Чутки про можливу відставку Руслана Кравченка з посади генерального прокурора з’явилися ще 12 грудня 2025 року. Однак тоді він поспішив це заперечити на особистій сторінці у Фейсбуці і пригрозив «я за кожним прийду особисто». 

Вже менше ніж за рік Кравченко написав заяву на звільнення на тлі корупційних скандалів в Офісі генпрокурора. Тепер її має підтримати Верховна Рада. Це доволі швидка кадрова розв’язка, але точно не вирішення головних проблем у прокуратурі — одній із складових трикутника правосуддя.

Йдеться не лише про конкретне кримінальне провадження чи людей, які в ньому фігурують. Операція Національного антикорупційного бюро (НАБУ) і Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП) «Карфаген» підсвітила значно глибшу інституційну проблему: за останній рік прокуратура як інституція стала ще більше залежати від того, хто саме сидить у кабінеті генерального прокурора.

Робота Руслана Кравченка від початку була об’єктом регулярної критики. Його пріоритети не відповідали викликам воєнного часу, євроінтеграційні реформи зупинилися, а подекуди — відкотилися, а у прокуратурі запанувало «ручне управління» і призначення некомпетентних осіб на керівні посади.

«Карфаген» у цьому сенсі — лише верхівка айсберга. Він показав, наскільки дорого державі коштує система, у якій кадрові рішення дедалі більше залежать від волі керівника й не ґрунтуються на професіоналізмі, а внутрішні запобіжники слабшають або й взагалі відсутні.

Тому після звільнення Руслана Кравченка Україні доведеться відповісти одразу на два питання. Хто стане наступним генпрокурором? І що робити із понівеченою за Кравченка системою, яку наступник успадкує? А що буде далі з Русланом Кравченком — ймовірно, відповість САП у нових матеріалах.

Курс прокуратури за Кравченка став зрозумілим майже одразу після його призначення. 24 червня 2025 року він одним підписом перекреслив річну роботу відомства та міжнародних експертів над пілотним проєктом з добору керівників прокуратур, що передбачав поступовий перехід до призначень на основі конкурсу. Кравченко скасував положення про кадровий резерв для керівних посад у прокуратурі, який був фактично на фінішній прямій. Звісно, резерв не вирішував усіх кадрових проблем. Водночас це мало допомогти поступово перейти від кулуарного пошуку кандидатів до прозорого відбору за чіткими критеріями професійності та доброчесності.

Показовою стала й історія з «фейковими» прокурорськими інвалідностями. Після призначення Руслан Кравченко пообіцяв розібратися зі скандалом, який у 2024 році коштував посади його попереднику Андрію Костіну. Замість кримінальних справ генпрокурор просто надіслав скарги до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (КДКП) і чекав результату. Не дивно, що такий крок не дав відповіді на головне питання — чи були статуси інвалідності отримані незаконно. Тому прокурори дотепер не зазнали кримінальної відповідальності, заледве дисциплінарної (80% дисциплінарних справ просто закрили, а прокурори і надалі отримують виплати). Дехто втратив керівну посаду й залишився працювати рядовим прокурором. Щобільше — деякі з них навіть повертають собі інвалідність через суд після сумнозвісного скандалу. Тобто Кравченко самоусунувся від проблеми, намагався перекласти відповідальність на незалежний орган, а безкарність прокурорів стала ще більш очевидною всім.

Далі прокуратура за Кравченка продовжила рухатися до ще більш «ручної» моделі управління. Ще на початку каденції він намагався обґрунтувати спрощення процедур призначення «кадровим голодом» у прокуратурі, який сам вигадав. Вже під час липневої атаки на антикорупційні органи у 2025 році Парламент ухвалив закон № 4555-IX, який скасовував процесуальну незалежність НАБУ і САП. Журналістські розслідування демонструють активну роль Кравченка в цьому — за це він отримав можливість додати свої бенефіти у вигляді скасування конкурсів на керівні посади в прокуратурі. Після протестів частину положень, які стосувалися НАБУ і САП, виправили. Але руйнівні зміни для прокуратури залишилися.

На час воєнного стану скасували конкурси — з серпня 2025 року на посади в Офіс генпрокурора або обласну прокуратуру можна взяти будь-кого з юридичною освітою. Процесуальні повноваження генпрокурора розширили, що додатково посилило його вплив на всіх прокурорів. Тобто він тепер може надавати вказівки напряму слідчому в обхід прокурора, який веде справу, і «витребувати» необхідні провадження для перевірки, що повністю зупиняє рух у межах провадження.

Все, що хотіли обмежити для НАБУ і САП — встановили для інших органів правопорядку та прокуратури. Тобто генпрокурор може втручатися у справи, наприклад, Бюро економічної безпеки і Нацполіції, для реалізації як своїх ідей, так і відстоювання інших політичних інтересів.

Інституційні реформи прокуратури — конкурс на керівні (не лише рядові) посади, посилення прокурорського самоврядування, випадковий розподіл кримінальних проваджень, нова система оцінювання і вдосконалення дисциплінарної процедури — за Кравченка фактично опинилися на паузі.

Натомість генпрокурор обрав собі пріоритетом захист прав дітей. Офіс генпрокурора почав залучати керівників обласних і окружних прокуратур до особистої підтримки обвинувачення у резонансних справах щодо вбивств і зґвалтувань дітей (розуміючи, що вони гірше обізнані зі справою ніж прокурори, які вели їх з самого початку), а прокуратура пропонувала ширші можливості для координації інших державних органів у сфері захисту дітей. Така практика, на думку фахівців, створювала два ризики: поступове повернення прокуратури до радянсько-тоталітарної логіки «загального нагляду», від якої Україна відмовлялася під час попередніх реформ, та підміну спеціалізованих ювенальних прокурорів адміністративними керівниками.

Україна ж тим часом втратила цілий рік у реформі прокуратури, щобільше — отримала гіршу стартову позицію для наступного генпрокурора. Відкат реформи — це пряма відповідальність Кравченка, яка дивує навіть європейських бюрократів. Адже на зустрічах з міжнародними партнерами він казав одне, а робив протилежне.

До серпня 2025 року стати прокурором можна було лише через конкурс у КДКП. Лише потім «рухатись вгору» в системі. Прокурори, які вже були в системі, пройшли таку атестацію. Тож взяти «свою» людину одразу в Офіс генпрокурора було неможливо, а провести його або її через конкурс — марудно. Саме цей складний вхід в професію і скасували законом № 4555-IX. Кравченко активно користувався можливостями, які це відкривало.

Зокрема, саме за новими правилами у серпні 2025 року до Офісу генпрокурора прийшов Сергій Кропива — колишній посадовець кіберполіції та заступник голови Одеської ОВА. Він отримав керівну посаду у Департаменті міжнародного співробітництва без відкритого конкурсу. Щобільше, ніколи до цього не був прокурором.

За оцінками експертів Лабораторії законодавчих ініціатив, за новими правилами до системи прийшло понад тисячу людей без конкурсного добору та попередньої конкурсної оцінки професійності й доброчесності. Кравченко вручну «перетасував» керівний склад прокуратури, погіршивши рівень управління.

Саме тому сьогодні вже недостатньо просто повернути старі правила. Тепер же доведеться одночасно змінювати і ще й управлінські практики та оцінювати кадрові рішення, ухвалені за останній рік.

Тому що Кравченко йде, а його люди лишаються, і саме вони керують прокуратурою. Саме вони значною мірою сформували публічний образ відомства останнього року. Але прокуратура — одна зі складових системи правосуддя, і Кравченко не є уособленням всіх прокурорів.

Криза чи політична турбулентність на рівні найвищого керівництва не має кидати тінь на інституцію загалом і на тисячі звичайних прокурорів, які сумлінно виконують свою роботу.

У системі залишається багато професійних і доброчесних фахівців. Водночас за часів Кравченка частина з них опинилася на маргінесі ухвалення управлінських рішень, а частина — взагалі залишила прокуратуру. Саме ці люди мають керувати прокуратурою, зокрема — входити до органів прокурорського самоврядування, які повинні розвиватися відповідно до європейських стандартів. У демократичній державі прокуратура — це не «правоохоронний орган» з чіткою вертикаллю виконавчої влади, а важлива частина системи правосуддя, яка гарантує певний рівень незалежності як суддям, так і прокурорам. Їхні рішення диктуються не керівниками, а правом. Водночас самоврядування децентралізує систему, мінімізує повноваження керівника прокуратури, включно з генпрокурором, та захищає прокурора від незаконного тиску, насамперед політичного.

Тому оцінювати весь інститут виключно через дії чи бездіяльність його очільника означає ігнорувати реальний стан справ і знецінювати роботу тих, хто продовжує забезпечувати справедливе правосуддя.

Щоб система працювала ефективно і була стійкою до будь-яких персоналій на посаді генпрокурора, критично важливо зосередитися на глибинних інституційних реформах.

Насамперед ідеться про скасування шкідливих положень закону № 4555-IX, повернення прозорого конкурсу в прокуратурах всіх рівнів. Прокурорський корпус має бути сформований за принципами професійності, доброчесності та меритократії, а не лояльності до керівництва. Крім того, фундаментом незалежної прокуратури має стати дієве прокурорське самоврядування. Його органи мають стати не номінальними придатками владної вертикалі, а справжнім колективним органом, який захищає процесуальну незалежність прокурорів від адміністративного тиску і забезпечує справедливість дисциплінарних процедур. А також зобов’язання перед ЄС нова система оцінювання, випадковий розподіл кримінальних проваджень, дисциплінарна процедура тощо.

Окремої уваги потребують і кадрові рішення останнього року. Законного способу звільнити призначених в цей період прокурорів немає. До керівників, які були призначені без конкурсних процедур, має бути підвищена увага як з боку прокурорських підрозділів внутрішнього контролю, так і з боку органів правопорядку загалом.

Із новим генеральним прокурором є ще одна проблема — час. Після відставки Андрія Костіна восени 2024 року президент ще вісім місяців шукав нового генпрокурора. І, як бачимо, — ці тривалі пошуки успішними назвати складно.

Такий перехідний період може повторитися. За законом у разі відсутності генерального прокурора його повноваження здійснює перший заступник, а якщо його немає — один із заступників.

Нині перша заступниця генпрокурора — Марія Вдовиченко, яка є на негласних записах операції «Карфаген», а, за інформацією журналістів,  готувала нову атаку на антикорупційні органи. 8 вересня Вдовиченко написала заяву на звільнення, тож за розподілом обовʼязків черга переходить до заступника генпрокурора Максима Крима.

Водночас призначити наступного кандидата за поточною закритою процедурою означатиме фактичне повернення в точку, з якої починалася історія Кравченка.

Тому Україні потрібне перехідне рішення. Його завдання значно простіше: не дозволити знову призначити некомпетентного і недоброчесного генпрокурора, поки нова постійна модель ще не встановлена.

Але чи може президент сам це зробити? Навряд — у цьому важливим є також голос профільної спільноти, підтримка і довіра представників професії, яким, власне, у подальшому з цією людиною працювати. Наявність їхньої оцінки дасть змогу суспільству побачити, хто є кандидатом, який у нього досвід, наскільки він доброчесний, що зробить процес більш чітким та прозорим, а довіру до нього — більшою. Тому президент мав би подати свої кандидатури для оцінки компетентності та доброчесності перед внесенням до Парламенту.

Одним із таких механізмів може бути попередня перевірка кандидатів чинною Етичною радою. Вона оцінює кандидатів до Вищої ради правосуддя (ВРП) за критеріями професійної етики та доброчесності. Етична рада складається із шести членів: трьох суддів або суддів у відставці, запропонованих Радою суддів, і трьох міжнародних експертів. Це готова інфраструктура із досвідом перевірки декларацій, репутаційних ризиків, професійної етики, інформації з державних реєстрів і відкритих джерел, яка працює з 2022 року.

У майбутньому цю роль має перебрати реформована Рада прокурорів або нова конкурсна процедура — залежно від того, яку модель після консультацій із Венеційською комісією обере Україна.

Тому залучення Етичної ради на цьому етапі — це міст до деполітизації процедури призначення генпрокурора. Це виграє нам більше часу для якісного реформування в подальшому.

Європейський Союз уже кілька років говорить Україні про потребу зниження політичного впливу на процедуру призначення генпрокурора. Європейська комісія чітко вимагає деполітизувати порядок добору та звільнення генерального прокурора і зробити його прозорим та заснованим на професійних якостях із залученням прокурорського корпусу.

Сьогодні в Україні існує кілька способів, як виконати ці вимоги ЄС. Один із них — відкритий конкурс із залученням міжнародних експертів. Відповідний законопроєкт № 15343 депутати зареєстрували у Парламенті у червні 2026 року.

Інша модель передбачає більшу участь професійного середовища та реформованої Ради прокурорів у попередньому оцінюванні кандидата. Лабораторія законодавчих ініціатив раніше детально аналізувала обидва підходи та їхні конституційні ризики, адже в умовах воєнного стану зміни до Конституції України неможливі.

Зараз проблема не в необхідності обрати між ними за кілька днів. А в тому, що жодна з цих моделей не запрацює одразу. Кожен варіант потребує ухвалення законодавчих змін, їхньо імплементації, формування і запуску необхідних органів та процедур й, зрештою, проведення самого добору.

Постійні правила і процедури потрібні на роки. Генеральний прокурор потрібен на вже.

До першої річниці Уряду Юлії Свириденко залишалося п’ять днів. Замість публічної оцінки його роботи Президент Володимир Зеленський оголосив про зміну політичної стратегії та кадрові перестановки в Уряді. Уже наступного дня Прем’єр-міністерка подала до Верховної Ради заяву про відставку, після чого Парламент її підтримав. Це означає, що у відставку йде автоматично увесь склад Кабміну.

Причин таких змін суспільство так і не почуло. Залишається лише здогадуватися, чи впорався Уряд зі своїми завданнями, за якими критеріями його оцінювали. І висловлювати припущення про зміну державних пріоритетів або ж намагання врятувати репутацію та рейтинги…

Сюрпризом такі новини стали і для тих, хто має надати юридичної сили цим рішенням — народних депутатів. За їхніми словами, вони дізналися про оновлення Уряду із дописів Президента у соцмережах та медіа.

Ця історія вкотре підсвітила не лише брак комунікації між гілками влади, а й продемонструвала розрив між передбаченою законом роллю Парламенту та реальною практикою, у якій політична ініціатива концентрується навколо Президента.

