законодавчого впливу для Верховної Ради

А у Звіті «Роль юридичної освіти у процесі формування праворозуміння студентів» ми зосередили увагу на з’ясуванні того, як студенти сприймають право, яке місце право та правнича освіта займають у їхньому житті та які правові інструменти вони схильні застосовувати для вирішення практичних ситуацій. Цей звіт підготовлено за підтримки Швеції — інституційного партнера ЛЗІ.

Хочемо подякувати усім партнерам і друзям Лабораторії законодавчих ініціатив, які допомагали посилювати українську державу у 2024 році. Продовжуємо працювати далі — завзято та системно втілюючи нашу місію, завдяки й вашій підтримці.

Європейська Комісія презентувала Звіт про розширення, в якому надала оцінку річного прогресу, досягнутого державами-кандидатками, зокрема й Україною. Лабораторія законодавчих ініціатив проаналізувала частину звіту, що стосується Верховної Ради України.

У своєму звіті Європейська Комісія (ЄК) підкреслила, що Верховна Рада України, як легітимно обраний парламент, продовжує залишатися інституцією, що працює та виконує законодавчу функцію. Це є ключовим елементом підтримки демократичної системи в Україні. А проте, євроінтеграційні амбіції України підвищують планку для позитивної оцінки роботи парламенту. Тому [крім відзначення самого факту існування та функціонування Верховної Ради України] виникають питання до ефективності та якості її роботи. 

У Брюсселі звернули увагу на такі слабкі місця у роботі українського парламенту:

1. Законодавчий процес страждає від того, що вплив законопроєктів на суспільство не оцінюється ні до, ні після їх ухвалення Верховною Радою України. Тому Єврокомісія пропонує створити процедурну та методологічну рамку для оцінок законодавчого впливу та постзаконодавчого оцінювання.
2. Парламентський контроль, який звівся до індивідуальних зустрічей міністрів з депутатами, не дозволяє здійснювати оптимальний нагляд за виконавчою владою. Єврокомісія пропонує відновити більш ретельний та широкий парламентський контроль і публічні консультації.
3. Обмеження прав опозиції, особливо щодо закордонних відряджень. Єврокомісія наголошує, що політичний діалог та багатопартійна парламентська дипломатія є життєво важливими для демократичного процесу.

Далі розберемося детальніше з цими трьома пунктами, на які звернула увагу ЄК. 

Процес ухвалення будь-якого важливого рішення у країнах ЄС починається з аналізу впливу і закінчується не самим ухваленням закону, а постзаконодавчим оцінюванням (яке розпочинає новий цикл вироблення політики). Така аналітика дозволяє дати відповідь на декілька питань:

• Навіщо потрібно ухвалювати рішення?
• Яку проблему воно розвʼязує?
• Якими є альтернативи? Чи є запропоноване рішення найбільш ефективним та дієвим способом розвʼязати проблему?
• Чи дозволить це рішення розвʼязати проблему?

Етап постзаконодавчого оцінювання натомість має визначити, чи досягло рішення своєї мети, чи була розвʼязана відповідна проблема.

Мова саме про рішення. ЄС не зводить все до законів і не робить потребу у законодавчому регулюванні самоціллю. Натомість для України і батогом і пряником впливу на суспільство є саме закони. І все розвʼязання проблеми зводиться до ухвалення законів. «Чим більше законів прийняли – тим краще», саме таким критерієм часто керуються народні депутати. А от який вплив мають ці закони, є для українських парламентарів невідомим. Такий підхід призводить не до розвʼязання проблем, а до збільшення кількості законів. І тому, після того, як попередні закони не розвʼязали проблеми, депутати ухвалюють нові закони. Для того, щоб розірвати це порочне коло, Єврокомісія і рекомендує впровадити процедурну та методологічну рамку для оцінок законодавчого впливу.

Верховна Рада України вже почала шлях від законодавчого хаосу до ухвалення рішень, заснованих на даних та доказах. Вже чотири комітети українського парламенту зробили перші кроки в опануванні методики оцінок законодавчого впливу у своїй роботі. Лабораторія законодавчих ініціатив допомагає у застосуванні цього інструменту. Спільними продуктами такої роботи стали як пілотні оцінки впливу, так і Посібник з оцінки законодавчого впливу, які заклали фундамент для подальшої розробки рекомендованих Єврокомісією процедурної та методологічної рамок оцінки законодавчого впливу. 

Для українського парламенту, традиційно перевантаженого законодавчою функцією (яка часто набуває форми законодавчого спаму), контрольна функція традиційно «провисала». Повномасштабне вторгнення, воєнний стан та супутні події створили ще більше проблем для її здійснення. Частка проігнорованих депутатських запитів та звернень зросла, міністри теж частіше ігнорують звітування перед Верховною Радою, попри неодноразові рішення парламенту про виклик цих міністрів для звітування. Цей контроль, як помітила Єврокомісія, станом на кінець 2023 року звівся до нерегулярних, неструктурованих та непублічних зустрічей окремих міністрів з окремими групами депутатів. Такі зустрічі, звісно, не забезпечують якісний контроль, через що Верховній Раді складніше реагуватиМи не оцінюємо чи хоче та, чи спроможна Верховна Рада реагувати на такі дії на непродумані, неефективні, або навіть сумнівні з точки зору законності дії інституцій виконавчої влади. Проте без парламентського контролю під загрозою потенційно опиняється сам демократичний устрій держави.

З усім тим, частина депутатів не готова миритися з непідзвітним урядом. Для цього вони використовують декілька інструментів. 

По-перше, у 2024 році почала відновлюватися практика проведення «години запитань» до уряду, хоча ефективність цього механізму традиційно залишається низькою. 

По-друге, депутати девʼятого скликання частіше використовують інструменти тимчасових слідчих та тимчасових спеціальних комісій (які мають спільну назву ТСК). Так, протягом поточного, девʼятого, скликання Верховна Рада створила найбільше спеціальних комісій за всі скликання українського парламенту – 40. Однак кількість не завжди дорівнює якості: бурхлива діяльність ТСК часто не дає практичних результатів у вигляді зміни політики чи покарання винних (або хоча б підготовки та затвердження звітів про власну діяльність), а їх корисність часто зводиться до публічного обговорення та інформування суспільства.

