Участь громадськості є невіддільною частиною демократичного процесу формування державної політики. Залучення заінтересованих сторін до обговорення актуальних питань формування політики, зокрема й до проєктів нормативно-правових актів, дає їм змогу висловити свої погляди, надати рекомендації або зауваження, а також сприяє налагодженню ефективного діалогу між органами державної влади та громадськістю. Один із Принципів державного управління OECD/SIGMA передбачає, що під час розробки політики проводяться активні консультації з ключовими зовнішніми та внутрішніми зацікавленими сторонами та громадськістю.

Нині основним актом, який регулює порядокПроведення консультацій у тій чи іншій формі передбачають також різні нормативно-правові акти. Наприклад, Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» містить обов’язок оприлюднювати кожен проєкт регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об’єднань. Громадського обговорення також потребують звіти з оцінки впливу на довкілля, проєкти професійних стандартів тощо. проведення консультацій органами виконавчої влади, є затверджений Кабінетом Міністрів Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики (далі — Порядок).

Згідно з цим Порядком орган виконавчої влади, який організовує та проводить консультації, щорічно складає орієнтовний план їх проведення, що формується з урахуванням:

• основних завдань, визначених Програмою діяльності Кабінету Міністрів України;
• Державної програми економічного і соціального розвитку України;
• плану законопроєктних робіт та інших стратегічних документів;
• результатів попередніх консультацій з громадськістю.

Водночас аналіз орієнтовних планів міністерств свідчить про  відсутність єдиної практики їх формування. Наприклад, орієнтовний план Міністерства оборони України не містить жодного нормативно-правового акта, а на обговорення з громадськістю винесені лише загальні питання реалізації державної політики, як-от забезпечення житлом військовослужбовців чи антикорупційні обмеження при проходженні військової служби в умовах воєнного стану. Подібна ситуація і з орієнтовним планом Міністерства юстиції України.

Порядок встановлює, що консультації з громадськістю проводяться у формі публічного громадського обговорення, електронних консультацій з громадськістю (безпосередні форми) та вивчення громадської думки (опосередкована форма). Частина міністерств здебільшого використовує лише одну форму консультацій. Наприклад, орієнтовний план Міністерства цифрової трансформації України передбачає лише електронні консультації з громадськістю. 

Порядок припускає, що з питань, не охоплених орієнтовним планом, консультації можуть бути ініційовані самою громадськістю за умови подання відповідних пропозицій громадській раді або безпосередньо органу виконавчої влади. 

Консультації з громадськістю у формі публічного обговорення проводяться обов’язково, наприклад, коли проєкт нормативно-правового акта стосується життєвих інтересів громадян чи правового статусу громадських об’єднань, їх фінансування, діяльності тощо. 

У Моніторинговому звіті Програми SIGMA за 2023 рік публічні консультації з питань державної політики отримали низьку оцінку за відповідним індикаторомЗначення цього індикатора становить один бал за п’ятибальною шкалою., зокрема через недостатню урегульованість цього процесу та відсутність вимоги обовʼязкового проведення консультацій з громадськістю щодо всіх законопроєктів та підзаконних актів, які схвалює Уряд.

Обмеження кола питань, які обов’язково мають виноситисяПорядок визначає десять категорій проєктів актів, щодо яких консультації з громадськістю проводяться обов’язково, зокрема з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їхніх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів тощо. на обговорення, дозволяє органам влади на власний розсуд визначати проєкти, які потребують консультацій. Такий підхід перетворює інструмент залучення громадян до ухвалення рішень на формальність, оскільки звужує їхні можливості брати участь в обговоренні питань, які можуть вплинути на суспільство, знижує ефективність консультацій та загалом зменшує прозорість процесу формування політики.

Аналіз пояснювальних записок до урядових законопроєктів свідчить, що міністерства, які не проводили консультації з громадськістю, не обґрунтовують такі рішення або навіть не згадують це питання.

Хоча Порядок і передбачає строк оприлюднення звіту за результатами консультацій з громадськістю (два тижні), він пов’язує цей строк з моментом ухвалення відповідного рішення за підсумками обговорення, не встановлюючи при цьому чіткої часової межі для самого ухвалення рішень після завершення консультацій. Це створює ризик затягування як процесу ухвалення рішень, так і публікації звітів.

Деякі органи не дотримуються вимог Порядку щодо звітування про результати проведених консультацій, зокрема оприлюднюють звіти, які не містять інформації про те, чи були враховані пропозиції громадськості, та як вони вплинули на ухвалене рішення, або ж узагалі не оприлюднюють їх. За відсутності прозорого звітування щодо впливу консультацій з громадськістю на формування політики, цей процес як спосіб залучення громадськості до участі в управлінні державними справами зводиться до формальності.

Стратегія реформування державного управління на 2022–2025 роки (далі — Стратегія) передбачає перегляд процедур й робочих процесів у державних органах, насамперед процес проведення публічних консультацій з формування та реалізації державної політики та процес моніторингу і контролю виконання управлінських рішень. Проведення аудиту процесів дасть змогу виявити загальні негативні тенденції та зробити процеси зручнішими для громадян, зокрема шляхом використання сучасних інформаційно-технологічних рішень. 

Завданнями з реалізації цього напряму Стратегії є удосконалення процесу проведення публічних консультацій та консультацій з громадськістю щодо питань формування та реалізації державної політики. 

План заходів з реалізації Стратегії містить два складники, які безпосередньо стосуються процесу проведення публічних консультацій:

• супроводження у Верховній Раді України проєкту Закону України «Про публічні консультації» (№ 4254 від 23 жовтня 2020 року);
• забезпечення реінжинірингу процесу проведення публічних консультацій та консультацій з громадськістю щодо питань формування та реалізації державної політики.

У червні 2024 року Верховна Рада ухвалила Закон України «Про публічні консультації» (Закон № 3841-IX), який набере чинності через 12 місяців з дня припинення або скасування воєнного стану. 

Закон № 3841-IX встановлює принципи та порядок проведення публічних консультацій. Зокрема, суб’єкт проведення публічних консультацій має оприлюднювати консультаційний документ на онлайн-платформі для публічних консультацій та/або на своєму офіційному вебсайті з інформуванням заінтересованих сторін. За наслідками проведення публічних консультацій орган має оприлюднювати надані пропозиції, аналізувати їх, складати та публікувати звіт про результати проведення консультацій. Строк проведення публічних консультацій не може становити менше як 15 робочих днів, а звіт про їх проведення оприлюднюється протягом 30 робочих днів після дня їх завершення. 

Закон № 3841-IX визначає виключний перелік форм проведення публічних консультацій:

1. електронніОприлюднення консультаційного документа на онлайн-платформі для публічних консультацій та/або на офіційному вебсайті суб’єкта проведення публічних консультацій щодо предмета консультацій. консультації;
2. адресніНадсилання заінтересованим сторонам консультаційного документа, проведення опитування, анкетування. консультації;
3. публічнеПроведення публічних заходів (засідань у формі круглих столів, слухань, конференцій, фокус-груп, зустрічей, інтернет-, відеоконференцій). обговорення.

Публічні консультації можуть проводитися у різних формах одночасно, однак Закон № 3841-IX визначає електронні консультації як обов’язкову форму. Для деяких органів публічне обговорення є обов’язковим у певних випадках, наприклад, якщо проєкт акта стосується конституційних прав, свобод та обов’язків громадян або впливає на стан навколишнього природного середовища, екологічну, біологічну чи генетичну безпеку тощо.

Законом чітко визначено відповідальність субʼєктів державної влади, що можуть ухилятися від публічних консультацій або порушувати порядок їх проведення, — у такому разі ухвалення акта може стати підставою для його скасування або визнання судом нечинним. 

Отже, один із заходів Плану реалізації Стратегії повністю виконаний. 

Водночас між першим та другим читанням у Парламенті законопроєкт № 4254 втратив деякі важливі норми. Зокрема, Закон № 3841-IX не передбачає обов’язку проводити публічні консультації для народних депутатів та комітетів Верховної Ради. Народні депутати можуть проводити публічні консультації щодо законопроєкту до внесення його на розгляд Верховної Ради, а парламентський комітет може проводити публічні консультації після прийняття законопроєкту у першому читанні за основу. Президент серед суб’єктів проведення публічних консультацій не згадується взагалі. 

Закон № 3841-IX не передбачає можливості ініціювання публічних консультацій громадськістю, як це нині встановлено Порядком. Закон залишив заінтересованим особам лише право подавати суб’єкту проведення публічних консультацій пропозиції щодо предмета публічних консультацій відповідно до вимог, визначених законом. 

На відміну від чинного ПорядкуПорядок визначає, що консультації проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їхніх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів, тобто не обов’язково лише щодо нормативно-правових актів. Закон № 3841-IX дещо обмежив сферу застосування публічних консультацій — лише для підготовки проєктів програмних документів та нормативно-правових актів, тоді як поточні питання реалізації державної політики залишилися поза цією процедурою.

Крім того, вимога обов’язкового проведення публічних консультацій охоплює значну кількість нормативно-правових актів різної юридичної сили та важливості. Це передбачає збільшення навантаження на державні органи та потенційний ризик не впоратися з великим обсягом публічних консультацій, зокрема з якісним опрацюванням отриманих пропозицій у встановлений Законом строк, що може знівелювати сутність та мету цієї процедури. 

Закон № 3841-IX визначає, що у звіті про результати проведення публічних консультацій подається лише узагальнена інформація про пропозиції, що надійшли до суб’єкта проведення публічних консультацій, та узагальнена інформація про врахування або відхилення пропозицій з обґрунтуванням прийнятого рішення. Однак Закон не визначає, наскільки узагальненими можуть бути отримані пропозиції (їх кількість, суть тощо). Через це органи влади можуть звітувати у довільній формі, що не гарантує заінтересованим сторонам отримання чіткої інформації про врахування чи відхилення їхніх пропозицій.

Закони України «Про публічні консультації» та «Про правотворчу діяльність» взаємопов’язані, оскільки публічні консультації є важливим елементом правотворчої діяльності, хоча й останній дещо оминає їхню роль. Крім того, ці закони послуговуються різною термінологією (як-от термін «програмний документ»), що створює нормативну неузгодженість та потребує їх гармонізації.

Особливої уваги потребує узгодження принципів, на яких ґрунтується правотворча діяльність та проведення публічних консультацій. Зокрема, Закон України «Про правотворчу діяльність» декларуєСтаття 45 Закону України «Про правотворчу діяльність»., що публічні консультації проводяться з метою реалізації принципів відкритості та прозорості правотворчої діяльності. Проте сам перелік принципів правотворчої діяльності, визначений цим же Законом, таких понять не міститьСтаття 3 Закону України «Про правотворчу діяльність».. Натомість саме Закон № 3841-IX закріплюєСтаття 4 Закону України «Про публічні консультації». принципи участі, відкритості та прозорості, але лише в контексті проведення публічних консультацій.

Інший захід, передбачений Планом щодо забезпечення реінжинірингу процесу проведення публічних консультацій та консультацій з громадськістю, безпосередньо пов’язаний із виконанням Закону № 3841-IX. Однак згідно з прикінцевими та перехідними положеннями цього Закону Уряд має вжити заходів щодо ухвалення та/або оновлення нормативних актів, що випливають з цього ЗаконуПункти 1, 4 Розділу ІV «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 3841-IX., лише через шість місяців з дня припинення або скасування воєнного стану для того, щоб ці підзаконні акти набрали чинності одночасно з набранням чинності самим Законом. Отже, поки що залишаються чинними поточні вимоги до проведення консультацій з громадськістю, врегульовані Порядком. 

Закон № 3841-IX передбачає функціонування онлайн-платформи публічних консультацій для взаємодії з громадянами та інститутами громадянського суспільства, порядок функціонування, вимоги до функціональних можливостей та технічного адміністратора, що має визначити Кабінет МіністрівСтаття 14 Закону № 3841-IX..

Впровадження єдиної платформи є корисним, оскільки заінтересована особа матиме доступ до консультацій усіх державних органів чи органів місцевого самоврядування. Це також спростить ідентифікацію та верифікацію заінтересованих сторін та допоможе уніфікувати практику подання пропозицій. Нині кожне міністерство та інші центральні органи виконавчої влади публікують інформацію про проведення консультацій з громадськістю та звіти за їх результатами на власних вебсайтах. 

Проте майбутнє такої платформи є доволі невизначеним. Закон № 3841-IX передбачає, що до моменту створення технічних можливостей для проведення електронних консультацій на спеціалізованій онлайн-платформі вони проводятьсяПункт 2 Розділу ІV «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 3841-IX. суб’єктами проведення публічних консультацій на їхніх вебсайтах та/або вебсторінках у соціальних мережах. Водночас Закон не встановлює ні кінцевого строку створення онлайн-платформи, ні дати початку функціонування онлайн-платформи, а також не конкретизує, що означає «створенням технічних можливостей». Отже, існує ризик затягування «створення технічних можливостей», що фактично заблокує запуск онлайн-платформи на невизначений час.

На порталі «ВзаємоДія» мав з’явитися модуль публічних консультацій, однак нині цей портал працює лише як платформа для конкурсів проєктів інститутів громадянського суспільства і подання петицій до органів місцевого самоврядування. 

Водночас у грудні 2022 року до Стратегії були внесені зміни, які звузили обсяг одного з завдань у межах блоку «Ефективне врядування» — з нього вилучено положення щодо впровадження модуля публічних консультацій на онлайн-платформі для взаємодії органів виконавчої влади з громадянами та інститутами громадянського суспільства. Це дає підстави для висновку, що запровадження онлайн-консультацій нині не є пріоритетом у сфері державного управління.

Публічні консультації є інструментом участі громадськості у процесі формування та реалізації державної політики та ухвалення рішень. Для забезпечення ефективної комунікації між органами влади, які проводять консультації, та заінтересованими сторонами, потрібно вжити заходів щодо:

1. визначення обов’язкового проведення публічних консультацій народними депутатами та комітетами Верховної Ради України, оскільки саме народні депутати є ініціаторами більшості законопроєктів;
2. встановлення чіткого строку для створення онлайн-платформи для публічних консультацій;
3. забезпечення наявності у процесі публічних консультацій аналітичного та звітного компонентів: публічні консультації мають бути не лише механізмом збору пропозицій від заінтересованих сторін, але й інструментом для їхнього якісного аналізу. Органи влади мають обов’язково розглядати отримані пропозиції, обґрунтовувати рішення щодо їхнього прийняття або відхилення, а також оприлюднювати звіт за результатами проведених консультацій;
4. взаємного узгодження Закону № 3841-IX та Закону України «Про правотворчу діяльність»;
5. відповідних змін до Закону № 3841-IX та Закону України «Про правотворчу діяльність», які потрібно внести ще до набрання чинності/введення в дію, що сприятиме повноцінній реалізації урегульованих ними процесів.

Ця публікація була підготовлена у межах проєкту «Ініціатива покращення врядування в Україні: розширення можливостей формування політики для суспільного прогресу» за підтримки Швейцарії. Відповідальність за зміст цієї публікації несе виключно ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив». Думка авторів не обов’язково відображає погляди донора.

Одним з напрямів Стратегії реформування державного управління на 2022–2025 роки (далі — Стратегія) є «Ефективне врядування», тобто створення умов, за яких державні органи формують державну політику на основі результатів аналізу та комунікацій із заінтересованими сторонами, а також забезпечують її реалізацію для сталого розвитку держави. Однією з ключових проблем у цій сфері є недостатньо ефективна система центральних органів виконавчої влади, відсутність чіткого розподілу функцій формування та реалізації політики, недосконалий механізм спрямування і координації діяльності міністерств, неврегульованість системи державного стратегічного планування. Стратегія визначає, що міністерства повинні зосередитися на питаннях формування політики, закріпивши відповідні повноваження за директоратами, а функції реалізації політики передати на рівень інших центральних органів виконавчої влади.