Дотримання процедури і прозорість рішень — це спосіб зрозуміти, хто, як і чому ухвалив рішення і хто нестиме за нього відповідальність. Від того, як відбуваються кадрові зміни, зокрема в Уряді, залежить не лише довіра до нових призначень, а й здатність держави ефективно працювати навіть після зміни людей. Розбираємо, про що свідчать ці процеси, і які наслідки вони можуть мати для держави.

Президент України не може одноосібно найняти або звільнити Кабінет Міністрів. Прем’єр-міністра, міністрів оборони та закордонних справ призначає Верховна Рада за поданням Глави держави. Інших членів Уряду — за поданням Прем’єра.

Уряд відповідальний перед Президентом і Парламентом, але підконтрольний і підзвітний саме Верховній Раді. Саме вона мала б оцінювати Уряд не лише в день його відставки. Протягом усієї роботи Кабміну депутати повинні перевіряти виконання зобов’язань, заслуховувати міністрів, аналізувати рішення, вимагати пояснень тощо. І зрештою — робити висновок, чи справляється виконавча влада зі своїми завданнями.

Тобто за належного парламентського контролю оцінювати Кабмін мали б не у закритому колі політичного керівництва. Це мали б робити якраз народні депутати.

Але це складно робити у системі, де ключовим центром ухвалення рішень є Президент — як у сприйнятті урядовців, так і часто самих нардепів. У такій конфігурації питання підзвітності відкрите: навіщо звітувати перед Парламентом, якщо фактично не він визначає твою міністерську долю? І хоча інструменти парламентського контролю існують, на практиці вони не забезпечують відповідальність Уряду перед Верховною Радою.

У результаті суспільство отримує політичний вердикт — без публічного аналізу роботи Кабміну, чітких висновків і пояснення, що саме має змінитися з приходом нового складу.

Водночас проблем не лише в тому, що депутати не оцінюють Уряд системно. Їх можуть усунути й від вироблення кадрових рішень, які згодом вони мали б підтримати власними голосами.

За законом Уряд формують за участі Президента, Верховної Ради і кандидата на посаду Прем’єра. Неформальні перемовини — звична частина демократичного процесу. Проблема зʼявляється, коли вони повністю підміняють змістовну і відкриту процедуру, а Парламент стає лише технічним виконавцем рішення, ухваленого в іншому місці.

Наразі невідомо, чи відбувалися консультації з парламентськими комітетами до оголошення про перестановки, і хто готував перелік кандидатів. Відкритим також залишається питання: чи ділили між собою Президент, майбутній Прем’єр і парламентська більшість право пропонувати людей на посади і як вони це робили?

Судячи з публічних і кулуарних реакцій, депутати не отримали пояснень щодо причин кадрових змін в Уряді. Це робить парламентарів заручниками ситуації, а згодом і відповідальними перед суспільством за кадрові перестановки, на які вони мали обмежений вплив або не мали його взагалі. Адже їхні голоси перетворюють ініціативу Президента на рішення про призначення.

Підтримка запропонованих Президентом кадрових змін стане неформальним вотумом довіри президентській стратегії. Водночас відповідальність за проголосоване неможливо повністю перекласти на Президента і його команду.

Символічно, що відставка Свириденко співпала з закінченням річного терміну її роботи, аналогу річного імунітету від відставки, якби Програму ухвалили. Тож навіть якби влада вирішила пояснити відставку результатами роботи Уряду Свириденко, виникла б інша проблема: за якими документами оцінювати його роботу?

Свою Програму діяльності цей склад Кабміну подав до Верховної Ради у вересні 2025 року. Її так і не схвалили. Відповідно, немає затверджених Парламентом цілей, за якими можна оцінювати ефективність Уряду.

Звісно, можна проаналізувати плани пріоритетних дій, державний бюджет, виконання міжнародних зобов’язань, підготовлені законопроєкти і публічні обіцянки. Але підґрунтям такої оцінки стануть здебільшого публічні обіцянки, які не мають обов’язкового характеру та не встановлюють відповідальних.

Без схваленої Програми відставка Уряду не завершує повноцінного циклу відповідальності. Уряд просто змінюється. Але суспільство не бачить прогалин, які потрібно залатати. Вони губляться між припущеннями і чутками.

Тому першочерговим завданням нового Кабміну має стати підготовка повноцінної Програми діяльності з вимірюваними цілями, строками та відповідальними органами. Її потрібно публічно представити і вчасно подати до Верховної Ради. Схвалення Програми діяльності дасть новому Уряду річний імунітет від відставки, а депутатам і суспільству — розуміння, за що саме Кабмін відповідає і за якими критеріями його оцінюватимуть.

Асиметрія впливу і відповідальності — лише одна сторона кадрового перезапуску. Інша — його ціна для системи державного управління.

Кадрові перестановки в Україні регулярно супроводжуються зміною самої архітектури виконавчої влади. Міністерства об’єднують, розділяють, перейменовують, а їхні функції передають від одного органу до іншого.

Оголосити таке рішення можна за один день, однак його втілення триває місяцями. Як правило це триває півроку. У цей час міністерство працює, але значна частина його ресурсів йде на відновлення і налагодження процесів.

Міністерство національної єдності є гарним прикладом поганої управлінської практики у вигляді міністерства-піврічки. У той час коли ресурси України обмежені, було витрачено чимало ресурсів на безрезультативний експеримент.

Реорганізація потребує нового положення про міністерство, розподілу функцій, сфер відповідальності, працівників, бюджетів тощо. Частину рішень доводиться заново погоджувати з іншими органами.

Тож частина першого року нового Уряду знову може піти не на реалізацію політики, а на внутрішню перебудову. Навіть компетентна команда не здатна миттєво компенсувати втрачений час, розірвані робочі зв’язки та необхідність повторно налагодити процеси. І що складнішим є чергове переформатування, то важливішою стає належна передача справ від попереднього Уряду наступникам.

Від її якості залежить, чи зможе новий Кабмін продовжити вже розпочату роботу, чи знову витрачатиме місяці на відтворення контексту, перегляд опрацьованих рішень і формування власних команд. Саме тому справжня спадщина Уряду — це не лише перелік успіхів і провалів або фінальний допис Прем’єра, а зрозуміла картина того, у якому стані держава передає ключові напрями політики новому керівництву.

Одним з інструментів такої передачі можуть бути перехідні книги для нового Прем’єра та кожного міністра. Вони мали б фіксувати поточний стан справ, критичні строки для виконання зобов’язань, законопроєкти і підзаконні акти в роботі, можливі ризики тощо. Окремо потрібно позначити процеси, які не можна зупиняти через зміну керівництва, та рішення, які не можна відкладати.

В Україні вже була спроба запровадження такої практики, яка, на жаль, не прижилася. Як інструмент належного врядування вона дає змогу не втратити пам’ять разом зі зміною керівника, а Парламенту — оцінити, чи запропоновані новим Кабміном заходи — новаторська ініціатива, а що — продовження роботи, розпочатої попередниками.

Зміна Уряду змусить частину урядових законопроєктів почати парламентський шлях заново. Йдеться про усі 142 проєкти законів (підраховано на основі відкритих даних), внесені Кабміном Свириденко і не прийняті за основу в першому читанні. Для Парламенту це означає фактично новий цикл роботи: розгляд на комітетах, підготовка висновків і ще одне перше читання.

Попередня робота не зникає повністю, але повторне проходження процедури потребуватиме часу. Це може сповільнити низку процесів, від яких часто залежить виконання євроінтеграційних зобов’язань і отримання міжнародної фінансової підтримки України. Тож у процесі кадрових перестановок важливо зберегти ще й спроможність щодня виконувати сотні пов’язаних між собою завдань без постійного повернення до місця, звідки починали.

Кадрові перестановки іноді справді потрібні. Структуру виконавчої влади є сенс переглядати, якщо вона не дає результату. Але будь-яке таке рішення має свою ціну: час, ресурси, втрата темпу виконання міжнародних зобов’язань, повторне налагодження процесів і ризик нових криз.

Під час війни цих ресурсів у нас обмаль. Тому будь-які політичні рішення варто оцінювати не лише крізь призму політичної доцільності або ж задля задоволення власних політичних амбіцій, але й з погляду реалістичності їх впровадження.

Навіть найкраща мета не звільняє владу від обов’язку пояснити суспільству причини кадрових рішень, те, якою буде державна політика після зміни людей і що забезпечуватиме її сталість, а також від проходження визначеної законом процедури. Адже йдеться не лише про стабільність державних інституцій, а й про довіру до влади і здатність країни рухатися вперед без чергового повернення до початкової точки.

Але якщо ми вже в ній — на етапі формування нового Уряду, то хоч цього разу треба спробувати зробити все правильно, з Програмою діяльності та без кардинальної перетасовки міністерств. Так новий Кабмін, можливо, уникне долі свого попередника.

Друга презентація проміжного Тіньового звіту — Лабораторія законодавчих ініціатив спільно з коаліцією громадських організацій представила результати моніторингу за напрямом «Функціонування демократичних інституцій» кластера «Основи процесу вступу». А саме щодо Парламенту, євроінтеграції, виборів, громадянського суспільства, врядування та багаторівневого врядування. Вона описує поточний стан справ, прогрес реформ за цим напрямом, а також рекомендації від експертів профільних організацій.

Своїми напрацюваннями поділилися представники Лабораторії законодавчих ініціатив, Громадянської мережі «Опора», Центру демократії та верховенства права. До презентації долучилися представники Генерального директорату Європейської комісії з питань розширення та Східного сусідства (DG ENEST), який відповідає за переговори щодо розширення й вступу до ЄС з країнами-кандидатами та потенційними кандидатами на вступ.

Заступник виконавчої директорки ЛЗІ з аналітичної роботи Олександр Заславський привітав партнерів по коаліції та представників ЄС з відкриттям кластера «Основи процесу вступу» для України.

У частині «Парламент» обговорили проблеми і рекомендації щодо парламентської реформи, автономності Верховної Ради, законотворчого процесу тощо. Експерт зауважив: від початку повномасштабного вторгнення Верховна Рада залишається дієздатною та легітимною, а під час першої сесії в умовах воєнного стану парламентарі прийняли 258 законів — найбільшу в історії українського Парламенту кількість законів за одну сесію.

Також говорили про поступ України на євроінтеграційному треку, зокрема про планування та розвиток законотворчості, імплементацію політики, моніторинг внесених змін.

Одним із вагомих досягнень за цим напрямом стало затвердження Національної програми адаптації законодавства України до права Європейського Союзу. Наразі важливо закріпити у законодавстві статус та обов’язковий характер Національної програми, а також узгодити її з планом законодавчої роботи Верховної Ради.

Під час презентації частини «Врядування» Олександр Заславський розповів про поточний стан, а саме структурні та кадрові зміни в українському Уряді, виклики у взаємодії з Верховною Радою, планування урядової діяльності, зокрема у напрямі виконання міжнародних зобовʼязань.

У частині щодо багаторівневого врядування Володимир Скрипець зауважив: процеси євроінтеграції продовжуються і за цим напрямом — у грудні 2025 року Уряд прийняв постанову № 1748 «Про окремі питання реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в умовах воєнного стану та підготовки до вступу України до Європейського Союзу». Однак в умовах повномасштабної війни на перший план виходять проблеми, повʼязані зі спустошенням українських громад, зменшенням кількості депутатів місцевих рад, залученням інвестицій на місцевому рівні, зокрема реалізації Державної стратегії регіонального розвитку тощо.

Нагадаємо, раніше Лабораторія законодавчих ініціатив із коаліцією громадських організацій представила Європейській комісії проміжні результати цьогорічного Тіньового звіту за розділами 23 «Правосуддя та фундаментальні права» та 24 «Юстиція, свобода та безпека».

Коаліція ГО за координації ЛЗІ вже третій рік поспіль моніторить та оцінює прогрес України у сфері євроінтеграції. Це незалежний альтернативний аналіз представників громадянського суспільства та експертного середовища за координації ЛЗІ. До складу коаліції входять експерти Лабораторії законодавчих ініціатив, Transparency International Ukraine, Центру прав людини ZMINA, «Адвоката майбутнього», «Європи без бар’єрів», Асоціації правників України, Громадянської мережі «Опора», Центру демократії та верховенства права й за інформаційної підтримки «Європейської правди».

Новий Тіньовий звіт вже традиційно буде опублікований напередодні Звіту Європейської комісії щодо прогресу України в межах Пакета розширення Європейського Союзу у 2026 році.

Тіньовий звіт є системним аудитом від профільних експертів громадських організацій, який не дублює офіційних документів держави і оцінки Європейської комісії і не залежить від їхніх позицій. Натомість є аналітичним інструментом підготовки фахового та комплексного бачення євроінтеграційних процесів, який передбачає залученість експертів до процесу реформ. І при цьому дає оцінку відповідності українського законодавства і всієї системи стандартам ЄС.

Підготовка тіньових звітів — регулярна практика для усіх країн-кандидатів, які прагнуть вступити до Європейського Союзу. У Боснії і Герцеговині, Сербії, Північній Македонії, Молдові незалежні коаліції громадських організацій роками здійснюють альтернативний моніторинг прогресу реформ у сферах верховенства права, функціонування демократичних інституцій тощо. В Україні така робота системно здійснюється з 2024 року, коли коаліція громадських організацій вперше підготувала альтернативний аналіз до Звіту Європейської комісії щодо прогресу України в межах Пакета розширення Європейського Союзу.

Тіньовий звіт — це всеціло продукт громадянського суспільства, незалежно від джерел підтримки. Для зміцнення інституційної незалежності процесу з 2026 року ЛЗІ започатковує нову тенденцію: Тіньовий звіт профінансований також і незалежними громадськими організаціями. Значна частина коштів на його розробку буде покрита Лабораторією законодавчих ініціатив і Transparency International Ukraine. ЛЗІ бере на себе місію забезпечити максимальну неупередженість і об’єктивність цього процесу підготовки, як і робить це щороку.

Припинення конкурсного добору стало необхідним кроком для системи державної служби на початку повномасштабного вторгнення. Однак що робити далі, на тлі дії воєнного стану, активних євроінтеграційних процесів і наростаючої кадрової кризи? Лабораторія законодавчих ініціатив презентувала своє бачення у дослідженні «Формування кадрового складу державної служби під час дії воєнного стану: потреби, виклики та перспективи» під час Круглого столу, організованого Комітетом Верховної Ради з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування. Спільно із народними депутатами України, представниками державних інституцій та громадянського суспільства обговорювали:

• вдосконалення порядку вступу та проходження державної служби;
• відновлення конкурсів на посади державної служби та служби в органах місцевого самоврядування;
• пропозиції до профільного законопроєкту № 13478-1, який нині готують до другого читання.