Покращити контрольну функцію могло б допомогти виконання рекомендацій ще зразка 2016 року, які були надані місією Європарламенту під головуванням Пета Кокса та затверджені постановою Верховної Ради України.

Для прикладу, контрольну функцію парламенту могли б посилити такі [передбачені цією постановою] заходи, як (1) запровадження уніфікованого формату і структури щорічних звітів міністерств щодо результатів реалізації програмних документів або (2) запровадження річних робочих планів здійснення нагляду (контролю) за виконавчою гілкою влади для парламентських комітетів.

Однак депутати вирішили поки не слідувати таким порадам Європарламенту. Та і взагалі, прогрес виконання парламентської реформи залишає бажати кращого. В той час як Апарат Верховної Ради виконав значну частину рекомендацій місії Пета Кокса 2016 року, для депутатів прогрес є мінімальним. Можливо, саме цим і пояснюється увага Єврокомісії до іншого виміру роботу українського парламенту – обмежень роботи опозиції у 2024 році.

Єврокомісія вказує на важливість того, щоб опозиція мала можливості виконувати свої функції. Особливу увагу в Брюсселі звернули на обмеження, з якими стикається парламентська опозиція при виїзді з країни для закордонних відряджень. Також Єврокомісія підкреслила важливість політичного діалогу між парламентською більшістю та меншістю.

Більшість цих питань були відображені у рекомендаціях місії Європарламенту 2016 року і могли б не виникати у 2024 році, якби заходи з (1) врегулювання статусу опозиції, (2) створення формальних і неформальних платформ для міжпартійного діалогу, (3) впровадження Етичного кодексу були виконані.

Окремо стоїть проблема з закордонними відрядженнями. Її не було у 2016 році, просто тому, що народні депутати могли вільно виїжджати з України. Відвідування багатосторонніх форумів, зустрічей з іноземними діячами – словом, все, що вважається в Україні «парламентською дипломатією», не потребувало таких погоджень, яких потребує під час воєнного стану. Депутати могли взагалі ніяк не узгоджувати свої плани ні з МЗС, ні з керівництвом парламенту. Звісно, великим питанням є те, наскільки така діяльність справді є просуванням позицій Верховної Ради України, як єдиного багатопартійного органу, а не поширенням власних ідей окремими депутатами. Водночас логіка представництва парламенту як єдиного багатопартійного органу працює в обидві сторони: ні парламентська більшість, ні парламентська меншість не можуть претендувати на представлення всього парламенту без залучення до закордонних делегацій представників іншої сторони. Саме таким чином це сприймають представники закордонних парламентів, для яких наявний в Україні зараз стан справ не є нормою. 

Звіт про розширення часто називають домашнім завданням для країн-кандидатів на членство у Європейському Союзі. Домашнім завданням, за яке країна отримує оцінку і, якщо оцінка достатньо висока, – екзамен вважається зданим (часто нагородою за здачу екзамену виступає отримання фінансової допомоги). Іноді Україна користується вадами системи оцінювання і, як поганий студент вадами системи освіти, – створює враження наявності реформ без їх наявності. Очевидно, що Єврокомісія й очікує від України зовсім іншого, і цілком спроможна роздивитися, що Україна їй показує як результати. Як втілення цінностей ЄС, так і наближення до їх стандартів вимагає від України не косметичних змін у вигляді формального прийняття чергового стосу формальних стратегій та законодавчих актів або виконання другорядних рекомендацій. Україна загалом та Верховна Рада України зокрема мають дійсно змінити свої практики та підходи,  дійсно почати оцінювати наслідки своїх рішень, дійсно контролювати дії виконавчої влади та дійсно поважати права опозиції. Тільки це і ніщо інше приведе Україну у сім’ю цивілізованих європейських держав.

За 11-ту сесію було ухвалено в цілому 137 законів. Це порівняно непоганий показник проти 10-ї сесії, яка встановила антирекорд за кількість ухвалених законів. Так, протягом 10-ї сесії ухвалювалися лише найбільш свіжі, часто невеликі, технічні законопроєкти, які не викликали значних заперечень чи дискусій. Натомість протягом 11-ї сесії збільшилася і кількість ухвалених законів, і часовий період їх реєстрації, з’явилася можливість ухвалювати законопроєкти, які опрацьовувалися довше та несуть більш вагомі зміни. І більша кількість ухвалених законів, і період їх реєстрації показують, що проблеми з пошуком консенсусу, притаманні 10-й сесії, були подолані протягом 11-ї сесії.

Протягом воєнного стану Президент як суб’єкт законодавчої ініціативи був автором лише ратифікацій, власних указів та декількох символічних законопроєктів. Причому їх кількість була порівняно невеликою. Натомість протягом 11-ї сесії Президент удвічі збільшив кількість зареєстрованих законопроєктів, як порівняти з 9-ю та 10-ю сесіями.

Президент України вперше за час воєнного стану став автором понад 15% ухвалених законів, у півтора рази збільшивши свої показники за попередні дві сесії. Що цікаво, це були не лише укази та ратифікації, як упродовж майже всіх попередніх сесій часів воєнного стану. Протягом 11-ї сесії це були ще й 3 звичайних закони. Усі вони, до речі, були визначені самим же Президентом як невідкладні.

Відразу декілька показників продемонстрували посилення законодавчої діяльності Верховної Ради щодо наближення законодавства України до законодавства ЄС.

1. Так, протягом 11-ї сесії було ухвалено 16 євроінтеграційних законів (11,7% від усіх ухвалених законів).
2. У розрізі ратифікованих Верховною Радою реформ найбільше угод було ратифіковано саме з ЄС (4 угоди).
3. А в розрізі комітетської роботи показовою є робота Комітету з інтеграції України до ЄС. Саме цей комітет продемонстрував найбільше зростання показників роботи серед інших комітетів. Зростання відбулося як за кількістю наданих висновків (+11 висновків), так і за кількістю розписаних законопроєктів (+14 законопроєктів), що відобразилося і на збільшенні навантаження на 1 депутата (+1,38 наданого висновку на 1 депутата), і на збільшенні навантаження на 1 працівника секретаріату (+1,02 наданого висновку на 1 співробітника секретаріату).