Розмежування функцій формування та реалізації політики між міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади передбачене й Дорожньою картою реформи державного управління — одним з ключових документів у межах Кластера 1 «Основи» в переговорному процесі про вступ України до Європейського Союзу. Дорожньою картою визначений стратегічний результат, якого Україна має досягнути до кінця 2026 року, — міністерства зосереджені на питаннях формування політики, мають оптимальну інституційну спроможність та ефективне використання людських ресурсів, а функції з реалізації політики (як-от управління державними підприємствами чи надання послуг тощо) передані до інших центральних органів виконавчої влади. Для цього передбачається вжиття низки заходів, серед яких і запровадження єдиної структури міністерств.

Інша проблема, яка ідентифікована у Стратегії та потребує розв’язання, — недосконалість процедури створення та припинення центральних органів виконавчої влади в частині неналежного обґрунтування доцільності їх утворення та визначення сфери компетенції. Окрім того, у зв’язку з відсутністю чітко визначеного механізму правонаступництва виникають проблемні питання, пов’язані з передачею майнових зобов’язань органу, що припиняється, а також забезпеченням належного виконання функцій, що передаються іншому центральному органу виконавчої влади. Як наслідок, порушується принцип безперервності здійснення владних повноважень, а заходи з припинення центральних органів виконавчої влади іноді тривають роками.

Завданнями з реалізації цього напряму Стратегії є:

• удосконалення організації та порядку діяльності центральних органів виконавчої влади, включаючи вдосконалення механізмів спрямування і координації, організаційної структури, чітке визначення та розподіл функцій і повноважень, усунення їх дублювання, запровадження підзвітності щодо результатів їх діяльності;
• спрощення процедур утворення та припинення центральних органів виконавчої влади як юридичних осіб публічного права, визначення чіткого механізму правонаступництва у разі змін в системі центральних органів виконавчої влади;
• продовження процесу позбавлення міністерств невластивих їм функцій і повноважень, зокрема шляхом покладення таких функцій і повноважень на інші центральні органи виконавчої влади чи передачі місцевим органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування у рамках децентралізації повноважень та відмови від їх виконання державою.

Водночас для цих завдань не визначено індикаторів, які б дали змогу відстежувати прогрес їх виконання.

Неодноразово оголошені Прем’єр-міністром плани про зменшення кількості міністерств не виконуються, здійснюється лише зміна найменувань та перерозподіл компетенцій між міністерствами всередині Уряду або з’являються нові сфери політик, які потребують регулювання. Наприклад, через реорганізацію Міністерства реінтеграції тимчасово окупованих територій України частина його повноважень перейшла до Міністерства соціальної політики України. Поява ж нових сфер державної політики, в яких міністерства забезпечують формування та реалізацію державної політики, є природним процесом розвитку суспільних відносин та технологій. Яскравим прикладом цього є надання Міністерству цифрової трансформації України повноважень щодо забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері розвитку штучного інтелекту.

Створення, реорганізація та ліквідація відповідно до закону міністерств та інших центральних органів виконавчої влади є конституційним повноваженням Кабінету Міністрів України. Водночас часті, необґрунтовані або невиправдані зміни у системі центральних органів виконавчої влади, у схемі їх спрямування і координації, перерозподіл компетенцій дестабілізують діяльність міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які змушені перелаштовувати свою роботу під нові умови. Це негативно впливає на громадян та бізнес, оскільки створює невизначеність та непередбачуваність у плануванні державної політики та підриває довіру до інституційної спроможності Уряду.

Наприклад, у грудні 2024 року перейменування Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України у Міністерство національної єдності України (далі — Міннац’єдності) супроводжувалося передачею частини повноважень Мінреінтеграції Міністерству розвитку громад та територій України та Міністерству соціальної політики України. Частина функцій залишилася без чітко визначеної відповідальності, що спричинило появу своєрідного «урядового вакууму» у сфері захисту прав внутрішньо переміщених осіб, на що звертають увагу як представники влади, так і громадянського суспільства. 

Чинний Порядок здійснення заходів визначає, що органи виконавчої влади утворюються, реорганізуються або ліквідуються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем’єр-міністра України, яке вноситься на підставі пропозиції члена Кабінету Міністрів України. Така пропозиція вноситься з огляду на пріоритети діяльності Уряду, необхідність забезпечувати здійснення повноважень органів виконавчої влади і не допускати дублювання повноважень, та має містити обґрунтування доцільності утворення, реорганізації чи ліквідації органу та відповідні фінансово-економічні розрахунки. Втім, на ухвалення рішення щодо утворення Міннац’єдності вплинули більше політичні мотиви, аніж обґрунтована потреба у новому міністерстві.

Визначені у положенні про Міннац’єдності питання, в яких міністерство забезпечує формування та реалізацію державної політики, не мають нормативного визначення у законодавстві. Це стосується, зокрема, питань «національної єдності України та спільного розвитку» та «української національної самосвідомості». У грудні 2022 року Верховна Рада ухвалила Закон України «Про основні засади державної політики у сфері утвердження національної та громадянської ідентичності», а згодом Уряд визначив Міністерство молоді та спорту як центральний орган виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізацію державної політики у цій сфері. За Міннац’єдності ж закріплено завдання «сприяти утвердженню української національної ідентичності та української громадянської ідентичності». Залишається відкритим питання, що таке «українська національна самосвідомість» або в чому полягає національна єдність, оскільки ці терміни не мають визначення у нормативно-правових актах, що залишає простір для різнотлумачення щодо сфери відповідальності Міннацʼєдності. 

Окрім того, діяльність нового міністерства спрямована на забезпечення прав та інтересів громадян України, які виїхали за кордон, і створення умов для їх повернення до України. Це частково дублює повноваження Міністерства закордонних справ України, до компетенції якого належить питання забезпечення захисту прав та інтересів громадян України за кордоном. 

Забезпечення формування та реалізація державної політики з питань інформаційної політики єдності України та стратегічних комунікацій (у частині повноважень з питань національної єдності України), своєю чергою, перетинається з повноваженнями Міністерства культури та стратегічних комунікацій України. Але відсутність поняття «національна єдність України» ставить під сумнів розмежування компетенції цих міністерств у сфері інформаційної політики та стратегічних комунікацій.

Аналіз положення про Міннацʼєдності також дозволяє дійти висновку, що це міністерство має обмежену самостійність у реалізації низки своїх повноважень. Наприклад, воно разом з Міністерством освіти і науки України сприяє здобуттю освіти особами, які виїхали за кордон, а разом з Міністерством закордонних справ України — взаємодіє з організаціями та медіа з метою забезпечення інтересів осіб, які виїхали за кордон. 

Наразі існування Міннац’єдності під питанням, зокрема через вручення підозри у зловживанні службовим становищем та одержанні неправомірної вигоди в особливо великому розмірі Віцепрем’єр-міністру України — Міністру національної єдності Олексію Чернишову, а також відносно низьку ефективністьХоча кількість виданих нормативно-правових актів не може бути показником ефективності цього міністерства, варто зазначити, що Міністерство юстиції України за увесь період діяльності Міннац’єдності зареєструвало лише один наказ — щодо Критеріїв визначення підприємств, установ, організацій, що належать до його сфери управління, такими, які мають важливе значення для галузі національної економіки, що дозволяє здійснювати бронювання військовозобов’язаних працівників таких підприємств, установ, організацій. міністерства. 

Спрощення процедур утворення та припинення центральних органів виконавчої влади як один із заходів Стратегії реалізоване на процедурному рівні у зв’язку з ухваленням Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону України “Про адміністративну процедуру”». Цей Закон вніс зміни до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», якими уточнено порядок передачі повноважень і функцій до новоутвореного міністерства або іншого центрального органу виконавчої влади від міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, що продовжує функціонувати, а також порядок передачі повноважень і функцій без створення нового органу. Окрім того, Закон зобов’язує визначати у відповідному акті Кабінету Міністрів України правонаступників майна, прав і обов’язків міністерства або іншого органу виконавчої влади, що ліквідується.

Відсутність чітко сформульованої політики щодо організації уряду та ролі центральних органів виконавчої влади ускладнює реформування як окремих міністерств, так і системи центральних органів виконавчої влади та уряду загалом. З одного боку, необґрунтовані реорганізації міністерств призводять до дублювання функцій, а з іншого — до утворення «урядового вакууму», а також марнування державних ресурсів, зупинки формування і реалізації державної політики.

Питання архітектури системи органів державного управління з громадськістю не обговорюється. Щобільше, Закон України «Про правотворчу діяльність» і Закон України «Про публічні консультації» виводять зі сфери своєї дії акти застосування права, які стосуються створення або припинення державного органу. Через це утворення чи припинення нового органу не вимагає здійснення оцінки впливу на суспільні відносини чи проведення публічних консультацій із заінтересованими сторонами.

Ще одним аспектом реформування є розмежування функцій із забезпечення формування та реалізації політики між міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади. У травні 2021 року Уряд вніс на розгляд Парламенту проєкт закону № 5469, згідно з яким, зокрема, передбачалося змінити порядок взаємодії щодо підготовки проєктів нормативно-правових актів між міністерством та центральними органами виконавчої влади, які спрямовуються і координуються Урядом через відповідного міністра. Законопроєкт передбачав, що такі центральні органи виконавчої влади втрачають компетенцію розробляти та вносити на розгляд відповідного міністра нормативно-правові акти (наприклад, проєкти законів), а натомість вносять міністру пропозиції щодо забезпечення формування державної політики та за дорученням міністра забезпечують участь своїх представників у підготовці нормативно-правових актів. Це мало сприяти тому, аби лише міністерства могли займатися розробленням політики (чи принаймні розробленням документів політики). Важливо і те, що законопроєкт пропонував конкретизувати сфери державної політики та напрями діяльності, за які відповідатиме Уряд, а розподіл компетенції між членами Уряду мав охопити усі сфери та напрями його діяльності. У вересні 2021 року Головний комітетКомітет Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, визначений головним з підготовки і попереднього розгляду законопроєкту. надав повторний висновок щодо розгляду законопроєкту з рекомендацією прийняти його за основу у першому читанні з подальшим доопрацюванням під час підготовки до другого читання. У вересні 2024 року цей законопроєкт було відкликано ініціатором, однак його ухвалення досі залишається одним із заходів Плану реалізації Стратегії. 

Нині до компетенції більшості центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Урядом через відповідних міністрів, належать лише функції з реалізації державної політики, а також надання відповідним міністрам пропозицій з формування/забезпечення формування державної політики. Виняток становить Державне агентство з питань кіно (далі — Держкіно). У листопаді 2021 року Кабінет Міністрів України ухвалив рішення, згідно з яким спрямування і координацію діяльності Держкіно від Міністра культури та інформаційної політики України передали до Кабінету Міністрів України. У зв’язку з цим безпосередньо на Держкіно було покладено повноваження щодо здійснення нормативно-правового регулювання у сфері кінематографії (тобто ухвалення нормативно-правових актів у цій сфері). А в березні 2023 року традиційне для таких центральних органів виконавчої влади основне завдання «внесення на розгляд пропозицій щодо забезпечення формування державної політики» замінили на «забезпечення формування державної політики у сфері кінематографії». Відповідно Міністерство культури та інформаційної політики України втратило одну зі своїх компетенцій — сферу кінематографії, яка перейшла до Держкіно. У лютому 2025 році відбувся зворотний процес — Держкіно повернулося до сфери впливу Міністерства культури та стратегічних комунікацій України (далі — МКСК)Міністерство культури та інформаційної політики України було перейменовано на Міністерство культури та стратегічних комунікацій України у вересні 2024 року., яке, своєю чергою, повернуло собі повноваження щодо забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері кінематографії, а також здійснення нормативно-правового регулювання у цій сфері. У положенні про Держкіно було виключено лише повноваження щодо здійснення нормативно-правового регулювання у сфері кінематографії. Водночас завдання щодо забезпечення формування державної політики у сфері кінематографії залишилось без змін, що призводить до дублювання та конкуренції з аналогічними функціями міністерства, якому наразі підпорядковується Держкіно. 

Подібні «експерименти» на прикладі утворення Міннац’єдності та переділу компетенції між МКСК та Урядом щодо координації Держкіно свідчать про відсутність стратегічного бачення системи центральних органів виконавчої влади у взаємозв’язку зі сферами державної політики. Відсутня традиція усталених відносин між міністерством та іншим підпорядкованим йому центральним органом виконавчої влади, які б визначали обсяг автономії та підзвітності такого органу міністерству. Міністерства повинні бути основними центрами формування державної політики, а інші центральні органи виконавчої влади мають бути зосереджені на збиранні та наданні даних з практики впровадження законів та політик, а також надавати коментарі та пропозиції до ініціатив міністерств.

Приведення структури апарату міністерств у відповідність зі встановленими вимогами також є одним із заходів Плану з реалізації Стратегії реформування державного управління. Створення у міністерствах директоратів як структурних підрозділів, що відповідальні за формування державної політики, координацію та моніторинг її реалізації, а також створення окремого директорату стратегічного планування та європейської інтеграції, було однією із цілей стратегічних документів: Концепції оптимізації системи центральних органів виконавчої влади та Концепції запровадження посад фахівців з питань реформ. Директорати мали стати центрами формування політики та стратегічного планування у міністерствах.

Проєкт закону № 5469 пропонував закріпити на рівні закону структуру апарату міністерстваНаразі типова структура апарату центральних органів виконавчої влади визначена у постанові Кабінету Міністрів України від 12 березня 2005 року № 179., яка складається із директоратів та секретаріату, а також передбачав можливість утворювати інші самостійні структурні підрозділи (відділи, управління тощо), вводити посади, які не входять до складу самостійних структурних підрозділів. 

Звіт SIGMA за 2023 рік містить критичний погляд на реформу структури міністерств. Зокрема зазначається, що утворення директоратів призвело до створення у деяких міністерствах паралельних, навіть конкуруючих, підрозділів (директоратів та департаментів) і не досягло мети з розбудови спроможності у розробці та впровадженні реформ через слабку інституційну підтримку. З 2021 року кількість директоратів у більшості міністерств невпинно зменшується.

У квітні 2024 року на Координаційній раді з питань формування державного управління була представлена вдосконалена типова структура апарату міністерства. Запропоновано створювати структурні підрозділи за трьома напрямами роботи: 1) підрозділи з формування та реалізації політики (директорати); 2) підрозділи для виконання окремих функцій з реалізації політики (департаменти та відділи, які будуть виконувати функції з надання адміністративних послуг, управління об’єктами державної власності тощо); 3) підрозділи забезпечення діяльності (секретаріат). Водночас поки не відбулося змін до законодавства для забезпечення впровадження такої структури міністерства, а створення нових директоратів у міністерствах тимчасово припинено.

1. Рішення про створення, реорганізацію чи ліквідацію центрального органу виконавчої влади має ґрунтуватися на попередньому аналізі впливу, а не лише з огляду на політичні мотиви. Наприклад, такому рішенню має передувати: 1) експертиза функціоналу діючих органів, яка має оцінити можливість покладення функції на орган, що реалізує повноваження у суміжній сфері державної політики; 2) оцінювання потенційної ефективності запланованих змін, аби впевнитися, що утворення, реорганізація чи припинення органу є справді необхідними й не спричинить негативних наслідків для громадян, бізнесу чи держави загалом.
2. Посилити вимоги до аргументації рішень щодо змін у системі центральних органів виконавчої влади.
3. Розглянути можливість залучення громадськості та бізнесу до процесу обговорення рішень про зміни у системі центральних органів виконавчої влади.
4. Внутрішня структура апарату міністерств та інших центральних органів виконавчої влади вимагає перегляду та уніфікації. Це позитивно вплине на процес формування державної політики у сферах спільної відповідальності для кількох міністерств та розвиток горизонтальних зв’язків між ними, що особливо актуально в контексті європейської інтеграції України. Оновлена структура має враховувати специфіку сфер політик, за які відповідають міністерства, та передбачати ефективний розподіл функцій всередині апарату.

Професійне навчання державних службовців є одночасно їхнім правом та обов’язкомПрофесійне навчання — набуття та вдосконалення професійних знань, умінь та навичок, що забезпечує відповідний рівень професійної кваліфікації державного службовця для його професійної діяльності (п. 9 ч. 1 ст. 2 Закону України «Про державну службу»)..

Державні службовці відіграють провідну роль у забезпеченні формування та реалізації державної політики, тому підвищення якості їх професійного навчання є ключовим чинником модернізації системи державного управління. Вони на основі постійного аналізу політики та правозастосовної практики генерують пропозиції для подальшого розвитку державної політики, оформлюють ідеї та стратегічні плани вищого керівництва держави в документальну форму (проєкти нормативно-правових та інших актів) та забезпечують практичну реалізацію ухвалених рішень. 

Отже, що більше мотивованими й професійно компетентними будуть державні службовці, то вищою буде ефективність державної політики та ймовірність досягнення бажаних результатів. 

Підґрунтя для змін щодо професійного навчання державних службовців наразі містить Стратегія реформування державного управління України на 2022–2025 роки (далі — Стратегія), яка позначає низку проблем професійного навчання, як-от:

• система формування та розміщення державного замовлення на підготовку й підвищення кваліфікації державних службовців та службовців місцевого самоврядування є неефективною, що стримує розвиток ринку післядипломної освіти та створює нерівні умови для закладів освіти різних форм власності;
• механізми визначення потреб у професійному навчанні не забезпечують задоволення актуальних потреб і не сприяють випереджальному розвитку компетентностей державних службовців та службовців місцевого самоврядування;
• значна частина державних службовців та службовців місцевого самоврядування не має можливості повною мірою реалізувати потреби у навчанні та підвищенні кваліфікації;
• зміст навчальних програм не відповідає реальним викликам і потребам державних службовців та службовців місцевого самоврядування;
• недостатнє фінансування системи підготовки та підвищення кваліфікації;
• система професійного навчання не забезпечує своєчасної підготовки до майбутніх викликів та стратегічних пріоритетів розвитку державного управління.

Одним із завдань Стратегії за напрямом «Професійна публічна служба та управління персоналом» є створення сучасної, цілісної, мобільної та гнучкої системи професійного навчання з розвинутою інфраструктурою, ефективним управлінням і належним ресурсним потенціалом. 

Завдання з реалізації реформи системи професійного навчання включає такі компоненти:

• визначення потреб у професійному навчанні;
• формування, розміщення і виконання державного замовлення;
• формування мотивації до підвищення рівня професійної компетентності;
• забезпечення функціонування і розвитку ринку надання освітніх послуг у сфері професійного навчання;
• моніторинг та оцінку якості навчання.

Індикаторами, за якими оцінюється прогрес у досягненні результатів за цим напрямом Стратегії, є:

• частка державних службовців, які підвищили кваліфікацію, від загальної кількості державних службовців: у 2022 році — 55%; у 2023 році — 60%; у 2024 році — 65%; у 2025 році — 70%;
• частка видатків державних органів на підвищення кваліфікації державних службовців апарату, фонду оплати праці: у 2022 році — 1%; у 2023 році — 1,5%; у 2024 році — 1,75%; у 2025 році — 2%.

Стратегія передбачає професійний розвиток службовців місцевого самоврядування, проте не містить індикаторів, за якими можна відстежувати прогрес у навчанні такої категорії публічних службовців. Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування», ухвалений у 2023 році (набере чинності після скасування чи припинення дії воєнного стану), містить більш конкретизовані положення щодо професійного розвитку таких осіб, на відміну від чинного Закону.

Активна фаза реформування професійного навчання державних службовців тривала протягом 2018–2022 років і розпочалася зі схвалення Урядом Концепції реформування системи професійного навчання державних службовців та згодом Плану заходів з її реалізації. Ключову роль у цих процесах відіграло Національне агентство України з питань державної служби (далі — НАДС) як основний розробник змін до законодавства за напрямом «Професійна публічна служба та управління персоналом». 

У 2023 році Координаційною радою при НАДС схвалено Стратегію розвитку системи професійного навчання державних службовців до 2027 року, що містить детальний опис проблем, ідентифікованих в професійному навчанні державних службовців. Того ж року Уряд затвердив План заходів щодо професійного навчання до 2027 року.

Безперервне професійне навчання державних службовців та проведення аналізу їхніх потреб у навчанні базується на європейських Принципах державного управління, розроблених OECD/SIGMA, а також відповідає Дорожній карті з питань реформи державного управління в межах євроінтеграційних прагнень України.

З усього спектру активностей у сфері професійного навчання державних службовців варто привернути увагу до таких:

Професійне навчання державних службовців відбувається за освітньо-професійною програмою підготовки магістрів за спеціальністю D4 «Публічне управління та адміністрування» галузі «Бізнес, адміністрування та право» з 2025 рокуДо 2025 року спеціалізація «Публічне управління та адміністрування» ідентифікувалася за кодом 281 та належала до галузі 28 «Публічне управління та адміністрування»., загальною (спеціальною) професійною (сертифікатною) або загальною (спеціальною) короткостроковою програмою підвищення кваліфікації. Професійне навчання також може здійснюватися через самоосвіту чи проходження стажування. За даними щорічних моніторингових досліджень НАДС щодо досягнення індикаторів Стратегії: 

1. у 2022 році професійне навчання пройшли 56 737 державних службовців (33%НАДС проаналізовано інформацію щодо 99% (170 152) державних службовців від фактичної чисельності (171 469) станом на 1 січня 2022 року. від фактично працюючих, що на 22% менше очікуваного результату);
2. у 2023 році ― 74 417 державних службовців (46%НАДС проаналізовано інформацію щодо 98% (161 826) державних службовців від фактичної чисельності (165 422) станом на 1 січня 2023 року.  від фактично працюючих, що на 14% менше від запланованої в індикаторі кількості);
3. у 2024 році ― 63 053 державних службовців (43%НАДС проаналізовано інформацію щодо 99,7% (147 750) державних службовців від фактичної чисельності (148 209) станом на 1 січня 2024 року.  від фактично працюючих, що на 22% менше очікуваного результату).

За результатами професійного навчання державним службовцям нараховуються кредити Європейської кредитної трансферно-накопичувальної системи (далі — ЄКТС). Протягом року державний службовець має набрати не менше одного кредиту ЄКТСПоложення про систему професійного навчання державних службовців, голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників, посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад: постанова Кабінету Міністрів України від 6 лютого 2019 року № 106..

Підвищення кваліфікації державних службовців здійснюється за загальними чи спеціальними програмами, які погоджуються НАДС. Підвищення кваліфікації може відбуватися у різних формах ― очній, дистанційній чи змішаній. Станом на 1 липня 2025 року Реєстр погоджених НАДС програм підвищення кваліфікації нараховує 2149 програм, спрямованих на розвиток різних компетентностей державних службовців. Порівняно з 2021–2023 роками зазначений Реєстр зазнав оновлень як у частині напрямів програм з урахуванням актуальних потреб учасників навчання (наприклад, щодо особливостей євроінтеграційних процесів), так і щодо переліку надавачів освітніх послугНаприклад, за рахунок програм, що фінансуються коштом міжнародної технічної допомоги..

Підбір програм для кожного державного службовця відбувається на основі результатів щорічного оцінювання його діяльності та з урахуванням завдань і ключових показників результативності, ефективності та якості службової діяльності, а також самооцінки своїх компетентностей і професійних потреб. Згідно з аналітичними матеріалами НАДС, протягом останніх років державні службовці висловлюють потребу в удосконаленні професійних знань, зокрема за напрямами європейської та євроатлантичної інтеграції, кібербезпеки, цифрової грамотності, запобігання корупції та забезпечення доброчесності, гендерної рівності тощо.

НАДС відповідно до Плану заходів проводить дослідження стану системи професійного навчання за конкретними індикаторами. Так, згідно з даними моніторингу якості підвищення кваліфікації, понад половина (54,8%) опитаних учасників професійного навчання (32 060)Участь в опитуванні взяли 32 060 осіб, з них 29 153 державних службовців, що становить 18% від фактичної кількості працюючих (158 091) станом на 30 липня 2024 року. повністю задоволені відповідністю попиту та пропозиції (щодо тематики навчання) на ринку освітніх послуг з підвищення кваліфікації; третина опитаних (34,7%) — частково задоволені; сукупно — 89,5% опитаних. 

Суттєвим поступом у забезпеченні доступності державних службовців до навчання відзначається діяльність НАДС зі створення (2020 рік) та постійного удосконалення Порталу управління знаннями. Такий цифровий продукт надає можливість державним службовцям ознайомлюватися з переліком та умовами наявних освітніх програм (використовуючи зручні фільтри), реєструватися на них та переглядати інформацію щодо завершених програм. Своєю чергою, надавачі освітніх послуг, викладачі та служби управління персоналом можуть скористатися іншими функціональними можливостями. Завдяки цьому Порталу службовці органів місцевого самоврядування також мають змогу підвищувати кваліфікацію за загальними та спеціальними програмами у доступних для цього форматах.

У 2022 році створено Вищу школу публічного управління (далі — Вища школа) як заклад післядипломної освіти нового типу, діяльність якого спрямована на професійний розвиток та підвищення кваліфікації публічних службовцівОсоби, які займають політичні посади, державні службовці, голови місцевих державних адміністрацій, їх перші заступники та заступники, посадові особи місцевого самоврядування, депутати місцевих рад.. Фактично цей заклад утворився шляхом перейменування Української школи урядування, а отже на момент початку функціонування вже мав попередньо напрацьовану інституційну та матеріальну базу. У своїй структурі Вища школа має 9 центрів, що відповідають за різні напрями діяльності (наприклад, розвиток управлінських компетентностей; професійний розвиток з питань європейської та євроатлантичної інтеграції; вивчення офіційних мов Європейського Союзу; диджиталізація професійного навчання та розвитку тощо).

За даними Вищої школиДані отримані з річних звітів про результати діяльності Вищої школи публічного управління шляхом підсумовування кількості державних службовців центральних органів виконавчої влади (далі — ЦОВВ) та місцевих органів виконавчої влади (далі — МОВВ), які підвищили кваліфікацію у відповідному році: у 2022 році — 23 028 працівників ЦОВВ та 702 працівники МОВВ; у 2023 році — 20 683 працівники ЦОВВ та 1 110 працівників МОВВ; у 2024 році — 25 188 працівників ЦОВВ та 2 932 працівники МОВВ., у 2022 році нею забезпечено підвищення кваліфікації 23 730 державних службовців; у 2023 році — 21 793; у 2024 році — 28 120.

Освітні послуги у сфері професійного навчання державних службовців надають Вища школа публічного управління, заклади освіти, підприємства, установи, організації будь-якої форми власності, що провадять освітню діяльність у сфері професійного навчання, міжнародні або іноземні установи, організації, які реалізують відповідні програми, проєкти міжнародної технічної допомоги, та інші зареєстровані на Порталі управління знаннями. Станом на липень 2025 року на Порталі розміщена інформація щодо 175 надавачів освітніх послуг.

Добір надавачів освітніх послуг з професійного навчання державних службовців за державним замовленням НАДС з 2022 року здійснюється в автоматизованій формі на конкурсній основі з використанням можливостей Порталу управління знаннями. Згідно з інформацією НАДС, проведено вже три такі конкурсні процедури. 12 липня 2025 року НАДС оголосило черговий конкурсний відбір надавачів освітніх послуг.

Попри очевидні просування, у реформі професійного навчання є низка проблемних питань, що потребують особливої уваги:

1. Упродовж років фінансування професійного навчання та підвищення кваліфікації державних службовців залишається нерівномірним і недостатнім. Рівень фактичних витрат на навчання державних службовців залишається вкрай низьким порівняно із запланованими результатами. У 2022 році витрати державних органів на навчання пропорційно до річного фонду оплати праці склали лише 0,02%; у 2023 році — 0,03%, і лише у 2024 році досягли довоєнного рівня у 0,05% (2021 рік). Як альтернатива державному фінансуванню державні службовці можуть проходити навчання коштом місцевих бюджетів, міжнародної технічної допомоги або власним. Економія органів державної влади на навчанні своїх працівників може бути пов’язана з прагненням спрямувати ці кошти на оплату праці й таким чином мінімізувати відтік кадрів. Однак це не зменшує навантаження на державний бюджет. Зокрема, у 2024 році НАДС витратило понад 50 млн грн на підвищення кваліфікації 47 925 працівників, з них 45 421 державний службовець (тобто 72% від загальної кількості державних службовців, які пройшли навчання).
2. Обмежена кількість безкоштовних програм для підвищення кваліфікації на таку кількість державних службовців. За даними Порталу управління знаннями, Портал нараховує 570 безкоштовних програм (сукупно за всіма видами) підвищення кваліфікації державних службовців, з яких лише 12 доступні для запису на навчання. Деякі програми мають обмеження на участь у програмі за цільовими групами (наприклад, категорія «А», працівники служб управління персоналом, група оплати праці тощо). На практиці державні службовці фактично змушені «полювати» на безкоштовні програми, а у випадку невдачі — сплачувати за навчання власним коштом. Є й інший вихід із ситуації: для отримання необхідної кількості кредитів ЄКТС державні службовці обирають будь-які доступні безкоштовні курси, безвідносно до їхньої актуальності чи практичної цінності. І тоді процес професійного навчання та підвищення кваліфікації набуває формального характеру.
3. Актуальність та своєчасність запропонованих надавачами освітніх послуг тем з підвищення кваліфікації все ще не відповідає очікуванням, особливо з огляду на специфіку окремих напрямів державної політики. Як вже зазначалося, десята частина опитаних учасників професійного навчання вважає, що провайдери не пропонують необхідну тематику підвищення кваліфікації.
4. Протягом 2021–2024 років та особливо в умовах воєнного стану дистанційна форма підвищення кваліфікації державних службовців залишається пріоритетною (в межах 93%). Водночас учасники навчання зазначають, що навчальні заходи відбуваються переважно в робочий час, і часто доводиться поєднувати участь у навчальному процесі з виконанням професійних обов’язків. Керівництво не звільняє таких працівників від роботи на період проходження навчання. У підсумку державні службовці змушені або виконувати робочі завдання в позаробочий час, або бути неповною мірою залученими в навчання, що шкодить його ефективності.
5. Дистанційний формат навчання потенційно може впливати на його якість, що відзначається самою Стратегією. Такі чинники, як віялові відключення, нестабільність або відсутність доступу до мережі Інтернет стають на заваді державним службовцям у здобутті знань. Крім того, під час проведення моніторингу якості підвищення кваліфікації за 2021–2023 роки НАДС з’ясувало, що 27% опитаних державних службовців (8 851 особа) не мали технічних можливостей для навчання (комп’ютерної техніки з необхідними гарнітурами — камера, динамік чи навушники).
6. Навіть високі досягнення за результатами отримання нових знань і застосування їх на практиці у більшості випадків не є запорукою збільшення оплати праці чи просування кар’єрними сходинками для державного службовця. Все зводиться до необхідності виконати індивідуальну програму професійного розвитку на відповідний рік.
7. Чинний Закон № 5499-VІ обмежує перелік надавачів послуг з навчання за державним замовленням НАДС виключно закладами освіти та науковими установами державної та комунальної форми власності, що унеможливлює участь у конкурсі надавачів освітніх послуг інших форм власності. У результаті знижується потенціал конкурентоспроможності та якісного розвитку системи професійного навчання. У 2021 Парламент прийняв за основу у першому читанні урядовий законопроєкт № 5467, що мав розв’язати це питання, однак вже у 2023 році цей проєкт було знято з розгляду.

У підсумку описані проблемні питання негативно впливають на мотивацію державних службовців брати участь у професійному навчанні, а в ширшій перспективі — на якість державної політики загалом. 

Професійне навчання державних службовців потребує подальшого розвитку з урахуванням таких заходів:

1. Збільшення кількості навчальних програм, доступних для державних службовців на безкоштовній основі, зокрема через розширення можливостей Вищої школи.
2. Своєчасне доповнення переліку тем за спеціальними програмами для державних службовців з огляду на мінливість законодавства, тенденції державної політики та умови воєнного стану.
3. Проведення роз’яснювальної роботи та спільних зустрічей НАДС з керівниками органів державної влади щодо: 1) необхідності збільшення обсягу власних видатків таких органів, а також залучення інших джерел фінансування для навчання працівників; 2) надання можливості державним службовцям підвищувати кваліфікацію (відповідно до затвердженої індивідуальної програми професійного розвитку) з відривом від виконання службових обов’язків, у передбачений навчальною програмою час, зокрема через зменшення навантаження на державного службовця на період підвищення кваліфікації, аби таке навчання не було формальним; 3) забезпечення державних службовців необхідним технічним обладнанням (хоча б на період проходження навчання), особливо тих, хто працює в територіальних відділеннях.
4. Щорічне поступове збільшення обсягів державного фінансування на професійне навчання державних службовців за відповідною програмою НАДС у Державному бюджеті України.
5. Внесення змін до Закону № 5499-VІ, зокрема в частині надання можливості закладам освіти, підприємствам та організаціям різної форми власності брати участь у конкурсі щодо надання освітніх послуг за державним замовленням НАДС. Такі зміни сприятимуть посиленню конкуренції між надавачами освітніх послуг та, відповідно, підвищенню якості програм професійного навчання для державних службовців. Водночас самі держслужбовці отримають більше можливостей для задоволення своїх освітніх потреб завдяки ширшому вибору навчальних програм та надавачів освітніх послуг.

Ця публікація була підготовлена у межах проєкту «Ініціатива покращення врядування в Україні: розширення можливостей формування політики для суспільного прогресу» за підтримки Швейцарії. Відповідальність за зміст цієї публікації несе виключно ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив». Думка авторів не обовʼязково відображає погляди донора.

Питання оплати праці є одним з найпроблемніших питань для державної служби. Незадовільний рівень заробітної плати та непрозорий механізм нарахування стимулюючих виплат є одним із ключових чинників демотивації державних службовців, який не лише знижує їхню зацікавленість у результативній роботі, а й ставить під сумнів доцільність продовження кар’єри на державній службі.

Згідно з даними НАДС, застаріла і неефективна система оплати праці мала 11 складників, а посадовий оклад у цій схемі складав лише 39–49%. Близько 50% виплат були варіативними: премії, надбавки, стимулюючі виплати, розмір яких, як правило, визначав керівник, часто спираючись не на результати роботи, а на власне суб’єктивне бачення і відношення до працівника.

Дані проведених НАДС опитувань щодо визначення рівня організаційної культури на публічній службі протягом 2019–2023 років фіксували низький рівень задоволеності публічних службовців рівнем заробітної плати (21–22%). Лише близько 60% державних службовців погоджувалися з тим, що преміювання залежить від якості виконання державними службовцями своїх службових обов’язків, а близько половини — з тим, що оцінка відбувається на основі досягнення результатів.

Внутрішню напругу на державній службі також створювалаЗгідно з Концепцією запровадження посад фахівців з питань реформ, посади фахівців з питань реформ — це посади державної служби категорій «А», «Б» і «В» з посадовими обов’язками, що передбачають підготовку та проведення реформ у відповідних сферах (визначення проблем, підготовка пропозицій та планів заходів щодо їх розв’язання, підготовка проєктів відповідних актів законодавства, організація та участь у виконанні згаданих планів заходів, оцінювання результатів їх реалізації, здійснення інших аналітичних функцій), а також виконання основних завдань, пов’язаних із стратегічним плануванням діяльності державного органу, забезпеченням формування та/або реалізації державної політики у відповідних сферах, на які поширюються спеціальні умови оплати праці в межах загальної системи оплати праці державних службовців. оплата праці державних службовців на посадах фахівців з питань реформ (ФПР), особливі умови праці яких передбачали встановлення щомісячної надбавки за виконання особливо важливої роботи. І якщо до 2022 року така надбавка виплачувалася без навантаження на фонд оплати праці державних органів коштом бюджетів донорських програм, виділених на оплату праці ФПРів, то з 1 січня 2022 року — кошти на оплату праці ФПРів вже закладалися у кошториси фондів заробітної плати органів державної влади, що лише підсилило напругу та зрештою призвело до ліквідації директоратів у більшості міністерств. 

Отже, потрібне було комплексне стратегічне рішення, спрямоване на подолання дуальності оплати праці (ФПРи та інші державні службовці) та запровадження прозорої, зрозумілої моделі оплати праці, яку було б легко адмініструвати, і яка б забезпечувала:

• справедливий розподіл винагороди за принципом «рівна оплата за однакову працю» як у межах одного державного органу, так і між іншими органами для аналогічних посад;
• конкурентоспроможність державної служби у порівнянні з приватним сектором.

Реформа системи оплати праці є одним з ключових заходів перезавантаження державного врядування і здійснюється на виконання Стратегії реформування державного управління України на 2022–2025 роки за напрямом «Професійна публічна служба та управління персоналом».

Стратегія містить такі завдання щодо мотивації та оплати праці:

• запровадження класифікації посад державної служби;
• проведення комплексної реформи системи оплати праці, що передбачає збільшення сталої та обмеження варіативної частини, зменшення складників у структурі оплати праці, усунення причин для розривів в оплаті праці, наближення розміру оплати праці до рівня, наявного у приватному секторі;
• недопущення зменшення рівня оплати праці державних службовців, зокрема фахівців, залучених до роботи в державних органах, у межах здійснення заходів з реформи державного управління (ФПРів).

Ключовим індикатором для відстеження прогресу реалізації цього напряму Стратегії є частка посад державної служби, щодо яких впроваджено систему оплати праці на основі класифікації посад: у 2022–2023 роках — 1%, у 2024 році — 75%, у 2025 році — 90%.

Серед комунікаційних заходів Стратегії заплановано проведення інформаційної кампанії для підвищення рівня обізнаності державних службовців щодо реформи системи оплати праці на державній службі на основі класифікації посад.

Реформа спрямована на оптимізацію видатків державного бюджету в умовах війни та виконання євроінтеграційних зобов’язань України. Її впровадження здійснюється з урахуванням європейських Принципів державного управління, розроблених OECD/SIGMA та є вимогою програми Ukraine Facility, за якою Україна отримує від ЄС до 50 млрд євро до 2027 року. 

За підсумками 2024 року та першої половини 2025 року реалізація реформи демонструє окремі позитивні зрушення.

У березні 2025 року Парламент ухвалив довгоочікуваний Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо впровадження єдиних підходів в оплаті праці державних службовців на основі класифікації посад» (Закон № 4282). 

На час набрання чинності Законом № 4282 оплата праці державних службовців вже здійснювалася на основі проміжної реформи з урахуванням класифікації посад, проведеної на підставі законів України про Державний бюджет України на 2024 рік та на 2025 рік. Класифікація посад проводилася відповідно до Каталогу типових посад і критеріїв віднесення до таких посад, затвердженого Урядом у жовтні 2023 року.

Уряд і НАДС забезпечили вчасну підготовку актів, необхідних для забезпечення реалізації Закону № 4282, які одночасно з ним набрали чинності, зокрема:

• постановою Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2025 року № 369 «Деякі питання проведення класифікації посад державної служби»: 1) оновлені підходи до визначення функціонального наповнення посад, погодження результатів класифікації та взаємодії з НАДС; 2) затверджено оновлений Каталог посад державної служби з уточненими та доповненими описами основного функціоналу типових посад; 3) введено опис процедури повторної класифікації; 4) передбачено децентралізацію функції погодження класифікації посад у місцевих державних адміністраціях. 

Реалізація цього урядового рішення має забезпечити більшу системність та прозорість під час оцінки функціонального навантаження кожної посади. 

• наказом НАДС від 7 квітня 2025 року № 45–25: 1) повноваження щодо погодження результатів класифікації посад в місцевих державних адміністраціях передані територіальним органам НАДС; 2) встановлено важливе обмеження: територіальний орган НАДС не має права опрацьовувати документи з тієї території, в межах якої він функціонує, а це має забезпечити об’єктивність та уникнення потенційного конфлікту інтересів. 

НАДС з квітня 2025 року почало активну роботу з розʼяснення новел законодавства11 квітня 2025 року проведено семінар «Класифікація посад державної служби: новели законодавства 2025»; на платформі Вищої школи публічного управління «StudyiЯ» вже доступний онлайн-курс «Проведення класифікації посад державної служби» для навчання, зокрема, осіб, залучених до організації та проведення класифікації посад державної служби в державних органах. Джерело: Класифікація посад державної служби 2024: поточний стан, виклики та перспективи. Травень 2025. С. 45..

Класифікація посад державної служби протягом 2022–2024 років та І кварталу 2025 року проводилася державними органами відповідно до затверджених Урядом у 2023 році Алгоритму проведення класифікації посад державної служби в умовах воєнного стану та Каталогу типових посад державної служби. За перше півріччя 2024 року прокласифіковано 146 333 посади з-понад чотирьох тисяч державних органів (74% від 198 638 загальної кількості посад за штатним розписом). 

Комплексна реформа системи оплати праці фактично впроваджена у більшості державних органів, а це забезпечує прогнозованість та прозорість системи оплати праці та полегшує процес бюджетного планування фонду оплати праці.

Серед ключових змін — зменшення кількості складників заробітної плати та обмеження дискреційних повноважень керівників щодо встановлення надбавок, зокрема за інтенсивність праці та виконання особливо важливої роботи. У результаті було врівноважено структуру заробітної плати та визначена цільова пропорція: 70% — стала частина, 30% — варіативна.

У 2024 році середня заробітна плата державних службовців продемонструвала тенденцію до зростання порівняно з 2023 роком. Зокрема, заробітна плата на посадах категорії «В» у районних державних (військових) адміністраціях у 2024 році становила 22 210 грн проти 13 781,2 грн у 2023 році. Для аналогічних посад у державних органах першого типу першої юрисдикції (наприклад, Секретаріат Кабінету Міністрів України, Секретаріат Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, Міністерство економіки України) середня заробітна плата у 2024 році становила 49 955 грн (у 2023 році — 35 698,47 грн).

Рахункова палата України у січні 2025 року почала важливий для подальшого моніторингу реформи аудит відповідності за темою «Реформування системи оплати праці у сфері державного управління», що охоплює період з 2023 року до першого півріччя 2025 року та триватиме до серпня 2025 року. Аудитори досліджують стан реалізації заходів, що мали на меті підвищити конкурентоспроможність заробітної плати держслужбовців, усунути диспропорції в оплаті праці в державних органах, посилити роль сталої та обмежити варіативну частину винагороди, зокрема проводять порівняльний аналіз нарахованої державним службовцям заробітної плати за два періоди: 2023 рік — до запровадження реформи та 2024 рік — перший рік її реалізації.

Більшість запланованих заходів залишається на попередньому етапі виконання, з незначними покращеннями. Загалом, завдання, визначені у Стратегії, наразі досягнуті лише частково, зокрема:

Процес класифікації посад державної служби стримувався фактичною «відмовою» від його проведенняАдміністрація Державної спеціальної служби транспорту, Антимонопольний комітет України, Апарат Верховної Ради України, Бюро економічної безпеки України, Державна митна служба України, Державна податкова служба України, Міністерство внутрішніх справ України, Міністерство оборони України, Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Національне агентство з питань запобігання корупції, Національне антикорупційне бюро України, Спеціалізована антикорупційна прокуратура. у деяких державних органах. Причинами стали як затяжний процес ухвалення та підписання Закону № 4282, так і потенційні втрати у рівні оплати праці після проведення класифікації посад. Зокрема, середня заробітна плата у державних органах, що провели класифікацію посад у 2024 році, становила 37 249 грн проти середнього рівня оплати праці на старих умовах — 59 078 грн. Це пояснюється структурними відмінностями та різними підходами до преміювання, стимулюючих виплат, визначених спеціальним законодавством, яке врегульовує оплату праці у відповідних державних органах.  

На початок 2025 рокуДеякі державні органи не надали НАДС інформацію щодо результатів класифікації посад станом на грудень 2024 року. Відмовилися надати інформацію Державна казначейська служба, дані надано не у встановленому порядку Чернігівською ОДА, конфіденційна інформація — Державне бюро розслідувань, Служба зовнішньої розвідки України, Управління розвідки Адміністрації державної прикордонної служби України. Джерело: Класифікація посад державної служби 2024: поточний стан, виклики та перспективи. Травень 2025. С. 6. показник щодо кількості класифікованих посад (понад 146 тис. посад державної служби у більш ніж трьох тисячах органів державної влади) не зрушив з рівня, зафіксованого за підсумками першого півріччя 2024 року. 

Зафіксована значна кількість повторних класифікацій посад державної служби — 1640. Найчастіше це було зумовлено зміною структури, штатного розпису та функцій державного органу (91%), зверненнями працівників або іншими причинами, пов’язаними з призначенням/переведенням на посаду (5%), зміною фонду оплати праці (3%) або все разом (1%). Не всі рішення були належно оформлені, зокрема 20 повторних класифікацій були проведені з порушенням Алгоритму без відповідного рішення уповноваженого органу. Наслідком такої практики є відсутність оперативної статистики та ризик втрати контролю за результатами класифікації.

Опрацювання результатів класифікації посад досі здійснюється механічним способом. Це гальмує процес та пояснює відсутність оперативної статистики. НАДС підготувало пропозиції до проєкту технічного завдання для розроблення інформаційної системи «Класифікація посад державної служби». Однак подальше розроблення та впровадження такої системи потребуватиме часу та фінансових ресурсів, які наразі є обмеженими.

Попри визначену формулу розподілу часток заробітної плати на сталу та варіативну у співвідношенні 70/30, фактичне співвідношення часток заробітної плати для класифікованих посад державної служби становить: 85% — сталої частини заробітної плати, 15% — варіативної.

Найбільша частка варіативної частини заробітної плати спостерігається у державних органах типу юрисдикції 1.3 (17%), найменша — серед державних органів типу юрисдикції 1.1 (13%).

Разом із загальним зростанням заробітної плати державних службовців зберігаються відчутні диспропорції в оплаті праці в межах однієї категорії посад між органами різного типу юрисдикції, а також між різними категоріями посад в межах одного органу.

Наприклад:

• у категорії посад «Б» розрив у рівні середньої заробітної плати між органами загальнонаціонального рівня (юрисдикція 1.3) та органами регіонального рівня (юрисдикція типу 2) у 2024 році становив 27% (у 2023 році — 24%);
• у категорії посад «В» цей показник становив 32% у 2024 році (у 2023 році — 33%).

У межах однієї юрисдикції також спостерігаються значні розриви в оплаті праці між категоріями посад. Зокрема, різниця між середніми зарплатами посад категорій «Б» і «В» становила:

• у міністерствах (юрисдикція 1.2) у 2024 році — 73% (у 2023 році — 33%);
• в обласних державних (військових) адміністраціях (юрисдикція 2) — 58% (у 2023 році — 45%).

Найбільші розриви зафіксовані на центральному рівні (юрисдикція 1.1):

• різниця у зарплатах між категоріями «А» і «Б» у 2024 році  становила 88% (у 2023 — 112,5%);
• між «Б» та «В» — 72% (у 2023 — 71,7%).

Такі диспропорції в оплаті праці на державній службі ускладнюють залучення висококваліфікованих кадрів на державну службу, а також можуть свідчити про відсутність зіставного рівня заробітних плат між державним і приватним секторами.

Норма Закону № 4282 щодо зіставлення рівня оплати праці на типових посадах державної служби з рівнем оплати праці у приватному секторі в Україні набуде чинності лише з 1 січня 2027 року. Тому планування розмірів посадових окладів на посадах державної служби у 2026 році буде здійснюватися без урахування принципу конкурентоспроможності.

Питання зіставлення рівня заробітних плат на державній службі та в приватному секторі є складним, зокрема й через відсутність джерел достовірної інформації щодо рівня оплати праці:

• офіційна статистика збирає дані щодо середніх зарплат в розрізі видів економічної діяльності та не деталізує дані щодо середньої заробітної плати за професіями чи посадами;
• комерційні платформи для найняття та пошуку роботи (наприклад, Work.ua, grc.ua, Jooble), хоч і мають дані, але вони не завжди є репрезентативними, оскільки ґрунтуються на вакансіях, а не реальних виплатах.

Коректному порівнянню рівня оплати праці перешкоджають й відмінності у структурі винагороди за працю у державному та приватному секторах, а також варіативність рівнів оплати праці, що у державному секторі залежить від органу та типу юрисдикції, а в приватному секторі — від регіону та виду економічної діяльності.

Методологія для порівняння аналогічних посад у державному і приватному секторах за функціями, відповідальністю та рівнем оплати праці нині відсутня. Закон № 4282 також не містить завдання щодо затвердження такої методології. А це ставить під сумнів обґрунтованість розмірів посадових окладів на державній службі та успішний перебіг реформи у майбутньому.

За наслідками класифікації посад 88% державних органів все ще відчувають потребу в додатковому навчанні для відповідальних працівників. Зокрема, йдеться про потребу роз’яснення змін у законодавстві, практичних аспектів перегляду результатів класифікації, проведення повторної класифікації, типових помилок, що виникають під час цього процесу.

Значна кількість проведених повторних класифікацій у поєднанні зі змінами в законодавстві обумовлює потребу у посиленні інформаційно-роз’яснювальної роботи щодо класифікації посад. Це стосується як кадрових служб, так і державних службовців, чиї посади мають бути класифіковані/повторно класифіковані.

Відсутність повної та надійної інформації щодо складу державної служби в інформаційній системі управління людськими ресурсами в державних органах (HRMIS) є істотною перешкодою для впровадження реформи системи оплати праці.

Держава має стати конкурентним роботодавцем, залучати найкращих та мотивувати співробітників працювати на результат. Успішна реалізація реформи потребує вжиття таких основних заходів:

1. Автоматизація процесу класифікації посад залишається актуальним завданням. Її впровадження забезпечить прозорість процедури та дасть змогу отримувати оперативну інформацію про її стан. Для цього необхідно оцінити ресурси на розробку й запуск програмного забезпечення, підготувати відповідальних працівників до роботи з системою та визначити джерела фінансування проєкту.
2. На підставі аналізу практики та міжнародного досвіду продовжити роботу над удосконаленням процедури класифікації посад, зокрема щодо: 1) укрупнення сімей посад з подібними завданнями та основними посадовими обов’язками Наприклад, сім’ї посад «інформаційна безпека та кіберзахист (12)», «управління інформаційно-комунікаційними системами (23)», «управління проєктами інформатизації (25)», основний функціонал яких передбачає роботу з інформаційно-комунікаційними технологіями., а також виокремлення підсімей в їх межах з вужчою спеціалізацієюНаприклад, сім’я посад «аналіз державної політики та нормотворча діяльність (3)» передбачає функції, що можуть бути виокремлені в підсім’ї посад, зокрема, щодо формування державної політики/стратегічного планування/проведення юридичної, правової, наукової та/або фахової експертизи та підготовки висновків до проєктів актів законодавства, експертиза прийнятих актів законодавства.; 2) забезпечення єдиних підходів до визначення сімей за посадами з типовим функціоналом у державних органах, які належать до однієї юрисдикції та типу державних органів, включаючи органи місцевого рівня.
3. Посилити інформаційно-роз’яснювальну роботу щодо процедур організації та проведення класифікації, повторної класифікації посад державної служби, впровадження та реалізації заходів реформи системи оплати праці державних службовців.
4. Продовжити роботу над усуненням значних диспропорцій у посадових окладах (ґрейдах) між окремими посадами, сім’ями посад та типами юрисдикції державних органів, з урахуванням спроможності державного бюджету.
5. Для забезпечення обґрунтованості та прозорості зіставлення рівня оплати праці на типових посадах державної служби з рівнем оплати праці у приватному секторі в Україні: 1) провести апробацію зіставлення рівня оплати праці під час підготовки проєкту схеми посадових окладів на посадах державної служби на 2026 рік. Для об’єктивності результати зіставлення можуть бути отримані за участі незалежних експертів та фахівців з ринку праці, а результати такої апробації можуть бути використані при розробленні методології зіставлення рівня оплати праці на типових посадах державної служби з рівнем оплати праці у приватному секторі; 2) забезпечити внесення змін до частини третьої статті 51 Закону України «Про державну службу» щодо визначення повноважень відповідного органу правотворчої діяльності затверджувати таку методологію; 3) затвердити методологію, за якою буде проводитися таке зіставлення рівня оплати праці, починаючи з 1 січня 2027 рокуДата набрання чинності абзацом шостим підпункту 4 пункту 2 розділу І Закону № 4282.. Такий підхід сприятиме своєчасному ухваленню обґрунтованих рішень щодо оплати праці, більш ефективному використанню бюджетних коштів та збільшенню довіри до держави як конкурентоспроможного роботодавця.
6. Важливо забезпечити, щоб майбутня інформаційна система HRMIS була спроможною адмініструвати модифіковану систему оплати праці.

Ця публікація була підготовлена у межах проєкту «Ініціатива покращення врядування в Україні: розширення можливостей формування політики для суспільного прогресу» за підтримки Швейцарії. Відповідальність за зміст цієї публікації несе виключно ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив». Думка авторів не обовʼязково відображає погляди донора.

Запровадження адміністративної процедури вже давно є вимогою часуНеобхідність ухвалення законодавства, яке б регулювало здійснення адміністративної процедури в Україні, була окреслена ще 1998 року як елемент Концепції адміністративної реформи, метою якої, зокрема, є формування системи державного управління, яка стане близькою до потреб і запитів людей, створення умов для реалізації прав і свобод громадян та надання їм широкого кола державних та управлінських послуг.. До 2022 року Україна залишалася єдиною європейською державою, в якій не було закону про адміністративну процедуру (за винятком росії, яка не є орієнтиром для демократичного врядування). Усі сфери взаємодії держави з громадянами та бізнесом регулювалися за різними правилами (спеціальними законами, постановами, інструкціями тощо). Запровадження адміністративної процедури диктувалося потребою розв’язання на рівні закону низки проблем, як-от:

• відсутність низки важливих прав особи у відносинах з публічною адміністрацією (наприклад, права бути вислуханою та доступу до матеріалів справи, права заінтересованої особи брати участь у провадженні тощо);
• домінування відомчих інтересів та переважно підзаконне регулювання процедур;
• різні підходи у різних сферах публічного адміністрування;
• неефективність багатьох процедур (зокрема, оскарження) або відсутність регулювання взагалі (наприклад, щодо дострокового припинення дії адміністративних актів).

Необхідність ухвалення та застосування Закону «Про адміністративну процедуру» (далі — ЗАП) обумовлена також європейськими Принципами державного управління програми OECD/SIGMA, зокрема принципом 17, згідно з яким право на належне управління забезпечується також і через адміністративну процедуру. Повна імплементація цього Закону є вимогою Європейського Союзу, а якнайшвидше його впровадження у практичну діяльність публічних службовців є важливим елементом євроінтеграційного процесу. На значенні цього кроку ЄС наголошував у своїх щорічних звітах щодо прогресу України в межах Пакета розширення у 2023 та 2024 роках. Також імплементація ЗАП є однією з вимог Плану для Ukraine Facility на 2024–2027 роки. Очікується, що його впровадження сприятиме зменшенню корупційних ризиків у діяльності публічної адміністрації, підвищенню довіри громадськості до держави та покращенню функціонування бізнес-середовища. Впровадження ЗАП за прикладом аналогічних актів, що діють в інших державах, має на меті сприяти реалізації права на належне врядування, закріпленого в статті 41 Хартії основних прав Європейського Союзу, та наблизити державне управління в Україні до сучасних європейських стандартів і практик.

Впровадження адміністративної процедури, яка буде зручною та зрозумілою для громадян і бізнесу, є одним із завдань Стратегії реформування державного управління на 2022–2025 роки (далі — Стратегія) за напрямом «Високоякісні послуги та зручні процедури», а ухвалення та імплементація Закону «Про адміністративну процедуру» визначено пріоритетом розвитку сфери адміністративних послуг і процедур.

Ключовими завданнями з реалізації цього напряму Стратегії щодо адміністративної процедури є:

• впровадження адміністративної процедури та приведення нормативно-правових актів у відповідність до Закону «Про адміністративну процедуру»;
• проведення навчання державних службовців, підвищення рівня обізнаності громадян з питань загальної адміністративної процедури.

Прогрес реформи щодо виконання цих завдань оцінюється через застосування таких індикаторів:

• частка необхідних для реалізації Закону законопроєктів, які внесені на розгляд Верховної Ради України: у 2023 році — 80%, у 2024 році — 90%;
• частка державних службовців, які потребують навчання щодо нових засад здійснення адміністративної процедури і які пройшли таке навчання: у 2022 році — 20%, у 2023 році — 40%, у 2024 році — 60%, у 2025 році — 80%.

Реалізація окреслених у Стратегії завдань стартувала з розроблення та ухваленняРоботу над законопроєктом № 3475 здійснювало Міністерство юстиції. До розроблення проєкту акта були долучені представники Секретаріату Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, судової гілки влади, експерти та фахівці Представництва ЄС в Україні, Німецького фонду міжнародного та правового співробітництва, експерти Програми SIGMA та проєкту «Підтримка комплексної реформи державного управління в Україні (EU4PAR)». Закону «Про адміністративну процедуру» 17 лютого 2022 року. Закон був підписаний Президентом у червні 2022 року, а набрав чинності 15 грудня 2023 року. 

Ця подія дала старт процесу з приведення чинного законодавства у відповідність до положень ЗАП. За підсумками цього гармонізаційного процесу наприкінці 2025 року Кабінет Міністрів України має поінформувати Верховну Раду України про стан виконання Закону «Про адміністративну процедуру». 

До червня 2023 року Уряд мав податиП. 8 Прикінцевих та перехідних положень Закону «Про адміністративну процедуру». на розгляд Парламенту пропозиції щодо приведення законодавчих актів України у відповідність до ЗАП. А до грудня 2023 року — вжити заходів щодо ухвалення та/або оновлення нормативних актів органів виконавчої влади, щоб вони відповідали новим правилам і запрацювали одночасно з набранням чинності Законом «Про адміністративну процедуру».

На виконання цього завдання експерти проаналізували близько 400 законів, зміст яких був пов’язаний з різними аспектами застосування адміністративних процедур. У жовтні 2023 року у Парламенті було зареєстровано законопроєкт № 10161, покликаний увідповіднити законодавство до ЗАП. Вже через рік Верховна Рада України ухвалила Закон № 4017, згідно з яким внесені зміни до 196 законодавчих актів. Зважаючи на це, у Звіті про виконання Стратегії у 2023 році заявлено про досягнення показника виконання завдання. Звіту про виконання Стратегії за 2024 рік у публічному доступі немає.

Процес гармонізації законодавства із ЗАП супроводжується низкою викликів:

1. Станом на середину 2025 року повної імплементації ЗАП ще не відбулося. У Звіті Європейської Комісії щодо України у 2024 році зазначалося, що протягом 2025 року в Україні має відбутися повна імплементація Закону «Про адміністративну процедуру», узгодження галузевого та імплементаційного законодавства, а також приведення цифрових процедур відповідно до закону. Однак залишається низка актів законодавстваНаприклад, проєкт Закону «Про звернення» № 11082 та проєкт Кодексу про адміністративні проступки № 11386., які потребують узгодження з положеннями ЗАП, зокрема у податковій, митній, земельній сферах, про звернення громадян та про адміністративні проступки. Законопроєкти, що стосуються деяких з цих змін, ще чекають свого розгляду у Парламенті. Звітування Уряду про стан виконання ЗАП має відбутися наприкінці 2025 року. Проте є обґрунтовані сумніви у тому, що повне узгодження законодавства із ЗАП відбудеться у встановлений строк. Такі сумніви підкріплюються й тим, що Дорожньою картою реформи державного управління передбачено реалізувати окремі кроки щодо імплементації ЗАП впродовж 2026 року.
2. Окремі органи влади намагаються вийти з-під регулювання ЗАП, аргументуючи це тим, що сфера їх компетенції підпадає під винятки. Моніторинговий звіт Програми SIGMA за 2023 рік містить відомості, що в Україні були ініціативи, спрямовані на вихід публічних інституцій з-під дії ЗАП. У публічному дискурсі обговорювалося питання вчинення таких спроб з боку Держекоінспекції, Антимонопольного комітету, Державної податкової служби, МВС. Такі ініціативи не підтримуються Програмою SIGMA, представники якої відстоюють позицію, що спеціальне законодавство (замість ЗАП) має застосовуватися лише у виняткових випадках, коли це виправдано специфікою певної адміністративної сфери. Подібні застереження також висловила Єврокомісія, зокрема щодо Державної податкової служби. Українські експерти дотримуються такої ж позиції та відзначають необхідність поширення дії Закону «Про адміністративну процедуру» на значну частину повноважень органів виконавчої влади (хоча залежно від специфіки діяльності органу певні вузькі винятки теж мають застосовуватися).
3. Потребує доопрацювання технічна сторона реалізації ЗАП у цифрових процедурах. Для ефективного застосування ЗАП є потреба у забезпеченні належної інформаційної взаємодії між публічними електронними реєстрами. Однак система взаємодії, що нині функціонує, не відповідає вимогам повної інтероперабельності.

Стратегія передбачає, що кожного року кількість службовців, які пройшли навчання із застосування ЗАП, має бути не меншою ніж 20% від кількості тих, хто потребує такого навчання. Станом на кінець 2025 року загальний показник має сягати 80%. 

Протягом 2022 року відповідне навчання в Українській школі урядування та регіональних центрах підвищення кваліфікації пройшли 2 168 державних службовців та 709 посадових осіб місцевого самоврядування (тобто загалом 2 877 осіб). У Звіті про виконання Стратегії за 2022 рік зазначено, що за цим індикатором показник досягнуто. Разом з тим, у Звіті показники цільового значення та фактичного виконання мають різні виміри. Через це неможливо однозначно визначити, чи відповідає заявлена кількість осіб, які пройшли навчання, цільовому показнику — 20% від загальної кількості державних службовців, що потребували такого навчання.

У 2023 році НАДС забезпечено розроблення та погодження 12 програм підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування з теми адміністративної процедури. Кількість державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування і співробітників ЦНАП, які пройшли відповідне навчання, становила понад 4 400 осіб. Тому за підсумками 2023 року необхідний показник виконання Стратегії досягнуто (зазначено про виконання 90% при необхідних 40%). Цього разу у документі вже наведено кількісний показник осіб, які потребують підвищення кваліфікації на 2023 рік. 

Також державні службовці мають можливість проходити онлайн-курси та тренінги Наприклад, тренінги проводяться у межах проєкту «Підтримка комплексної реформи державного управління в Україні» (EU4PAR), проєкту USAID «Говерла» у партнерстві з Вищою школою публічного управління. . Для цього на платформі «Зрозуміло!» створено онлайн-курс «Загальна адміністративна процедура», підготовлено посібник для публічних службовців, здійснюється підготовка тренерів для проведення офлайн та онлайн-навчання загальній адміністративній процедурі (станом на кінець 2023 року підготовлено 60 тренерів).

Крім того, створено інформаційний портал, присвячений темі адміністративної процедури, який надає відповіді на понад 200 поширених запитань щодо застосування ЗАП, містить шаблони документів, чек-листи та інші практичні матеріали.

Також у соціальних мережах для представників органів державної влади, які в той чи інший спосіб долучені до загальної адмінпроцедури, імплементації ЗАП, створено групу «Адмінпроцедура: професійна спільнота», де практики та науковці можуть обмінюватися думками та досвідом щодо застосування ЗАП.

Водночас, попри задовільні звітні показники, у питанні навчання теж вбачаються певні виклики для ефективного застосування ЗАП: 

1. Недостатньо високий рівень якості та вичерпності навчальних матеріалів. Результати опитування ЦОВВ щодо готовності застосування ЗАП, проведеного з грудня 2024 по січень 2025 року, показали, що 59% респондентів відзначають потребу у навчанні персоналу, 40% потребують допомоги у розробці шаблонів і типових документів, а 35% — потребують консультаційної допомоги з боку експертів. Найбільш обізнаними з положеннями ЗАП виявилися державні службовці категорії А. Водночас близько половини опитаних службовців категорій Б і В ще не розібралися з деталями. Респонденти вказують на потребу у додатковому роз’ясненні сутності принципів адміністративної процедури. Особливо це стосується принципів пропорційності, розсудливості, офіційності, презумпції правомірності дій та вимог особи.
2. Не всі державні службовці належно поінформовані про імплементацію ЗАП у діяльності органу влади, де вони працюють. Опитування ЦОВВ показало, що понад 50% респондентів не змогли дати відповідь, чи розпочато в інституції, де вони працюють, адаптацію законодавства до положень ЗАП, а понад 70% не знають, чи визначений в органі влади перелік нормативно-правових актів, які підлягають погодженню з нормами ЗАП. Це свідчить про потребу підвищення рівня інституційної обізнаності та ефективності внутрішньої комунікації щодо впровадження ЗАП у діяльність центральних органів виконавчої влади.

Опитування не є репрезентативним (через нерівномірність розподілу респондентів за типом та рівнем органів влади), однак воно демонструє загальні тенденції у готовності публічних службовців застосовувати ЗАП.

Одним із завдань Стратегії є підвищення рівня обізнаності громадян з питань загальної адміністративної процедури. Проте індикатори, за якими має відстежуватися прогрес за цим завданням, відсутні. Зі свого боку громадяни можуть долучатися до навчання на платформі «Зрозуміло!». У 2024 році понад 22 тис. осіб завершили цей онлайн-курс. Крім того, на інформаційному порталі розміщені корисні матеріали, які роз’яснюють норми ЗАП та його практичну цінність для громадян та бізнесу. Проте відсутність індикаторів не дає змоги оцінити прогрес реалізації цього завдання. 

Стан реалізації Стратегії реформування державного управління на 2022–2025 роки в частині імплементації Закону «Про адміністративну процедуру» значною мірою є задовільним. Більшість завдань або повністю виконані, або перебувають у стадії виконання. Водночас подальше впровадження реформи потребує вжиття таких заходів:

1. Мінімізувати випадки виходу з-під дії Закону «Про адміністративну процедуру» різних органів влади, які реалізують повноваження, пов’язані з виконанням сервісної функції публічної адміністрації. Незастосування положень ЗАП до діяльності низки публічних інституцій створює прецедент, який послаблює роль та місце ЗАП у системі реформи державного управління. Випадки застосування норм спеціального законодавства замість ЗАП все ж можуть існувати, однак впровадження такої практики потребує додаткового обґрунтування у кожному конкретному випадку.
2. Забезпечити повноцінну імплементацію ЗАП через приведення відповідно до його положень податкового, митного, земельного законодавства, Закону України «Про звернення громадян», Кодексу України про адміністративні правопорушення, а також ухвалення підзаконних нормативно-правових актів, необхідних для реалізації ЗАП та Закону № 4017.
3. Передбачити зміни до чинного законодавства щодо особливостей застосування норм ЗАП в автоматизованих процедурах для забезпечення повноцінної реалізації принципів ефективності та офіційності, зокрема е-взаємодії інформаційних систем, технічної реалізації складних процедурних механізмів, як-от залишення заяви без руху, а також доступ заявника до матеріалів справи.
4. Підвищити якість навчальних матеріалів для публічних службовців, які проходять підвищення кваліфікації із засад адміністративної процедури. Оптимізація має бути спрямована на: 1) роз’яснення сутності принципів та термінології ЗАП; 2) подолання можливих колізій між ЗАП та спеціальними законами; 3) аналіз конкретних практичних ситуацій та пошук рішень у випадках можливих різночитань ЗАП; 4) технічні аспекти застосування інформаційних систем у межах адміністративної процедури.
5. Посилити роботу з ознайомлення з порядком застосування положень ЗАП державних службовців, особливо категорій Б і В.
6. Активізувати впровадження ЗАП у державних органах у поєднанні з роз’ясненням для їх працівників сутності та алгоритму такого впровадження.  
7. Розширити інформаційну кампанію для громадськості щодо значення та практичної цінності ЗАП під час звернення громадян до органів влади. 

Ця публікація була підготовлена у межах проєкту «Ініціатива покращення врядування в Україні: розширення можливостей формування політики для суспільного прогресу» за підтримки Швейцарії. Відповідальність за зміст цієї публікації несе виключно ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив». Думка авторів не обов’язково відображає погляди донора.

Цифровізація системи управління людськими ресурсами як ключовий елемент перезавантаження державного врядування здійснюється на виконання Стратегії реформування державного управління України на 2022–2025 роки за напрямом «Професійна публічна служба та управління персоналом».

Основними завданнями з реалізації цього напряму Стратегії щодо спроможності управління персоналом є:

• впровадження інформаційної системи управління людськими ресурсами в державних органах (HRMIS), яка дасть змогу збирати та аналізувати кількісні та якісні показники щодо представленості жінок та чоловіків на різних посадах державної служби;
• проведення аналізу потреб державного органу в забезпеченні необхідною кількістю державних службовців потрібної кваліфікації для розв’язання стратегічних завдань.

Основним індикатором виконання цих завдань Стратегії є частка державних органів, у яких запроваджено інформаційну систему управління людськими ресурсами, у 2022 році — 25%, у 2023 році — 50%, у 2024 році — 65%, у 2025 році — 80%.

Також у межах виконання комунікаційних заходів Стратегії впровадження інформаційної системи управління людськими ресурсами в державних органах супроводжується розробленням та впровадженням дієвого механізму внутрішніх комунікацій, взаємодії та зворотного зв’язку в межах державної служби. Так, НАДС здійснює заходи із надання методичної підтримки службам управління персоналом в державних органах, здійснює запити та опитування. Кінцевим продуктом такої діяльності є роз’яснення та навчання.

Цифровізація управління людськими ресурсами має на меті розв’язати проблему браку повного набору даних та аналітичної інформації стосовно чисельності працівників органів державної влади. Адже через фрагментарність та обмеженість інформації про ефективність системи державного управління в Україні процес оптимізації чисельності працівників органів виконавчої влади є вкрай ускладненим. І хоча державні органи мають власні інформаційні системи управління персоналом, проте інформація, що зберігається у таких системах, часто є недостатньо прозорою та не дає можливості проаналізувати загалом всю систему управління людськими ресурсами на державній службі.

До того ж цифровізація управління державною службою та людськими ресурсами є одним із євроінтеграційних зобов’язань України в частині реформування державного управління, що здійснюється з урахуванням європейських Принципів державного управління, розроблених OECD/SIGMA, а також є однією з вимог програми Ukraine Facility, в межах якої Україна отримує від ЄС протягом 2024–2027 років до 50 млрд євро.

З практичного погляду, у результаті реалізації реформи в усіх органах державної влади (їх міжрегіональних та територіальних органах) планується оновити всі застарілі діджитал HR-системи. З одного боку, це забезпечить формування точних даних щодо кадрового забезпечення державних органів, дасть змогу проводити оперативний та прозорий моніторинг чисельності працівників органів державної влади, з іншого боку — підвищить ефективність процесу прийняття управлінських рішень щодо кадрового забезпечення.

Основними кроками реформи, які планується впровадити для забезпечення цифровізації функцій з управління персоналом в державному управлінні, є:

• впровадження інформаційної системи управління людськими ресурсами (далі — інформаційна система HRMIS) як централізованої бази даних державних службовців, інших працівників державних органів, основною метою якої є задоволення потреб щодо автоматизації та цифровізації процесів, пов’язаних із виконанням функцій з питань управління персоналом;
• функціонування Єдиного порталу вакансій державної служби (career.gov.ua) як ключового застосунку з розміщення актуальних вакансій органів державної влади, інформації щодо проведення конкурсів, подання документів в електронному форматі;
• використання засобів Єдиного державного вебпорталу електронних послуг «Дія» для працевлаштування.

Інформаційна система HRMIS запрацювала з 31 березня 2021 року за підтримки ЄС у межах програми підтримки управління державними фінансами в Україні (EU4PFM). Частка державних органів, у яких запроваджено інформаційну систему HRMIS, як індикатор Стратегії, щороку зростає: у 2022 році — 67% (при плані 25%), у 2023 році — 80% (при плані 50%), у 2024 році — 82% (при плані 65%), станом на травень 2025 року — 87% (при плані 80%). За інформацією НАДС, за підсумками червня 2025 року планується приєднати до системи понад 90% державних органів.

Водночас впровадження інформаційної системи HRMIS у державних органах стикається з низкою перешкод, зокрема:

• недостатній рівень матеріально-технічного та кадрового забезпечення окремих державних органів для підключення до системи. НАДС неодноразово наголошувало на нестачі фахівців, зокрема з підтримки впровадження системи, забезпечення її кібербезпеки, бізнес-аналітики, що перешкоджає масштабуванню впровадження системи;
• переобтяження роботи працівників служб управління персоналом державних органів внаслідок дублювання функцій із наповнення інформаційної системи HRMIS та ведення внутрішніх діджитал HR-систем або баз даних, зокрема у паперовому форматі. У результаті, хоча більшість державних органів підключені до інформаційної системи HRMIS, проте рівень її наповнення за функціональними блоками залишається недостатнім. Зокрема, на Публічному порталі HRMIS відсутні дані щодо статі, стажу державної служби, типу посад, віку працівників;
• недостатній рівень знань, навичок та компетенції працівників служб управління персоналом державних органів стосовно використання інформаційної системи HRMIS.

Так, за результатами дослідження НАДС, станом на 1 жовтня 2024 року 66,4% опитаних респондентів визначили питання впровадження та роботи в інформаційній системі HRMIS найбільшою потребою в методичній підтримці. Серед респондентів державних органів, у яких впроваджується інформаційна система HRMIS, найбільш актуальною визначена потреба у методичній підтримці з таких питань: 54,5% — робота з функціональним блоком «Персонал» та «Накази з персоналу», 47,6% — робота з підсистемою «Кабінет самообслуговування» — модуль «Особистий кабінет», 30,9% — робота з функціональним блоком «Оргструктура».

Внаслідок затягування процесу наповнення інформаційної системи HRMIS виникає ситуація браку точних кадрових даних та складнощів у прийнятті рішень щодо управління людськими ресурсами. 

До того ж функціонує низка інформаційних систем (застосунків та вебплатформ), зокрема дашборд НАДС щодо кількісного складу державних службовців в Україні, дашборд Мінфіну щодо чисельності та оплати праці усіх працівників державних органів, інформаційна система HRMIS, статистичні дані НАДС тощо, у яких інформація щодо чисельності державних службовців та інших працівників суттєво відрізняється. 

Так, за підсумками першого кварталу 2025 року, згідно з даними дашборду НАДС щодо кількісного складу державних службовців в Україні кількість штатних посад складає 191,89 тис. одиниць, з яких фактична кількість працівників — 156,79 тис., тоді як до інформаційної системи HRMIS внесено інформацію щодо 70,7 тис. посад, з яких фактичних працівників — 48,7 тис. 

Пришвидшення впровадження та наповнення системи HRMIS необхідне для ухвалення ефективних управлінських рішень, зокрема для стратегічного кадрового планування на державній службі. Адже протягом останніх декількох років спостерігається тенденція відтоку кадрів з посад державної служби, зокрема, у 2023 році призначено на посади 36,2 тис.осіб, а звільнено 40,2 тис.осіб, в той час як у 2024 році призначено — 35,1 тис.осіб, а звільнено — 37,7 тис.осіб.

До того ж інформаційна система HRMIS досі перебуває на етапі інтеграції із системами розрахунку заробітної плати, що зрештою призводить до відсутності прозорості та затримки з отриманням точних даних про оплату праці в межах реформи публічного управління. Законом України «Про державну службу» (зі змінами) передбачено, що розміри посадових окладів на посадах державної служби встановлюються з урахуванням каталогу типових посад державної служби й критеріїв віднесення до таких посад, зіставлення рівня оплати праці на типових посадах державної служби з рівнем оплати праці у приватному секторі в Україні. Оскільки проведення зіставлення рівня оплати праці відтерміновано до 1 січня 2027 року, а інформаційна система HRMIS досі не впроваджена у всіх державних органах, це заважає оцінити рівень ефективності управління людськими ресурсами на державній службі.

З початку повномасштабного військового вторгнення роботу Єдиного порталу вакансій державної служби призупинено через технічний збій. Хоча за даними звіту про виконання Плану роботи НАДС на 2022 рік, основними причинами зупинення роботи порталу є збереження персональних даних громадян та недопущення кібератак на роботу системи. 

Призупинення роботи Єдиного порталу вакансій державної служби вже понад три роки ускладнює роботу державних органів з кадрового забезпечення та створює перешкоди для працевлаштування потенційних кандидатів, які не мають доступу до повної та актуальної інформації про актуальні вакансії.

Ситуація ускладнюється через призупинення конкурсного добору на державну службу, що, своєю чергою, призводить до обмеженого доступу потенційних кандидатів до вакансій, непрозорості процесу призначення, кадрового дефіциту та зростання корупційних ризиків на етапі працевлаштування.

Експерти та міжнародні партнери неодноразово закликали відновити конкурсний відбір на посади державної служби, а також інструменти автоматизації цього процесу для збереження безпекових умов. Проте відповідний законопроєкт щодо удосконалення порядку вступу, проходження та припинення державної служби досі не зареєстрований. Хоча відповідно до Плану Ukraine Facility, законодавчі зміни мають запрацювати вже у третьому кварталі 2025 року, а робота Єдиного порталу вакансій державної служби має бути відновлена у першому кварталі 2026 року.

Крім того, Єдиний портал вакансій державної служби потребує модернізації з урахуванням необхідності вдосконалення процедур вступу, проходження та припинення державної служби, а також розширення його функціоналу для розміщення вакансій органів місцевого самоврядування. Це сприятиме добору кадрів на основі професійних компетентностей, підвищенню прозорості системи управління людськими ресурсами, а також формуванню достовірних статистичних даних щодо всіх видів конкурсних процедур і вакансій.

До відновлення роботи Єдиного порталу вакансій державної служби Уряд підтримав пропозицію Мінцифри стосовно реалізації протягом двох років експериментального проєкту щодо використання засобів Єдиного державного вебпорталу електронних послуг «Дія» для потреб працевлаштування на посади державної служби. У межах цього проєкту передбачається розміщення інформації про актуальні вакансії в окремих пілотних органах та установах (Мінцифра, НАДС, Мінекономіки, державне підприємство «Дія» — за згодою), а також добір кадрів без проведення конкурсного відбору.

Очікується, що реалізація проєкту допоможе розв’язати проблеми добору кадрів в пілотних державних органах та надалі буде масштабована на інші державні органи та установи. Протягом двох місяців з дня набрання чинності рішенням Уряду Мінцифри (до 23 липня 2025 року) має забезпечити реалізацію технічної можливості використання засобів Єдиного державного вебпорталу електронних послуг для працевлаштування.

Водночас портал «Дія» має на меті забезпечення надання електронних публічних послуг та інших послуг та не є спеціальним застосунком для розміщення вакансій та пошуку роботи. Тому розв’язання проблеми добору кадрів на державну службу із застосуванням порталу «Дія» видається досить сумнівним. Крім того, за відсутності його інтеграції, обміну інформацією та взаємодії з іншими пошуковими сайтами та платформами працевлаштування, відкритим залишається питання зіставлення рівня заробітних плат на посадах державної служби й у приватному секторі, що ускладнює обґрунтоване планування посадових окладів у системі державної служби.

На шляху до реформування, цифровізації та автоматизації системи управління людськими ресурсами на державній службі були зроблені лише окремі кроки для реалізації завдань Стратегії. Успішне впровадження реформи потребує здійснення таких основних заходів:

1. Прискорити впровадження та наповнення інформаційної системи HRMIS у всіх державних органах, їх міжрегіональних та територіальних органах.
2. Забезпечити систематичну методичну підтримку службам управління персоналом державних органів з питань управління людськими ресурсами, і навіть щодо використання інформаційної системи HRMIS, організації роботи в цій системі, зокрема з функціональними блоками «Персонал» та «Накази з персоналу».
3. Відновити проведення конкурсного відбору для всіх категорій державних службовців на підконтрольній Україні території із застосуванням цифрових інструментів для створення безпечних умов проведення конкурсних процедур.
4. Відновити роботу та модернізувати Єдиний портал вакансій державної служби (career.gov.ua), зокрема щодо оптимізації процедури конкурсного добору та розширення функціональних можливостей для розміщення вакансій органів місцевого самоврядування.
5. Забезпечити інтеграцію, обмін інформацією та взаємодію Єдиного порталу вакансій державної служби з іншими пошуковими платформами, інформаційною системою HRMIS та державними системами кібербезпеки з метою створення цілісної, безпечної та прозорої екосистеми управління людськими ресурсами у публічному секторі.

Ця публікація була підготовлена у межах проєкту «Ініціатива покращення врядування в Україні: розширення можливостей формування політики для суспільного прогресу» за підтримки Швейцарії. Відповідальність за зміст цієї публікації несе виключно ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив». Думка авторів не обов’язково відображає погляди донора.

Період діяльності цього Уряду загалом можна охарактеризувати постійною кризою — через декілька днів після його формування в Україні було запроваджено карантин через поширення пандемії COVID-19, а 24 лютого 2022 року розпочалося повномасштабне вторгнення російської федерації, що змусило державні органи швидко реагувати на загрози національній безпеці. За мирних часів цей Уряд вже мав би скласти повноваження перед новообраною Верховною Радою, однак через конституційну заборону проведення парламентських виборів під час дії воєнного стану як народні депутати України, так і Прем’єр-міністр залишаються на своїх посадах. Водночас відставка Дениса Шмигаля з посади має своїм наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів України. Отже, зміна стосується не лише очільника Уряду, а й більшої частини міністерств, що, беззаперечно, вплине на подальший розвиток системи державного управління.

У новому Уряді Денис Шмигаль, видно, отримає посаду Міністра оборони України. Посаду Прем’єр-міністра Президент, попри відсутність в нього відповідних конституційних повноважень, запропонував Юлії Свириденко — нинішній Віцепрем’єр-міністерці — Міністерці економіки. Конституція України покладає ініціативу висування кандидатур в Уряд на коаліцію депутатських фракцій (або у випадку Верховної Ради ІХ скликання — так звану монобільшістьДепутатської фракції, до складу якої входить більшість народних депутатів від конституційного складу. Саме пропозиція коаліції є підставою для внесення Президентом кандидатур на посаду Прем’єр-міністра України. Міністр оборони України та Міністр закордонних справ України призначаються Верховною Радою України за поданням Президента України, інші члени Кабміну призначаються Верховною Радою України за поданням Прем’єр-міністра України, якому коаліція також вносить пропозиції щодо кандидатур.).

Деякі народні депутати, однак, посилаються на статтю 10 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», який встановлює, що у період воєнного стану не можуть бути припинені повноваження деяких державних органів, зокрема і Кабміну. Група народних депутатів навіть зареєструвала відповідний законопроєкт, який пропонує виключити цю норму щодо Кабміну. Однак, попри таку позицію частини нардепів, український Парламент, видно, не буде до неї дослухатися та міняти закон перед зміною Уряду.

Конституція нічого не говорить про обмеження на зміну складу Кабміну під час воєнного стану, ці положення мають бути деталізовані на рівні Закону. Автори ст. 10 ЗУ «Про правовий режим воєнного стану», ймовірно, теж не мали на увазі повну заборону на зміну Премʼєра. Натомість такі норми мали б убезпечити державу від перевороту, коли Президент, Верховна Рада (ну хоча б теоретично) чи група військових припинить повноваження Кабміну й вирішить виконувати їх самостійно.

Відповідно до Конституції Кабінет Міністрів, відставку якого прийняла Верховна Рада, продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Уряду. Як свідчить практика, остання процедура ухвалення рішення про відставку та призначення нового Уряду у березні 2020 року зайняла лише один пленарний день, тому не варто очікувати довгого перехідного періоду. 

Перехідний період (навіть, якщо він складе менше як добу) закінчиться, і тоді новий Кабмін зустрінеться з наслідками зміни Уряду:

У відставку Уряд забере з собою і свої законодавчі ініціативи. Відповідно до Регламенту Верховної Ради України законопроєкт, внесений Кабміном, вважається відкликаним, якщо повноваження цього Кабміну були припинені до його прийняття у першому читанні за основу. Такий законопроєкт знімаєтьсяЗ відповідними зазначенням про це в єдиній автоматизованій системі. Наразі у Парламенті більш як 300 урядових законопроєктів, що перебувають на різних стадіях підготовки до першого читання. з розгляду. Ці законопроєкти повернуться до своїх розробників (міністерств, інших центральних органів виконавчої влади тощо) для вивчення на предмет їх актуальності. Регламент Кабінету Міністрів України передбачає, що такі законопроєкти — з висновком про те, що вони не втратили актуальність — протягом одного місяця знову можуть бути подані на розгляд до Уряду. 

Процедура відкликання та подання законопроєктів повторно надалі збільшить строк їх розгляду, оскільки навіть якщо розробник і визнає певні законодавчі ініціативи актуальними, такі проєкти будуть знову розглянуті: 1) у Кабінеті Міністрів України перед їх поданням Верховній Раді; 2) у парламентських комітетах та структурних підрозділах Апарату Верховної Ради, відповідальних за проведення експертиз законопроєктів.

Відставка і формування Уряду означає не лише зміну міністра. У разі звільнення міністра перший заступник та заступники міністра звільняються з посад. Такою є вимога Закону України «Про центральні органи виконавчої влади». Для частини заступників міністрів це буде формальність, оскільки, найімовірніше, вони збережуть свої посади та будуть призначені наново; менш поталанить заступникам тих міністрів, які втратять своє місце в Уряді. За зміною керівництва міністерства піде й зміна курсу політики, поява нових пріоритетів у роботі міністерства, навіть зміна його організаційної структури.

Зміна керівництва та організаційної структури міністерств, як правило, супроводжується піврічною тяганиною з документами, перезатвердженням положень, перепризначенням співробітників, підкилимною кадровою боротьбою тощо. Ефективність роботи органів влади в цей час є невисокою. Гарним та свіжим прикладом такого «великого державного будівництва» є створене наприкінці минулого року Міннац’єдності. Хоча кількість виданих нормативно-правових актів не може бути показником ефективності цього міністерства, варто зазначити, що Міннац’єдності за увесь період своєї діяльності зареєструвало у Мінʼюсті лише один наказ — щодо критеріїв бронюванняКритеріїв визначення підприємств, установ, організацій, що належать до його сфери управління, такими, які мають важливе значення для галузі національної економіки, що дозволяє здійснювати бронювання військовозобов’язаних працівників таких підприємств, установ, організацій..

Міннацʼєдності проіснувало близько пів року і тепер, за чутками, буде кудись приєднане. Швидке та красиве рішення не спрацювало, результатів роботи — відверто немає; але їх і не могло бути за пів року роботи, витрачених на організаційно-кадрові процеси налагодження роботи. Залишається єдине питання — чи вже прийшов час робити ставки на те, які міністерства знову розʼєднаються/приєднають/ліквідують/утворять наприкінці 2025 року?

Минула доопрацьована Програма діяльності Кабміну Дениса Шмигаля так і не була схвалена Верховною Радою попри пряму вимогу Конституції. Майбутній новосформований Кабмін має строк до одного місяця, аби подати до Верховної Ради свою Програму діяльності. Чи буде вона базуватися на «пріоритетних задачах» бачення Президента чи узгоджених політичних позиціях та програмних завданнях коаліції, як того вимагає Закон України «Про Кабінет Міністрів України», поки невідомо. Водночас її схвалення фактично надасть Уряду імунітет — Конституцією встановлено, що питання про відповідальність Кабінету Міністрів не може розглядатися Верховною Радою протягом року після схвалення Програми діяльності Кабміну.  Втім, як показала практика українського політичного прагматизму, це не унеможливлює припинення діяльності Кабміну іншими шляхами — через складення повноважень перед новообраною Верховною Радою або у зв’язку з відставкою Прем’єр-міністра. 

Програма діяльності Уряду — це ключовий, визначений Конституцією документ, навколо якого має будуватися весь процес ухвалення рішень, зокрема і законотворчий процес, робота Кабміну та Верховної Ради. Хоча Денис Шмигаль був Премʼєром найдовше, його програма так і не була затверджена Парламентом. Новий склад Уряду буде затверджений перед черговим анонсованим 50-денним наступом росіян. Звісно, вся увага буде прикута саме до лінії бойового зіткнення, а не до переставляння стільців в урядових кабінетах. Але саме в цей час має бути розроблений та затверджений ключовий документ державного управління України. Це буде основним маркером того, чи принесе зміна Уряду реформи системи державного управління, чи ми знову побачимо «креативні» та «відверто-чесні» виправдання, чому цього не відбулося.

Зміна Уряду є доконаним фактом, однак цей факт сам по собі не знімає питання його обґрунтованості та відповідності поточним викликам. Зміна Уряду не має бути лише формальністю, «переставлянням стільців» з необґрунтованими трансформаціями системи міністерств, що може (при)зупинити роботу Уряду на досить довгий період задля випуску пари в умовах неможливості зміни Парламенту та Президента.

Ділимося найважливішим та дякуємо усім партнерам за підтримку — завдяки системній роботі ми можемо продовжувати втілювати свою місію, розширювати її та розвивати наші напрацювання в аналітиці та громадянській просвіті.

Протягом 2024 року ми підготували декілька парламентських Моніторингів, які вже не перший рік є важливим складником дослідницької роботи ЛЗІ. Тенденції, головні та побічні проблематики робочих процесів у Верховній Раді, багато даних і супровідної аналітики до них за низкою факторів, — усе це аналізуємо та відображаємо у Моніторингах, оскільки, засновуючись на даних і регулярному моніторингу, ми можемо аналізувати діяльність парламенту та посилювати його інституційну спроможність як найважливішого органу у демократичній державі.

Ознайомитися з аналітикою по парламенту за 9, 10 та 11 сесії від ЛЗІ можна тут:

• Моніторинг роботи Верховної Ради IX скликання за 9 сесію
• Моніторинг роботи Верховної Ради IX скликання за 10 сесію
• Моніторинг роботи Верховної Ради IX скликання за 11 сесію

Крім того, у 2024 році ЛЗІ випустила два випуски Часопису «Парламент»:

• Тимчасові комісії у парламенті: контроль без можливості впливу, де ЛЗІ докладно проаналізувала, чим займалися народні депутати в межах тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій, якою була результативність їхньої роботи і які проблеми заважають зробити тимчасові комісії ефективним інструментом для розв’язання проблем, що хвилюють громадян найбільше.
• Виклики, що постали перед Україною в умовах міжнародного збройного конфлікту: воєнні злочини та злочин геноциду. З перших днів повномасштабної війни росії проти України у лютому 2022 року перед Україною, як і перед усією світовою спільнотою, постало питання кваліфікації злочинів, що вчиняються проти України, — на практиці це стало справжнім викликом. Саме тому в дослідженні ЛЗІ порушує такі питання: «Чи відповідають норми національного законодавства нормам і принципам міжнародного права в частині міжнародних злочинів: воєнних злочинів і геноциду?» та «Як юридично обґрунтувати кваліфікацію злочинів росії проти України злочином геноциду?».

А також періодичні підсумкові статті:

• Кодекс депутатської етики: легко порушити, складно прийняти, неможливо домовитися. Унормування правил етичної поведінки народних депутатів у публічному просторі — давнє «домашнє завдання» для Верховної Ради. Адже необдумані дії шкодять іміджу та руйнують довіру не лише до окремих парламентарів, а й до всього чинного скликання, — і парламенту як інституції загалом. В інших країнах неетична поведінка може призвести навіть до втрати мандату, втім український парламент досі істотно обмежений у способах впливу на дії нардепів, і наразі вони недостатньо ефективні, щоб запобігти неетичним вчинкам і публічним скандалам за участю народних депутатів поза сесійною залою.
• Досягнення, провали, рекорди та міфи Верховної Ради ІХ скликання. До пʼятирічної річниці роботи IX скликання Верховної Ради ЛЗІ нагадала, що за ці роки найбільше запам’яталося в роботі парламенту, — чим дивувало, радувало та непокоїло IX скликання.
• Протореними стежками: що має зробити Верховна Рада України для наближення до Євросоюзу? Європейська Комісія презентувала Звіт про розширення, в якому надала оцінку річного прогресу, досягнутого державами-кандидатками, зокрема й Україною. Лабораторія законодавчих ініціатив проаналізувала частину звіту, що стосується Верховної Ради, звернула увагу на ці пункти та розʼяснила, чому вони є пріоритетними для роботи парламенту і його розвитку як інституції, що уособлює українську демократію.

Системний моніторинг роботи парламенту відбувається завдяки підтримці інституційного партнера ЛЗІ — Швеції.

У контексті викликів, повʼязаних з повномасштабною війною рф проти України, ЛЗІ підготувала й Зелену книгу «Військова юстиція в Україні» — аналітичний документ, який охоплює відомості щодо світового досвіду регулювання та функціонування військової юстиції, враховує попередні напрацювання з тем військової прокуратури, адвокатури, військової поліції, військової контррозвідки та військових судів, а також висвітлює проблеми створення нових органів системи військової юстиції в Україні.

Зелена книга підготовлена в рамках проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Парламентським центром (Канада) у співпраці з Верховною Радою України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs).

Впродовж року допомагали у налагодженні міжпарламентських звʼязків між Україною та низкою інших держав, перш за все — нашими канадськими партнерами. У межах проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine) відбулося декілька робочих візитів українських парламентарів — щодо питань обміну досвідом у сфері військової юстиції та правопорядку, практик роботи із засекреченою інформацією, процесів зовнішнього аудиту у сфері безпеки та оборони, розбудови цивільно-військової культури, досвіду канадських колег у здійсненні парламентського контролю за діяльністю збройних сил та оборонних структур. Під час таких візитів українська делегація долучилася до заходів у канадському парламенті та, зокрема, пленарної сесії Парламентської асамблеї НАТО в Монреалі.

• Робочий візит до Канади для депутатів з Комітету ВРУ з питань правоохоронної діяльності
• Підсумки робочого візиту українських парламентарів до Канади
• Українська парламентська делегація в Канаді: результати робочого візиту

Важливим та почесним досягненням для нас став новий напрям роботи «Верховенство права» під керівництвом Карини Асланян, який ми започаткували у 2024 році: в Коаліції з іншими ГО підготували та презентували Європейській комісії Тіньовий звіт до розділу 23 «Правосуддя та фундаментальні права», провели обговорення щодо ключових висновків з Тіньового звіту щодо розділу 23, регулярно випускали експертні матеріали на тему судової реформи, її супутніх проблем та викликів, конкурсного відбору до судових інституцій тощо.

Окремою фокус-темою наших досліджень став поточний стан деокупованих громад та їх відновлення. Зокрема, ЛЗІ опублікувала:

• Дослідження «Оцінка стану публічних послуг у деокупованих громадах (Херсонська область)», що засвідчує унікальний досвід деокупованих територіальних громад Херсонщини, які попри відсутність фінансового та людського ресурсів, продовжують забезпечувати жителів публічними послугами. Аналіз цього досвіду є вкрай важливим, оскільки допоможе узагальнити його та підготуватися до можливих викликів після деокупації інших регіонів України.
• Дослідження «Аналіз соціально-економічної ситуації деокупованих громад: Херсонська область» висвітлює загальні тенденції розвитку деокупованих громад Херсонської області. Особлива увага приділена пʼятьом ключовим показникам: соціально-демографічним, фінансовим, показникам з інфраструктурної доступності, міграційних процесів та співпраці. Це унікальні дані, які потрібні для того, щоб виважено планувати відновлення деокупованих територій.

Ці дослідження підготовлено в рамках проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine).

Зростання соціальних запитів та складність їх забезпечення — показові, утім не вичерпні виклики, з якими стикається центральна влада, органи місцевого самоврядування, громадські та благодійні організації у процесі розбудови ефективного ринку соціальних послуг України. Тож Лабораторія провела дослідження «Соціальні послуги в Україні: сучасний стан, проблеми, обмеження», в якому описаний стан соціальних послуг в умовах повномасштабного вторгнення та надані рекомендації для покращення. Дослідження було проведене за підтримки Міжнародного фонду «Відродження».

У 2024 році Лабораторія законодавчих ініціатив продовжила займатися темою реформи державного управління. У попередні роки ЛЗІ комплексно моніторила виконання реформи. Тепер, повертаючись до цієї теми, ми підготували серію інфобрифів, присвячених різним аспектам та викликам реформи державного управління.

• Місце служби в органах місцевого самоврядування у реформі державного управління
• Місце адміністративних послуг у реформі державного управління
• Місце реформи системи оплати праці державних службовців у реформі державного управління
• Оновлення процедури відбору на державну службу

Інфобрифи розроблені у межах проєкту «Ініціатива покращення врядування в Україні: розширення можливостей формування політики для суспільного прогресу» за підтримки Швейцарії. 

Звісно, у 2024 році Лабораторія законодавчих ініціатив продовжила реалізували програму Української школи політичних студій — просвітницького проєкту, започаткованого ЛЗІ та Радою Європи. Окрім річної програми УШПС-2024, вдалося зробити програму «Ти — важлива», спрямовану на підтримку жінок-військовослужбовиць та ветеранок, провести шість тематичних Клубів УШПС та дві USPS Alumni Programme. Також у межах USPS Lectorium вийшов новий відеокурс «Політична теорія з Іваном Гомзою».

Крім того, ми провели серію навчальних заходів для представників Апарату Верховної Ради та інших державних установ:

• Семінари з принципів та практик застосування оцінки законодавчого впливу
• Семінар з оцінки законодавчого впливу та її застосування у контексті реформи сектору безпеки та оборони
• Семінар з принципів та практик з гендерно-сенситивної оцінки законодавчого впливу для Верховної Ради

А у Звіті «Роль юридичної освіти у процесі формування праворозуміння студентів» ми зосередили увагу на з’ясуванні того, як студенти сприймають право, яке місце право та правнича освіта займають у їхньому житті та які правові інструменти вони схильні застосовувати для вирішення практичних ситуацій. Цей звіт підготовлено за підтримки Швеції — інституційного партнера ЛЗІ.

Хочемо подякувати усім партнерам і друзям Лабораторії законодавчих ініціатив, які допомагали посилювати українську державу у 2024 році. Продовжуємо працювати далі — завзято та системно втілюючи нашу місію, завдяки й вашій підтримці.

Впровадження реформи оплати праці як ключового заходу перезавантаження державного врядування здійснюється на виконання Стратегії реформування державного управління України на 2022–2025 роки за напрямом «Професійна публічна служба та управління персоналом».

Основними завданнями з реалізації цього напряму Стратегії щодо мотивації та оплати праці є:

• запровадження класифікації посад державної служби;
• проведення комплексної реформи системи оплати праці, що передбачає збільшення сталої та обмеження варіативної частини, зменшення складників у структурі оплати праці, усунення причин для розривів в оплаті праці, наближення розміру оплати праці до рівня у приватному секторі;
• недопущення зменшення рівня оплати праці державних службовців.

Основними індикаторами виконання переліку завдань з реалізації вказаного напряму Стратегії є:

• частка посад державної служби, щодо яких запроваджено систему оплати праці на основі класифікації посад: у 2022–2023 роках визначено на рівні 1%, у 2024 році — 75%; у 2025 році — 90%;
• плинність кадрів на посадах державної служби категорії «А» у 2022 році — 17%, у 2023 році — 15%, у 2024 році — 13%, у 2025 році — 10%;
• плинність кадрів на посадах державної служби категорії «Б», «В» у 2022 році — 20%, у 2023 році — 15%, у 2024 році — 13%, у 2025 році — 10%. 

Реформування системи оплати праці обумовлено потребою в оптимізації видатків Державного бюджету в умовах війни, а також виконанням Україною взятих на себе євроінтеграційних зобов’язань. Адже впровадження реформи системи оплати праці державних службовців здійснюється з урахуванням європейських Принципів державного управління, розроблених OECD/SIGMA. Ба більше, реформа оплати праці є однією з вимог програми Ukraine Facility, в межах якої Україна отримує від ЄС до 50 млрд євро до 2027 року.

Реформа оплати праці державних службовців стартувала з 1 січня 2024 року на підставі Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік», запровадивши перехідний період строком на 1 бюджетний рік.

Впровадження реформи планувалось ще у 2020 році. Проте через низку соціально-економічних чинників рамковий законопроєкт № 8222, що покликаний впровадити реформу оплати праці на постійній основі, був зареєстрований лише у 2022 році та влітку 2023 року прийнятий у першому читанні. З цього часу законопроєкт призупинений у Парламенті через велику кількість поправок.

За даними НАДС, у I півріччі 2024 року результати впровадження реформи мають низку сильних та слабких сторін, а завдання та показники реформи, що визначені Стратегією на 2024 рік, досягнуті лише частково, зокрема:

1. На підставі рішень Уряду № 1109 та № 1409 забезпечено проведення у 2024 році державними органами класифікації посад державної служби в умовах воєнного стану. У результаті у I півріччі 2024 року проведено класифікацію близько 74%За підсумками I півріччя 2024 року з наявних 198 638 посад державної служби пройшли класифікацію 146 333 посади (за даними НАДС). посад державної служби. При цьому, попри збільшення обсягів класифікації посад порівняно із 2023 роком, є низка державних органів, які в умовах війни відмовились від її проведення, серед яких МВС, Міноборони, ДПС, Держмитслужба тощо.
2. Фактично зроблено окремі кроки до проведення комплексної реформи системи оплати праці, адже реформа впроваджена лише на 1 бюджетний рік та до визначення законодавчої рамки потребує продовження на підставі законів про державний бюджет. Водночас реалізовані заходи реформи забезпечили прогнозованість та прозорість системи оплати праці, полегшивши процес бюджетного планування фонду оплати праці. Також зменшено дискрецію керівників щодо встановлення необмежених надбавок, зменшено кількість складників заробітної плати, зокрема скасовано стимулювальні надбавки за інтенсивність праці та виконання особливо важливої роботи та, зрештою, врівноважено структуру заробітної плати, досягнувши пропорції 70% (стала)/30% (варіативна). За підсумками I півріччя 2024 року, в середньому гарантована частина заробітної плати державного службовця порівняно із 2023 роком зросла з 65% до 88%.
3. Збережено диспропорції в оплаті праці державних службовців в обласних та районних державних (військових) адміністраціях, зокрема розриви у розмірах заробітної плати збережено на рівні 2023 року — 69%. Так, наприклад, середня заробітна плата державного службовця категорії «В» у районних державних (військових) адміністраціях у 2024 році складає 16 164 грн, а у державного службовця на аналогічних посадах у державних органах першого типу першої юрисдикції (Секретаріат КМУ, Секретаріат Уповноваженого ВРУ з прав людини, Міністерство економіки України тощо) — 43 587,1 грн. Такі диспропорції в оплаті праці можуть свідчити насамперед про відсутність зіставлення розмірів заробітних плат із приватним сектором. Водночас у державних органах на центральному рівні (перша юрисдикція) спостерігається позитивна динаміка зменшення розбалансування в оплаті праці, адже показник розриву в обсягах оплати праці зменшився орієнтовно на 41% відносно 2023 року.
4. Загалом підвищено рівень заробітної плати державних службовців, подекуди досягнувши конкурентоспроможності на ринку праці. Така тенденція спостерігається здебільшого в державних органах центрального рівня. За підсумками дослідження НАДС, 54% держслужбовців говорять про зростання рівня заробітної плати внаслідок проведеної реформи, ще 31% — зниження її рівня та 16% — не відчули суттєвих змін.
5. Посилюється тенденція плинності кадрів за всіма категоріями посад та загалом відтік кадрів з державної служби. У 2023 році показники плинності кадрів не досягнуті (не знизилися до запланованого рівня) та є досить високими, зокрема за посадами категорій «А» — 29%, «Б» — 20%, «В» — 27%. Хоча у 2022 році плинність кадрів була значно нижчою: за категоріями «А» — 24%, «Б» — 14%, «В» — 20%. В умовах скорочення штатних та вакантних посад на державній службі виникає ризик втрати інституційної спроможності системи державного управління.
6. Недостатня поінформованість державних службовців за підсумками проведення інформаційної кампанії щодо процедури, методології та інших особливостей проведення класифікації посад. Зокрема, про початок проведення класифікації було повідомлено 84% державних службовців, 66% — отримали інформаційно-роз’яснювальні матеріали, та лише для 51% — проводилося внутрішнє навчання щодо класифікації посад. З результатами класифікації своїх посад були ознайомлені лише 69% осіб. Це свідчить про недостатню ефективність комунікаційних заходів Стратегії.

У ході реалізації реформи оплати праці виявлено низку проблемних питань, які потребують невідкладного вирішення, зокрема основними з них є:

1. Відсутність законодавчої рамки реформи та недосконалість чинного законодавства. Законопроєкт № 8222 з 2023 року призупинений через велику кількість правок та пропозицій, яких налічується більше ніж 125. За словами Голови НАДС Наталії Алюшиної,  законопроєкт має бути розглянутий та прийнятий у другому читанні у жовтні–листопаді 2024 року, адже, згідно з планом Ukraine Facility, він має запрацювати в І кварталі 2025 року.
2. Недоліки організації та проведення класифікації посад, що супроводжується затягуванням всієї процедури через «ручний» режим опрацювання документів. До того ж безперервно здійснюються повторні класифікації, що часто пов’язані не зі зміною функціоналу посади, а із потребою підвищити посадовий оклад (ґрейд). Це призводить як до відсутності оперативної статистики, так і до ризику втрати державного нагляду за результатами класифікації.
3. Недотримання принципу конкурентоспроможності заробітних плат державних службовців.  До того ж мінімальний посадовий окладМінімальний посадовий оклад стосується державних службовців у державних органах. Так, мінімальний посадовий оклад становить 7100 грн, відповідно до постанови КМУ від 29.12.2023 № 1409, а мінімальна заробітна плата — 8000 грн (з 01.04.2024), відповідно до Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік». Вказане формулювання стосується лише державних службовців у державних органах та не стосується ОМС. в державних органах є меншим, ніж мінімальна заробітна плата. За інформацією НАДС, держава не володіє інформацією про конкурентні розміри заробітних плат на ринку праці. Тож це ставить під сумнів обґрунтованість розмірів посадових окладів та успішний перебіг реформи у майбутньому.

На сьогодні впровадження реформи перебуває на початковому етапі з перспективою продовження у наступних роках. За словами Голови НАДС Наталії Алюшиної, наразі здійснюються окремі кроки до реформи, оскільки необхідно вибудувати «каркас» всієї системи та нівелювати наявні суб’єктивні чинники. Це потребує прийняття законодавчої рамки — законопроєкту № 8222 — вже до І кварталу 2025 року. Також в рамках бюджетного процесу у Законі України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» додатково закладено майже ті самі основи оплати праці державних службовців, які діють у 2024 році.

Результати проміжного етапу реалізації нової системи оплати праці показали низку проблемних питань. Подальше успішне впровадження реформи потребує вжиття таких основних заходів:

1. Прийняття та імплементація рамкового законопроєкту № 8222, прийняття інших законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів для належного впровадження системи оплати праці на основі класифікації посад.  
2. Забезпечення автоматизації процесу класифікації посад, уточнення процедури погодження результатів класифікації, у тому числі запровадження щорічної класифікації посад. Це дозволить отримувати актуальну та оперативну інформацію про стан справ та зробить процедуру прозорою.
3. Забезпечення зіставлення заробітних плат на типових посадах державної служби з рівнем заробітних плат у приватному секторі. Через відсутність інформації щодо зіставлення розмірів посадових окладів у державному та приватному секторах держава не може обґрунтовано коригувати ґрейди як до зміни ситуації на ринку праці та спроможності державного бюджету. Відтак забезпечення зіставлення заробітних плат дозволить державі бути конкурентним роботодавцем на ринку, приймати вчасні та обґрунтовані рішення, спрямовані у тому числі на економію бюджетних коштів.
4. Уніфікація актів законодавства з питань діяльності державних органів для формування єдиних критеріїв, що зробить впровадження системи оплати праці та проведення процедури класифікації посад прозорими та передбачуваними.
5. Продовження роботи над усуненням значних розривів між окладами (ґрейдами) посад, сім’ями посад, типами та юрисдикціями державних органів, зважаючи на спроможність державного бюджету.

Ця публікація була підготовлена у межах проєкту «Ініціатива покращення врядування в Україні: розширення можливостей формування політики для суспільного прогресу» за підтримки Швейцарії. Відповідальність за зміст цієї публікації несе виключно ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив». Думка авторів не обов’язково відображає погляди донора.

Захід відбудеться о 16:30 у пресцентрі Українського кризового медіа-центру (м. Київ, вул. Хрещатик, 2 «Український дім»).

Онлайн-трансляція заходу буде доступна — за посиланням.

Під час заходу планується презентувати результати дослідження, яке ЛЗІ провела на запит Комітету задля вивчення проблематики законодавчого забезпечення статусу депутатів місцевих рад та подальшого напрацювання законодавчих змін у цій сфері. Серед іншого, дослідження Лабораторії включає аналіз практик застосування діючого законодавства під час виборів 2020 року, а також результати опитування представників ОМС, у якому взяли участь 2279 посадовців з різних регіонів України, серед яких 94,7% — є представниками органів місцевого самоврядування, а 67,2% — мають досвід депутата місцевої ради.

• Олександр Корнієнко, Перший заступник Голови Верховної Ради України;
• Юрій Коток, в.о. начальника Управління з питань розвитку місцевого самоврядування, територіальної організації влади та адміністративно-територіального устрою Міністерства розвитку громад та територій (онлайн);
• Віталій Безгін, Народний депутат України, Голова підкомітету з питань адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування;
• Олена Жук, Голова Запорізької обласної ради (онлайн);
• Олександр Заславський, заступник Виконавчої директорки Лабораторії законодавчих ініціатив;
• Олена Бойко, залучена експертка Лабораторії законодавчих ініціатив;
• Ярослав Рабошук, заступник Виконавчого директора АМУ – директор Аналітичного центру;
• Сергій Шаршов, експерт Платформи «Законодавство для ОТГ» Всеукраїнської асоціації органів місцевого самоврядування «Асоціація об’єднаних територіальних громад».

Запрошуємо до участі у заході медіа. Мова заходу: українська.

Захід проводиться у рамках проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Парламентським центром (Канада) у співпраці з Верховною Радою України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs).

Контакти: Марія Герелес, комунікаційна директорка Лабораторії законодавчих ініціатив, mg@parliament.org.ua.