Міжнародні інституції наголошують: Україні необхідно повернутися до конкурсного добору, що ґрунтується на принципі меритократії, суб’єкти законодавчої ініціативи зосереджені на виконанні цих вимог, тоді як самі державні службовці не завжди згодні з цими пропозиціями. Саме тому проблему формування кадрового складу державної служби важливо розглядати й «зсередини».

Заступник виконавчої директорки ЛЗІ з аналітичної роботи Олександр Заславський розповів, що дослідження охоплює такі аспекти, як внутрішня оцінка держслужбовців нинішньої системи добору на посади держслужби, потреби, очікування, можливі підходи для подолання проблеми кадрового добору. Крім того, дослідження містить рекомендації щодо правового регулювання добору на посади державної служби.

Отримані результати свідчать про адаптацію державних службовців до чинної моделі добору кадрів та обмежене усвідомлення потенційних переваг конкурсного добору:

1. більшість респондентів (57,2%) задоволені відсутністю конкурсних процедур, понад 55% вважають, що відсутність конкурсів цілком забезпечує рівність доступу до посад;
2. частина респондентів (26,3%) чітко розуміє необхідність конкурсів і чекають на їх відновлення.

Що зумовило такі результати? Серед чинників — і питання довіри до результатів конкурсного відбору, і невизначений статус державних службовців, призначених на посади без конкурсів. Наразі 42,8% опитаних державних службовців вважає, що такі особи можуть продовжити проходження державної служби без конкурсу на підставі результатів оцінювання службової діяльності.

Окремий фокус дослідження — перспективи ухвалення законопроєкту № 13478-1 найближчим часом. Очікування держслужбовців досить стримані, та народні депутати зазначають: час відновлювати конкурси давно настав. Адже ухвалення проєкту Закону № 13478-1 про відновлення конкурсних процедур сприятиме виконанню однієї з вимог Плану для Ukraine Facility на 2024–2027 роки. Повернення конкурсів — це питання не тільки політичної доцільності, а й доказової політики: які проблеми виникли за час її спрощених процедур, які ризики бачимо зараз, і які моделі будуть робочими в умовах воєнного стану.

Втім, модель добору кадрів не є єдиним чинником професійності, престижності та кадрової стабільності державної служби — не менш важливу роль відіграють умови праці.

Якою має бути модель відновлення конкурсів, щоб це було одночасно справедливо, реалістично та безпечно для стабільності та збереження функціональності системи державного управління? Наразі важливо говорити про етапність відновлення конкурсів, особливості для органів місцевого самоврядування, відповідність як українським реаліям, так і міжнародним стандартам.

Більше ж про рекомендації ЛЗІ, позиції стейкхолдерів щодо профільного законопроєкту, аналіз поточного стану та практики добору на посади державної служби в умовах воєнного стану — читайте у новому дослідженні.

Припинення конкурсного добору на початку 2022 року стало рятівним кроком для системи державної служби в перші місяці після повномасштабного вторгнення. Водночас залишаються відкритими питання щодо:

1. обґрунтованості застосування такої практики протягом усього періоду дії правового режиму воєнного стану;
2. механізмів, які передбачається запровадити для виправлення ситуації;
3. відповідності запропонованих підходів інтересам цільової аудиторії — самих державних службовців.

Знайти відповіді на ці питання є головним завданням цього звіту.

Упродовж дії правового режиму воєнного стану питання відновлення конкурсних процедур на посади державної служби неодноразово ставало предметом активних дискусій. Міжнародні інституції наголошують на необхідності для України повернутися до конкурсного добору, що ґрунтується на принципі меритократії, суб’єкти законодавчої ініціативи зосереджені на виконанні цих вимог, тоді як цільова аудиторія — державні службовці — не завжди поділяє ці погляди.

У межах цього дослідження увагу зосереджено на внутрішньому баченні державних службовців сучасного стану та перспектив формування кадрового складу державної служби під час дії правового режиму воєнного стану, їхніх настроях, потребах та очікуваннях.

Внутрішні оцінки та настрої державної служби з’ясовувалися за допомогою анонімного анкетного опитування.

Загалом результати опитування вказують на те, що державні службовці адаптувалися до чинної моделі добору кадрів і демонструють обмежене усвідомлення потенційних переваг конкурсного добору. Більшість респондентів (57,2%) задоволені відсутністю конкурсних процедур та подекуди прямо висловлювалися проти відновлення конкурсних процедур, і не лише під час дії воєнного стану, а й загалом.

Водночас деякі респонденти чітко розуміють необхідність і чекають на відновлення конкурсів на посади державної служби, з якими пов’язують забезпечення справедливості добору, зменшення впливу людського чинника та мінімізацію корупційних ризиків під час ухвалення кадрових рішень. Проте частка таких респондентів становить лише 26,3%.

Попри те, що перспектива відновлення конкурсних процедур не була широко підтримана, більшість респондентів (51,7%) висловила довіру до їх результатів. Водночас майже кожен п’ятий респондент не довіряє результатам конкурсного добору. Як пояснюють самі державні службовці, така недовіра ґрунтується на власному негативному досвіді проходження конкурсних процедур.

Наявність такого досвіду зумовлює запит респондентів на підвищення якості та прозорості проведення конкурсів. У цьому контексті державні службовці назвали напрями, які можуть посилити ефективність роботи Комісії з питань вищого корпусу державної служби та конкурсних комісій, зокрема:

1. надати комісіям повноваження обирати серед кандидатів одного переможця конкурсу та наступного за ним кандидата, який може обійняти посаду в разі відмови переможця або вивільнення цієї посади протягом року після проведення конкурсу — 29,5%;
2. зменшити політичний вплив на членів комісій — 29%;
3. конкретизувати відповідальність за втручання в роботу комісій — 22,9%;
4. забезпечити навчання членів комісій щодо інструментів оцінювання професійної компетентності кандидатів — 22,5%.

Державних службовців, які були призначені на посади без конкурсу на період дії воєнного стану, хвилює їхній подальший статус у разі відновлення конкурсного добору. Більшість опитаних (42,8%) вважає, що такі особи можуть продовжити проходження державної служби без конкурсу на підставі результатів оцінювання службової діяльності, 26,7% — на підставі фактично відпрацьованого часу, а 22,5% — за результатами конкурсу на загальних засадах. Окрім того, респонденти пропонували поєднати результати оцінювання та фактично відпрацьований час, а також спростити конкурсні процедури для осіб, які вже мають певний стаж роботи на посадах державної служби.

38,6% учасників опитування зазначили, що продовження проходження державної служби за рішенням суб’єкта призначення покращить якість державного управління, оскільки створює можливості для збереження цінних і досвідчених працівників.

З одного боку, такі результати можуть відображати побоювання перед конкурсним добором або небажання витрачати свої власні ресурси (зокрема, час і зусилля) на додаткову підготовку до нього. З іншого боку, схильність до такої практики може свідчити про те, що розсуд суб’єкта призначення не сприймається державними службовцями як істотний ризик, а подекуди навіть розглядається як потенційна перевага та прийнятна альтернатива конкурсному добору.

Водночас модель добору кадрів не є головним чинником професійності, престижності та кадрової стабільності державної служби. Не менш важливу роль відіграють умови праці, які наразі не сприяють ні залученню на державну службу висококваліфікованих фахівців, ні утриманню чинних державних службовців.

Лише 8% респондентів вважають роботу на посадах державної служби престижною.

Найчастіше респонденти зазначають:

• надмірне навантаження, яке призводить до вигорання та звільнення;
• низький рівень заробітної плати;
• часті зміни в організаційній структурі державних органів (зміна структури, штатного розпису, скорочення штату); 
• нестабільність системи центральних органів виконавчої влади (перерозподіл повноважень, реорганізації та зміни підпорядкування чи функцій органів);
• неефективні рішення та слабкий менеджмент з боку політичного керівництва. Ці явища спонукають державних службовців змінити місце роботи.

Ухвалення законопроєкту № 13478-1 про відновлення конкурсних процедур сприятиме виконанню однієї з вимог Плану для Ukraine Facility на 2024–2027 роки та розв’язанню низки проблем формування кадрового складу, проходження та припинення державної служби.

Водночас державні службовці стримано оцінюють спроможність цього законопроєкту покращити ситуацію. Так вважають лише 4,2% респондентів, тоді як більшість (29,2%) припускає, що законопроєкт дасть змогу розв’язати проблеми частково. Кожен шостий респондент (17,8%) взагалі не знайомий з положеннями законопроєкту № 13478-1. Це свідчить про недостатню поінформованість державних службовців про перспективи продовження державної служби та потребу посилення комунікаційних заходів з метою їх підготовки до роботи в оновлених умовах.

Попри скептичне ставлення більшості респондентів до відновлення конкурсних процедур, конкурсний добір залишається інструментом, що має очевидні переваги перед чинною процедурою формування кадрового складу державної служби.

Меритократичний підхід до формування кадрового складу підвищує цінність вибору як для самого державного службовця, який інвестує власні зусилля у вступ на державну службу, так і для державного органу, зацікавленого в утриманні професійного фахівця, відібраного на конкурентних засадах.

Добір кандидатів на посади державної служби на конкурсних засадах потенційно сприяє більш збалансованому розподілу навантаження між працівниками, зменшуючи ризик ситуацій, коли деякі фахівці змушені компенсувати нестачу досвіду чи професійної підготовки новопризначених працівників. Тож відновлення конкурсів, напевно, сприятиме зменшенню плинності кадрів.

Не варто очікувати, що саме по собі відновлення конкурсного добору та уточнення певних умов проходження і припинення державної служби автоматично забезпечить залучення висококваліфікованих фахівців або суттєво підвищить престиж державної служби.

Для цього потрібні комплексні рішення, спрямовані на формування таких умов праці, які були б водночас привабливими та прийнятними як для потенційних, так і для чинних державних службовців. Зокрема, йдеться про забезпечення справедливої оплати праці (респонденти зазначають ганебно низький рівень заробітної плати), стабільності системи органів державної влади, а також про підвищення якості управлінських компетентностей і рішень політичного керівництва, ефективність яких частина державних службовців оцінює критично.

Відновлення конкурсних процедур є необхідним кроком, однак паралельно потрібно продовжувати роботу над розробленням та впровадженням заходів, спрямованих на підвищення престижності державної служби та зміцнення іміджу держави як надійного та конкурентоспроможного роботодавця.

Питання призначення нового керівника Офісу Президента (ОП) відійшло на периферію політичного порядку денного, поки Зеленський цілковито занурений у переговорний процес. Втім, це не стримує політичних оглядачів, журналістів тощо — від спекуляцій щодо того, хто ж зрештою очолить ОП. Паралельно «Українська правда» повідомляє, що Президент відновив спілкування з Андрієм Єрмаком.

Попри це, момент «офісного міжвладдя» варто використати для своєрідного after action review. Іншими словами: ми пропонуємо подивитися на інститут Адміністрації/Секретаріату/Офісу Президента у ширшій перспективі і через призму міжнародного досвіду, і розібратися, що ж насправді може працювати по-іншому зі зміною Керівника ОП. І, власне, чи існує інституційна проблема у владному трикутнику чи традиційний «ексцес виконавця»?

Офіс Президента України є постійно діючим допоміжним органом Глави держави; це інституція, яка замінила у цій якості Адміністрацію Президента у 2019 році. Офіційно ОП позиціюється як дорадчо-аналітичний, комунікаційний та організаційний центр, який забезпечує роботу Глави держави. Формально Офіс Президента не ухвалює політичні рішення, не є органом виконавчої влади та не може перебирати на себе функції Уряду чи Парламенту.

Основні його завдання — формування аналітики, координація комунікацій, контроль за дотриманням дипломатичного протоколу, взаємодія з органами влади, підготовка документів Президента, адміністрування робочих процесів. Враховуючи конституційно визначені обовʼязки та повноваження Президента України, Офіс має володіти експертизою на стратегічному рівні у сфері національної безпеки, міжнародних відносин, взаємодії з органами влади тощо.

Що ж взагалі є підставою і правовою рамкою створення та функціонування цього допоміжного органу? Вочевидь, не стане сюрпризом, що базову відповідь на це запитання дає Конституція України (КУ) в частині, яка окреслює повноваження Президента та апарату, який його забезпечує. Стаття 106 КУ визначає виключні повноваження Глави держави: оборона, нацбезпека, міжнародна політика, призначення та звільнення низки посадових осіб, подання законопроєктів до Верховної Ради України (ВРУ), підписання ухвалених законів та накладання вето. Хоча Конституція не містить окремої статті про Офіс Президента, саме обсяг повноважень Президента зумовлює потребу у створенні апарату, який забезпечує виконання цих функцій, а у пункті 28 статті 106 прямо вказано: Президент «створює, реорганізовує та ліквідує консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби».

Якби Офіс Президента функціонував строго в межах своїх формальних завдань, навряд чи постать його керівника була б об’єктом такого рівня суспільної уваги. Проте українська політика і владна архітектура систематично демонструє слабкий інституційний розвиток. У результаті раз за разом виникають ситуації, коли фактичний вплив конкретної посадової особи часто перевищує формальний мандат. І Керівник Офісу/Адміністрації/Секретаріату Президента — класичний приклад цього феномену.

Водночас те саме твердження цілком релевантне і щодо самої посади Президента України: кожен, хто її обіймав (мабуть, за винятком Леоніда Кравчука), намагався так чи інакше підвищити рівень свого впливу, розширювати свої конституційні повноваження не в конституційний спосіб. І Адміністрація/Секретаріат/Офіс якраз були тими допоміжними інструментами, які забезпечували цю «експансію впливу».

Дуже глибоко занурюватися в історію не будемо. Передусім через цілком очевидний факт: Конституція в редакції 1996 року надавала Президенту України повноваження, наближені до голови виконавчої гілки влади. У результаті за президентства Леоніда Кучми та Віктора Януковича Глава Адміністрації Президента був «правою рукою» Глави держави і ключовим вузлом управління, через який проходили кадрові рішення, політичні домовленості й значна частина державних стратегій.

Втім, і більш актуальна рамка конституційної реформи 2004/2014 років дає нам приклади впливу Президента і його допоміжного органу за межами конституційних повноважень.