Фракція «Слуга народу» протягом 11-ї сесії показала рекордно низькі показники частки зареєстрованих законопроєктів та ухвалених законів.

Це вже четверта сесія, коли показники фракції «Слуга народу» щодо зареєстрованих законопроєктів знижуються. Однак протягом 11-ї сесії фракція «Слуга народу» встановила свого роду рекорд, продемонструвавши найнижчі показники (39% від усіх зареєстрованих законопроєктів) за все дев’яте скликання.

Рекордно низька частка зареєстрованих законопроєктів співвідноситься з рекордно низькою часткою (42%) ухвалених законів, які були ініційовані депутатами фракції «Слуга народу».

Здебільшого показники свідчать про зменшення законодавчого спаму протягом 11-ї сесії. Отже, зростання обсягу законодавчого спаму, яке спостерігалося протягом 10-ї сесії, було перерване. Однак діяльність однієї депутатської групи має багато ознак законодавчого спаму, що робить загальне спостереження зі зниження законодавчого спаму дещо суперечливим.

Про зниження законодавчого спаму свідчать:

1. Менша загальна кількість зареєстрованих законопроєктів за сесію – 565 законопроєктів. Це на 118 законопроєктів менше, ніж за попередню весняну [дев’яту] сесію.
2. Зниження частки законопроєктів, що мають 1 підписанта, та підвищення частки законопроєктів, що мають 8–22 підписанти.
3. Зниження вдвічі частки ухвалених законів, що мають 1 підписанта, та підвищення частки ухвалених законів, що мають 8–22 та 23+ підписанти.

Водночас із загальної тенденції зі зменшення законодавчого спаму вибиваються показники групи «Відновлення України». Депутати цієї групи, попри свою невелику кількість, зареєстрували 107 законопроєктів (19% від усіх зареєстрованих), чим обігнали більшість фракцій та груп, та навіть Кабінет Міністрів України. Рекордним для всього дев’ятого скликання є показник кількості ініційованих законопроєктів на 1 депутата, який для групи «Відновлення України» складає 5,94 законопроєкту на 1 депутата. Цей показник перевищує вдвічі будь-який інший показник будь-якої іншої фракції чи групи за попередні сесії (або вчетверо перевищує показники інших фракцій та груп за 11-ту сесію). Це вже третя сесія, упродовж якої депутати від цієї групи демонструють настільки високі показники (понад 5 законопроєктів на депутата). На фоні високих показників реєстрації законопроєктів показовим є те, що протягом 11-ї сесії не було ухвалено жодного закону, ініційованого депутатами цієї групи. Усе це є ознаками законодавчого спаму – реєстрації великої кількості неякісних законопроєктів, які не мають реальної перспективи ухвалення.

Усе більш загрозливий вигляд має ситуація з порушенням конституційної процедури підписання законопроєктів. Протягом 11-ї сесії строк підписання (або надання пропозицій) було порушено щодо 54 законів, тобто у 39% випадків. Крім цього, ще 7 законів взагалі не були ні підписані Президентом, ні ветовані, ні отримали пропозиції (хоча термін їх підписання вже пройшов). А ще один законопроєкт не був підписаний навіть Головою Верховної Ради. Якщо об’єднати всі ці порушення, то це буде 45% від усіх ухвалених законів протягом 11-ї сесії. Тобто майже кожен другий ухвалений закон. Це досить сумна статистика, яка прогресує з кожною новою сесією часів воєнного стану.

Нагадаємо, що протягом перших пів року дії режиму воєнного стану частка законів із порушенням конституційної процедури склала 16,4%. Наступна, 8-ма сесія, продемонструвала 22,4% законів, щодо яких Президент порушив конституційний термін. Протягом 9-ї сесії цей показник уже склав 36%. Протягом 10-ї сесії – 42%. Якщо така тенденція продовжиться, то вже протягом 12-ї сесії можна буде очікувати, що Президент порушить конституційну процедуру щодо половини ухвалених Верховною Радою законів. Такий обсяг порушень складно виправдати воєнним станом, адже протягом 11-ї сесії було втричі більше порушень, ніж протягом перших пів року воєнного стану, коли російські війська стояли під Києвом. Не можна їх пояснити й нормативно-процедурними недоліками, адже відповідні норми не змінювалися.

Значним є і обсяг порушень Регламенту ВРУ: процедури розгляду до 53% (трохи більш ніж половина) законів мали порушення протягом 11-ї сесії. Такий обсяг порушень утричі перевищує обсяг порушень у період до 24.02.2022.

Лабораторія законодавчих ініціатив підготувала комплексний Моніторинг роботи 11-їсесії Верховної Ради ІХ скликання. Більше та детальніше про діяльність ВРУ у розрізі 11-ї сесії — читайте у новому Моніторингу.

Цей моніторинг підготовлено за підтримки Швеції. Зміст документу є винятковою відповідальністю ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив» та не обов’язково відображає позицію Швеції.

До складу делегації долучилися: народні депутатки Галина Михайлюк, заступниця голови Комітету з питань правоохоронної діяльності, Вікторія Подгорна, заступниця голови Комітету з питань цифрової трансформації, голова підкомітету з питань розвитку цифрового суспільства та адаптації законодавства України до положень права Європейського Союзу (acquis ЄС), виконання міжнародно-правових зобов’язань України у сфері європейської інтеграції, Анна Пуртова, заступник голови Комітету з питань бюджету, голова підкомітету з питань державних інвестиційних проектів.

Українська делегація долучилася до спільних заходів із законодавицями з країн Латинської Америки — з Аргентини та Чилі. І такі події особливо важливі задля посилення звʼязків з цим регіоном, щоб поступово та системно налагоджувати міжпарламентську співпрацю між державами. Членкині делегацій обмінювалися досвідом щодо законодавчої бази з питань гендерно зумовленого насильства, парламентських кодексів поведінки, гендерних аспектів електронної демократії, гендерної рівності та політичної участі жінок.