За президентства Віктора Ющенка Адміністрацію перейменували в Секретаріат, вочевидь, підкреслюючи оновлення функціоналу і допоміжного органу (з акцентом наче на «канцелярські функції»), і самого Глави держави. Однак по факту Секретаріат виявився центром вироблення президентських рішень, які виходили за визначену Конституцією рамку: від призначення та звільнення голів обласних та районних адміністрацій без урядових подань до завалення Уряду сотнями указів щодо будь-яких питань.

За Петра Порошенка Адміністрація Президента фактично виконувала функції політичного штабу, центру прийняття рішень і координатора ключових напрямів. Наприклад, у 2016 році саме Президент і його Адміністрація стали ключовими творцями судової реформи.

Із запуском ОП у 2019 році декларувалося «розвантаження» інституції та її деполітизація, але фактично вона стала ще сильнішим центром концентрації рішень, хоч й у новій, більш неформальній архітектурі. При цьому можна виділити кілька груп претензій, які регулярно зʼявлялися у медійному просторі щодо ОП і його керівництва.

• Надмірна непрозорість та концентрація влади. За інформацією журналістів, ключові рішення ухвалювалися у вузькому колі без необхідної комунікації з Урядом, Парламентом і/або експертною спільнотою. На основі цього сформувалися висновки про «ручне управління», політизацію і персоналізацію процесів, які мали б бути інституційними. Сюди ж можна віднести і підкатегорію про кадрові рішення. Призначення міністрів, керівників органів правопорядку, топпосадовців часто виглядали як персональні домовленості і формування вертикалі лояльності, а не як системний підхід на основі професійності і досягнень.
• Конфлікти інтересів і питання довіри. Окремі матеріали висвітлювали корупційні звʼязки, неформальний чи неправомірний впливи, що ставило під сумнів неупередженість та професійність прийнятих рішень.
• Паралельні «центри влади» та боротьба башт. У публікаціях часто описували внутрішні конфлікти між різними групами впливу всередині ОП, що призводило до заблокованих рішень, неефективної координації та інформаційних протиріч. Власне, сюди ж можна віднести матеріали, які стосувалися комунікаційних криз щодо чутливих питань.

Чим можна пояснити такий медійний дискурс навколо Офісу Президента і його керівництва? У Положенні про ОП є доволі широке коло функцій стратегічного характеру — від аналізу ситуації у світі до експертизи ухвалених законів і розробки своїх законодавчих ініціатив. Структура органу фактично відтворює архітектуру виконавчої влади: так звані «зональні» підрозділи відповідають за розвиток тих чи інших органів. У результаті ОП при заявленій «мінімалістичній» концепції — Апарат/Офіс/Адміністрація Президента (яка б обмежувалася лише організаційними питаннями) виявився фактично «четвертою» гілкою влади поряд із законодавчою, виконавчою та судовою.

ОП став не просто аналітичним чи консультаційним органом. Він став містком між Президентом та усією системою влади, а часто — фактичним фільтром доступу до прийняття рішень. При наявності президентської «монобільшості» у Парламенті це створило такий дисбаланс у системі стримувань і противаг, таку надцентралізацію і персоніфікацію влади, що Голову Офісу Президента неформально почали називати «Віцепрезидентом».

Якщо розглядати ОП у такій перспективі, то виявиться, що історія скандалів, звинувачень у «схематозі сірих кардиналів», конфліктах інтересів, інформаційних війнах між різними «вежами» в межах президентського кола — це наслідок збігу історичних передумов, структурної вади владної архітектури і конкретних політичних реалій, а не окремих прізвищ. У цьому випадку можна стверджувати, що роль та місце допоміжного органу і обсяг впливу його керівника визначається стилем управління самого Президента в межах, які це дозволяє зробити законодавча рамка.

В Україні у пошуках «правильного рецепта» будь-якої реформи традиційно звертаються до «кращих міжнародних практик та стандартів». Ми ж спробуємо подивитися на міжнародний досвід врегулювання та функціонування допоміжних органів при президентові, тримаючи в голові поставлену проблему та її генезу в Україні.

У світі існує широкий спектр моделей організації офісів/апаратів/адміністрацій/секретаріатів президента — від суто адміністративно-допоміжних структур до потужних політичних центрів ухвалення рішень.

У парламентських республіках (Болгарія, Словаччина, Словенія, Хорватія тощо) президент не має виконавчих повноважень, а його роль у законодавчому процесі здебільшого обмежена символічними або процедурними функціями. Тому діяльність офісу президента має переважно адміністративно-протокольний характер.

Основні функції — підготовка документів для промульгації, технічний супровід указів, організація протокольних заходів. Радники президента виконують функції секретарів і референтів, не впливають змістовно на політику. У випадку складних або суперечливих законодавчих ситуацій президент спирається не на власний аналітичний апарат, а на експертизу урядових структур або рішення Конституційного Суду.

У напівпрезидентських системах (Франція, Польща, Литва, Румунія тощо), де президент має реальні важелі впливу на виконавчу владу, офіс президента набуває значної політичної ваги. Такий орган фактично інтегрований у систему державного управління: він аналізує законопроєкти, опрацьовує варіанти застосування вето, бере участь у консультаціях з урядом та парламентом. У цьому разі офіс президента виступає продовженням владних повноважень глави держави.

Ступінь законодавчого регулювання статусу та повноважень таких офісів різниться між країнами. Наприклад, у Румунії та Литві функції адміністрації президента визначені законом. У Польщі й Литві існують прямі конституційні й законодавчі норми, які окреслюють допоміжну роль та структуру офісу. Натомість у Франції значна частина діяльності Канцелярії президента ґрунтується на конституційних звичаях і внутрішніх розпорядженнях президента.

У статуті Адміністрації Президента Румунії передбачено, що консультанти (консильєре) президента мають ранг міністра, а штат та структура адміністрації затверджуються указом президента. Завдяки цьому радники президента формально наділені високим статусом і доступом до ресурсів державної влади. На практиці через апарат президента часто формується стратегія в тих сферах, де глава держави відіграє провідну роль. Наприклад, у зовнішній політиці та безпеці радники президента беруть участь у розробці оборонної доктрини (це визначено законодавством); у внутрішній політиці — у розбудові міжнародної політики з питань протидії корупції тощо. Таким чином, Адміністрація Президента Румунії має офіційно закріплений вплив і масштаби, що відповідають конституційним функціям глави держави.

Канцелярія Президента Литви фактично є важливим центром у питаннях дипломатії, оборони та призначення посадовців: відповідно до Конституції Литви, президент визначає основні напрями зовнішньої політики, разом з урядом її здійснює, призначає дипломатичних представників та відіграє ключову роль у сфері національної безпеки й оборони. Єдиний імпічмент в історії Литви пов’язаний з тим, що президент Роландас Паксас у 2003–2004 рр. допустив до свого оточення бізнес-партнерів і донорів, пов’язаних із російським бізнесом та спецслужбами, що створювало загрозу національній безпеці Литви.

Офіси президентів Франції та Польщі поряд із формально визначеними функціями, здійснюють й неформальні: готують аналітику, курують кадрову політику, координують законодавчі ініціативи, формують позицію президента. Проте суттєва частка цього впливу відбувається поза межами нормативного регулювання та належного публічного контролю.

Спільним для цих країн є наявність широкого штату радників-експертів, які володіють високим неформальним впливом. З одного боку — це дає президентові доступ до якісної аналітики та повної інформації, що критично важливо під час ухвалення рішень щодо опублічнення законів, накладення вето чи звернення до Конституційного суду в умовах обмежених строків. З іншого — така модель створює ризики: радники, які не мають політичної відповідальності, можуть непублічно впливати на долю законів, формуючи закулісний порядок денний. За відсутності чітких механізмів демократичного контролю це підвищує ризики кулуарних рішень і можливих зловживань.

І короткий історичний екскурс, і огляд міжнародного досвіду кажуть нам, що Україна в своєму «офісно-президентському дискурсі» на цьому етапі не є унікальною:

• формальний статус і неформальний вплив допоміжних органів можуть відрізнятися;
• їхній функціонал може бути врегульований, а може базуватися на політико-організаційних традиціях;
• в залежності від конкретних персоналій на посадах можуть виникати нові практики, а також ті чи інші труднощі і кризові епізоди.

Міжнародний досвід підкреслює відсутність one size fits all підходу до розвʼязання проблем, а також засвідчує необхідність розбудови функціонуючих інституцій на противагу персоналістському стилю врядування.

Чи можна щось змінити в конкретних суспільно-політичних і воєнних умовах? На відміну від політиків, у нас немає потреби обіцяти «золоті гори» і зваблювати «повітряними замками». Тому, якщо зовсім відверто, ми достатньо скептично дивимося на перспективу зміни вже усталеного підходу, який довів свою властивість генерувати проблеми. Втім, примарність перспектив — не привід опускати руки і не вимагати більшого.

Ми все ж пропонуємо подивитися на зміну Керівника Офісу Президента не просто як на політико-кадровий жест. Це шанс переглянути саму архітектуру інституції, яка в українській політичній системі традиційно отримувала надмірний, часто неформальний вплив.

Потрібно змінювати модель роботи на користь більш прозорої, із чітко виписаними процедурами взаємодії у владному трикутнику, аналітично спроможної та менш персоніфікованої, а не підбирати «кращу людину». Це допоможе уникнути гіперконцентрації влади у руках керівника допоміжного органу Президента, який виконує свої повноваження в умовах повномасштабної війни і за наявності пропрезидентської «монобільшості». Звісно, за умови, що відставка Єрмака і його швидкий перехід у статус військовослужбовця не є хитрим планом тріумфального повернення і збереження впливу у контексті його ж заяви про реформування ОП шляхом залучення військових і ветеранів у всі департаменти.

1000 годин записів, 15 місяців роботи, понад 70 обшуків. Сотні мільйонів доларів, вплив на міністрів і чиновників найвищого рівня. І ні, це не сценарій нового сезону «Паперового будинку». Це реальність однієї з найбільших корупційних схем в енергетиці та обороні в Україні. 10 листопада країну струснуло від повідомлення антикорупційних органів про деталі операції «Мідас».

Поки на міжнародному рівні українська влада переконує партнерів, що корупцію в Україні подолано, реформи невпинно рухають нас в ЄС, всередині все виглядає по-іншому. Дехто з найближчого оточення Президента продовжує жити у власному світі стабільності: сумки вщент заповнені грошима, купівля дорогої нерухомості закордоном, маніпуляції, махінації, недоторканність і демонстративна впевненість у власній безкарності. І це у воюючій країні, де енергосистема балансує на межі, а відключення електроенергії вже давно норма, люди виснажені і морально, і фізично, і фінансово.

Сьогодні цей контраст — між публічною риторикою про євроінтеграцію та реформи із закуліссям з «договорняками» і «тємами» задля збагачення оголив головну хворобу української політики. Влада демонструє фасадні оновлення, але насправді лише вдосконалила механізми старої системи «смотрящих» за всіма ключовими державними органами та підприємствами.

«Мідас» — це не просто чергове гучне кримінальне розслідування. Це — сигнал того, що системні проблеми у формуванні та функціонуванні виконавчої влади мають реальні наслідки і завдають відчутної шкоди економіці та суспільству.

Система стримувань і противаг у владному трикутнику, передбачена Конституцією, хоч ніколи насправді так і не запрацювала як належить, була повністю зруйнована на початку останньої (поточної) президентсько-парламентської каденції. Остаточним підтвердженням цього стали і характер чергових «перетасовок» в Уряді, і масштабний корупційний скандал. Кабмін, який призначається Верховною Радою, звітує перед Президентом, його Офіс надає інструкції до голосування у Парламенті, а той — не здатен схвалити Програму діяльності Уряду, а відтак — і його контролювати. Це створило позаконституційну рамку безвідповідальності і відсутність підзвітності.

Парламент насправді не мав жодного впливу на призначення нового/старого Уряду у липні 2025 року (як і попередніх двох). Результативність роботи «нових» міністерств ще належить оцінити, але фактично від перестановки додатків і міністрів в урядовому рівнянні сума не зміниться.

З кожним циклом «української Одіссеї граблями» наслідки все катастрофічніші, а кількість висновків за результатами попередніх циклів і досі вражаюче мала. Основним, якщо не єдиним, індикатором ефективності (або швидше корисності) урядовця є його особиста відданість «господарям» замість чітко встановлених критеріїв та видимих і прозвітованих результатів. Неминучий побічний ефект (чи справжня ціль?) на фоні неможливості зміни влади — корупція.

У результаті побудови вертикалі лояльності і при цьому безвідповідальності з’являється простір, в якому люди, які, вихваляючись близькими контактами із Президентом, можуть прийти до деяких міністрів, вказувати, що їм робити, і керувати порядком денним всієї системи виконавчої влади. Тоді як незалежний міністр у будь-якій демократичній країні одразу мав би сам зателефонувати в антикорупційні органи і повідомити про спробу тиску. Втім, людей, здатних це зробити, в Україні міністрами наразі майже не призначають.

Загалом парламентсько-президентська система передбачає в першу чергу зв’язок Уряду із Парламентом, а не домінування Офісу Президента над ними обома. Хоча сучасні дослідження свідчать, що на практиці парламентсько-президентським системам за певних умов (наприклад, пропрезидентська більшість в Парламенті) притаманні президентські суперповноваження.

Втім навіть за таких умов є інструменти, які можуть забезпечувати хоч якусь систему стримувань і противаг, однак які в Україні так досі і не були впроваджені. Наприклад, все ще вперто ігноруються законопроєкти про інтерпеляцію, які давали б можливість звільняти з посади окремого члена Кабміну за результатами його звітування перед Верховною Радою. А Програма діяльності Уряду (подана з порушенням строку) вже другий місяць припадає пилом у парламентському комітеті. Саме за результатами виконанням Програми Парламент оцінює (не)ефективність Кабміну. Коли ж немає затвердженої Парламентом Програми (ще одна непередбачена Конституцією ситуація), то і незрозуміло на основі чого оцінювати роботу Уряду або його членів.

Щобільше, Президент у жовтні 2025 року навіть ветував проголосований законопроєкт про відповідальність членів Кабміну за неявку на виклик до Парламенту. Здається, це вкотре перекреслило суб’єктність Верховної Ради, бо після цього проєкт закону із пропозиціями Зеленського до порядку денного так і не дійшов.

Проте, якщо система працюватиме як слід, то відправляти Уряд у відставку або перетасовувати його Офісу Президента стане складніше. Але і у випадку провалів Уряду (або його окремих членів), відповідальність би не концентрувалася на Банковій.