Також делегація провела зустрічі з урядовцями та парламентарями Канади, Постійним комітетом Сенату з питань етики та конфлікту інтересів для сенаторів (CONF), Постійним комітетом Палати громад з процедур і справ Палати громад (PROC), а також з Надзвичайним та Повноважним послом України в Канаді Юлією Ковалів. 

У межах візиту за підтримки міжнародної парламентської мережі «Жінки-законодавці з питань миру, безпеки та оборони» (WLID) відбулася панельна дискусія щодо еволюції управління політичними партіями та політичного партійного законодавства.

Під час дискусії народні депутатки розповіли про особливості роботи депутаток та депутатів під час дії режиму воєнного стану в Україні, спираючись на матеріали дослідження, яке зараз готує Лабораторія законодавчих ініціатив у межах проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine). Власне, у форкусі дослідження — такі аспекти, як зміни у житті депутатів та депутаток після повномасштабного вторгнення, гендерні відмінності та гендерна рівність у парламенті з огляду сучасних викликів, зміни у роботі Верховної Ради і законотворчій діяльності під час воєнного стану.

Візит проходив у межах проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Парламентським центром (Канада) у співпраці з Верховною Радою України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs).

Наприкінці лютого у Верховній Раді семеро нардепівВ’ячеслав Медяник, Максим Бужанський, Максим Павлюк, Сергій Кузьміних, Олександр Бакумов, Сергій Швець, Володимир Захарченко. від «Слуги народу» зареєстрували законопроєкт №11031, який пропонує запровадити в Україні «єдину систему відеомоніторингу стану публічної безпеки». Документ включений у порядок денний 12 сесії IX скликання парламенту.

У цьому тексті Лабораторія законодавчих ініціатив дослідила законопроєкт та чому його ухвалення в чинній редакції не так покращить безпекову ситуацію в державі, як створить додаткові перепони у питанні суспільної безпеки.

Орієнтуючись на текст проєкту, його мета – покращити публічну та державну безпеку, запровадити єдину централізовану систему відеоспостереження, що функціонуватиме на різних рівнях та об’єднає усі, що існують наразі. 

Народні депутати вважають, що таким чином системи відеоспостереження в Україні сягнуть стандартів США, Великої Британії або ж держав ЄС. Цим вони пояснюють необхідність ухвалення документа, адже сучасний стан систем відеоспостереження не відповідає потребам правоохоронців у забезпеченні суспільної та національної безпеки. 

На початку цього року уряд заявив про початок роботи над впровадженням систем відеоспостереження. Вже після включення документа у порядок денний парламенту – керівництво Міністерства внутрішніх справ провело зустріч з членами профільного комітету ВРУ, де говорило про необхідність ухвалення законопроєкту.

Проте, попри очевидну потребу в покращенні публічної безпеки на території України, є низка проблем, які можуть супроводжувати цей процес. Вони стосуються як самої перспективної системи відеоспостереження, потенційного порушення прав громадян, так і її здатності протистояти кіберзагрозам на тлі випадків використання російського або китайського програмного забезпечення.

Окреме питання викликають нечіткі формулювання законопроєкту та мотивації його ухвалення, оскільки мета та способи її реалізації вказані у загальних формулюваннях.

Чи варто боятися перспектив сповзання держави до авторитаризму, чи за безпеку власних особистих даних та чому запропонований документ навряд стане розв’язанням проблеми? Спробуємо розібратися далі.

Законопроєкт передбачає розробку єдиних функціональних та технічних стандартів системи, затвердження яких делегують Кабінету Міністрів України. При тому на вимогу сил безпеки та оборони розміщення відеоспостереження може бути обмеженим тимчасово або постійно.

Власником системи буде МВС, а саму систему пропонують розділити на центральний, регіональний/місцевий та відомчий рівні, які взаємодіятимуть між собою.

Законопроєкт передбачає, що камери будуть встановлені в усіх публічних місцях, зможуть записувати звук та обробляти отримані дані за допомогою технологій штучного інтелектуДалі у тексті ШІ..

Запропонована нова система матиме доступ до даних з державних реєстрівЗокрема: Єдиний державний демографічний реєстр, Єдину інформаційно-аналітичну систему управління міграційними процесами, національної системи біометричної верифікації та ідентифікації громадян України, іноземців та осіб без громадянства, Єдиний державний реєстр транспортних засобів, Державний реєстр фізичних осіб – платників податків. і саме завдяки обробці ШІ у розпорядженні МВС опиниться великий масив інформації про громадян, зокрема ім’я, стать, місце та дата народження, а також місце проживання (перебування) і відцифрований образ обличчя особи, податкові дані та інше. При тому, нардепи не пояснюють, яким чином «відцифроване обличчя» опинилося у розпорядженні держави. Хоча у самому міністерстві заперечують ризики «тотального стеження».

Законопроєкт пропонує надати право громадянам ознайомитися з інформацією в системі, але без можливості вимагати її видалення. Стаття 13 проєкту закону також передбачає, що отримана інформація може зберігатися 15 років, але при тому ця ж стаття передбачає, що МВС матиме право визначати інші терміни видалення даних.

Також у статті 12 проєкту закону є посилання на Конвенцію 108+Конвенція про захист осіб у зв’язку з автоматизованою обробкою персональних даних – рамковий документ, який визначає загальні принципи обробки, зберігання та обміну персональних даних. щодо захисту персональних даних осіб, проте відсутній припис, яким чином відбуватиметься цей процес. При тому, Україна ратифікувала лише початковий текст конвенції, але не усі наступні правки.

Окремо у пояснювальній записці парламентарі зазначають, що новий закон може покращити національну та державну безпеку, але не пояснюють, що саме вкладено у забезпечення цього системами відеоспостереження.

Текст проєкту закону не наводить більш конкретних деталей усіх зазначених процесів, обмежуючись на даному етапі лише загальними формулюваннями. Аналогічним чином документ чітко не пояснює, як ухвалення закону може вплинути на безпеку у контексті російської агресії. З проблемами законопроєкту №11031 розберемося далі.