Іншим наслідком лоялістсько-ручного підходу управління державою є те, що стратегічно пріоритетна для держави галузь перетворилася на простір впливу кількох груп, де ключову роль відігравала саме персональна близькість до Президента.

Після літніх перестановок у Кабміні, спитати з Германа Галущенка, ексміністра енергетики, за все, що він (не)зробив в енергетиці, можна було б лише у межах кримінального провадження. А так — він фактично недоторканний: на посаді міністра юстиції політичної відповідальності за свою (без)діяльність на попередній посаді він вже не понесе, а кримінальна відповідальність за наявності лояльного до Офісу Президента Генпрокурора виглядає скоріше як утопія. Тому ж перестановки в Уряді не були спробою відновити порядок чи підвищити ефективність. Радше — аби зберегти у системі тих, хто, як мінімум, «не створює проблем» і не ставить зайвих питань, а як максимум — допомагає «рєшать вопроси» і виконує вказівки «смотрящіх».

Кримінальне провадження щодо факту вчинення злочину Галущенком міг би відкрити, наприклад, Офіс Генерального прокурора і передати за підслідністю до Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП). Однак протягом 2025 року повноваження Генпрокурора суттєво розширилися і стали механізмом для встановлення власної вертикалі впливу. Генеральний прокурор отримав можливість призначати підлеглих без конкурсу, а кадровий резерв, який мав би гарантувати прозорість добору на посади в прокуратури, знівельовано. У таких умовах прокуратура, замість того, щоб бути інструментом контролю, перетворюється на елемент захисту президентської влади. На політизованості сфери зокрема наголосила і Єврокомісія у останньому Звіті про розширення щодо України. Там, де мала б починатися незалежність, посилюється вплив через владний тиск, персональні зв’язки тощо. Тож, коли питання стосується представників влади чи їхніх друзів, система просто не реагує.

Коли призначення відбуваються в кабінетах завдяки особистій лояльності, а не через професійність, боротьба з корупцією перетворюється лише на імітацію, без реальних результатів. Такий стан справ залишає все менше шансів на справжню реформу органів правопорядку. Адже, вона має починатися не з декларацій і гучних заяв, а з повернення конкуренції і прозорих процедур у ті інституції, які покликані контролювати владу.

Схоже, що, навіть попри літній програш в боротьбі за контроль над Національним антикорупційним бюро (НАБУ) і САП, Офіс Президента все ж не очікував скандалу такого масштабу. Про це свідчить абсолютно хаотична комунікація на усіх рівнях: від наближених до ОП телеграм-каналів до звернень і заяв самих чиновників і всіх дотичних до скандалу. Один з головних фігурантів розслідування, Тимур Міндіч, втік за кордон за декілька годин до обшуку, фактично тоді, коли НАБУ і САП вже виїжджали у напрямку його дому. Президент спромігся лише висловити підтримку антикорупційним органам у вечірньому зверненні, прем’єр-міністерка Свириденко поспішила відсторонити Галущенка і міністерку енергетики Світлану Гринчук з посад, хоча законодавчо повноважень на це у неї не було, тож коефіцієнт корисної дії реакції влади дорівнює нулю, якщо не є від’ємним. І лише на другий день після скандалу Зеленський зазначив, що підпише указ про застосування санкцій проти двох людей, які фігурують у справі НАБУ щодо «Енергоатому», Кабмін вніс відповідні пропозиції щодо Тимура Міндіча і Олександра Цукермана на розгляд Ради національної безпеки і оборони України, а Гринчук — подала у відставку. Враховуючи, що Міндіч є власником половини «95-го кварталу», який і породив Зеленського як медійну персону, все це нагадує уроборос — змію, яка кусає себе за хвіст.

Викриття такого масштабу демонструє, як слабкі інститути влади, призначення «своїх» на ключові посади і відсутність прозорості створюють поживний ґрунт для корупції. Це наслідок системи, де кадрові рішення давно перестали бути механізмом оновлення, а стали інструментом судомного контролю за державними фінансовими потоками.

Ручне керування за принципами особистої лояльності зручне і навіть може видаватись ефективним. Але воно суперечить логіці формування і розбудови сталих демократичних інституцій і водночас регулярно призводить до масштабних провалів. Ціна цього страшна: мільйони життів та й загалом існування нашої держави.

Змінити це можна лише тоді, коли нові призначення здійснюватимуться відкрито і прозоро, на основі конкурсів, чітких критеріїв доброчесності та публічного оцінювання результатів. Коли функціонуватимуть система стримування і противаг між гілками влади, а також нормальна система формування та реалізації державної політики.

Натомість політичне керівництво, замість стабілізувати і реформувати державу, витрачає ресурси на утвердження патернів старої системи і підтримку своїх друзів. При цьому втрачається як довіра суспільства, яка і без того хитка, зростає також і ризик втратити міжнародну підтримку: як фінансову, так і у процесі вступу в ЄС. Якби цей скандал стався напередодні виходу Звіту Єврокомісії про розширення, то навряд європейські партнери були б такими поблажливими до України. Щобільше, це могло і все ще може відкинути нас на декілька етапів назад у процесі вступу в ЄС — страшно подумати, чи це не є справжньою метою окремих осіб на Банковій, які ще не усвідомили, що «Мідас» цілком здатен їх звідти винести в усіх сенсах цього слова.

У четвер Рада ухвалила президентський законопроєкт та відновила процесуальну незалежність САП і НАБУ.

Вимоги протестувальників виконано, але публічні привітання з перемогою викликають змішані почуття: адже влада спершу сама створила проблему, щоб потім виправити її.

Але чи виправила?

У той час як увага громадськості була прикута до «розвороту» норм, які стосуються антикорупційних органів — закон від 22 липня запровадив ширші негативні зміни. Процесуальну незалежність САП вдалося відстояти, а точно таку незалежність інших прокурорів — ні. Посилення ролі генерального прокурора щодо інших прокурорів (крім антикорупційних) лишається чинним. Так само лишилися без змін норми, що стосуються кадрових питань у прокуратурі. 

А це — погано для євроінтеграції. Пояснюємо, чому.

Перш за все, треба наголосити: зміни, що підважили незалежність САП і НАБУ, дійсно скасовані. Компромісом, який додали у законодавство замість цього — перш за все, щоби дозволити владі зберегти обличчя і продовжувати говорити, що це була «боротьба з російським впливом» — стала норма про перевірки на поліграфі усіх правоохоронців і прокурорів.

Водночас закон № 4555-ІХ від 22 липня вніс також зміни до Закону про прокуратуру. Більшість з них лишаються чинними.

По-перше, на час воєнного стану скасовані вимоги про конкурс — на посаду в Офіс генпрокурора або обласну прокуратуру можна взяти будь-кого з юридичною освітою.

По-друге, закон нівелює гарантії інституційної незалежності прокурорів: будь-кого можна звільнити через механізм ліквідації чи реорганізації підрозділів прокуратури. Тепер кожен прокурор подумає двічі перед тим, як ухвалювати рішення, що не узгоджується з «правильним баченням керівництва».

По-третє, генпрокурор отримав нові процесуальні повноваження, які додатково посилюють його вплив на всіх прокурорів. Тепер можна «витребувати» необхідні провадження для перевірки, що повністю зупиняє рух у рамках провадження та дозволяє генпрокурору надавати вказівки напряму слідчому в обхід прокурора, який веде справу.

На додаток, механізм перевірок на поліграфі прописаний так, що його можна перетворити на ще один інструмент тиску на неугодних прокурорів. Закон каже, що тестування на поліграфі треба проводити «не рідше одного разу на два роки». Залишимо поза дужками питання щодо якості цього методу і того, що закон лишає невизначеним як зміст тестування, так і порядок дій, якщо тест вийшов негативним. Але чи не стане це таким собі механізмом психологічного тиску на нелояльних прокурорів, яких зможуть посилати на поліграф хоч щотижня?

Втім, три перших пункти містять найбільш реальні загрози, зокрема для європейського шляху України.

Пояснимо кожен з них, а також те, який звʼязок між змінами закону «Про прокуратуру» та європейською інтеграцією України.

Закон від 22 липня містить норму щодо прокуратури, яка, ніби, діятиме лише на час воєнного стану (хоча і це не зовсім так; про це далі).

Ця норма дозволяє призначати до Офісу генпрокурора та обласних прокуратур без конкурсу будь-кого, хто має повну вищу освіту і юридичний стаж — 5 років для ОГП, 3 роки для обласної прокуратури.

Парадоксально, але при цьому в прокуратури нижчого рівня добір відбувається за конкурсом, та ще й з роллю незалежної Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (КДКП). Так само лишився незмінним порядок призначення на посаду прокурора-стажиста, з якої раніше могла початися карʼєра прокурора.  

І лише у топпрокуратури воєнний стан, мовляв, змушує добирати співробітників в обхід процедур, просто за рішенням керівника органу прокуратури.

Ця норма повертає генпрокурору та керівникам обласних прокуратур повноваження, які у них були колись давно, до 2014 року, забираючи їх у де-факто органу самоврядування — КДКП.

Конкурс на посаду прокурора був впроваджений у рамках реформи, проведення якої просували Рада Європи і ЄС — так само як і створення КДКП, що запрацювала у 2017 році. А її скасування — це не просто корупційний ризик, а й суттєвий крок назад у європейській інтеграції.

По-перше, у Дорожній карті з питань верховенства права (затверджена урядом у травні цього року) задекларовано посилення інституційної спроможності органів прокурорського самоврядування і КДКП. А тепер Україна, всупереч цим зобовʼязанням, не лише не посилює, а й забирає у КДКП повноваження.

По-друге, ми зобовʼязалися перед ЄС, що у І кварталі 2026 року обовʼязковим стає конкурс на керівні посади в органах прокуратури. Але натомість — ми скасовуємо конкурс в принципі.

Зрозуміло, що влада наполягатиме, що це тимчасовий крок на час воєнного стану. Проте й це не зовсім так: із завершенням воєнного стану набрані без конкурсу прокурори не будуть звільнені з органів прокуратури.

А аргумент, ніби воєнний стан заважає добирати людей в прокуратуру — легко поставити під сумнів тим фактом, що з 2022 року до прокуратури прийшло близько 300 людей за результатами конкурсу.

Ці зміни, внесені до статей 41, 51 та 60 Закону про прокуратуру — ще складніші, і тому пройшли малопоміченими.

Тут є ще додатковий чинник — торішнє Рішення КСУ, яке набрало чинності в червні. Конституційний суд став на захист прокурорів, які опинились «поза штатом».

Пояснимо, про що йдеться. Прокурор призначається на посаду безстроково, і крім особливих випадків (вихід на пенсію, дисциплінарна відповідальність тощо) його неможливо звільнити. Це дає прокурорам гарантії незалежності, дозволяє ухвалювати рішення на власний розсуд, а не боятися тиску з боку політиків, процесуальних опонентів чи свого керівника.

Проте після запровадження у законі цих гарантій керівники прокуратури навчилися їх обходити: достатньо реорганізувати підрозділ, вивести людей «поза штат», створити новий штатний розпис і призначити на посади лише тих прокурорів, які відповідають «баченню» нового керівника.

На жаль, це поширена практика.

Люди «поза штатом» мають прокурорський статус, отримують оклад, проте позбавлені будь-яких повноважень і опиняються у невизначеному юридичному статусі — допоки не звільняться за власним бажанням, або допоки керівник не змінить думку. На практиці це означає — допоки не «домовишся» з ним, або допоки не прийде новий керівник.

Отже, КСУ сказав, що такий невизначений статус є неконституційним і взагалі прибрав можливість «виводити поза штат». 

Закон № 4555-ІХ творчо переосмислив рішення Конституційного суду і зробив те, що суперечить його висновкам.

Він передбачив механізм реагування на ситуації, коли прокурори опиняються «поза штатом», суттєво погіршивши становище тих, щодо кого застосували це приховане покарання: тепер прокурору, що опинився у цій ситуації, можна запропонувати посаду, а якщо той відмовиться — звільнити його на цій підставі.

Формально рішення КСУ виконане (є механізм боротьби з явищем «прокурорів поза штатом»). А насправді це дає зелене світло для «кадрових чисток»: достатньо запропонувати посаду найнижчого рівня або з умовами роботи, на які опальний прокурор напевно не погодиться.

Тому ці зміни не просто мають бути скасовані. Необхідно добросовісно виконати рішення КСУ і впровадити такий порядок зміни структури, який дав би прокурорам змогу продовжувати роботу.

Попри те, що ми зазначали потребу незалежності прокурорів, які за європейським підходом є складником системи правосуддя — ця незалежність все ж не є абсолютною, тут є відмінність від роботи судді. Вищестоящі керівники органів прокуратури мають низку процесуальних повноважень щодо прокурорів нижчого рівня.

Проте це не означало, що прокурор-керівник може втручатися у будь-яке провадження без обґрунтування або зупиняти його рух. А тим паче — надавати вказівки в обхід прокурора по справі.

Натомість закон № 4555-ІХ надав генпрокурору право «витребувати» у прокурора матеріали, документи та інші відомості, що стосуються будь-якого досудового розслідування і передавати третім прокурорам на перевірку. Ухвалений 31 липня президентський законопроєкт лишив ці норми без змін (відповідні повноваження генпрокурора виключили лише щодо НАБУ і САП).

На практиці це означає, що у генпрокурора зʼявилася можливість заблокувати будь-яке розслідування, або ще гірше — надавати вказівки напряму слідчому в обхід прокурора, який є процесуальним керівником. Виходить, що цей прокурор буде формально лишатися закріпленим за справою, але без повноважень для впливу на неї.

При цьому умовний прокурор, що здійснює процесуальне керівництво у справі умовного Чернишова, може залишатись прокурором у справі, але повний контроль над справою матиме генпрокурор.

Як це працювало досі?

Раніше також був шлях контролю та впливу на справу, але вказівки давались лише прокурору і лише у письмовій формі, і вже той мав їх втілювати. А для того, щоб «забрати» провадження у прокурора — мала бути аргументована постанова про його відсторонення від справи. Тобто були запобіжники від зловживань і документальна фіксація, що давала можливість службового розслідування у разі некоректних дій. 

Натомість тепер всі повноваження сконцентровані в руках однієї людини — генпрокурора, якого, нагадаємо, призначають в політичному порядку без жодного конкурсу, і який лишається політично залежним. До слова, Єврокомісія та Рада Європи системно критикують і заполітизовану процедуру призначення, і можливість звільнення генпрокурора рішенням про «недовіру», яку можна ухвалити простою більшістю голосів Парламенту.