Попри заявлені наміри технологічно покращити та підняти безпекові стандарти в Україні, посилити здатність правоохоронців та спеціальних служб розслідувати або й запобігати злочинам і наблизити українське профільне законодавство до рівня ЄС – це не зовсім відповідає дійсності.

Для цього слід звернути увагу на одні з основних документів, які регулюють збір та обробку персональних даних осіб, а також системи ШІ на території ЄС. Насамперед ідеться про Загальний регламент захисту персональних даних (GDPR) та Акт про штучний інтелект, ухвалений Європейським парламентом (Artificial Intelligence Act).

Мета GDPR – захист персональних даних громадян ЄС та встановлення правил та норм, за якими організації та інституції мають збирати та захищати персональні дані громадян. 

Основні його положення полягають у ненадмірності збору та обробки інформації, конкретно обмеженому терміні зберігання, чітко вказаній меті процесу й можливості особи виправити та видалити відомості, зібрані у процесі спостереження. І це різко контрастує з тим, що пропонує законопроєкт №11031.

Комітет ВРУ з питань цифрової трансформації, до прикладу, вказав, що текст законопроєкту посилається на відповідність документа нормам GDPR, проте сам регламент наразіАле імплементація GDPR Україною – триває, у парламенті зареєстровано законопроєкт №8153 щодо захисту персональних даних. не імплементований Україною. А також акцентував на відсутності у тексті опису мети зберігання, обробки інформації та процесу видалення отриманих даних.

Своєю чергою Artificial Intelligence Act – перший у світі комплексний законДія якого поширюється на територію держав-членів ЄС. про регулювання ШІ, направлений на мінімізацію ризиків, пов’язаних з його використанням. Головна мета – регулювати технологію ШІ на основі її потенційних ризиків. Один з головних моментів Акту, який відсутній в українському законопроєкті, – заборона на використання ШІ для збору та обробки персональних даних. 

Євроінтеграційний комітет парламенту додав, що хоч законопроєкт і охоплюєтьсяСтаття 15 Угоди передбачає, що сторони працюватимуть над покращенням захисту персональних даних. Угодою про асоціацію між Україною та ЄС, але наразі документ не відповідає низці критеріїв та суперечить цілям угоди та процесу євроінтеграції. Найбільші ризики там пов’язують з процесом ідентифікації особи: від використання технологій ШІ до збору біометричних даних.

Про ризики надмірного втручання держави у систему відеоспостереження у своєму висновку пише і Головне науково-експертне управління парламенту, яке також описало концептуальні неточності в законодавчій ініціативі.

Окремо законодавці не надають чіткі пояснення термінології, вжитій у документі, або ж яка взагалі відсутня в суміжному законодавстві. Також не надані пояснення: як саме має тривати впровадження системи, яка інфраструктура має бути залученою та які витрати ляжуть на державний бюджет.

Потреба покращення систем контролю за безпековою ситуацією в Україні, особливо на тлі російської агресії, є цілком актуальним завданням і потребує вирішення.

Проте надмірність накопичення даних, нечіткі цілі та способи реалізації законопроєкту відкриють шлях до зайвого втручання правоохоронних органів у життя громадян. Запропонований проєкт може не так розв’язати проблеми, а лише додатково спровокувати низку законодавчих колізій та відкинути Україну від заявлених технологічних та правових стандартів ЄС.

В цілому, чинна редакція законопроєкту потребує доопрацювання для чіткого пояснення, чому саме він має бути ухваленим, які практичні кроки мають бути реалізовані й чи покращить це реальну безпекову ситуацію.

Контекст. Раніше ЛЗІ проаналізувала проблематику законодавчого забезпечення статусу депутатів місцевих рад на запит Комітету задля подальшого напрацювання законодавчих змін у цій сфері. Дослідження включає аналіз практик застосування чинного законодавства під час виборів 2020 року, а також результати опитування представників ОМС, у якому взяли участь 2279 посадовців з різних регіонів України, серед яких 94,7% — є представниками органів місцевого самоврядування, а 67,2% — мають досвід депутата місцевої ради. Це вже друга презентація цього дослідження.

До заходу долучитися народні депутати України — члени Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування; представники органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, міжнародних організацій, а також експертного середовища.

Олександр Корнієнко, Перший заступник Голови Верховної Ради України, відкрив захід та наголосив на необхідності роботи над актуальними для місцевого самоврядування питаннями — від оновлення законодавства щодо статусу депутатів місцевих рад до оновлення підходу до спроможності громад.

Віталій Безгін, народний депутат України, Голова підкомітету з питань адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування профільного Комітету Верховної Ради, зауважив на важливості таких обговорень, можливості поспілкуватися з представниками парламенту та місцевого самоврядування щодо проблемних питань.

Олександр Аліксійчук, народний депутат України, Голова підкомітету з питань співробітництва територіальних громад та регіонів Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, наголосив на важливості поступової, але постійної спільної взаємодії з місцевим самоврядуванням.

Олександр Заславський, заступник виконавчої директорки Лабораторії законодавчих ініціатив, підкреслив, що продовжувати обговорення щодо різних аспектів дослідження — необхідно та допоможе в подальшій роботі.

Олена Бойко, залучена експертка ЛЗІ, представила основні результати дослідження та ключові рекомендації для законодавчого вдосконалення статусу депутатів місцевих рад.

Тетяна Лукеря, залучена аналітикиня ЛЗІ, наголосила, що Лабораторія вже досліджувала питання статусу депутатів місцевих рад — перше дослідження ЛЗІ робила ще в 2017 році. Зокрема, там зазначалося і про імперативний мандат, і про те, що таку практику не застосовують в європейських країнах, здебільшого там або посилюють місцеву виборчу систему, або локальну демократію. Також вона зазначила, що ЛЗІ проводить дослідження з деокупованими громадами, зокрема щодо статусу депутатів місцевих рад при передачі повноважень ОМС військовій адміністрації — тож обговорення питання про імперативний мандат дуже важливе.