Саме через політичну залежність генпрокурора, тобто через те, що Парламент може «підвісити його на гачок», погрожуючи звільненням — Україна за рекомендацією європейських партнерів проводила реформи, які поступово зменшували повноваження генпрокурора.

І ці реформи досі лишаються важливими для відповідності України вимогам Розділу 23 під час вступних переговорів з ЄС. Але завдяки тому, що 22 липня Парламент ухвалив ці норми, а президентський проєкт, проголосований 31 липня, не скасував їх — ми тут точно йдемо у зворотний бік.

Отже, після драматичної історії з підваженою, а потім відновленою незалежністю антикорупційних органів, Україна опинилася на кілька кроків далі від своєї відповідності вимогам ЄС.

Досі лишається загроженою прокурорська незалежність — як процесуальна (роль генпрокурора посилена), так і інституційна (прокурора можна в будь-який момент «вигнати» з системи або просто натиснути на нього шляхом перевірок). 

А конкурси — скасовані без реального підґрунтя. Поки — «тимчасово», але немає нічого більш вічного, ніж тимчасові зміни, які часто визнаються ефективними й перетворюються на постійні.

Невдовзі нас очікує щорічний звіт ЄС про розширення (EU Enlargement Report), який не омине ці зміни. Ще раніше ми побачимо їх оцінку у тіньових звітах за Розділом 23.

І ці деталі для ЄС є зовсім не другорядними, хоч вони й лишилися без суспільної уваги на фоні атаки на антикорупційні органи. Так, євроінтеграційні документи буквально пронизані словами про «меритократичні засади» призначення прокурорів (тобто про обовʼязковість конкурсів, які мали б поширитися й далі, в ідеалі й на генерального прокурора), про процесуальну незалежність та про сильне прокурорське самоврядування. Натомість конкурси скасовано, всі прокурори опинились під загрозою «кадрових чисток», а прокурорське самоврядування знову втратило свої повноваження… 

Це — лише євроінтеграційний аспект.

Очевидно, що на рівні політичних ризиків концентрація процесуальних повноважень в руках генерального прокурора (який, як вже йшлося, є політично залежним через процедуру свого призначення і звільнення), поява у нього можливості звільнити «незгідних» прокурорів і заміняти їх на «лояльних», незалежно від кваліфікації та майже незалежно від досвіду останніх — матиме довгострокові негативні наслідки на якість правосуддя в Україні.

Це — не лише про загрозу вибіркового, політично мотивованого переслідування, а й про зменшення справедливості в суспільстві загалом.

У функціонуванні державної служби умовно можна виокремити два взаємопов’язані аспекти:

• роль державної служби в суспільстві — практична реалізація завдань і функцій держави;
• процеси управління державною службою — сукупність механізмів, що визначають умови, в яких працюють державні службовці.

Кадровий потенціал державної служби, умови праці, а також організаційна архітектура системи органів державної влади безпосередньо впливають на якість виконання функцій держави та визначають, якою буде роль державної служби. Це означає, що такий кадровий потенціал може ставати:

1. рушієм якісних змін — коли державні службовці володіють необхідними знаннями, досвідом, здатністю впроваджувати нові політики, цифрові рішення, європейські підходи до врядування, а організаційна архітектура органів державної влади відповідає потребам конкретних сфер державної політики. У такому випадку чітко визначено компетенції кожного органу, налагоджені вертикальні та горизонтальні зв’язки між ними, забезпечується сталість і правонаступництво за обґрунтованої трансформації інституційної структури;
2. чинником стагнації — коли державні службовці стикаються з браком мотивації, політичним тиском, нерелевантною оплатою праці, обмеженими можливостями для професійного розвитку, високою плинністю кадрів чи корупційними ризиками. За таких умов організаційна архітектура державного управління часто є фрагментованою, не відповідає актуальним викликам, має розмиту компетенцію між органами, дублювання функцій або, навпаки, прогалини у відповідальності.

Якість виконання функцій держави безпосередньо залежить від якості організації та функціонування самої державної служби, рівня професійної підготовки, мотивації та підтримки державних службовців. Функції держави визначають вимоги до державної служби — її кадрового складу, структури, професійних стандартів і принципів управління. Управління державною службою, зі свого боку, має гнучко реагувати на зміни у функціях держави, щоб забезпечити їх ефективну реалізацію. 

Отже, між цими аспектами існує взаємозалежність, що має враховуватися у процесах реформування публічного управління. 

На формування нинішнього кадрового складу державної служби вплинули три основних чинники:

Транзит влади та організаційно-функціональні зміни (2019 рік)

Після президентських та дострокових парламентських виборів 2019 року в Україні відбулася глибока зміна політичного керівництва на всіх рівнях. Це спричинило турбулентністьПостанова Кабінету Міністрів України від 02.09.2019 № 829 поклала початок турбулентності системи центральних органів виконавчої влади. у системі центральних органів виконавчої влади (далі — ЦОВВ), у схемі спрямування і координації ЦОВВ, перерозподіл компетенції та відповідні зміни в апараті міністерств. До законодавства про державну службу були внесені зміни, які спростили як процедуру вступу, так і звільненняЗакон України від 19.09.2019 № 117-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» (набрав чинності з 25.09.2019). з державної служби. Стало можливим укладення контракту про проходження державної служби (категорії посад «Б» і «В») без проведення конкурсу, впроваджено механізм політично невмотивованого звільнення з вищих посад державної служби, а також знівельовано конкурсні процедури на ці посади. Такі кардинальні зміниСтатистичні дані КСДС за 2019 рік відсутні на вебсайті НАДС, проте дані КСДС за І квартал 2020 року засвідчують рух кадрів, пов’язаний з реорганізацією органів, зокрема кількість вакантних посад за підсумками І кварталу 2020 року становила 29428 (73 — категорії «А», 7460 — категорії «Б», 21895 — категорії «В»), кількість звільнених — 11 826 (14 — категорії «А», 3011 — категорії «Б», 8801 — категорії «В»), кількість призначених — 9181 (20 — категорії «А», 2165 — категорії «Б», 6996 — категорії «В»). Міжвідомчі міграції у І кварталі 2020 року охопили 5421 особу, призначену на посади за переведенням (8 — категорії «А», 1243 — категорії «Б», 4170 — категорії «В»). посилили рух кадрів.

Нове політичне керівництво держави створило правові підстави для набору нової, лояльної до себе команди. Водночас спрощення умов проведення конкурсу на посади державної служби засвідчило відсутність достатньої кількості кваліфікованих претендентів на посади державної служби, які бажали та мали змогу пройти всі етапи конкурсу, передбачені законодавством про державну службу до спрощення процедури.

Пандемія COVID-19 (2020–2021 роки)

У відповідь на пандемію COVID-19 Уряд запровадив карантинні заходи, а Законом № 117-ІХ конкурси на державну службу були зупиненіЗгідно з пунктом 8 розділу II «Прикінцеві положення» Закону України від 13.04.2020 № 553-IX «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» установлено, що тимчасово, на період дії карантину та протягом 30 днів з дня його скасування, зупиняється дія положень Закону України «Про державну службу» та Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» щодо проведення конкурсів на посади державної служби та призначення на посади державної служби за результатами конкурсу.. Уряд визначив механізм альтернативного добору кадрів у виняткових випадках, пов’язаних з виконанням функцій державних органів на період карантину, через співбесіди з уповноваженими особами, включно з дистанційним форматом (відеоконференції). Призначення здійснювалися за контрактом, строк дії якого обмежувався двома місяцями після скасування карантину. На державну службу масово призначалися люди без досвідуНа посади державної служби призначено 8281 особа без досвіду роботи, найбільша кількість у І кварталі до скасування карантину — 2441. державної служби.

У лютому 2021 року згідно із Законом № 1285-ІХ конкурси на посади державної служби мали відновитися у серпні того ж рокуЗгідно із Законом України від 23.02.2021 № 1285-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо відновлення проведення конкурсів на зайняття посад державної служби та інших питань державної служби» (набрав чинності 06.03.2021) установлено, що: 1) конкурси на посади, що обіймають особи, з якими були укладені контракти про проходження державної служби на період дії карантину, оголошуються протягом 6 місяців з дня набрання чинності цим Законом відповідно до черговості укладення контрактів про проходження державної служби на відповідні посади; 2) контракти про проходження державної служби на період дії карантину діють до призначення на посаду державної служби особи за результатами конкурсу, але не більше дев’яти місяців з дня набрання чинності цим Законом. з можливістю продовження дії вже укладених на період карантину контрактів до 9 місяців після набуття чинності законом. Уряд доручив міністерствам обмежити строк дії укладених контрактів на проходження державної служби та оголосити конкурси. Це частково відновило меритократичний підхід до формування державної служби (принаймні були узаконені попередні призначення без проведення конкурсу), хоча й залишило певні винятки, зокрема щодо продовження дії контрактів та, відповідно, перебування на посаді державних службовців, призначених поза конкурсним відбором. 

Загалом спрощення процедури проведення конкурсів після транзиту влади та зупинення конкурсів на період карантину дозволило «завести» в міністерства нових людей, лояльних до нового політичного керівництва, а також без ускладнень конкурсної процедури сформувати апарат новоутворених міністерств.

Повномасштабна агресія росії проти України (з 2022 року)

Введення воєнного стану в Україні кардинально вплинуло й на функціонування державної служби. Закон № 2259-IX визначив особливості діяльності органів державної влади, зокрема й щодо призначення на посади без конкурсного відбору. Умови війни також зумовили суттєві фінансові обмеження для центральних і місцевих органів виконавчої владиВідповідно до постанов КМУ від 10.03.2022 № 245 та від 01.04.2022 № 401 скорочено видатки та кредитування загального фонду державного бюджету, передбачені центральним і місцевим органам виконавчої влади., що додатково ускладнило стабільність системи державної служби.

У перші місяці війни відбувся значний відтік кадрівУ 2022 році з державної служби звільнилися 30440 осіб, у 2023 — 40193, у 2024 — 37673, за пів року 2025 — 19049 осіб. з державної служби. Фактичний набір на посади державної служби з початку введення воєнного стану розпочався лише з червня 2022 року в умовах бюджетних обмежень та без проведення конкурсуЗгідно з даними КСДС станом на 15.05.2022 призначення на посади не відбувалося, натомість відбувався відтік кадрів. Так, з початку 2022 року звільнився 5971 державний службовець, з них з 15.04.2022 — 901 особа. Відтік кадрів перевищив призначення на посади у 2022 році на 3674 особи. У 2023 році ця тенденція збереглася..

Призначення на посади без проведення конкурсу під час дії воєнного стану в умовах дефіциту працівників на державній службі (через мобілізацію, тимчасове переселення, зокрема за кордон, з подальшим звільненням) негативно вплинуло на якісний склад державної служби, оскільки на державну службу без конкурсів були залучені люди без досвіду, яким ще треба було увійти в курс справи та зрозуміти відмінності між роботою у приватному секторі та на державній службі. Водночас це дало змогу втримати державний апарат і продовжити роботу в умовах війни. 

Професійна державна служба в Україні стикається з низкою системних проблем, які охоплюють різні аспекти її функціонування та обмежують потенціал щодо формування політики на основі фактів і здійснення належного моніторингу її реалізації, зокрема:

• часті зміни у системі центральних органів виконавчої влади (реорганізації, ліквідації, зміни повноважень, схеми спрямування та координації), які дестабілізують їхню діяльність. Прямим ефектом таких змін є плинність кадрів, втрата продуктивності, інституційної пам’яті та спад динаміки роботи;
• порушення принципу меритократії під час добору державних службовців через скасування конкурсних процедур на період дії воєнного стану;
• відсутність єдиної методики оцінювання придатності кандидатів на посади державної служби в умовах воєнного стану (оцінювання здійснюється на розсуд кожного органу);
• відсутність чітких законодавчих гарантій захисту від політично вмотивованих звільнень;
• нерозвинутий HR-інструмент адаптації, що допомагає новопризначеним працівникам (або тим, хто повертається після тривалої перерви) розкрити професійний та особистий потенціал і ефективно соціалізуватися в колективі;
• оцінювання результатів діяльності державних службовців має дещо формальний характер, зокрема й через те, що не створює можливостей для кар’єрного зростання, — а отже, не стимулює й професійний розвиток.

Моніторинговий звіт Програми SIGMA за 2023 рік акцентував на більшості цих системних викликів. Упродовж 2023–2024 років Європейська Комісія неодноразово наголошувала на ключових проблемах функціонування державної служби в Україні: недотримання принципу добору на основі заслуг, недостатній розвиток системи управління людськими ресурсами, неефективне регулювання оплати праці державних службовців. У відповідь на ці виклики в Плані для Ukraine Facility на 2024–2027 роки (в межах Компонента І) визначено пріоритетний порядок денний реформ у зазначених напрямах, що мають стати основою для подальшого вдосконалення системи державного управління в Україні.

Дорожня карта з питань реформи державного управління також передбачає низку заходів для досягнення стратегічних результатів за напрямами «Державна служба та управління людськими ресурсами» та «Підзвітність», націлених на розбудову спроможної, професійної та вмотивованої державної служби, оптимізацію організаційних структур і посилення підзвітності.

Стратегія реформування державного управління на 2022–2025 роки (далі — Стратегія) фокусується на досягненні трьох ключових результатів реформи, зокрема й на формуванні системи професійної та політично нейтральної публічної служби, орієнтованої на захист інтересів громадян.

За напрямами «Професійна публічна служба та управління персоналом» та «Ефективне врядування» Стратегія визначає низку завдань, спрямованих на досягнення очікуваного результату. Зокрема, вони стосуються:

1. залучення висококваліфікованих фахівців для посилення державної служби із забезпеченням чесного і прозорого відбору, що ґрунтується на досягненнях, здобутках та однаковому ставленні до кандидатів;
2. перегляду вимог для формування Комісії з питань вищого корпусу державної служби та конкурсних комісій в державних органах для підвищення якості відбору претендентів на посади державної служби;
3. удосконалення організації та порядку діяльності центральних органів виконавчої влади, включаючи вдосконалення механізмів спрямування і координації, організаційної структури, чітке визначення та розподіл функцій і повноважень, зокрема усунення дублювання, запровадження підзвітності щодо результатів їх діяльності.