Вячеслав Рубльов, народний депутат України, Голова підкомітету з питань регіональної політики та місцевих бюджетів Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, підкреслив, що зі свого боку місцеве самоврядування також має бути небайдужими до своїх проблем — зокрема, надсилати звернення щодо рішень, які перешкоджають та навіть блокують роботу рад.

Аліна Загоруйко, народна депутатка України, заступниця Голови Комітету, Голова підкомітету з питань виборів, референдумів та інших форм безпосередньої демократії Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, відповіла на запитання щодо партизації та імперативного мандату від представників органів місцевого самоврядування. Адже українське законодавство є застарілим та не в повній мірі відповідає тим викликам, які є зараз — і вносити зміни треба, але не точково, а системно та зважено.

Під час панельної дискусії учасники обмінялися поглядами, ділилися можливими робочими моделями щодо таких поточних проблем, які впливають на роботу місцевих рад в умовах воєнного часу:

• проблематики набуття та дострокового припинення повноважень депутатів місцевих рад;
• впливу заборони окремих політичних партій на роботу місцевих рад;
• гарантій діяльності депутата місцевої ради;
• відповідності статусу депутата місцевої ради європейським стандартам;
• забезпечення належного представництва у місцевій раді;
• унормування питань депутатської етики;
• посилення підзвітності та відповідальності депутатів місцевих рад перед виборцями.

Зокрема, багато уваги приділили проблемам кворуму, можливості організації засідань місцевих рад у змішаному форматі, ризикам поглиблення партизації місцевих рад, збереження кадрового потенціалу, — адже усі, навіть суто організаційні аспекти роботи місцевих рад згодом впливають на спроможність громад.

Захід проходив у межах проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Парламентським центром (Канада) у співпраці з Верховною Радою України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs).

Українські парламентарі — представники Комітету з питань національної безпеки, оборони та розвідки та Комітету з питань правоохоронної діяльності Верховної Ради України провели тижневий робочий візит до Оттави.

Пріоритетні напрями візиту — практики роботи з засекреченою інформацією, що є актуальним питанням для України, процеси зовнішнього аудиту у сфері безпеки та оборони, розбудова цивільно-військової культури, досвід канадських колег у здійсненні парламентського контролю за діяльністю збройних сил та оборонних структур.

Надзвичайний та Повноважний посол України в Канаді Юлія Ковалів під час зустрічі з українською делегацією наголосила:

В межах візиту також відбулися зустрічі з канадськими колегами у сфері безпеки та оборони. Під час зустрічі з Міністром національної оборони Канади Біллом Блером українська делегація обговорила невідкладні пункти з посилення обороноздатності України: своєчасне постачання пакетів військової допомоги, сприяння у наданні техніки й озброєння з боку інших країн, інвестиції в українське оборонне виробництво.

Головними аспектами зустрічі зі Спікером Палати громад Грегом Фергюсом були перемовини щодо безпекового партнерства, імплементації української Формули миру, зокрема повернення депортованих і полонених українців додому, а також майбутньої сесії Парламентської асамблеї НАТО.

Також відбувся цикл зустрічей: з Парламентською групою дружби «Канада–Україна» на чолі з Іваном Бейкером; з членами профільних комітетів в парламенті Канади: Постійного Комітету з питань національної оборони Палати громад та Постійного Комітету з питань національної безпеки, оборони та справ ветеранів Сенату; представниками Центру безпеки комунікацій, Офісу Генерального аудитора та Офісу Омбудсмена Збройних сил Канади.

Візит проходив у межах проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Парламентським центром (Канада) у співпраці з Верховною Радою України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності(PSOPs).

ЛЗІ проаналізувала проблематику законодавчого забезпечення статусу депутатів місцевих рад на запит Комітету, задля подальшого напрацювання законодавчих змін у цій сфері. Дослідження включає аналіз практик застосування діючого законодавства під час виборів 2020 року, а також результати опитування представників ОМС, у якому взяли участь 2279 посадовців з різних регіонів України, серед яких 94,7% — є представниками органів місцевого самоврядування, а 67,2% — мають досвід депутата місцевої ради.

Олександр Корнієнко, Перший заступник Голови Верховної Ради України зазначив, що напрацювання дослідження Лабораторії законодавчих ініціатив потрібні для розробки концепції нового закону «Про статус депутатів місцевих рад»:

Віталій Безгін, Голова підкомітету з питань адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування профільного Комітету Верховної Ради, наголосив на важливості повернення до цієї теми в роботі Комітету. Адже питань по цьому блоку накопичилося чимало, і вони будуть виникати в переговорній рамці по євроінтеграції, у контексті прозорості функціонування.

Олена Бойко, залучена експертка Лабораторії законодавчих ініціатив, представила основні результати дослідження та ключові рекомендації для законодавчого вдосконалення статусу депутатів місцевих рад.

Олександр Заславський, заступник Виконавчої директорки Лабораторії законодавчих ініціатив підкреслив, що таке дослідження — основа доказової політики в контексті місцевого самоврядування.

Олена Жук, голова Запорізької обласної ради та віцепрезидентка Української асоціації районних та обласних рад розповіла про виклики у Запорізькій області, повʼязані з прогалинами у чинному законодавстві. Зокрема, це стосується дострокового припинення повноважень для місцевих депутатів у прифронтових громадах через співпрацю з окупаційною владою та відсутності відповідного регулювання цієї проблеми.

Ярослав Рабошук, заступник виконавчого директора Всеукраїнської асоціації органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України»-директор Аналітичного центру, зауважив, що дослідження пслід поділити на дві частини — ті проблеми та принципові питання, які потребують вирішення вже зараз, за результатами дослідження, і концептуальні питання, які можна розглянути дещо згодом.

Юрій Коток, в.о. начальника Управління з питань розвитку місцевого самоврядування, територіальної організації влади та адміністративно- територіального устрою Міністерства розвитку громад та територій наголосив на суттєвих змінах, які вимагають створення актуальних інструментів для врегулювання статусу депутатів місцевих рад. Адже з початком повномасштабної агресії рф на місцевому рівні проблеми представницької демократії значно загострилися.

Сергій Шаршов, експерт Платформи «Законодавство для ОТГ» Всеукраїнської асоціації органів місцевого самоврядування «Асоціація об’єднаних територіальних громад» закцентував на архаїчності наявних механізмів регулювання діяльності місцевого самоврядування особливо в контексті статусу депутатів місцевих рад.

Захід проходив у рамках проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Парламентським центром (Канада) у співпраці з Верховною Радою України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs).

На початку травня 2024 року Верховна Рада ухвалила у першому читанні законопроєкт №10284, яким планують за рахунок коштів міжнародної допомоги та грантів забезпечити виплату додаткової надбавки до зарплат держслужбовців та посадовців органів місцевого самоврядуванняДалі у тексті – ОМС.. Ці доплати здійснюватимуться за рахунок коштів, передбачених такими проєктами, а розмір доплат не має перевищувати 50% середньої заробітної плати працівника.

На думку авторів документу, такі економічні стимули затримають відтік кваліфікованих кадрів та збережуть їх «на місцях», а також сприятимуть міжнародному співробітництву. 

Законопроєкт було подано незадовго до набрання чинності закону про держбюджет 2024 року, що збільшило різницю між показниками мінімальної заробітної плати та окладом посадовців ОМС, які не переглядалися ще з 2021 року.

Саме на підставі закону про Держбюджет-2024 на початку цього року стартувала реформа оплати праці державних службовців, яка відтепер відбувається на основі класифікації посад за ґрейдовою системоюЯка визначається рівнем обов’язків, що виконуються відповідно до посади, повноваженнями, що виконуються цією посадою, та тривалістю виконання працівником своєї роботи.. 

Нова система оплати праці суттєво обмежила максимальні розміри заробітної плати для державних службовців, особливо місцевих державних адміністрацій. Відтак, держслужбовці, які залучені до управління міжнародними грантами та програмами, отримують заробітну плату за тими ж умовами, що встановлені новою реформою для усіх категорій держслужбовців. До впровадження реформи заробітна плата була більш гнучкою, у структурі якої стимулюючі надбавки могли навіть перевищувати гарантовані виплати. 

Оплата праці посадовців ОМС з року в рік не змінювалась, оскільки з 2021 року до квітня 2024 року посадові оклади не переглядались. Як наслідок мінімальний посадовий оклад був значно нижчим від мінімальної заробітної плати. Саме тому премії та стимулюючі надбавки компенсували низькі оклади в ОМС.

Цю диспропорцію намагався усунути Кабінет Міністрів у квітні цього року, коли постановою підвищив розмір посадових окладів чиновників ОМС.

Попри прийняті законодавчі рішення, рівень оплати праці державних службовців, що здійснюють управління міжнародними програмами, конкурентний більше в центральних органах, ніж обласного та районного рівнів.

Окрім того, за час повномасштабного вторгнення на тлі недостатнього рівня оплати праці державні органи та ОМС стикаються з відтоком кадрів та перевантаженням працівників, які вимушені виконувати додаткові функції.

Ініціатори законопроєкту наголошують, що необхідність змін викликана недостатнім рівнем оплати праці державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування.

На ситуацію також впливають і інші чинники, як-от дефіцит кадрів, зменшення робочої сили, у тому числі через міграцію населення як всередині країни, так і за кордон, мобілізацію, дефіцит бюджетних коштів, зростання безробіття, інфляція тощо.

Ситуація стає складнішою у зв’язку з процесом скорочення вакантних посад. При тому варто визнати, що скорочення посад на публічній службі в умовах дефіциту державного бюджету є одним з заходів економії фінансового ресурсу. 

Громади все частіше стикаються з ризиком втрати фінансової спроможності виконувати свої повноваження за рахунок власних доходів. В таких умовах залучення коштів міжнародної допомоги та грантів є перспективним інструментом розвитку громад та відбудови об’єктів інфраструктури. 

Також антикорупційне законодавство забороняє особам, які уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, суміщати власну роботу з іншою оплачуваною діяльністю, окрім випадків, які передбачені закономКрім викладацької, наукової та творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики зі спорту.. Відповідно, це також підтверджує потребу підготовки законопроєкту.

До недоліків законопроєкту, на які звертають увагу стейкхолдери, наразі можна віднести те, що:

1. термінологія положень законопроєкту не узгоджується з правовими нормами Бюджетного кодексу України;
2. положення документа щодо формування фонду оплати праці посадовців ОМС потребують розмежування коштів місцевого бюджету та коштів, що надходять до місцевого бюджету в рамках програм допомоги, або грантів;
3. законопроєкт не визначає подальшого механізму формування фондів оплати праці та використання таких коштів для виплат працівникам державних органів та ОМС;
4. редакційна неточність положень законопроєкту може призвести до невірного їх тлумачення в процесі реалізації;
5. сумніви також викликає строк набрання чинності закону у разі його прийняття «з дня, наступного за днем його опублікування» через необхідність приведення нормативно-правових актів у відповідність із цим законом та прийняття нових протягом трьох місяців з дня набрання чинності.

Окрім того, законопроєкт не узгоджується з низкоюНаприклад, Стратегією реформування державного управління України на 2022-2025 роки та Концепцією реформування системи оплати праці державних службовців. інших, вже наявних документів. Найважливіше з цього – цей законопроєкт йде в розріз з новою реформою оплати праці держслужбовців, яку передбачає інший законопроєкт №8222, а саме у моменті впровадження єдиних підходів в оплаті праці державних службовців на основі класифікації посад.

Законопроєкт №10284 спрямований на розв’язання важливої проблеми, яка активно не є предметом суспільних дискусій. Ухвалення цього законопроєкту матиме наслідки, як і негативні, так і позитивні. Серед основних зі «знаком плюс»:

• збереження кадрового ресурсу в державних органах та органах місцевого самоврядування;
• зростання рівня міжнародного співробітництва, зміцнення партнерських міжнародних зв’язків, залучення коштів міжнародної допомоги (грантів);
• диверсифікація джерел формування фонду оплати праці, збільшення податкових надходжень до бюджетів та інших обов’язкових внесків;
• підвищення рівня впровадження проєктного менеджменту органами державної влади та місцевого самоврядування.