Станом на 2025 рік прогрес у розбудові професійної та політично нейтральної державної служби в Україні залишається нерівномірним за різними напрямами. Згідно з висновками Європейської Комісії, найбільш помітними є результати у напрямі реформи системи оплати праці. Натомість менший поступ зафіксовано в управлінні людськими ресурсами. Водночас організація добору на посади державної служби залишається найпроблемнішим напрямом. Суттєвий вплив на ці процеси має повномасштабна війна, яка призвела до уповільнення або зупинки процесів, які функціонували до 2022 року. 

Про прогрес реформ за різними напрямами та проблеми, які не вдалося розв’язати в межах реалізації Стратегії, Лабораторія законодавчих ініціатив вже писала у кількох інфобрифах. 

Законодавчі пропозиції Уряду та народних депутатів (законопроєкти № 13478 та № 13478-1) пропонують розвʼязати деякі з вищезазначених питань, зокрема:

1. до Закону України «Про державну службу» вводяться нові поняття та пов’язані з цими поняттями процедури: адаптаціяПроцес ознайомлення, призвичаєння та соціальної інтеграції новопризначених державних службовців у державному органі до змісту та умов службової діяльності у державному органі та колективу, що базується на поступовому здобутті нових професійних знань та навичок, вивченні стратегічних цілей та завдань державного органу, освоєнні в колективі та долученні до організаційної культури державного органу (строк адаптації — від 1 до 4 міс.). Для осіб, вперше призначених на посади державної служби категорії «В», проходження адаптації є обов’язковим. Для інших — за рішенням керівника державної служби., внутрішній конкурсВідбір кандидата на зайняття посади державної служби в державному органі серед державних службовців такого органу проводиться для швидкого та ефективного заповнення посад державної служби в державному органі., новопризначений державний службовецьОсоба, яка призначена на державну службу вперше, або державний службовець, призначений/переведений на іншу посаду державної служби в такому або іншому державному органі., кандидатський та кадровий резервДо кандидатського резерву включаються особи, які під час проведення конкурсу включені до загального рейтингу кандидатів на посади державної служби. Кадровий резерв формується із кандидатів на посади державної служби категорій «Б» і «В», яких суб’єкт призначення може повторно визначити переможцями конкурсу (відкладене право).;
2. уточнюються вимоги до порядку формування та членів Комісії з питань вищого корпусу державної служби, її функцій та заборони втручатися в її діяльність;
3. уточнюються вимоги до організації та проведення конкурсу на посади державної служби з урахуванням потреби досягнення гендерного балансуДля досягнення гендерного балансу в державному органі можуть застосовуватися позитивні дії щодо надання переваги під час вибору переможця конкурсу кандидату тієї статі, яка менше представлена у такому державному органі в межах категорії посади, за умови рівної професійної компетентності кандидатів, які набрали найбільшу загальну кількість балів за результатами складення загального рейтингу.;
4. запроваджується просування державного службовця по службі з урахуванням його професійної компетентності, висновку щодо результатів оцінювання службової діяльності та сумлінного виконання своїх посадових обов’язків через зайняття вищої посади в межах сім’ї та категорії посад у тому самому державному органі;
5. уточнюються вимоги до оцінювання результатів службової діяльності — визначені для нього завдання та показники результативності мають відображати його роль у досягненні цілей, вводиться повторне оцінювання у разі отримання працівником негативної оцінки.

Важливим є те, що ці законопроєкти визначають алгоритм поновлення конкурсного відборуДля категорії «А» — з 1 червня 2026 року, граничний строк оголошення конкурсів — 9 міс.; для категорії «Б» — з 1 липня 2026 року, граничний строк оголошення конкурсів — 12 міс.; для категорії «В» — з 1 вересня 2026 року, граничний строк оголошення конкурсів — 18 міс. на посади державної служби, що обіймають особи, призначені у період дії воєнного стану без конкурсного відбору. 

У разі припинення чи скасування воєнного стану до 1 червня 2026 року початок оголошення конкурсів для категорій посад державної служби залишається, а відстрочки для оголошення конкурсів не передбачається. 

Встановлено граничний строкДля категорій «А» і «Б» — 18 міс. з дня відновлення конкурсів; для категорії «В» — 24 міс. з дня відновлення конкурсів. перебування осіб на посадах державної служби, на які їх призначили без проведення конкурсу.

Передбачається також можливість ухвалювати рішення щодо продовження проходження державної служби державним службовцем, призначеним без конкурсу, якщо він відповідає встановленим законодавством вимогамДля категорії «А» — не менше як рік на момент відновлення конкурсів для цієї категорії посад та має не менше однієї позитивної або відмінної оцінки за результатами щорічного оцінювання службової діяльності; для категорій «Б» і «В» — не менше 6 міс. на момент відновлення конкурсів для відповідних категорій посад. для обіймання такої посади, а також працює в такому державному органі.

Відповідний алгоритм повинен убезпечити державну службу від кадрової кризи, яка може виникнути внаслідок відновлення конкурсних відборів, а також зберегти на посадах досвідчених фахівців — осіб, які, хоча й були призначені на вищі щаблі державної служби або повернулися на державну службу без конкурсної процедури, фактично обійняли посади на підставі професійних заслуг. 

Процеси реформування державного управління — досить неоднорідні, тож і в контексті кадрових питань слід розглянути низку проблем.

Експерименти з переформатування системи центральних органів виконавчої влади тривають, що свідчить про відсутність цілісного стратегічного бачення архітектури цієї системи та чіткого розподілу ролей і повноважень. Такі процеси дестабілізують функціонування системи, втягуючи її в тривалі організаційно-правові процедури, пов’язані з припиненням або реорганізацією юридичних осіб. Це негативно впливає на кадровий потенціал державної служби, сприяє хронічній нестабільності та ускладнює належне укомплектування посад, особливо на середньому та вищому рівнях.

За роки реалізації Стратегії плинність кадрів не скоротилася до запланованих результатів і за підсумками ІІ кварталу 2025 року становила 12,4%У розрахунок взято співвідношення кількості звільнених до фактичної чисельності державних службовців.. Проте цікавим є ще один показник — коефіцієнт вакансій, який на кінець ІІ кварталу 2025 року становить 19,6%У розрахунок взято співвідношення кількості вакансій до граничної чисельності державних службовців.. 

Відсутність чітких законодавчих гарантій захисту від політично вмотивованих звільнень залишається одним з найвразливіших місць державної служби. Після перезавантаження влади у 2019 році на підставі Закону № 117-ІХ державні секретарі міністерств та керівники центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Урядом через відповідного міністра або безпосередньо Урядом (посади державної служби категорії «А»), до цього часу залишаються у «заручниках» політичних осіб — Прем’єр-міністра або міністрів. 

Державний секретар міністерства є вищою посадовою особою з-поміж державних службовців міністерства, він підзвітний і підконтрольний міністру. Державний секретар призначається на посаду Урядом строком на 5 років з правом повторного призначення. 

Керівник центрального органу виконавчої влади призначається на посаду Кабінетом Міністрів України.

Призначення на такі посади відбувається за результатами конкурсу, який проводить Комісія з питань вищого корпусу державної служби (далі — Комісія) відповідно до Закону України «Про державну службу». 

Починаючи з 29 вересня 2019 року (з дати набрання чинності Законом № 117-ІХ), Комісія (втім і як конкурсна комісія, утворена в державному органі для проведення конкурсу) має визначити не переможця конкурсу, а кандидатури на обіймання посад державної служби, які набрали найбільшу загальну кількість балів за результатами складання загального рейтингу кандидатів (не більше трьох на одну посаду)До ухвалення Закону № 1285-ІХ від 23.02.2021 кількість кандидатів на одну посаду, яких відбирала Комісія або конкурсна комісія в державному органі, була більшою — до п’яти осіб., для вибору суб’єктом призначення або керівником державної служби переможця конкурсуДо ухвалення Закону № 117-ІХ згідно із Законом України «Про центральні органи виконавчої влади» було передбачено, що: 1) державний секретар міністерства, до основних завдань якого віднесено, зокрема забезпечення стабільності та наступності у роботі міністерства, призначається на посаду Кабінетом Міністрів України за поданням Комісії з питань вищого корпусу державної служби строком на 5 років з правом повторного призначення; 2) керівник ЦОВВ, діяльність якого спрямовується та координується КМУ через відповідного міністра, та його заступники призначаються на посаду та звільняються з посади Урядом за пропозицією Комісії з питань вищого корпусу державної служби.. 

Перемога в конкурсі на посаду державної служби є недостатньою умовою для призначення — необхідно ще й «сподобатися» суб’єкту призначення. Це нівелює суть конкурсних процедур навіть попри відеофіксацію співбесід з кандидатами на посади категорії «А», яку Національне агентство України з питань державної служби (НАДС) забезпечує з метою прозорості, розміщуючи відповідні відеозаписи на своєму YouTube-каналі. Такий підхід створює можливості для призначення на найвищі посади осіб, заздалегідь визначених, які в умовах чесного конкурсу не змогли б стати переможцями.

Окрім цього, нині закони України «Про державну службу» та «Про центральні органи виконавчої влади» не узгоджені між собою — зокрема щодо визначення кількості кандидатур, які Комісія має подати суб’єкту призначення для обрання керівника ЦОВВ. Так, відповідно до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», Комісія подає на розгляд Уряду не більше п’яти кандидатур. Проте при внесенні змін до Закону «Про державну службу» положення цього Закону залишили поза увагою.

Також варто наголосити, що Закон «Про центральні органи виконавчої влади» дозволяє звільняти з посади за поданням Прем’єр-міністра або профільного міністра, не вимагаючи при цьому жодного обґрунтування. Це відкриває можливості для політично мотивованих звільнень з вищих посад державної служби.

Практика показує, що державні секретарі міністерств змінюються разом із призначенням нового міністра або навіть частіше. Наприклад, за останні п’ять років державні секретарі Міністерства культури (в усіх варіаціях його найменування) змінювалися чотири рази (Біденко А.І., Дуль Я.М., Лещук Ю.В., Куроченко О.І.) і жоден не пропрацював повний п’ятирічний термін, передбачений законодавством (в останнього державного секретаря ще є такий шанс). Така практика унеможливлює виконання державним секретарем одного з його ключових завдань — забезпечення стабільності та наступності в роботі міністерства. У результаті, замість того, щоб бути символом інституційної сталості й гарантом безперервності державної політики, ця посада дедалі більше перетворюється на залежний елемент політичної кон’юнктури, що підриває ефективність апарату міністерства та нівелює його стратегічну функцію.

Станом на сьогодні жодних законодавчих ініціатив щодо перегляду цього механізму не запропоновано. Це може свідчити про зручність подібної моделі для чинного політичного керівництва, яке зберігає важелі впливу на кадрові рішення в обхід конкурсних процедур.

Протягом останніх років система державної служби в Україні зіткнулася з серйозними викликами, які істотно вплинули на кадрову політику, механізми призначення та звільнення з посад, а також на стабільність і професіоналізацію державного апарату.

Попри окремі успіхи у впровадженні реформи, формування справді професійної та політично нейтральної державної служби залишається комплексним завданням. Його реалізація потребує узгоджених дій на всіх рівнях державного управління й залежить від низки факторів — законодавчих, інституційних, кадрових та політичних.

Парадоксом реформи державної служби є те, що формування політики у цій сфері забезпечують державні службовці. Саме вони глибоко розуміють наявні проблеми, систематизують їх і формулюють пропозиції у вигляді проєктів нормативно-правових актів. Водночас остаточні рішення ухвалюють політичні керівники, які регулярно змінюються, і кожен із них приходить із власним баченням пріоритетів та напрямів реформування. Тож реформа втрачає послідовність, а її стратегічні орієнтири змінюються, що ускладнює досягнення довгострокових цілей, як-от професіоналізація та деполітизація державної служби.

Отже, державні службовці є одночасно і найціннішим капіталом, і вразливою ланкою реформи державного управління. Вони забезпечують сталість, експертність та інституційну пам’ять, проте залишаються залежними від політичних рішень. Це часто перешкоджає реалізації реформи у повному обсязі та з належною послідовністю.

Одним із важливих завдань на перспективу має стати усунення чинників, які зумовлюють надмірну залежність державної служби від політичних осіб. Таке завдання передбачає зміцнення інституційної автономії державних службовців, забезпечення стабільності їхнього статусу, удосконалення конкурсних процедур та захист від політично вмотивованих рішень щодо призначення й звільнення. Для цього потрібно:

Внести узгоджені зміни до законів України «Про державну службу» та «Про центральні органи виконавчої влади», зокрема щодо: 

• повернення до практики визначення переможців конкурсу на посади державної служби всіх категорій Комісією з питань вищого корпусу державної служби та конкурсною комісією, утвореною в державному органі;
• забезпечення виконання державними секретарями своєї ключової функції — гарантувати стабільність і наступність у роботі міністерств, незалежно від змін політичного керівництва. Для цього необхідно передбачити чіткі правові гарантії їх захисту від політично вмотивованих звільнень у разі призначення нового міністра, що дозволить зміцнити інституційну пам’ять і безперервність реалізації державної політики у відповідних сферах компетенції міністерства;
• передбачення гарантій захисту від політично вмотивованого звільнення для керівників ЦОВВ.

Запровадити практику переформатування системи ЦОВВ лише на підставі функціонального огляду всієї системи, визначення всіх можливих альтернатив та обґрунтування пропонованих змін, зокрема щодо ресурсного забезпечення реалізації таких трансформацій системи — фінансових та кадрових. 

Ця публікація була підготовлена у межах проєкту «Ініціатива покращення врядування в Україні: розширення можливостей формування політики для суспільного прогресу» за підтримки Швейцарії. Відповідальність за зміст цієї публікації несе виключно ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив». Думка авторів не обов’язково відображає погляди донора.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України. 

В умовах воєнного стану органи державної влади продовжують здійснювати повноваження, надані їм Конституцією України, Законом України «Про правовий режим воєнного стану» та іншими законами України. Іншими словами, їхні дії повинні здійснюватися в межах наданих повноважень, відповідно до визначених функцій та процедур. 

Основний Закон України передбачає, що громадянам гарантується захист від незаконного звільнення, а Закон України «Про державну службу» визначає підстави припинення державної служби, зокрема за ініціативою державного службовця, суб’єкта призначення або за угодою сторін. Також звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення, що може застосовуватися лише у разі вчинення окремих дисциплінарних проступків.

Необґрунтоване звільнення порушує гарантії прав державних службовців, а у разі оскарження в судовому порядку рішень про незаконне звільнення створює додаткове навантаження на державний бюджет та судову систему. 

Водночас, за інформацією НАДС, в період дії воєнного стану спостерігаються випадки ухвалення суб’єктами призначення рішень про припинення державної служби з підстав, не передбачених Законом України «Про державну службу».

Зокрема, зафіксовані такі випадки неправомірних звільнень:

• у зв’язку зі зміною істотних умов державної служби (без дотримання передбачених Законом вимог до цієї процедури щодо попереднього повідомлення про таку зміну та одержання у встановленому порядку заяви про звільнення, переведення на іншу запропоновану посаду або згоди на продовження державної служби);
• за ініціативою суб’єкта призначення (під приводом скорочення чисельності або штату державних службовців, зміни структури або штатного розпису, реорганізації державного органу, а також внаслідок застосування дисциплінарного стягнення без урахування встановлених Законом порядку та підстав притягнення до дисциплінарної відповідальності);
• без жодного посилання на положення Закону чи Кодексу законів про працю України щодо припинення державної служби та трудових відносин.

Програма SIGMAУ 2023 році Програма SIGMA провела повторну моніторингову оцінку (попередня відбувалася 2018 року) державного управління України в шести сферах, визначених Принципами державного управління. Оцінка визначає поточний стан державного управління та покращення, необхідні в рамках відновлення України та євроінтеграційного процесу. у Моніторинговому звіті зазначає, що суди часто «стають на бік» звільнених державних службовців. Проте положення законодавства України не забезпечують повного захисту прав державних службовців у разі звільнення:  

1. не встановлено критеріїв для ухвалення індивідуальних рішень про звільнення державних службовців у разі реорганізації;
2. допускається звільнення на підставі однієї негативної оцінки за результатами щорічного оцінювання (що є регресом порівняно з 2018 роком);
3. є інші положення, які створюють ризики для забезпечення захисту права на працю державних службовців.

Крім того, частина державних службовців, які були звільнені з посад державної служби, може не звертатися до суду щодо поновлення на роботі.

Поновлення на посаді незаконно звільненого державного службовця за рішенням суду є ще однією системно ігнорованою проблемою. Закон не визначає порядку дій державного органу у таких випадках. За час розгляду справи в суді може змінитися компетенція державного органу, його структура, що може спричинити зміну назви та функціонального навантаження посади або її ліквідацію, інші обставини, які унеможливлюють негайне виконання рішення суду та фактичне повернення особи на посаду державної служби, з якої її незаконно звільнили. Державні органи змушені виконувати рішення суду формально, зокрема поновлювати працівників поза штатом. Однак така практика дискредитує ідею судового захисту, нівелює судові рішення та залишає працівника в стані правової невизначеності.

Посилення гарантій проти необґрунтованого звільнення державних службовців є одним з ключових напрямів євроінтеграційних реформ України у сфері державного управління. Така реформа відповідає європейським стандартам, зокрема Принципам державного управління, розробленим OECD/SIGMA, які спрямованіПринцип 8е визначає, що державні службовці можуть бути звільнені або понижені в посаді лише на підставі об’єктивних, законодавчо визначених критеріїв, із дотриманням належної процедури та забезпеченням судового контролю. на те, щоб:

• захистити держслужбовців від політичного чи свавільного тиску;
• забезпечити стабільність та професіоналізм у державному секторі;
• підвищити довіру до державної служби, зробивши її більш прозорою та підзвітною.

Посилення гарантій щодо запобігання необґрунтованим звільненням державних службовців є одним із завдань Стратегії реформування державного управління України на 2022–2025 роки (далі — Стратегія) за напрямом «Професійна публічна служба та управління персоналом», що має на меті продовження розбудови професійної, доброчесної, політично нейтральної державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, діяльність якої спрямована на захист інтересів громадян.

Серед індикаторів, за якими опосередковано може відстежуватися прогрес у досягненні запланованих результатів, — зниження плинності кадрів на посадах державної служби всіх категорій (у 2025 році — до 10%). 

До законодавчих ініціатив Уряду, спрямованих на удосконалення порядку припинення державної служби, належать, зокрема:

• законопроєкт № 6496 від 31 грудня 2021 року, що пропонував оновити порядок вступу, проходження, припинення державної служби, оптимізувати наслідки конкурсних відборів на посади державної служби, удосконалити порядок застосування дисциплінарних стягнень. Проте у 2024 році Уряд відкликав цей законопроєкт;
• законопроєкт № 13478 від 15 липня 2025 року, який передбачає вдосконалення порядку припинення державної служби. Однак уже 17 липня 2025 року його відкликав новосформований Кабінет Міністрів України у зв’язку з відставкою Уряду.

Нині на розгляді Парламенту перебуває альтернативний законопроєкт № 13478-1 від 16 липня 2025 року, підготовлений народними депутатами, який у питаннях припинення державної служби не відрізняється від урядового. 

Одним з покращень, запропонованих останніми законодавчими ініціативами, є зміна підходів до врахування результатів щорічного оцінювання службової діяльності як підстави для звільнення державного службовця. У разі першої негативної оцінки повторне оцінювання може бути проведене не раніше, ніж через три місяці, що надає службовцю реальну можливість виправити ситуацію та продемонструвати покращення.

Таким чином, результат повторного оцінювання стає визначальним:

• позитивна оцінка — зберігає посаду;
• друга негативна — може призвести до звільнення.

Такий підхід сприяє підвищенню об’єктивності оцінювання, надає державному службовцю шанс на коригування своєї роботи та повинен гарантувати йому захист трудових прав. 

На відміну від чинного регулювання, яке передбачає можливість повторного оцінювання лише в разі оскарження державним службовцем негативного висновку за результатами щорічного оцінюванняРозділ «Оскарження результатів оцінювання» Порядку проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.08.2017 № 640 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 10.07.2019 № 591)., новий підхід пропонує автоматичне повторне оцінювання. Він дозволяє уникнути зайвих бюрократичних процедур, пов’язаних з поданням та розглядом скарги державного службовця та можливого подальшого оскарження результатів розгляду скарги в суді, а також мінімізує конфліктність ситуації через те, що у разі негативної оцінки результатів службової діяльності державний службовець не зобов’язаний формально вступати в суперечку з керівництвом. Таким чином знижуються ризики ескалації конфліктів та юридичних спорів, що дозволяє службовцю сконцентруватися на покращенні своїх результатів замість ведення тривалих процедур оскарження.

Крім того, така пропозиція фіксує повернення до практики проведення повторного оцінювання, від якої відмовилися у лютому 2020 року. Повторне оцінювання проводилося не раніше трьох і не пізніше п’яти місяців після затвердження висновку про негативну оцінку. У такому разі для повторного оцінювання протягом п’яти робочих днів з дня ознайомлення з висновком, що містить негативну оцінку, визначалися завдання і ключові показники, зміст яких залежав від встановленої дати такого оцінюванняПостановою Кабінету Міністрів України від 05.02.2020 № 58 до Типового порядку проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців були внесені зміни, зокрема виключено розділ «Повторне оцінювання»..

За роки реалізації Стратегії не вдалося стабілізувати плинність кадрів. Крім того, аналіз судової практики у справах про звільнення з публічної служби засвідчує системні проблеми, пов’язані з оскарженням рішень про звільнення з державної служби. 

Аналіз результативності здійснення правосуддя Касаційним адміністративним судом у складі ВС на підставі касаційних скарг у справах про звільнення з публічної службиПублічна служба — діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування (пункт 17 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України). (за винятком справ про звільнення у зв’язку з проведенням очищення влади (люстрації)) свідчить, що у 2022 році розглянуто 5561 скаргу (загалом на розгляді перебувало 6916 скарг зазначеної категорії); у 2023 році — 6365 скарг (загалом перебувало на розгляді 7286 скарг); у 2024 році — 7035 скарг (загалом на розгляді перебувало 8386 скарг). Спостерігається тенденція до збільшення надходження касаційних скарг до ВС та їх розгляду. Це призводить до підвищення навантаження на судову систему та державний бюджет, оскільки при винесенні рішень суд в певних справах задовольняє вимоги щодо необхідності відшкодування матеріальної та моральної шкоди, заподіяної посадовою особою (особами), винною (винними) у незаконному звільненні державного службовця.

Згідно зі статистикою НАДС щодо звільнення державних службовців у період з 2022 року по І квартал 2025 року, спостерігається високий рівень звільнень державних службовців: 

1. у 2022 році — 30 440 (з них категорії «Б» — 5957);
2. у 2023 році — 40 193 (з них категорії «Б» — 7985);
3. у 2024 році — 37 673 (з них категорії «Б» — 6462);
4. у І кварталі 2025 року — 9 216 (з них категорії «Б» — 1541). 

За статистичними даними, розміщеними на офіційному вебсайті НАДС, станом на 31 березня 2025 року в Україні кількість державних службовців, звільнених з посад з початку 2025 року (накопичувальні статистичні дані), становить понад 9 тис. осіб, з них більше як 1,5 тис. —  державні службовці категорії «Б».

За тими ж статистичними даними, станом на кінець І кварталу 2025 року в Україні кількість вакантних посад державної служби становила понад 30 тис., з них понад 8 тис. —  посади категорії «Б», що становить 17% від загальної штатної чисельності зазначеної категорії (понад 46 тис.). 

Така значна кількість вакантних посад частково пов’язана зі збройною агресією російської федерації проти України, під час якої багато державних службовців змінили місце проживання (в межах України, виїхали за кордон, потрапили в окупацію, проходять службу в Збройних Силах України, зникли безвісти, потрапили в полон або загинули тощо). Однак проблеми з кадровим наповненням державного сектору виникали й до повномасштабного вторгнення росії.

Водночас статистичні дані щодо кількості поновлених на роботі незаконно звільнених державних службовців відсутні. Інформація щодо підстав для їх звільнення також відсутня.

Статистика вакантних посад вказує на наявність дефіциту кваліфікованих кадрів на посадах державної служби, зокрема категорії «Б», що зумовлює потребу у людських ресурсах.

Комплексний аналіз наведених статистичних даних може свідчити або про збільшення кількості незаконних звільнень, або про збільшення кількості випадків звернення до суду, коли працівник вважає, що його звільнення має незаконний характер. 

Своєю чергою, аналіз судової практики ВСДля вибірки судових справ застосовувалися наступні критерії: 1) період: з 1 січня 2022 року по 31 травня 2025 року; 2) категорія державних службовців: державні службовці, які обіймають посади державної служби категорії «Б» (керівники та заступники керівників державних органів, юрисдикція яких поширюється на територію Автономної Республіки Крим, однієї або кількох областей, міст Києва і Севастополя, одного або кількох районів, районів у містах, міст обласного значення; керівники державної служби у зазначених державних органах; керівники та заступники керівників структурних підрозділів державних органів незалежно від рівня юрисдикції таких державних органів); 3) категорія справ: адміністративні справи про поновлення на роботі (на посаді державної служби) та рішення Верховного Суду, винесені у таких справах на користь звільненої особи-державного службовця. Під час зазначеного аналізу не враховувалися справи про звільнення у зв’язку з проведенням очищення влади (люстрації). теж засвідчив, що існує певна системність у винесенні рішень про незаконне звільнення державних службовців. Значну частину з них становлять саме порушення вимог законодавства, що пов’язані зі зміною істотних умов державної служби, зокрема:

• ненадання суб’єктом призначення або керівником державної служби пропозиції державному службовцю іншої рівнозначної (у виняткових випадках нижчої) посади державної служби відповідно до його професійної підготовки та професійних компетентностей;
• формальне намагання суб’єкта призначення дотриматися вимог Закону України «Про державну службу», аніж реальний намір сприяти збереженню працівника на державній службі.

Також значну частину рішень ВС становлять рішення щодо звільнення державних службовців за ініціативою суб’єкта призначення під приводом скорочення чисельності або штату державних службовців, зміни структури або штатного розпису, реорганізації державного органу.

Суд, встановивши, що звільнення відбулося із порушенням установленого законом порядку, зобов’язує поновити працівника на попередній посаді. Проте механізми поновлення державного службовця за рішенням суду відсутні, а законодавчі пропозиції не орієнтовані на заповнення цієї прогалини у законодавстві.

Попри те, що одним із завдань Стратегії є посилення гарантій щодо запобігання необґрунтованим звільненням державних службовців,  план її реалізації не містить конкретних заходів, які б прямо стосувалися розв’язання цієї проблеми. Фокус зміщений на загальні інструменти оцінювання, добору чи підвищення кваліфікації, тоді як питання правового захисту держслужбовців залишається вторинним.

Звільнення державних службовців, що не ґрунтуються на законних підставах, підривають довіру до державного апарату, загрожують втратою висококваліфікованих кадрів (зокрема державних службовців категорії «Б») та інституційної пам’яті державного органу, знижують престиж роботи на державній службі та привабливість держави як конкурентного роботодавця, а також можуть призвести до зниження кадрового потенціалу всієї системи державного управління та демотивації як інших державних службовців, так і потенційних кандидатів на відповідні посади. Справедливість та професіоналізм державних службовців важливі для надання якісних послуг громадянам та ефективного управління державою. Тому подальше забезпечення прогресу реформи державного управління з питань припинення державної служби потребує вжиття таких заходів: 

1. посилення персональної відповідальності суб’єктів призначення та керівників державної служби за дотримання вимог законодавства під час ухвалення рішень, пов’язаних з припиненням державної служби (з ініціативи роботодавця);
2. визначення на рівні закону механізму поновлення на посаді за рішенням суду незаконно звільненого державного службовця. Такий механізм має передбачати обов’язки роботодавця, алгоритм його дій у разі структурних змін апарату державного органу (наприклад, надання рівнозначної посади зі схожим функціональним навантаженням);
3. забезпечення проведення інформаційно-роз’яснювальних кампаній для державних службовців щодо їхніх прав під час процедури звільнення з державної служби з метою запобігання та/або оскарження незаконних звільнень;
4. організація навчання працівників служб управління персоналом державних органів щодо правових підстав та процедур припинення державної служби;
5. здійснення регулярного моніторингу судової практики, зокрема рішень ВС, з метою їх врахування під час застосування законодавства у сфері державної служби, а також для його подальшого вдосконалення. 

Ця публікація була підготовлена у межах проєкту «Ініціатива покращення врядування в Україні: розширення можливостей формування політики для суспільного прогресу» за підтримки Швейцарії. Відповідальність за зміст цієї публікації несе виключно ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив». Думка авторів не обов’язково відображає погляди донора.