До наслідків, які несуть у собі ризики, варто віднести:

1. перехід посадовців, що працюють з програмами (проєктами) допомоги, з одних органів, у яких не передбачені такі виплати, до інших органів, які гарантують такі виплати в рамках виконання програм;
2. розбалансування системи оплати праці держслужбовців та посадовців ОМС, адже, з одного боку, єдині умови оплати праці фактично нівелюватимуться, а з іншого – додаткова виплата може за своєю суттю дублювати вже існуючу схожу надбавку за високі досягнення у праці для посадовців ОМС;
3. суттєві диспропорції у розмірах заробітної плати, адже не кожна програма у своєму бюджеті передбачає видатки на винагороду виконавцям. З іншого боку, такі кошти є цільовими (тобто таку винагороду можна виплатити лише тій особі, яка безпосередньо здійснює управління програмою (проєктом), в рамках якої надійшли кошти), тому їх не можна спрямувати на виплату іншим особам. Наслідком може стати суттєвий розрив у розмірах заробітної плати.

Важливо також те, що запропонований документ не враховує права працівників органів виконавчої влади, що мають спеціальні звання (поліцейські, військовослужбовці тощо) та виконують повноваження з управління програмами (проєктами).

Загалом законопроєкт №10284 є важливим кроком у сприянні розвитку громад, стимулом для залучення міжнародної допомоги та посилення міжнародної співпраці, що є окремим важливим пунктом на тлі євроінтеграції України. 

До того ж в умовах повномасштабного російського вторгнення залучення міжнародних коштів до бюджетів місцевого рівня допомагає знаходити фінансування для громад у регіонах на тлі жорсткої економії державою бюджету у воєнний час, а також зберегти управлінські кадри у регіонах у противагу тенденції до відтоку службовців та посадовців ОМС.

Але наявний наразі документ потребує доопрацювання та більш детального обґрунтування змін, які він пропонує. Їх ухвалення потребуватиме обговорення з міжнародними партнерами цілей спрямування допомоги у зв’язку з корупційними ризиками у вищезгаданому процесі інтеграції до ЄС.

Також варто звернути увагу на те, що ухвалення законопроєкту не виправить всі проблеми функціонування ОМС: від відсутності підрозділів та фахівців з проєктного менеджменту до браку навичок. Тобто весь процес змін має включати комплексні заходи з оптимізації адміністративного ресурсу, а також урахування наявних ризиків, які можуть виникнути в процесі впровадження змін. 

3 жовтня 2024 року Лабораторія законодавчих ініціатив у співпраці з Комітетом Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування провела дискусійну платформу «Платформа розвитку територій: децентралізація та регіональний розвиток», метою якої було обговорення пріоритетів і форматів взаємодії експертного середовища та державної влади.

Взаємодія організацій громадянського суспільства з органами влади, у тому числі з парламентом, — один з важливих принципів будь-якого демократичного суспільства. І в умовах війни, що триває, навіть попри певні обмеження, Верховна Рада має посилювати свою субʼєктність, сприяти та розвивати різні інструменти та практики взаємодії з іншими органами державної влади, більш ефективно використовувати усі наявні ресурси.

Відкрив захід Перший заступник Голови Верховної Ради України Олександр Корнієнко. Він наголосив на необхідності проведення обговорень, які допоможуть актуалізувати проблемні питання, та найголовніше — консолідувати зусилля усіх сторін задля того, що можливо вирішити навіть в умовах воєнного стану.

У заході взяли участь Перший заступник Голови Верховної Ради України Олександр Корнієнко; народні депутати Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування; залучена аналітикиня Лабораторії законодавчих ініціатив Тетяна Лукеря; експерт з питань місцевого самоврядування та регіональної політики Юрій Третяк, директор з науки та розвитку ГО «Інститут громадянського суспільства» Анатолій Ткачук, директор Інституту розвитку територій Юрій Ганущак, керівник регіональних програм, заступник керівника відділу адвокації та міжнародних відносин, ГС «Коаліція Реанімаційний Пакет Реформ» Юрій Микитюк, незалежна експертка Олена Бойко, а також представники донорської спільноти. Модератором виступив керівник Центру економічного зростання «LRHub» Тарас Хавунка.

Тетяна Лукеря представила досвід різних країн щодо співпраці органів влади та громадянського суспільства, різні моделі, формати та інструменти такого співробітництва, — щоб напрацювання були корисними для державних рішень.

Юрій Третяк наголосив, що цей захід важливий не тільки в контексті обговорення поточних викликів, але й тому, що останні два роки спостерігається певний регрес у цій сфері — попри те, що Україна правильно збудувала рамку щодо регіональної політики.

Анатолій Ткачук закцентував на пріоритетах розбудови екосистеми згуртованості, бо агресія рф завдала непоправної шкоди перш за все по людському потенціалу України. Саме тому важливо проводити політику, що буде сенситивною в контексті цінності людського життя.

Юрій Ганущак зазначив, що на місцевому рівні організація публічного врядування все ще залишається на незадовільному рівні — а тому потребуватиме реформування на рівні організаційних повноважень, які забезпечують легітимність, інституційну сталість та відповідальність органів місцевої влади перед громадою.

Юрій Микитюк зауважив на важливості нормалізації взаємодії між профільними державними органами та інституціями з експертним середовищем. А Олена Бойко розповіла про перспективи подальшого розвитку реформи та наявні платформи взаємодії з владою, що мають бути збережені. Адже для повоєнної держави важливим буде обʼєднати людей і показати, що навіть серед викликів, повʼязаних з війною, держава може про них турбуватися — через якість послуг в першу чергу. І це неможливо без очевидної умови — подальшої консолідації на різних рівнях влади та якісно організованої роботи на рівні громад.

Захід проходив у рамках проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Парламентським центром (Канада) у співпраці з Верховною Радою України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs).