Основні показники роботи Верховної Ради України протягом 12 сесії девʼятого скликання:

Зареєстровано 436 законопроєктів. З них:

1. 4 (0,9%) євроінтеграційні законопроєкти;
2. 12 (3%) законопроєктів про надання згоди або денонсацію міжнародних договорів;
3. 3 (0,7%) невідкладні законопроєкти.

Ухвалено в цілому 108 законів. З них:

1. 12 (11,1%) євроінтеграційних законів;
2. 14 (13%) законів про ратифікацію міжнародних угод;
3. 3 (2,8%) закони були визначені Президентом як невідкладні.

Один законопроєкт був ухвалений (після повторного вето) за 12 сесію. 33 закони ухвалено в цілому після першого читання (31%), 75 законів – після другого читання (69%). Моніторинг роботи Верховної Ради України протягом 12 сесії девʼятого скликання виявив 3 ключові тенденції:

• напрацювання воєнного порядку денного та його насичення до довоєнного рівня;
• нижчий рівень законодавчої активності на тлі суперечливої динаміки законодавчого спаму;
• збільшення обсягу порушень законодавчої процедури.

Верховна Рада України девʼятого скликання вже більше часу (3+ роки) працює у режимі воєнного стану, ніж у звичайному режимі. У 2022 році Верховна Рада поставила на паузу майже всі законопроєкти, напрацьовані до введення воєнного стану, і зосередилася на адаптації законодавства до умов воєнного стану та реалій повномасштабної війни. Пізніше, у другій половині 2022 року та у 2023 році, Верховна Рада частково повернулася до законопроєктів, зареєстрованих до 24 лютого 2022 року. Однак з часом таких законопроєктів ставало все менше, і зараз Парламент все більше концентрується на новому порядку денному. Зокрема, лише 5 зі 108 ухвалених протягом 12 сесії законів були зареєстровані до 24 лютого 2022 року.

За шість сесій роботи парламенту часів воєнного стану накопичилося так багато законопроєктів «воєнного» порядку денного, що швидкість їх розгляду вийшла (а подекуди навіть перевищила) на рівень 2021 року. Тепер український парламент розглядає їх [в середньому] найдовше за все девʼяте скликання: від реєстрації до ухвалення законопроєкту в другому читанні та в цілому в середньому проходить 335 днів.

Схожа ситуація склалася і з часом розгляду законопроєктів у сесійній залі. Формат розгляду законопроєктів у сесійній залі у 10, 11 та 12 сесіях все більше нагадує часи до повномасштабного вторгнення: обговорень стає більше, і вони є більш тривалими. Ймовірними причинами цього є:

1. зменшення кількості законопроєктів, котрі мають консенсусну підтримку;
2. поступове послаблення існуючих інформаційних обмежень на висвітлення роботи парламенту, що стимулює депутатів більше говорити;
3. поступове підвищення сприйняття рівня безпеки перебування в будівлі Парламенту.

12 сесія роботи Верховної Ради України показала відносно низьку кількість зареєстрованих законопроєктів (436). Тобто в середньому кожен депутат зареєстрував трохи більше ніж по 1 законопроєкту. Нижчий рівень законодавчої активності не є чимось поганим: краще зареєструвати та ухвалити декілька якісних законів, аніж розпорошувати сили на сотні пустих і безперспективних ініціатив. Будемо сподіватися, що парламентарі рухаються саме в такому напрямі. Для цього навіть є певні підстави. Якісні законопроєкти зазвичай є результатом колективної роботи депутатів, а не індивідуальною законотворчістю. А протягом 12 сесії частка законопроєктів, які мають по 8–22 підписанти, збільшилася, зрівнявшись з часткою законопроєктів, що мають по одному ініціатору.

Не все виглядає так добре, є й ознаки збереження практики законодавчого спаму у вигляді реєстрації багатьох безперспективних законопроєктів. Законодавча активність депутатів групи «Відновлення України» має декілька ознак законодавчого спаму: (1) один депутат цієї групи в середньому зареєстрував майже по пʼять законопроєктів за 12 сесію, в той час, як показники депутатів інших фракцій та груп не дотягують навіть до рівня «1 законопроєкт на 1 депутата», (2) частка законопроєктів депутатів цієї групи досягає 20,4% від всіх зареєстрованих законопроєктів, чим перевищує частку урядових законопроєктів (15,8%), попри це (3) протягом 12 сесії не було ухвалено жодного законопроєкту, ініційованого депутатами групи «Відновлення України».

Протягом 12 сесії збільшився рівень порушень законодавчої процедури. Встановлені Регламентом процедури проходження двох третин (66%) законів мали порушення протягом 12 сесії. Збільшення обсягу порушень відбулося у другому читанні, чого не спостерігалося ще з 8 сесії.

Обсяг порушення Конституції України протягом 12 сесії залишився на високому рівні. 44% законопроєктів, ухвалених протягом 12 сесії, були підписані Президентом України з порушенням 15-денного терміну або не були підписані взагалі. Чи не єдиним позитивом є те, що обсяг порушень Конституції не зріс в порівнянні з 11 сесією. Відсоток законопроєктів, щодо яких був порушений 15-денний строк підписання, з 2022 року постійно зростав. 12 сесія перервала таку тенденцію, стабілізувавши цей показник на рівні 44%.


Цей моніторинг роботи Верховної Ради України девʼятого скликання за 12 сесію складається з резюме, п’яти блоків та додатків. *Для ознайомлення з кожним блоком — перейдіть за посиланнями нижче:

1. законотворчу активність: загальна кількість зареєстрованих законопроєктів та законів, їх розподіл за ініціаторами та групами підписантів;
2. проходження законопроєктів: розподіл законів за читанням ухвалення, строки надання висновків головних комітетів, строки від реєстрації до ухвалення закону, зокрема за читаннями та ініціаторами;
3. пленарний час: загальна кількість часу, витраченого на розгляд законопроєктів у ВРУ, розподіл часу на розгляд законопроєктів відповідно до ініціатора та кількість часу, необхідного для розгляду законопроєкту у сесійній залі;
4. комітети: загальна кількість та розподіл за ініціаторами висновків про відхилення, кількість засідань комітетів та їх навантаження відповідно до кількості зареєстрованих законопроєктів та наданих висновків на законопроєкти, включно з навантаженням на 1 члена комітету та 1 працівника секретаріату;
5. порушення Регламенту: кількість порушень Регламенту щодо законопроєктів та пропозицій Президента України.

У додатках подані переліки пʼяти законопроєктів, що входять до рейтингу за різними кількісними показниками (наприклад, за кількістю днів від реєстрації до ухвалення).

1. Протягом 12 сесії частка порушень Регламенту при ухваленні законів залишалася високою: приблизно 66% законів ухвалювалися з порушеннями.
2. Частка порушень у другому читанні законопроєктів зросла на 7-8% порівняно з 11 сесією.
3. Загальна частка порушень конституційного терміну (15 днів) на підписання законів Президентом у 12 сесії склала 44%. Строк підписання (або надання пропозицій) було порушено для 38 законів, а ще 9 законів не були ні підписані, ні ветовані.

Обсяг порушень законодавчої процедури протягом 12 сесії залишився на високому рівні – дві третини законопроєктів ухвалювалися з порушеннями. Відбулося збільшення обсягу порушень у другому читанні, чого не спостерігалося ще з 8 сесії. Єдиним позитивом є те, що 12 сесія вперше з 2022 року не продемонструвала збільшення обсягу порушень конституційного терміну (15 днів) на підписання законів Президентом. 

12 сесія за часткою порушень продемонструвала часткове зниження порушень у частині категорій. Утім, зафіксоване зростання у порушенні термінів щодо надання висновків комітету до першого читання. Процедури розгляду близько 66% (двох третин) законів мали порушення протягом 12 сесії.

Протягом 12 сесії динаміка частоти порушень Регламенту різниться залежно від першого чи другого читання. Для першого читання частка порушень, якщо порівняти із 10 та 11 сесіями, зменшилася, якщо розглядати терміни щодо висновків ГНЕУ. Щодо інших двох порушень процедури першого читання вагомих змін не відбулося, порушення залишилися на рівні 11 сесії.

Для другого читання частка обсягу порушень Регламенту зросла (збільшилася на 7-8% порівняно з 11 сесією) для всіх трьох порушень, які відстежувалися для другого читання. Обсяг порушень і для першого, і для другого читань усе ще суттєво (подекуди вдвічі) перевищує обсяг порушень у період до 24 лютого 2022 року. Зростання частки порушень є негативною тенденцією, яка не спостерігалася майже з 8 сесії.

У графіках та табличці дані щодо того, який відсоток законопроєктів було ухвалено з тими чи іншими порушеннями Регламенту, подаються за сесіями.

*На відміну від попередніх матеріалів, у цьому моніторингу дані про порушення щодо ветованих і неветованих законопроєктів подані в одній табличці.

*Регламент ВРУ не містить прямого та чіткого припису щодо обов’язковості висновку ГНЕУ. Поряд з ч. 4 ст. 103, де зазначено про відсутність зауважень у разі відсутності висновків у 14-денний термін, наявні й норми щодо необхідності висновків ГНЕУ:

1. ст. 112 встановлює, що супровідні документи до законопроєкту надаються народним депутатам не пізніше як за сім днів до дня розгляду цього законопроєкту на пленарному засіданні Верховної Ради.
2. п. 3 ч. 2 ст. 99 встановлює, що висновки експертиз щодо законопроєкту є частиною супровідних документів.

Отже, можна зробити висновок, що Регламент ВРУ є недосконалим та містить суперечливі норми. Для прикладу, ГНЕУ може надати висновок після 14-денного терміну (у зв’язку із завантаженістю), і в такому разі незрозуміло, що має робити головний комітет – вважати, що зауважень немає, чи врахувати зауваження.

**Висновок ГЮУ відсутній для проєкту державного бюджету, однак це не вважалося порушенням через усталену практику відсутності висновків ГЮУ до бюджетів за різні роки.

Крім звичайних порушень Регламенту, було здійснено моніторинг порушень Конституції в частині порушення 15-денного терміну на підпис Президентом ухвалених законів (ст. 94 Конституції). Моніторинг було здійснено щодо 108 законів, які були ухвалені Верховною Радою України протягом 12 сесії. Строк підписання (або надання пропозицій) було порушено щодо 38 законів, тобто у 35% випадків. Крім цього, ще 9 законів взагалі не були ні підписані Президентом, ні ветовані, ні отримали пропозиції (хоча термін їх підписання вже минув). Якщо обʼєднати всі ці порушення, то це складе майже 44% від усіх ухвалених законів протягом 12 сесії, що практично не відрізняється від результату 11 сесії, коли це значення становило 45%. Отже, майже половина всіх ухвалених протягом 12 сесії законів містили порушення строків, передбачених Конституцією УкраїниТакож порушення терміну на підпис Президентом України відбулося щодо повторно ветованого законопроєкту № 11150 від 04.04.2024, який не був включений у моніторинг через його прийняття та перше вето під час 11 сесії..

Звісно, неважливо, на скільки днів було порушено термін – на два дні чи на сто два – в обох випадках це є порушенням. Якщо все ж розглядати рекордсменів у цьому плані, то рекордним став термін підписання тривалістю 77 днів.

Тенденція зі збільшення частки порушень конституційної процедури збільшується із часу введення воєнного стану. Протягом перших пів року дії режиму воєнного стану частка законів із порушенням конституційної процедури склала 16,4%. Наступна, 8 сесія, продемонструвала стабілізацію роботи Верховної Ради та органів виконавчої влади, однак частка законів, щодо яких Президент порушив конституційний термін, зросла до 22,4%. Протягом 9 сесії цей показник уже склав 36%. Протягом 10 сесії – до 42%. Протягом 11 сесії цей показник досягнув 45%. За 12 сесію цей показник становить 44%. Мінімальне зниження – це, звісно, краще, ніж збільшення кількості таких випадків, утім, зарано говорити про якісь суттєві зміни в існуючій тенденції порушення конституційної процедури. Обсяг порушень за 12 сесію залишається доволі високим, вищим, ніж протягом перших пів року воєнного стану. Не можна пояснити ці порушення й нормативно-процедурними недолікамиЗгідно з Конституцією України Президент має 15 днів, щоб підписати закон та офіційно його оприлюднити або повернути його зі своїми вмотивованими та сформульованими пропозиціями до парламенту. За рішенням Президента уряд організовує експертизу закону, що надійшов на підпис Президентові. Згідно з Регламентом КМУ уряд має максимум 7 днів для подання своїх пропозицій стосовно підписання Президентом закону або обґрунтовані та вмотивовані пропозиції щодо доцільності застосування Президентом України права вето. Витрати часу на підготовку узагальнених зауважень і пропозицій залежать як від обсягу і складності закону, так і від інших чинників – дня тижня і часу надходження копії закону, кількості залучених в експертизі міністерств, різниці в їхніх позиціях щодо ухваленого закону, внутрішніх бюрократичних процедур у міністерствах, технічних причин тощо. Будь-яка комбінація цих чинників може затримати подання пропозицій уряду щодо закону та, відповідно, ухвалення Президентом рішення щодо підписання закону або повернення його до парламенту., адже відповідні норми не змінювалися.

Протягом 12 сесії Президент вчасно (без порушення 15-денного терміну) наклав вето та надав пропозиції до п’яти законопроєктів. Верховна Рада наразі розглянула лише один (№ 11150 від 04.04.2024), який був повторно ухвалений з пропозиціями Президента.

Чотири з п’яти ветованих законопроєктів були ініційовані представниками фракції «Слуга народу», а один був ініційований Кабміном, тому, видно, у цих випадках позиції ініціаторів та Президента не були погоджені або ці законопроєкти були технічно недосконалими.

1. Найбільш завантаженими є Комітет правової політики (44 наданих висновкиВисновків, наданих цим комітетом як головним.), Комітет правоохоронної діяльності (36 висновківВисновків, наданих цим комітетом як головним.) та Комітет національної безпеки (35 висновківВисновків, наданих цим комітетом як головним.).
2. Комітет соціальної політики та Комітет правової політики мають понад 2 розписаних законопроєкти й наданих висновки висновкиВисновків, наданих цим комітетом як головним. у перерахунку на одного депутата. У 9 комітетах навантаження (кількість наданих висновківВисновків, наданих цим комітетом як головним.) не перевищує значення 0,5 на одного депутата.
3. Лідером за кількістю засідань (як і за 10 сесію) став Комітет національної безпеки (30 засідань), це єдиний комітет, який провів понад 20 засідань за 12 сесію.

Протягом 12 сесії комітети Верховної Ради продовжували здійснювати свою роботу в умовах поступового зменшення кількості зареєстрованих законопроєктів. Загальна кількість наданих висновків зменшилася (з 305 у 10 сесії до 292 у 12). Найбільше навантаження за кількістю наданих висновків припало на комітети правової політики, правоохоронної діяльності та національної безпеки. Окремі комітети, попри відносно невелике навантаження у законопроєктній роботі, були активно залучені у виконання контрольної функції. Нерівномірний розподіл навантаження між комітетами, що подекуди відрізняється у 22 рази, порушує питання щодо перерозподілу обов’язків або складу депутатів та працівників секретаріатів у комітетах.

Інформація щодо строків надання висновків комітетів наявна в розділі про швидкість проходження законопроєктів.

Під час розгляду навантаження на комітети варто зважати, що цей моніторинг розраховує навантаження, насамперед ґрунтуючись на кількості висновків головних комітетів. Ця методика використовується з огляду на доступність даних (формат відкритих даних). Саме інформація про висновки головних комітетів постійно доступна на сайті Верховної Ради, регулярно оновлюється та наявна щодо всіх висновків головних комітетів. Однак комітети, звісно ж, виконують багато інших функцій та завдань, крім надання висновків головних комітетів. Три комітетиКомітет з питань бюджету, Комітет з питань антикорупційної політики та Комітет з питань європейської інтеграції мають надавати обовʼязкові висновки до всіх законопроєктів, на комітети може покладатися завдання з підготовки висновків як допоміжних комітетів, комітети розглядають та ухвалюють рішення щодо контрольної функції, розглядають листи та звернення, проводять конференції, круглі столи тощо. Наведені обмеження варто брати до уваги, переглядаючи подану нижче інформацію, яка ґрунтується на висновках головних комітетів.

Поданий графік має два показники. По-перше, він демонструє, яка кількість висновківКількість висновків не дорівнює кількості розглянутих законопроєктів. Комітет може надавати декілька висновків щодо одного законопроєкту, наприклад, висновок про включення до порядку денного, висновки до першого і до другого читань, до повторних читань, до тексту законопроєкту, що надаються на заміну, тощо. була надана головними комітетами. Другий показник – це кількість законопроєктів, яка була розписана на кожен комітет як на головний відповідно до предмета відання комітетів. Разом вони показують розподіл законопроєктної роботи щодо попереднього опрацювання законопроєктів.

Найбільше навантаження за кількістю наданих висновків (44 висновки) має Комітет з питань правової політики, який також має найвище потенційне навантаження у вигляді найбільшої кількості розписаних законопроєктів (72 законопроєкти). На другому місці Комітет з питань правоохоронної діяльності з 36 висновками та потенційним навантаженням у розмірі 68 законопроєктів. Ці два комітети постійно є одними з найбільш завантажених законопроєктною роботою. Ще 3 комітети також мають (якщо порівняти з іншими комітетами) високе навантаження: Комітет з національної безпеки (35 висновки), Комітет з фінансів (24 висновки), Комітет з соціальної політики (20 висновків). Це порівняно стандартний розподіл для останніх шести сесій воєнного стану (7, 8, 9, 10, 11 та 12 сесії).

Загальна кількість наданих висновків зменшилася на 13 (з 305 в 10 сесії до 292 в 12 сесії). Це відображає загальний тренд на зменшення кількості зареєстрованих законопроєктів (як наслідок, і висновків до них).

Найсильніше зменшили (якщо порівняти з аналогічною осінньою 10 сесією) кількість наданих висновків протягом 12 сесії такі комітети: Комітет з питань фінансів (-30 наданих висновків), Комітет з питань організації державної влади (-21 наданий висновок) та Комітет з питань освіти та науки (-14 наданих висновків). 

Водночас у частині комітетів кількість наданих висновків зросла в порівнянні з 10 сесією. Найбільше зросла кількість наданих висновків (порівняно з 10 сесією) у Комітеті з питань правової політики (+19 наданих висновків), Комітеті з питань правоохоронної діяльності (+13 наданих висновків) та Комітеті з національної безпеки (+12 наданих висновків).

Обсяг розписаних на комітети законопроєктів, якщо порівняти з 10 сесією, змінився в діапазоні від -25 до +30 розписаних законопроєктів. 

Потенційне навантаження (кількість розписаних законопроєктів) на комітети протягом 12 сесії найсильніше зменшилося (якщо порівняти з 10 сесією) для Комітету з питань фінансів (-25 розписаних законопроєктів) та Комітету з питань бюджету (-15 розписаних законопроєктів). Для Комітету з фінансів ці дані корелюють із показниками зменшення кількості наданих висновків та пояснюють їх, водночас Комітет з питань бюджету збільшив кількість наданих висновків на 1, попри зменшення кількості зареєстрованих законопроєктів на 15. Це може бути пояснено опрацюванням зареєстрованих протягом попередніх сесій законопроєктів.

Потенційне навантаження на комітети зросло для таких трьох комітетів: Комітету з питань правової політики (+30 розписаних законопроєктів), Комітету з питань соціальної політики (+18 розписаних законопроєктів) та Комітету з питань гуманітарної політики (+15 розписаних законопроєктів).

Інший вимір навантаження на комітети демонструє наведений вище графік, де показано, скільки висновків або зареєстрованих законопроєктів припадає на 1 депутата-члена комітетуКількість депутатів на кінець 12 сесії, протягом 12 сесії кількість депутатів у комітетах змінювалася.. Велике навантаження (кількість і розписаних законопроєктів, і наданих висновків перевищує 2 на 1 депутата) мають 2 комітети: Комітет з питань соціальної політики (4,1 законопроєкти на 1 депутата та 2 висновки на 1 депутата) та Комітет з правової політики (4 законопроєкти та 2,44 висновки на 1 депутата). Ще три комітети мають навантаження понад 1,5 висновку на 1 депутата. Це Комітет правоохоронної діяльності, Комітет національної безпеки та Комітет з питань цифрової трансформації. Для більшості комітетів абсолютне навантаження (кількість наданих висновків) співвідноситься з навантаженням на 1 депутата-члена комітету.

У дев’ятьох комітетах кількість наданих висновків у перерахунку на 1 депутата не досягає показника 0,5 (за 10 сесії також у дев’ятьох комітетах це значення не досягало 0,5). Найменша кількість наданих висновків у перерахунку на 1 депутата – у Комітеті організації державної влади (0,11 висновку на 1 депутата), Комітеті антикорупційної політики (0,18 висновку на 1 депутата) та Комітеті з питань регламенту (0,2 висновку на 1 депутата). 

Якщо порівнювати 12 сесію та аналогічну 10 сесію, то між ними не спостерігається відчутна різниця в навантаженнях, адже різниця між кількістю наданих висновків на 1 депутата коливається в межах показників від -1,27 до +1,13. Кількість розписаних законопроєктів коливалася трошки сильніше, у межах показників від -1,10 до +2.

Реальне навантаження (тобто кількість наданих висновків на 1 депутата) найсильніше зменшилося для Комітету з питань освіти (-1,27 наданих висновків на 1 депутата) та Комітету з питань антикорупційної політики (-1 наданий висновок на 1 депутата). Найбільше зростання реального навантаження було для Комітету з питань правової політики (+1,13 наданих висновків на 1 депутата).

Потенційне навантаження найсильніше зменшилося (якщо порівняти з 10 сесією) у Комітеті з питань Регламенту (-1,10 розписаного законопроєкту на 1 депутата). Натомість найсильніше зросло потенційне навантаження для Комітету з питань соціальної політики (+2,01 розписаного законопроєкту на 1 депутата) та Комітету з питань правової політики(+1,79 розписаного законопроєкту на 1 депутата).

Тенденції щодо реального та потенційного навантаження на 1 члена комітету загалом відповідають даним щодо навантаження на комітети. 

Якщо порівнювати найменш та найбільш завантажені комітети, то їхнє навантаження відрізняється у 22 рази. Така ситуація, що склалася за 12 сесію, а також певні тенденції в навантаженні комітетів, які переходять від сесії до сесії, актуалізують питання про перерозподіл або депутатів, або сфер відання між комітетами. 

Великі навантаження (кількість наданих висновків перевищує 3 на 1 працівника секретаріатуДля підрахунку кількості працівників секретаріатів комітетів використовувалися дані станом на початок лютого 2025 року.) мають Комітет з правоохоронної діяльності (3,27 висновки на 1 працівника) та Комітет з питань національної безпеки (3,18 висновки на 1 працівника). За 10 сесію таких комітетів був лише один. Здебільшого в комітетах абсолютне навантаження (кількість наданих висновків) співвідноситься з навантаженням на 1 працівника секретаріату. 

У трьох комітетах кількість наданих висновків не досягає 0,5 (висновку) на 1 працівника секретаріату. Це Комітет з питань Регламенту (0,15 висновку на 1 працівника), Комітет з питань організації державної влади (0,15 висновку на 1 працівника), та Комітет з питань антикорупційної політики (0,25 висновку на 1 працівника)Поряд з навантаженням як головного комітету, Антикорупційний комітет є одним з трьох «обовʼязкових комітетів», а відтак має велике навантаження за цим показником..

Найбільше реальне навантаження (кількість наданих висновків на 1 співробітника секретаріату) протягом 12 сесії (якщо порівняти з 10 сесією) зменшилося в Комітеті освіти (-1,82 наданого висновку на 1 працівника секретаріату) та Комітеті фінансів (-1,59 наданого висновку на 1 працівника секретаріату). Найбільше збільшилося реальне навантаження в Комітеті з правоохоронної діяльності (+1,36 наданих висновків на 1 співробітника секретаріату) та Комітеті з питань правової політики (+1,2 наданого висновку на 1 співробітника секретаріату).

Якщо порівнювати потенційне навантаження (кількість розписаних законопроєктів на 1 співробітника секретаріату) протягом 12 сесії та 10 сесії, то найсильніше зменшилося потенційне навантаження в Комітеті з питань зовнішньої політики (-1,5 розписаного законопроєкту на 1 працівника секретаріату). Найсильніше ж збільшилося потенційне навантаження в Комітеті з питань правової політики (+1,9 розписаного законопроєкту на 1 співробітника секретаріату) та Комітеті соціальної політики (+1,58 розписаного законопроєкту на 1 співробітника секретаріату).

Розглядаючи кількісні показники роботи комітетів, варто памʼятати про обовʼязкові висновки допоміжних комітетів. Комітет з питань інтеграції України до ЄС, Комітет з питань бюджету та Комітет з питань антикорупційної політики мають порівняно низьке навантаження як головні комітети, однак вони мають надавати свої обовʼязкові висновки щодо всіх інших законопроєктів, що потребує значних ресурсів.

Для кращого розуміння особливостей роботи комітетів ВРУ нижче наведено графік, що показує кількість засідань комітетів та скільки в середньому висновків головних комітетів надавалося в перерахунку на 1 засідання.

Лише один комітет провів понад 20 засідань за 12 сесію – Комітет з питань національної безпеки (за 10 сесію цей комітет також був лідером за кількістю засідань). Крім цього, ще п’ять комітетів провели 15 або більше засідань. Менш як 10 засідань протягом 12 сесії провели 7 комітетів. Усі показники майже однакові з попередньою зимовою сесією. 

Лідером за кількістю висновків на 1 засідання є Комітет з правової політики (3,38 висновків за 1 засідання). Близькі показники також має Комітет фінансів – 3 висновки за 1 засідання. Загалом лише ці два комітети ухвалювали понад 2 висновки в перерахунку на 1 засідання. 15 комітетів (65% від усіх комітетів) ухвалюють менш як 1 висновок у перерахунку на 1 засідання, для 11 сесії цей показник становив 10, а для 10 сесії – 11 комітетів. 

На навантаження парламентських комітетів можна також поглянути через призму інших функцій та документів, які готують ці комітети.

У табличці нижче попередні висновки на законопроєкти до головного комітету дають змогу побачити, зокрема, і навантаження трьох обовʼязкових комітетів: Комітету з питань антикорупційної політики, Комітету з питань бюджету, Комітету з питань інтеграції України до Європейського Союзу. Саме ці комітети мають надавати свої висновкиЙдеться про висновки на відповідність вимогам антикорупційного законодавства, бюджетного законодавства, зобовʼязанням у сфері європейської інтеграції. на всі законопроєкти. Ця їхня функція інколи може потребувати більше ресурсів, ніж надання ними висновків як головних комітетів. 

З огляду на дані контроль за виконанням законів та постанов найактивніше провадять Комітет із гуманітарної політики (18 питань з контролю), Комітет з правоохоронної діяльності (17 питань з контролю) та Комітет з питань свободи слова (17 питань з контролю). Разом із даними щодо завантаженості законопроєктною роботою ці дані показують, що порівняно меншу завантаженість законопроєктною роботою комітети компенсують більш активним здійсненням контрольної функції. Деякі ж комітети взагалі можна назвати контрольними або принаймні комітетами з пріоритетною контрольною функцією. Так, Комітет зі свободи слова надав усього 3 висновки як головний комітет (навіть це є високим показником, якщо порівнювати з іншими сесіями), однак є одним із найбільш активних комітетів за здійсненням контрольної функції. Варто відзначити високе навантаження на комітети з питань правової політики та національної безпеки, котрі мають одні з найвищих показників щодо навантаження на 1 депутата, а також мають одні з найвищих навантажень контрольними питаннями.

За 12 сесію було підготовлено 37 висновків головних комітетів про відхилення законопроєктів. Висновки про відхилення можуть свідчити як про політичну лояльність комітетів, так і про рівень (хоча б мінімальний) якості підготовки законопроєктів. Водночас майже половина відхилених законопроєктів є альтернативними (за 11 сесію частка відхилених альтернативних складала дві третини). Президентські законопроєкти, видно, витримують обидва критерії, оскільки не мають висновків про відхилення (водночас варто памʼятати, що президентських законопроєктів було небагато і вони часто є ратифікаціями та указами). Урядові законопроєкти теж видаються здебільшого безпроблемними: лише 6 з них отримали висновок про відхилення. Утім, варто зазначити, що це вдвічі більше, ніж за 11 сесію, коли самих законопроєктів було зареєстровано більше. Основну масу висновків про відхилення отримали законопроєкти депутатів фракції «Слуга народу», що логічно, зважаючи на кількість депутатів та їхню законодавчу активність. 

1. За 12 сесію на розгляд законопроєктів у сесійній залі було витрачено 65 годин, це найвище значення для осінніх сесій з початку повномасштабного вторгнення.
2. 92% пленарного часу 12 сесії витрачено на розгляд законопроєктів, ініційованих фракцією «Слуга народу», урядом та Президентом. Протягом IX скликання ця частка залишається стабільно високою (понад 90%), з рекордним показником у 98,5% під час 10 сесії.
3. Законопроєкти, обидва читання яких припали на 12 сесію, розглядалися в середньому 77 хвилин. Протягом 12 сесії продовжилося зростання часу на розгляд таких законопроєктів, а по такому показнику, як медіана (що становить 28 хвилин), 12 сесія перевищила показники часів до повномасштабного вторгнення.

Починаючи з 10 сесії, обговорень законопроєктів у сесійній залі стає більше та вони є більш тривалими, наразі показники все більше нагадують часи до повномасштабного вторгнення. Можна виділити три основні причини: (1) зменшення кількості законопроєктів, котрі мають консенсусну підтримку, (2) поступове послаблення інформаційних обмежень на висвітлення роботи Верховної Ради, (3) поступове підвищення сприйняття рівня безпеки перебування в будівлі Парламенту.

Для розрахунку показників пленарного часу використовувалися лише дані, що стосуються часу, витраченого на розгляд законопроєктів. Час на реєстрацію, оголошення запитів, «годину уряду», постанови тощо не враховувався.

За 12 сесію народні депутати витратили більш як 65 годин пленарного часу на розгляд законопроєктів. Це значно більше, ніж за 7, 8, 9 та 10 сесії. Тому можна зазначити, що загальна кількість пленарного часу поступово повертається до «звичайного режиму».

Починаючи з 9 сесії, витрачений пленарний час почав поступово зростати. Так, за 9 сесію народні депутати витратили 51 годину пленарного часу на розгляд законопроєктів, що майже стільки ж, як і за 7 сесію (перші пів року війни). Зростання витраченого пленарного часу прослідковувалося протягом 10 сесії (60 годин), що за 31 годину більше, ніж за попередню осінню, 8 сесію. Загалом цікавим є те, що за 10 сесію (це осіння сесія, яка триває менше за весняну) було витрачено більше пленарного часу, ніж за 9. За 11 сесію було витрачено 76 годин, що у півтора раза більше від 9. Час, витрачений на розгляд законопроєктів за 11 сесію, є найбільшим за період повномасштабного вторгнення. За 12 сесію було витрачено загалом 65 годин, що є найвищим показником для осінньої сесії за період повномасштабного вторгнення. 

Тенденція з поступового збільшення часу, що витрачається на розгляд законопроєктів у сесійній залі, показує, що з кожною новою сесією режим роботи Верховної Ради все більше починає нагадувати часи до воєнного стану: обговорень стає більше, вони все більш тривалі. Однак довоєнні показники подекуди в півтора-два рази перевищують найвищі показники роботи Верховної Ради під час воєнного стану.

За 12 сесію 92% пленарного часу було присвячено розгляду законопроєктів влади – фракції «Слуга народу», уряду та Президента. Ситуація, коли обговорення законопроєктів влади займає більш як 90% пленарного часу, зберігається майже протягом усього IX скликання (93% для 9 сесії та 91,6% для 11 сесії). 10 сесія показала рекордні результати, коли на законопроєкти влади пішло 98,5% усього пленарного часу, залишивши лише 1,5% на законопроєкти меншості. Важливо відзначити, що однією з особливостей саме 10 сесії була рекордно мала (для всього IX скликання) кількість ухвалених законів.

Починаючи з 7 сесії, відбувається поступове збільшення кількості витраченого на обговорення законопроєктів пленарного часу. Час, який витрачається на розгляд законопроєктів в першому читанні, поступово збільшувався до 11 сесії, натомість 12 сесія продемонструвала певне зменшення як середнього, так і медіанного часу. 

Кожна нова сесія часів воєнного стану демонструвала, що Верховна Рада потроху повертається до довоєнного формату роботи. Результати за 11 та 12 сесії загалом вийшли на рівень, що існував до початку повномасштабного вторгнення, коли близько половини відповідних законопроєктів розглядається більш як 10 хвилин. 

Час, витрачений на законопроєкти, які розглядалися лише в другому читанні протягом 9, 10, 11 та 12 сесій, значно збільшився у порівнянні з 7 та 8 сесіями. Середнє та медіана за 9 сесію майже вдвічі більші за показники 8 сесії. Вже починаючи з 10 сесії, швидкість розгляду законопроєктів у другому читанні почала нормалізуватися і повертатися на рівень до початку повномасштабного вторгнення. 11 та 12 сесії продовжили таку тенденцію. Щобільше, подекуди розгляд законопроєктів був навіть більш тривалим, ніж до 2022 року.

Законопроєкти, обидва читання яких припали на 9 сесію, розглядалися дещо довше в порівнянні з 7 та 8 сесіями. 10, 11 та 12 сесії продовжили таке зростання. Вже станом на 10 сесію середня кількість часу, витрачена на законопроєкти, обидва читання яких припали на 10 сесію, становить 80 хвилин, що є другим найвищим результатом за IX скликання (найвищий результат у 6 сесії – 81 хвилина). Протягом 12 сесії зростання часу на розгляд таких законопроєктів продовжилося, і по багатьох показниках (зокрема і по медіані) 12 сесія перевищила навіть показники часів до повномасштабного вторгнення.

Отже, по формату розгляду законопроєктів у сесійній залі у 10, 11 та 12 сесіях все більше нагадує часи до повномасштабного вторгнення, а за деякими показниками навіть їх перевищує. Причини поступового збільшення часу, витраченого на розгляд законопроєктів, можуть бути такі:

1. По-перше, зменшення кількості законопроєктів, котрі мають консенсусну підтримку.
2. По-друге, поступове послаблення існуючих інформаційних обмежень. За 2024 рік були зроблені кроки для повернення до відкритих засідань, журналісти були допущені до парламенту. Унаслідок цього зʼявилося більше можливостей для використання парламентської трибуни для донесення політичних позицій щодо законопроєктів, що було безсенсовим за умови інформаційної закритості парламенту.
3. По-третє, образ російських ДРГ в центрі Києва та російських військ на його околицях почав потроху забуватися, тож змінилося і сприйняття рівня безпеки перебування в будівлі Парламенту.

Топ-5 найдовших за кількістю часу розгляду у залі пленарних засідань законопроєктів можна знайти у Додатку 6. 

30,6% законопроєктів ухвалено після першого читання, 69,4% – після другого читання, третє читання не застосовувалося.

Лише 5 зі 108 ухвалених протягом 12 сесії законів були зареєстровані до 24.02.2022, що вказує на домінування порядку денного воєнного стану.

Основні строки проходження законопроєктів (середні значення):

1. від реєстрації до ухвалення в першому читанні та в цілому – 71 день;
2. між першим читанням та ухваленням його в другому читанні та в цілому – 156 днів;
3. від реєстрації до ухвалення в другому читанні та в цілому – 335 днів.

За сесії роботи парламенту під час дії воєнного стану накопичилося багато законопроєктів «воєнного» порядку денного. Унаслідок цього, швидкість розгляду законопроєктів, зареєстрованих після 24.02.2022, вийшла на рівень 2021 року. Тепер український парламент розглядає їх найдовше за все IX скликання: від реєстрації до ухвалення законопроєкту в другому читанні та в цілому в середньому проходить 335 днів.

1. 33 – ухвалено в цілому після першого читання (30,6%);
2. 75 – ухвалено в цілому після другого читання (69,4%);
3. 0 – ухвалено в цілому після третього читання (0%).

12 сесія продовжила стандартний розподіл ухвалених законів за читаннями ухвалення. Понад дві третини законів були ухвалені в другому читанні та в цілому, а 30,6% – у першому читанні та в цілому. Схожа ситуація була й під час 5, 6, 8, 10 та 11 сесій. Тренд із незастосування третього читання не змінився – жоден законопроєкт не пройшов три читанняВідповідно до ч. 1 ст. 102 Регламенту, «законопроєкти розглядаються Верховною Радою, як правило, за процедурою трьох читань».. Нагадаємо, що два читання дають змогу краще підготувати законопроєкт, виправити недоліки та помилки, виявлені під час першого читання. Однак два читання потребують також і більше часу.

Під час розгляду інформації щодо комітетів варто брати до уваги, що цей моніторинг ґрунтується на кількості висновків головних комітетів. Ця методика використовується з огляду на доступність даних. Саме інформація про висновки головних комітетів постійно доступна на сайті Верховної Ради, регулярно оновлюється та наявна щодо всіх висновків головних комітетів. Однак комітети, звісно ж, виконують багато інших функцій та завдань, крім надання висновків головних комітетів. Три комітетиКомітет з питань бюджету, Комітет з питань антикорупційної політики та Комітет з питань інтеграції України до Європейського Союзу. мають надавати обовʼязкові висновки до всіх законопроєктів, на комітети може покладатися завдання з підготовки висновків як допоміжних комітетів, комітети розглядають та ухвалюють рішення в рамках контрольної функції, розглядають листи та звернення, проводять конференції, круглі столи тощо. Однак уся ця інформація публікується лише фрагментарно, тому вона не може бути використана для формату регулярного моніторингу. Однак якщо ця інформація доступна в прийнятному для системного моніторингу вигляді, вона використовується. Наведені обмеження варто брати до уваги, переглядаючи подану нижче інформацію, яка ґрунтується на висновках головних комітетів.

Час надання висновків головних комітетів на законопроєктиНаведені дані стосуються лише тих випадків, коли висновки надавалися. Розраховувався час між датою реєстрації законопроєкту та датою надання першого висновку головного комітету, беручи до уваги висновки про включення до порядку денного. Цей вид висновків було взято до уваги, оскільки часто під час попереднього опрацювання комітет фактично вже розглядає законопроєкти по суті. дає змогу оцінити одразу декілька важливих показників. У розрізі комітетів час від реєстрації до надання першого висновку комітетом характеризує навантаження на комітети, а також надає можливість загалом спрогнозувати швидкість попереднього опрацювання того чи іншого законопроєкту залежно від його головного комітету. У розрізі ініціаторів час надання висновків характеризує прихильність членів комітетів до того чи іншого ініціатора та поглиблює прогностичні можливості швидкості попереднього опрацювання. Нарешті, час, потрібний для отримання першого висновку головного комітету, разом із даними щодо загального проходження законопроєктів дає змогу краще зрозуміти цілісну динаміку проходження законопроєктів.

Комітети надавали висновок до першого читання в середньому за 114 днів, а половина всіх висновків була надана за 36 днів.

Швидкість надання висновків дуже різниться залежно від комітету. Різниця в деяких випадках досягає 60-кратного розміру. Якщо порівнювати показники 12 сесії та показники попередньої, 11 сесії, то для двох третин комітетів час на надання першого висновку зменшився, у близько однієї – зріс. Найчастіше це було зростання на 1–2 місяці. 

Загалом навантаження і швидкість надання висновків здебільшого співвідносяться. Однак подекуди це не так. Комітет з правової політики, Комітет з питань фінансів та Комітет з питань національної безпеки, попри порівняно велику кількість наданих висновків, порівняно швидко надавали перші висновки до законопроєктів. А Комітет з питань транспорту та інфраструктури, маючи помірну кількість наданих висновків, порівняно довго надавав перші висновки до законопроєктів. 

*Нагадаємо, медіана – це значення, яке ділить всі дані навпіл, тобто половина всіх спостережень буде меншою, ніж медіана, а половина – більшою, ніж медіана.

Якщо порівняти з 11 сесією, середня кількість днів на надання першого висновку комітету до першого читання більш ніж вдвічі зросла для Президента. Для народних депутатів та Кабміну середній строк надання висновку зменшився. Вже четверту сесію поспіль середній строк надання перших висновків до урядових законопроєктів менший за середній строк надання перших висновків до депутатських законопроєктів. Водночас медіанний час надання першого комітетського висновку на президентські законопроєкти значно менший за медіанний час надання першого висновку на урядові та депутатські законопроєкти. Попри зростання, законопроєкти Президента, як і зазвичай, найшвидше отримують перші висновки комітетів, половина таких законопроєктів отримує перший комітетський висновок менш як за тиждень.

Законопроєкти більшості фракцій протягом 12 сесії отримували висновки в середньому вдвічі швидше, якщо порівняти з 11 сесією, приблизно на одному рівні з 10 сесією. Однак для законопроєктів, ініційованих депутатами від фракції «Батьківщина» та групи «Довіра», швидкість надання перших висновків, навпаки, збільшиласяТреба мати на увазі, що для груп «Відновлення України» і «Довіра» та фракцій «Голос» і «Опозиційна платформа – за життя», а також для позафракційних депутатів показники розраховувалися на основі менш як пʼяти висновків. Вони виділені в таблиці сірим кольором. Тому швидке чи повільне отримання висновків на їхні законопроєкти є радше збігом обставин, а не системою. В інших фракціях та групах це 5 або більше висновків..

Пʼять найдовших за кількістю днів проходження від реєстрації до надання першого висновку головного комітету, а також 5 найшвидших законопроєктів представлені в Додатку 1.

Швидкість надання висновків комітетів до другого читанняРозраховувалася кількість днів між датою ухвалення законопроєкту в першому читанні та датою надання першого висновку комітету до другого читання (хоча висновків може бути декілька). є менш показовою через малу кількість цих висновків на один комітет. До цих данихЧерез малу кількість висновків до другого читання тут використовується лише середнє значення. Лише 7 комітетів надали 5 або більше висновків до другого читання за 12 сесію. треба ставитися обережно, однак вони теж варті уваги.10 з 18Ще 5 комітетів не надали жодного висновку до другого читання. комітетів (тобто більше як половина) збільшили (якщо порівняти з попередньою, 11 сесією) час, за який вони в середньому надавали висновки до другого читання, ще третина – зменшила цей час. 

Час від ухвалення законопроєкту в першому читанні до надання висновку до другого читання в середньому склав 117 днів, що несуттєво менше за 11 сесію, а половина всіх висновків була надана за менше ніж 76 днів, що значно довше, ніж за 11 сесію. Тобто швидкість комітетського опрацювання законопроєктів до другого читання майже не відрізняється від швидкості опрацювання до першого читання.

*Комітети надали лише 3 висновки до законопроєктів Президента України до другого читання протягом 12 сесії. Тому цей субʼєкт виділений у таблиці сірим кольором.

Швидкість надання першого висновку комітету до другого читання демонструє, що середній час на надання висновків до урядових законопроєктів зріс (на 21 день), у той час, як для депутатських законопроєктів – середній час зменшився (на 15 днів). Для депутатів фракції «Слуга народу» час на надання першого висновку комітету до другого читання теж зменшився (на 31 день).

*Варто брати до уваги, що велика кількість висновків (понад 5) була надана лише щодо законопроєктів уряду та депутатів фракції «Слуга народу». Для Президента та інших фракцій і груп кількість законопроєктів, на які були надані висновки, складає менш як 5. Вони виділені в таблиці сірим кольором. Для цих категорій вказане значення можна пояснити збігом обставин.

Пʼять найдовших за кількістю днів проходження від першого читання до надання першого висновку головного комітету до другого читання, а також 5 найшвидших законопроєктів представлені в Додатку 2.

Строк на ухвалення законів, незалежно від того, у якому читанні вони були ухвалені, у середньому становить 254 дні, медіана – 129 днів (тобто половина законопроєктів була ухвалена більше ніж за 129 днів, а половина – менше). 

Для 70% законопроєктів строки, потрібні для ухвалення законопроєкту в першому читанні та в цілому, трохи зменшилися. Водночас для законопроєктів, що потребують найбільше часу для свого ухвалення, ці строки зросли. Коштом цього медіанний час зменшився, однак середній час зріс в порівнянні з 11 сесією. 

Всі (крім одного) законопроєкти, ухвалені в першому читанні та в цілому, були зареєстровані після травня 2024 року. Винятком є 1 законопроєкт, зареєстрований в листопаді 2022 року. Така тенденція загалом відповідає стандартній логіці використання першого читання як швидкого треку з ухвалення найбільш термінових законопроєктів. 

Експериментальний показник «темп зростання» зріс та склав близько двох днів –  отже, відбулося майже лінійне зростання часу, потрібного для ухвалення законопроєкту в першому читанні та в цілому. Нагадаємо, що темп зростання розраховується як середня різниця між різницею децилів кількості днів від реєстрації до ухвалення 11 та 10 сесій та різницею децилів кількості днів від реєстрації до ухвалення 12 та 11 сесійТобто темп характеризує швидкість зростання часу ухвалення. Наприклад, уявімо, що між першою і другою сесіями в середньому час ухвалення законопроєктів зріс на 10 днів, а між другою і третьою – цей приріст склав 7 днів. Тоді показник, який називається тут темпом, буде складати -3 дні, тобто зростання сповільнилося. Якби між другою і третьою сесіями цей приріст склав 15 днів, то темп складав би 5 днів і це означало б, що зростання пришвидшилося..

У першому читанні та в цілому було ухвалено 10 урядових законопроєктів, 10 депутатських та 13 президентських. Не всі урядові законопроєкти складали лише ратифікації (як це було за 9 та 10 сесії), протягом 12 сесії до них додалися деякі звичайні закони. Водночас всі президентські законопроєкти, ухвалені в першому читанні та в цілому, були указами та ратифікаціями.

Строк проходження урядових законопроєктів від реєстрації до ухвалення в першому читанні та в цілому знизився і демонструє найвищу швидкість проходження за 4–12 сесії IX скликання. Середній строк проходження депутатських законопроєктів, якщо порівняти з 11 сесією, значно зменшився (на 23 дні) та також є найвищим за швидкістю за 4–12 сесії девʼятого скликання.

Цікавим є те, що для президентських законопроєктів зріс середній строк, а медіанний строк зменшився на 9 днів. Це означає, що частина президентських законопроєктів стали проходити від реєстрації до ухвалення в першому читанні та в цілому швидше, але внаслідок розгляду певної кількості старих законопроєктів середній строк зріс. Загалом середній строк проходження для президентських ініціатив є одним з найвищих за 4–12 сесії IX скликання. Хоча всі ці ініціативи є указами та ратифікаціями.

Пʼять найдовших за кількістю днів проходження від реєстрації до ухвалення в першому читанні та в цілому законопроєктів, а також 5 найшвидших законопроєктів представлені в Додатку 3.

Протягом 12 сесії продовжив збільшення строк проходження законопроєктів від реєстрації до ухвалення в другому читанні та в цілому. У середньому час на проходження від реєстрації до ухвалення в другому читанні та в цілому збільшився на 33 дні, якщо порівняти з 11 сесією, та 139 днів, якщо порівнювати з 10 сесією. Медіанне значення зросло на 55 днів порівняно з 11 сесією. Строки збільшилися не для всіх законопроєктів. Для 30% найшвидші строки зменшилися на 5–13 днів (якщо порівняти з 11 сесією). Для інших 70% законопроєктів час на проходження від реєстрації до ухвалення в другому читанні та в цілому зріс подекуди до +124 дні. Лише 5 з 75 (7%) законопроєктів, ухвалених у другому читанні та в цілому, були зареєстровані до 24 лютого 2022 року. Це означає, що протягом 12 сесії ухвалювали переважно закони, що відповідали порядку денному воєнного стану. Такі показники демонструють, що за 6 сесій часів воєнного стану Верховна Рада фактично напрацювала новий порядок денний з новим обсягом законопроєктів, але за три роки воєнного стану цих законопроєктів накопичилося настільки багато, що тепер український парламент розглядає їх [в середньому] найдовше за все IX скликання.

Темп зростання часу від реєстрації до ухвалення в другому читанні та в цілому зменшився і склав -75 днів. Тобто строки прийняття законопроєктів зросли, але швидкість зростання значно впала. 

*Верховна Рада України ухвалила лише 3 президентські законопроєкти в другому читанні та в цілому протягом 12 сесії. Тому цей субʼєкт виділений у таблиці сірим кольором.

Урядові законопроєкти майже не змінили (якщо порівняти з 11 сесією) середній час проходження від реєстрації до ухвалення в другому читанні та в цілому і досі проходять цей шлях найповільніше серед усіх субʼєктів законодавчої ініціативи. Водночас депутатські законопроєкти ухвалювалися повільніше в середньому на 60 днів порівняно з 11 сесією. Коштом цього середній час на ухвалення урядових та депутатських законопроєктів в другому читанні та в цілому зрівнявся та становить майже рік.

За 12 сесію у другому читанні було ухвалено 3 президентські законопроєкти. За цю сесію час проходження від реєстрації до ухвалення в другому читанні та в цілому є одним з найменших для IX скликання. 

Пʼять найдовших за кількістю днів проходження від реєстрації до ухвалення в другому читанні та в цілому законопроєктів, а також 5 найшвидших законопроєктів представлені в Додатку 4.

Час між ухваленням у першому читанні та ухваленням у другому читанні та в цілому для законопроєктів, ухвалених протягом 12 сесії, показав нестандартну динаміку. У порівнянні з 11 сесією він майже не змінився для 40% законопроєктів, зріс приблизно для 30% (на 12–55 днів) та зменшився для 20% найбільш повільних законопроєктів (на 89–161 день). Однак у середньому таке проходження прискорилося на 25 днів, тобто швидкість опрацювання законопроєктів у середньому збільшилася. 

*Верховна Рада України ухвалила лише 3 президентські законопроєкти в другому читанні та в цілому протягом 12 сесії. Тому цей субʼєкт виділений у таблиці сірим кольором.

Процес проходження законопроєктів від ухвалення в першому читанні до ухвалення в другому читанні та в цілому протягом 12 сесії повернув тенденції 8, 9 та 10 сесій у контексті співвідношення часу проходження депутатських та урядових законопроєктів, адже тепер урядові законопроєкти демонструють швидше проходження, ніж депутатські законодавчі ініціативи. Якщо порівняти з 11 сесією, відповідний час проходження урядових законопроєктів зменшився на 78 днів (тобто на 37%), а от для депутатських законопроєктів зростання було не суттєвим та склало 3 дні у порівнянні з 11 сесією.

Ці дані показують, що збільшення часу, потрібного на ухвалення законопроєкту в другому читанні та в цілому, зумовлене не стільки затягуванням їх опрацювання до другого читання, скільки тим, що ці законопроєкти довго чекали розгляду у першому читанні в сесійній залі.  

Пʼять найдовших за кількістю днів проходження від ухвалення законопроєкту в першому читанні до ухвалення в другому читанні та в цілому, а також 5 найшвидших законопроєктів представлені в Додатку 5.

Зареєстровано 436 законопроєктів. З них:

1. 4 (0,9%) євроінтеграційні законопроєкти.
2. 12 (3%) законопроєктів про надання згоди або денонсацію міжнародних договорів.
3. 3 (0,7%) невідкладні законопроєкти.

Ухвалено в цілому 108 законів. З них:

1. 12 (11,1%) євроінтеграційних законів.
2. 14 (13%) законів про ратифікацію міжнародних угод.
3. 3 (2,8%) закони були визначені Президентом як невідкладні.

12 сесія Верховної Ради України відзначилася відносно низькою законотворчою активністю – зареєстровано 436 законопроєктів, за цим показником 12 сесія знаходиться на другому місці по найменшій кількості зареєстрованих законопроєктів за сесію. Зменшення кількості ініціатив саме по собі не є негативним явищем, якщо це свідчить про концентрацію на якості законодавчих актів. За 12 сесію зросла частка законопроєктів з 8-22 підписантами, що частково свідчить про зменшення законодавчого спаму. Однак є також індикатори, які демонструють що проблема законодавчого спаму є актуальною. Група «Відновлення України» продемонструвала дуже високу активність: на одного депутата групи припадає майже п’ять зареєстрованих законопроєктів (у п’ять разів більше, ніж для інших фракцій та груп), а їхня частка від загальної кількості законопроєктів сягає 20,4%, що ставить їх на друге місце після «Слуги народу» (43,6%) за законодавчою активністю. Водночас жодного законопроєкту групи «Відновлення України» не було ухвалено за 12 сесію. 

Протягом 12 сесії було зареєстровано 436 законопроєктів, що на 28 менше, ніж було зареєстровано за попередню осінню, 10 сесію. Загалом 12 сесія знаходиться на другому місці по найменшій кількості зареєстрованих законопроєктів (перше місце – 8 сесія (385 законопроєктів)). Такий результат продовжує динаміку поступового зниження кількості зареєстрованих законопроєктів, яка почалася з 9 сесії. Це демонструє потенційне зменшення обсягу законодавчого спаму або принаймні зменшення законотворчої активності. 

Протягом 12 сесії було зареєстровано 4 євроінтеграційніЄвроінтеграційними законопроєктами є такі, що отримали відповідний статус за рішенням Комітету з питань євроінтеграції. Таким чином, кількість євроінтеграційних законопроєктів за 12-ту сесію може змінюватися і не відповідати даним, наведеним у Моніторингу. Це може статися, якщо Комітет з питань євроінтеграції визнає законопроєкти, зареєстровані за 12-ту сесію, євроінтеграційними вже після публікації Моніторингу за цю сесію. Наведені тут дані щодо кількості зареєстрованих євроінтеграційних законопроєктів є актуальними станом на 04.02.2025. законопроєкти. Це трохи менше як 1% від усіх зареєстрованих законопроєктів. 

Протягом 12 сесії було зареєстровано 12 законопроєктів про надання згоди або денонсацію міжнародних договорів. Це 3% від усіх зареєстрованих законопроєктів. 

Протягом 12 сесії було зареєстровано 3 невідкладні законопроєкти. Це 0,7% від усіх зареєстрованих законопроєктів. 

*Для спрощення тут і далі в подібних таблицях використовується термін «Ініціатор». Це насправді так, якщо йдеться про уряд та Президента. Фракції ВРУ не мають права законодавчої ініціативи, тому, коли ідеться про фракції, це треба розуміти як те, до якої фракції чи групи належить перший підписант (ініціатор) з-поміж народних депутатів.

Для більшості фракцій та груп, а також для Кабміну показники 12 сесії є досить стандартними та подібними до 10 і 11 сесій. Фракції меншості (Європейська солідарність, Батьківщина, Голос), як і позафракційні депутати, зареєстрували 7–24 законопроєкти. Утім, частка законопроєктів від Голосу та Європейської солідарності зменшилася, у той час, як частка законопроєктів Батьківщини зросла у порівнянні з 11 сесією. Три групи (За майбутнє, Довіра, ПЗЖМ) зареєстрували менше як 7 законопроєктів кожна.

Водночас варто звернути увагу на такі особливості:

1. Президент та Кабінет Міністрів України демонструють зниження частки зареєстрованих законопроєктів у порівнянні з 11 сесією. Частка законопроєктів, ініційованих Президентом, повернулася на один рівень з 8, 9 та 10 сесіями.
2. Показники групи «Відновлення України» продовжують вибиватися з загальної тенденції. За 12 сесію депутатська група знову «встановила рекорд», оскільки збільшила частку зареєстрованих законопроєктів до 20,4%. Тобто кожен пʼятий законопроєкт, зареєстрований протягом 12 сесії, реєструвався саме депутатами групи «Відновлення України». Такий тренд продовжується вже четверту сесію поспіль (він виник ще за 8 сесії). Отже, «Відновлення України», попри невелику кількість депутатів, «обігнала» більшість фракцій та груп, а також Кабінет Міністрів України. Зростання частки законопроєктів депутатської групи меншості до рівня, коли група реєструє майже кожен п’ятий законопроєкт у парламенті, є ознакою законодавчого спаму – реєстрації багатьох низькоякісних законопроєктів, які не мають реальної перспективи ухвалення.
3. Фракція «Голос» демонструє значне зниження частки зареєстрованих законопроєктів за 12 сесію. Це найнижчі показники для фракції за все дев’яте скликання. Таке суттєве зниження законодавчої активності фракції не можна пояснити зменшенням кількості членів (лише 1 народний депутат вийшов з фракції «Голос» під час 12 сесії).
4. Фракція «Слуга народу» дещо збільшила частку зареєстрованих законопроєктів, продемонструвавши зростання на 4% у порівнянні з 11 сесією. Отже, «Слуга народу» перервала низхідний тренд чотирьох попередніх сесій.

Належність законопроєкту визначалася за фракційною належністю ініціатора. Для депутатів ініціатором вважається перший підписант законопроєкту. Цей метод має свої обмеження, однак саме ним користуються, зокрема, і в Апараті ВРУ. До того ж ч. 3 ст. 90 Регламенту прямо визначає ініціатором законопроєкту того депутата, чий підпис зазначено першим. 

Кількість зареєстрованих законопроєктів у перерахунку на 1 депутатаВарто наголосити, що кількість законопроєктів на одного депутата не може бути показником ефективності фракцій чи груп. Це є радше показник, що дає змогу краще зрозуміти загальні тенденції роботи Верховної Ради. Тут свідомо не наводиться кількість законопроєктів конкретних депутатів, оскільки це часто сприймається ними як показник ефективності їхньої роботи, що спонукає їх реєструвати більше законопроєктів, нехтуючи якістю, що і є однією із причин законодавчого спаму. для більшості фракцій та груп за 12 сесію показує нестандартну для дев’ятого скликання ситуацію. Загальне зменшення кількості законопроєктів проявилося в тому, що, на відміну від більшості сесій, тепер на 1 депутата, що є членом будь-якої фракції, припадає інколи суттєво менше як 1 законопроєкту. Особливо це можна простежити на прикладі фракції «Голос», яка має в середньому 0,35 законопроєкту на 1 депутата. Для депутатів, що входять до депутатських груп, цей показник навіть меншийЛогічно припустити, що законопроєктна робота у партіях, що формують фракції, налагоджена краще, ніж у групах, сформованих мажоритарниками, з огляду на наявну сталу організаційну структуру та можливості налагодити роботу депутатського об’єднання як суб’єкта права законодавчої ініціативи. Це, вочевидь, і впливає на спроможність розробляти групові законопроєкти. Найбільше продовжує вибиватися група «Відновлення України» з надзвичайно високим для дев’ятого скликання показником у 4,94 законопроєкти на 1 депутата. Попри відносно менший показник за 12 сесію у порівнянні з трьома попередніми сесіями, група «Відновлення України» має мінімум в 5,5 раза більше законопроєктів на 1 депутата, ніж будь-яка інша фракція або група за цю сесію. Така кількість законопроєктів у перерахунку на 1 депутата є ще однією ознакою законодавчого спаму. Водночас такі показники свідчать, що рекордна загальна частка зареєстрованих законопроєктів депутатами групи «Відновлення України» зумовлена низькими показниками інших фракцій та груп, а не збільшенням активності членів цієї депутатської групи.

У контексті кількості підписантів законопроєктів 12 сесія продовжує тенденцію до зменшення кількості законопроєктів з 1 ініціатором, велика кількість яких опосередковано свідчила про наявність законодавчого спаму. Частка законопроєктів, що мають 1 підписанта, знизилася у порівнянні з 10 та 11 сесіями. Натомість всі частки всіх інших груп законопроєктів продемонстрували незначне зростання. Це може свідчити про вищий рівень співпраці депутатів між собою та, відповідно, дещо вищу якість законопроєктів. Також, на відміну від двох попередніх сесій, кількість законопроєктів з 1 підписантом не є найбільшою, оскільки вона зрівнялася з часткою законопроєктів, що мають 8–22 підписанти.

У цьому розділі парламентського моніторингу автори виходять із припущення, що більша кількість підписантів позитивно корелює із кращою пропрацьованістю законопроєктів, вищим рівнем консенсусу та є ознакою зменшення законодавчого спаму. 

Найбільше підписантів має законопроєкт щодо зміни найменування місцевих загальних судів № 12351 від 23.12.2024. Він має 72 підписанти.

За 12 сесію було ухвалено в цілому 108 законівЗа 12 сесію технічно було ухвалено 109 законопроєктів. Утім, законопроєкт № 11150 від 04.04.2024 «Пропозиції Президента України до Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо захисту інтересів власників земельних часток (паїв), а також застосування адміністративної процедури у сфері земельних відносин» був ухвалений після повторного вето у 12 сесії. Цей законопроєкт не враховується у цьому моніторингу, адже його прийняття та перше ухвалення після вето було зазначено у моніторингу за 11 сесію ВРУ.. Це відносно низький показник для дев’ятого скликання. Водночас це порівняно непоганий показник проти попередньої осінньої сесії (10), оскільки кількість ухвалених законопроєктів зросла на 44. Щобільше, співвідношення прийнятих до зареєстрованих за 12 сесію таке саме, як за 11, тому можна сказати, що нових складнощів з прийняттям законів, подібних до 10 сесії, – немає. 

Протягом 12 сесії було ухвалено 12 євроінтеграційнихЄвроінтеграційним є закон, визнаний Комітетом з євроінтеграції як «євроінтеграційний», має відповідну позначку в електронній системі та направляється до Кабінету Міністрів України для проведення додаткової експертизи. законів. Це 11,1% від усіх ухвалених законів. 

Протягом 12 сесії Верховна Рада ухвалила 14 законів про надання згоди щодо міжнародних договорів. Це 13% від усіх ухвалених законів. Усі міжнародні законопроєкти були ратифікаціями та приєднаннями до нових угод (без денонсацій). З 14 договорів, ратифікованих Верховною Радою протягом 12 сесії, було 10 багатосторонніх угод та 5 двосторонніх угод. Серед усіх цих угод найбільше було ратифіковано з Францією (3 угоди) та ЄС (2 угоди).

Три законопроєкти (2,8%), ухвалені протягом 12 сесії, було визначено Президентом України як невідкладні. 

Президент п’ять разів накладав вето (і надавав свої пропозиції) на законопроєкти. Один законопроєкт був прийнятий після повторного вето.

За результатами моніторингу 12 сесії було зафіксовано кілька спостережень:

По-перше, депутати фракції «Слуга народу» несуттєво збільшили свою частку від усіх ухвалених законопроєктів (43,5%) у порівнянні з 11 сесією (42,3%). Такий показник є досить типовим для «Слуги народу», якщо розглядати період воєнного стану.

По-друге, Кабінет Міністрів України другу сесію підряд показує поступове зменшення частки ініційованих законів. Водночас якщо аналізувати все девʼяте скликання, показники уряду є досить високими, адже Кабмін є ініціатором майже кожного третього закону. Звісно, це трохи менше порівняно з їхніми рекордними показниками часів 9 сесії. Утім, це значно більше від попередньої осінньої (10) сесії. Частка прийнятих законів, ініційованих Президентом України, також зменшилася (14,8%) у порівнянні з результатами 11 сесії (16,8%), коли Президент був ініціатором найбільшої частки законів за період дії воєнного стану.

По-третє, частка законів, ініційованих депутатами фракцій меншості та позафракційними сукупно не перевищує 12%, а для кожної окремої фракції це значення не перевищувало 3,7%.

Цікаво, що протягом 12 сесії не було ухвалено жодного закону, ініційованого представниками депутатських груп. У контексті групи «Відновлення України» це підтверджує тезу про ознаки законодавчого спаму.

12 сесія частково продовжила позитивні тенденції попередніх сесій (з яких вибивається 10 сесія). Якщо порівняти з попередньою 11 сесією, то суттєво зросла частка ухвалених законів, що мають 8–22 підписанти, такі законопроєкти становлять майже половину від усіх прийнятих. Водночас відбулося суттєве зростання законопроєктів, котрі мають 1 підписанта, та зменшилася кількість таких, що мають 23+ підписантів. 70% ухвалених законів мають понад 8 підписантів. Тобто законопроєкти з великою кількістю підписантів мають більше шансів стати законами, ніж законопроєкти з малою кількістю підписантів.

Найбільше підписантів має Закон про особливості регулювання підприємницької діяльності окремих видів юридичних осіб та їх об’єднань у перехідний період № 6013 від 09 вересня 2021 року, ухвалений Верховною Радою 9 січня 2025­ року. Він має 131 підписанта. 

Лабораторія законодавчих ініціатив долучилася до зустрічі представників українського громадянського суспільства з Петом Коксом, колишнім президентом Європарламенту й очільником Місії щодо сприяння реформі Верховної Ради України. 

Обговорення були присвячені нагальним викликам та проблемам, з якими зіткнувся громадський сектор в Україні, необхідності підтримки взаємодії з владою, зокрема з Верховною Радою, — і подальшим крокам щодо цього. Наскрізним аспектом, на якому наголосила Лабораторія, є продовження парламентської реформи в умовах повномасштабної війни. Старт цієї реформи відбувся у 2015 році, саме з початком роботи Оціночної місії Європейського парламенту під керівництвом Пета Кокса.

Місія розробила Дорожню карту з конкретними рекомендаціями щодо того, як можна посилити Верховну Раду України інституційно і розвʼязати проблеми українського парламентаризму, на які ЛЗІ неодноразово звертає увагу, адже з самого початку підтримує парламентську реформу і моніторить її імплементацію. Дійсно, війна активізувала реалізацію окремих рекомендацій Дорожньої карти щодо внутрішньої реформи Верховної Ради, хоча окремі вдосконалення можуть потребувати внесення змін до Конституції, що наразі неможливо. Кожен аспект реформи ЛЗІ проаналізувала в тематичному Часописі — в якому детально розповідає про її поточний стан.

Водночас Український парламент продовжує працювати — як головний законодавчий орган демократії, що воює, а тому потребує посилення субʼєктності та спроможності, й навіть у таких умовах — впроваджувати зміни, які допомагають розбудовувати стійкість та сталість внутрішніх процесів.

Одним зі складників таких процесів має стати ухвалення Етичного кодексу парламентаря — документа, який врешті впровадить єдині норми етичної поведінки для народних депутатів, систему моніторингу та контролю над їх дотриманням, а також стане дієвим механізмом відмежування від депутатів, які дискредитують цілу інституцію.

Участь громадськості у нормотворчій діяльності можлива у різних форматах: наприклад, Кабінет Міністрів проводить консультації з громадськістю, комітети Верховної Ради утворюють робочі групи із залученням експертів тощо.

Одним з менш відомих інструментів взаємодії держави та громадян є всенародне обговорення, — механізм, успадкований ще з радянських часів. Всенародні обговорення державних і партійних документів активно практикувалися у Радянському Союзі після Другої світової війни, однак це навряд чи можна було назвати ефективним демократичним інструментом. В умовах тоталітарної держави результати таких «обговорень» були доволі прогнозованими, та, зокрема, здійснювали ідеологічний вплив. 

Звісно, залучати громадськість — важливо, та цей процес має бути відкритим, ефективним і прозорим. Всенародне обговорення навряд чи відповідає таким критеріям, — і ми пояснимо, чому.

11 лютого 2025 року Верховна Рада прийняла рішення про винесення законопроєкту на всенародне обговорення. Таку честь отримав проєкт закону «Про кредитну історію» №12260. Законопроєкт, за словами його ініціаторки, народної депутатки Ольги Василевської-Смаглюк, мав би усунути недоліки чинного законодавства та замінити прийнятий ще у 2005 році Закон України «Про організацію формування та обігу кредитних історій».

Головний комітетКомітет з питань фінансів, податкової та митної політики. підтримав законопроєкт та рекомендував Верховній Раді прийняти його у першому читанні за основу. Але під час розгляду парламенту не вистачило голосів навіть на те, щоб направити його на повторне перше читання чи повернути автору на доопрацювання. Як крайній засіб, 226 голосами — мінімальною кількістю голосів, необхідною для прийняття рішення — законопроєкт направили на всенародне обговорення. 

Таку можливість передбачає стаття 114 Регламенту Верховної Ради України, яка визначає, що за наслідками розгляду законопроєкту в першому читанні Верховна Рада може прийняти одне з таких рішень:

1) прийняти законопроєкт за основу з дорученням головному комітету підготувати його до другого читання;

2) відхилити законопроєкт;

3) повернути законопроєкт на доопрацювання або направити до головного комітету для підготовки на повторне перше читання;

4) опублікувати законопроєкт для всенародного обговорення, доопрацювати його головним комітетом з урахуванням результатів обговорення і подати на повторне перше читання.

Взагалі Регламент не містить детального опису порядку направлення законопроєкту на всенародне обговорення, однак частина друга статті 115 вимагає, щоб строки подання на повторне перше читання законопроєкту, щодо якого прийнято рішення про всенародне обговорення, визначалися окремою постановою Верховної Ради. Однак у прийнятій постанові такий строк не вказаний. Закон України «Про комітети Верховної Ради України» зобов’язує комітети при здійсненні законопроєктної функції узагальнювати зауваження і пропозиції, що надійшли в ході всенародного обговорення проєктів Законів. Однак ні  Регламент ВРУ, ні Закон України «Про комітети Верховної Ради України» не визначають детальний порядок проведення всенародного обговорення, його стадії, хто його учасники та які вони мають права та обов’язки. У Положенні про Апарат Верховної Ради України знаходимо норму, що він веде облік та узагальнення пропозицій і зауважень, які надходять до проєктів законодавчих актів, опублікованих для всенародного обговорення, фактично дублюючи повноваження комітету.

Звідки взялася норма про всенародне обговорення законопроєктів? Вочевидь, вона дісталась нам у спадок від радянської влади. СРСР активно використовував всенародне обговорення як спосіб легітимізації власних рішень. У 1956–1985 рр. в СРСР було проведено обговорення більш як 30 проєктів державно-правових актів різного рівняТези доповідей, директив, ухвалених ЦК КПРС і Радою Міністрів СРСР.. Вперше нормативно цю процедуру було закріплено  ще у Конституції Української РСР 1978 року, де вказано, що «найважливіші питання державного життя виносяться на всенародне обговорення». Процедура регулюваласяЗакон не застосовується на території України згідно із Законом України «Про дерадянізацію законодавства України» №2215-ІХ від 21.04.2022 року. відповідним Законом УРСР «Про народне обговорення важливих питань державного життя Української РСР». 

Така процедура не є новою і для української політики після здобуття незалежності. У 1992 році на всенародне обговорення виносився проєкт нової Конституції України, а за ініціативою Президента на обговорення були винесені проєкти змін до Конституції у 2003 та 2009 роках.

У 2006 році у зв’язку із внесенням змін до Конституції України був прийнятий новий Регламент Верховної Ради України. Саме у ньому закріпилася можливість направлення законопроєкту на всенародне обговорення, яка майже без змін перейшла в усі наступні регламенти і діє й досі.

Один з найвідоміших випадків застосування процедури всенародного обговорення відбувся під час прийняття Податкового кодексу. 15 червня 2010 року Уряд зареєстрував у Верховній Раді проєкт Податкового кодексу, який народні депутати через два дні прийняли за основу. Зважаючи на негативну реакцію суспільства, 8 липня 2010 року Парламент приймає постанову про всенародне обговорення проєкту Податкового кодексу України, у якій, однак, уповноважує Кабінет Міністрів:

• по-перше, забезпечити оприлюднення та умови для всенародного обговорення проєкту кодексу,
• по-друге, узагальнити результати обговорення та подати їх до Верховної Ради України. 

Під час розгляду проєкту кодексу на пленарному засіданні тодішній Голова Ради Володимир Литвин визнав, що «матеріальних зусиль Верховної Ради України для того, щоб обговорити це питання, не вистачить». Деякі депутати, однак, наголошували, що направлення проєкту кодексу на всенародне обговорення має відбутися не окремим рішенням Верховної Ради, а лише за наслідками розгляду у першому читанні (тоді як проєкт Податкового кодексу вже був прийнятий за основу). Окрім того, до Уряду проєкт направлявся вже з урахуванням пропозицій і поправок народних депутатів до другого читання.

Через два місяці, 8 вересня 2010 року, Уряд відзвітував про результати всенародного обговорення, а через декілька днів вніс новий проєкт Податкового кодексу, який враховував результати всенародного обговорення — принаймні, так написано у пояснювальній записці — та який надалі й був прийнятий Верховною Радою. 

Ситуація з проєктом №12260 більше нагадує спробу уникнути відхилення законопроєкту. Він не отримав широкого розголосу чи різко негативної реакції суспільства, як у випадку з Податковим кодексом. Супровідні документи не містять інформації про необхідність обговорення чи проведення будь-яких консультацій, і головний комітет надав рекомендацію прийняти законопроєкт за основу, а не направити на всенародне обговорення. Крім того, комітет, що відповідає за підготовку законопроєкту до повторного першого читання, не має обов’язку звітувати за результати проведення обговорення, що може призвести до зловживань: не потрібно обґрунтовувати підстави, за якими одні пропозиції та зауваження будуть взяті до уваги, а інші — відкинуті. 

Загалом всенародне обговорення законопроєкту видається малоефективним механізмом залучення громадян до участі у прийнятті рішень, адже жодної чіткості у критеріях, процедурах його проведення та опрацюванні результатів просто немає. Тож і говорити про вплив всенародних обговорень законопроєктів вкрай важко — перш за все через те, що практика їх проведення була епізодичною, а правила — фактично не встановленими.

Під час тренінгу учасники розглянули питання інтеграції ґендерних підходів під час розроблення нормативно-правових актів, дізналися, які інструменти можна використовувати в цілях ґендерно-правової експертизи, зокрема ґендерний маркер як приклад інструментарію для оперативної ґендерної оцінки законопроєктів. У практичній частині учасники тренінгу аналізували діючі закони та раніше пропоновані законопроєкти на предмет ґендерної експертизи.

Ґендерно-правова експертиза законопроєктів є важливим механізмом забезпечення принципу рівності прав і можливостей жінок та чоловіків у законодавчій діяльності. Власне, її ключова роль полягає у:

1. виявленні ґендерних ризиків у законопроєктах, що можуть створювати чи посилювати нерівність;
2. забезпеченні гармонізації законодавства України з міжнародними зобов’язаннями у сфері ґендерної рівності (наприклад, Конвенція ООН про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок, Пекінська декларація, Європейська соціальна хартія (переглянута), Конвенція про права осіб з інвалідністю);
3. формуванні інклюзивного правового поля, що враховує різні потреби жінок та чоловіків, зокрема з-поміж вразливих груп.

Тобто цей механізм дозволяє дивитися в цілому на різні групи людей, а не ефемерно на населення. Зокрема, поступово він стає частиною Оцінки законодавчого впливу — комплексного інструменту,  за допомогою якого можна визначити та оцінити майбутні наслідки та ймовірні впливи державної політики у певній сфері, в тому числі — на етапі розробки законодавства та його аналізу.

Спікерками заходу були Оксана Москаленко, Голова Жіночого консорціуму України, Мирослава Бабак, експертка з ґендерних питань, членкиня Бюро ґендерних стратегій та бюджетування, Тетяна Іваніна, експертка з ґендерних питань, тренерка і фасилітаторка.

На початку заходу Заступник Виконавчої директорки Лабораторії законодавчих ініціатив Олександр Заславський зауважив, що Верховна Рада вже не вперше долучається до таких заходів та ініціює їх проведення — чим підтверджує свою субʼєктність в цьому питанні, демонструючи розуміння необхідності наявності ґендерно-правової експертизи й ґендерно-сенситивної оцінки впливу законопроєктів. Адже для ЄС цей вимір аналізу — базовий, без нього не розпочинається розробка рішень чи проєктів актів, і він дозволяє подивитися, наскільки одні й ті самі рішення по-різному впливають на різні групи населення. І це насправді саме про різноманіття таких впливів.

Оксана Москаленко наголосила, що це велика відповідальність — починати дискусію про пошук запровадження інструментів ґендерного підходу у законодавчій практиці, і є певні інструменти, які дозволяють виміряти вплив законопроєктів більш персонально, адресно. Тому тренінг має стати першим кроком до того, щоб не тільки подивитися, якими є ці інструменти, але й до того, що саме слід запроваджувати, — адже щоб цей механізм працював, він має відштовхуватися від ресурсу та спроможностей Верховної Ради.

Мирослава Бабак зауважила, що розгляд усіх можливих інструментів аналізу, в тому числі в ґендерному аспекті, дає ширші можливості для того, щоб прослідкувати вплив після ухвалення закону. Тому тренінг покликаний показати різноманіття таких інструментів — а фахівці, які працюють із законодавством щодня, могли б знайти шляхи та форму, яким чином застосувати ґендерний аналіз у законодавчій експертизі. Держава через законодавство має розуміти, з якими бар’єрами зустрічаються люди, й бачити та аналізувати різноманіття цих ознак і потреб.

Тетяна Іваніна підкреслила, інструменти ґендерно-правового аналізу можуть бути корисними, адже ґендерна експертиза «розпаковує» те, що стоїть за людиною, — її досвід, потреби, й безпосередньо звертається до її можливостей та барʼєрів. Тільки такий підхід дозволяє робити людиноорієнтовані законопроєкти — і бачити за населенням різні групи людей та вплив на них. Зі свого боку Верховна Рада — це та інституція, що має задавати вектор у такому підході. Тож зрозуміти, які інструменти варто використовувати, які дані для цього потрібні, — про парламент, який відповідає потребам усіх громадян.

Захід проходив у межах проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Парламентським центром (Канада) у співпраці з Верховною Радою України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs).

У більшості європейських країн Уряд має широкі законодавчі повноваження та є основним ініціатором законопроєктів, що обумовлено наявністю у нього ресурсів та експертного кадрового забезпечення. В Україні ж більшість законопроєктів надходять від народних депутатів України, що зазвичай мають низьку якість через недотримання вимог нормотворчої техніки та відсутність хоча б якогось раціонального обґрунтування потреби у правовому регулюванні.

На низьку якість законопроєктів, поданих до Верховної Ради України, вказує і те, що значна кількість зареєстрованих законопроєктів стосуються саме внесення змін. Подання великої кількості законопроєктів такого типу свідчить про недостатню та неякісну підготовку первинного нормативного акта та продовження практики «латання дірок» замість розробки ефективного рамкового законодавства за принципом «від початку до кінця».

Підготовлена у лютому 2016 року Доповідь та Дорожня карта щодо реформи Верховної Ради України містить рекомендації щодо вдосконалення роботи Парламенту, які згодом були прийняті відповідною Постановою. Серед рекомендацій, які стосуються якості та кількості законопроєктів, ініціаторами яких є народні депутати, варто виділити такі: 

1. Зареєстрованими можуть бути виключно законопроєкти, які відповідають вимогам Регламенту Верховної Ради та супроводжуються достовірними пояснювальною запискою та фінансово-економічним обґрунтуванням (рекомендація 3).
2. Апарат Верховної Ради повинен проводити ґрунтовний аналіз кожного запропонованого законопроєкту на предмет уникнення дублювання (або суперечності) з чинним національним законодавством. У реєстрації повинно бути відмовлено у разі невідповідності законопроєкту формі та вимогам, встановленим Регламентом (рекомендація 4).

Згідно з Регламентом зареєстрований та включений до порядку денного сесії законопроєкт при підготовці до першого читання обов’язково направляється для проведення наукової експертизи, а при підготовці до всіх наступних читань — для проведення юридичної експертизи та редакційного опрацювання у відповідні структурні підрозділи Апарату Верховної Ради.  

Отже, такі чинники як великий обсяг законопроєктів, поданих народними депутатами, їх низька якість та недостатня ресурсна спроможність Апарату Верховної Ради створюють «законодавчий спам». І хоча спам є «законодавчим», законодавча ініціатива не обмежується лише внесенням проєкту закону до Парламенту. Регламент вимагає від суб’єктів законодавчої ініціативи подання інших супровідних документів, серед яких — пояснювальна записка. Саме цей документ повинен допомагати народним депутатам України, громадськості ознайомитися з головною метою законопроєкту та його основними положеннями. І саме пояснювальна записка може допомогти розвʼязати проблему «законодавчого спаму». Відповідно до Регламенту, пояснювальна записка повинна містити: 

1. обґрунтування необхідності прийняття законопроєкту, цілей, завдань і основних його положень та місця в системі законодавства;
2. обґрунтування очікуваних соціально-економічних, правових та інших наслідків застосування закону після його прийняття;
3. інші відомості, необхідні для розгляду законопроєкту. 

За усталеною практикою саме таку назву і мають розділи (частини) цього документа. Однак встановлені вимоги нерідко виконуються лише де-юре, обґрунтування можуть містити лише декілька речень, а відповідальний за реєстрацію законопроєктів підрозділ Апарату здійснює лише формальну перевірку пояснювальної записки чи інших супровідних документівВідповідно до статті 92 Регламенту у прийнятті на реєстрацію законопроєкту, проєкту іншого акта має бути відмовлено у разі, якщо він поданий з порушенням вимог.. Натомість необхідність готувати пояснювальну записку чіткою та зрозумілою мовою, разом з необхідністю узгодження з чинною політикою, дозволить або зменшити кількість поданих законопроєктів (оскільки автори вже на цьому етапі зможуть зрозуміти пріоритетність власного законопроєкту), або дозволить Апарату Верховної Ради обґрунтовано відхиляти подані законопроєкти на підставі невідповідності критеріям. 

Але що саме має входити до якісно підготовленої пояснювальної записки? Розглянемо досвід інших країн.

Досвід українського парламенту щодо обов’язкового подання пояснювальних записок не є унікальним. Вимоги до подання супровідних документів до законопроєкту, у тому числі щодо обов’язкового подання пояснювальних записок (меморандумів, пояснень) є у регламентахВнутрішній документ, який регулює процедури парламенту іноземних держав може мати назву «Standing Order» або «Rules and Procedures». Тут і далі стосовно таких документів використовується більш звичне «регламент». парламентів багатьох країн, наприклад, у:

1. парламенті Нової Зеландії (explanatory notes);
2. парламенті Естонії (explanatory memorandum);
3. парламенті Туреччини (justification);
4. нижній палаті парламенту Іспанії (explanatory memorandum);
5. Бундестазі Німеччини (explanatory memorandum). 

Подібна практика існує й у нижній палаті парламенту Чеської Республіки. Так, до кожного законопроєкту має бути додано пояснювальну доповідь (explanatory report) з аналізом поточного стану правового регулювання та поясненням необхідності прийняття нового законодавства загалом, так і стосовно окремих його положень. Кожна пояснювальна доповідь також має містити опис всіх прогнозованих економічних та фінансових наслідків нового законодавства, особливо тих, що стосуються державного та регіональних бюджетів, а також оцінку відповідності проєкту міжнародним договорам та конституційному порядку Чехії.

Регламенти деяких країн встановлюють більш деталізовані вимоги до супровідних документів та пояснювальних записок урядових ініціатив. Наприклад, у Регламенті парламенту Греції вказано, що до кожного проєкту подається пояснювальна записка (explanatory report), яка повинна містити причини та мету запропонованих змін. Урядові ж пропозиції також повинні мати оцінку впливу (impact assessment report) та звіт про проведені публічні консультації. У певних випадках, наприклад, якщо Уряд визнав проєкт закону невідкладним (терміновим), замість оцінки впливу та звіту про публічні консультації може подаватися короткий звіт про оцінку (short evaluation report). Регламент Португалії також містить відмінні вимоги до законопроєктів уряду: повинна бути представлена пояснювальна записка (descriptive memorandum) щодо соціальних, економічних, фінансових і політичних ситуацій, яких стосується проєкт, інформація про переваги та наслідки його прийняття, перелік чинного законодавства у цій сфері. Крім того, урядові законопроєкти повинні супроводжуватися дослідженнями, документами та висновками з обґрунтуваннями, а також позиціями органів влади, з якими уряд консультувався під час процедури їх прийняття.

У Болгарії внесений парламентарем проєкт повинен також доповнюватися документом про причини необхідності прийняття проєкту та попередньою оцінкою впливу (preliminary impact assessment), яка має бути проведена за методологією, що визначена окремим додатком до регламенту. У межах попередньої оцінки впливу має бути визначено: підстави для законодавчої ініціативи, зацікавлені сторони, аналіз витрат та вигод, очікувані зміни у структурах адміністративних органів, відомості про необхідність внесення змін до інших нормативно-правових актів, інформація як проєкт сприятиме дотриманню принципу рівності. 

Значний список вимог до пояснювальної записки (explanatory note) викладений і у регламенті Сейму — парламенту Литви:

1. причини розроблення проєкту, завдання та цілі підготовленого проєкту;
2. назви/імена ініціаторів законопроєкту (установ, осіб або уповноважених громадянами представників) та осіб, відповідальних за розроблення законопроєкту;
3. чинну нормативно-правову базу, що регулює питання, які розглядаються в законопроєкті;
4. передбачені положення правового регулювання та очікувані позитивні результати;
5. результати оцінювання очікуваного впливу на правове регулювання (за умови що таке оцінювання повинне бути проведене під час розробляння законопроєкту та його результати не надані в окремому документі), можливі негативні наслідки ухваленого закону та заходи, що повинні бути вжиті, щоб уникнути цих наслідків;
6. інформацію про вплив ухваленого закону на злочинність та корупцію;
7. інформацію про вплив виконання закону на умови ведення бізнесу та розвиток бізнесу;
8. інформацію про місце закону в правовій системі, нормативно-правові акти, що повинні бути ухвалені, чинні нормативно-правові акти, що повинні бути змінені або скасовані після ухвалення поданого проєкту;
9. інформацію про відповідність законопроєкту вимогам Закону про державну мову, Закону про систему законодавства та оцінку означень, що використовуються в проєкті, та термінів, що стосуються означень, у порядку, визначеному Законом про банк термінів та нормативно-правовими актами, ухваленими на виконання цього Закону;
10. інформацію про відповідність законопроєкту положенням Європейської конвенції про захист прав і основних свобод людини та документам Європейського Союзу;
11. назви органів, що повинні ухвалити підзаконні акти, якщо це необхідно для виконання закону, та строки їх ухвалення;
12. суму коштів державного, муніципальних бюджетів та інших державних фондів, що будуть витрачені або заощаджені під час виконання закону (кошториси надаються на наступний рік та наступні після нього три роки);
13. оцінку та висновки професіоналів, отримані під час розробляння законопроєкту;
14. ключові слова законопроєкту, необхідні для включення цього проєкту в інформаційно-пошукову систему, в тому числі поняття та розділи тезауруса Eurovoc;
15. інші обґрунтування та пояснення, які ініціатори вважають необхідними. 

1. порівняльну версію поданого проєкту змін до закону чи будь-якого іншого нормативно-правового акта, що підлягає ухваленню Сеймом, де відображається суть змін, запропонованих проєктом, за винятком випадків, коли поданий проєкт є новою редакцією закону чи будь-якого іншого нормативно-правового акта, що підлягає ухваленню Сеймом;
2. постатейну таблицю еквівалентності, що показує еквівалентність нормативно-правових актів Європейського Союзу, що імплементуються, та законопроєкту, якщо цей законопроєкт імплементує правові норми актів Європейського Союзу;
3. результати оцінювання очікуваного впливу правового регулювання, якщо таке оцінювання повинне проводитися під час розроблення проєкту закону чи будь-якого іншого нормативно-правового акта, що підлягає ухваленню Сеймом, і його результати не відображені в пояснювальній записці. 

Законопроєкт за необхідності супроводжується законопроєктом про процедуру виконання цього закону. Законопроєкт супроводжується проєктами інших нормативно-правових актів, що підлягають ухваленню Сеймом, які змінюють або скасовують чинні нормативно-правові акти та які повинні бути ухвалені після набуття чинності поданим проєктом.

У Регламенті парламенту Північної Македонії зазначається, що до законопроєкту має додаватися представлення (introduction) та пояснення (elaboration). Представлення повинно містити оцінку стану сфери, що пропонується врегулювати законом та причин необхідності прийняття закону, інформацію про цілі, принципи та основні положення законопроєкту, оцінку фінансових наслідків проєкту закону для державного бюджету, оцінку фінансових ресурсів, необхідних для виконання закону, а також дані про те, чи впроваджує закон матеріальні зобов’язання для окремих суб’єктів. Крім цих пунктів представлення також може містити огляд норм інших правових систем та відповідність законопроєкту праву Європейського Союзу, інформацію про дотримання гендерної рівності, перелік інших законів, до яких необхідно внести зміни або які необхідно прийняти на виконання закону, оцінку впливу регулювання. Пояснення ж повинно містити роз’яснення змісту положень законопроєкту, їх взаємозв’язку і наслідки запропонованих проєктом положень.

Перелічені вище вимоги до пояснювальних записок ні в якому разі не варто розглядати як обмеження конституційного права парламентарів на законодавчу ініціативу. Усі норми, наведені вище в контексті міжнародного досвіду, були встановлені самим парламентом. Тобто, встановлені вимоги аж ніяк не обмежують законодавчу ініціативу, а, навпаки, методом саморегулювання парламенти цих країн лише визначили порядок та процедуру реалізації права.

Народні депутати України також вже встановили нові правила підготовки проєктів законів та супровідних документів (хоча, можливо, ще самі цього не усвідомили). Так, відповідно до прийнятого у 2023 році  Закону України «Про правотворчу діяльність» обов’язковою частиною пояснювальної записки до нормативно-правового акта стануть результати здійсненої оцінки впливу проєкта на суспільні відносини. Окрім того, для частини нормативно-правових актів потрібно буде розробляти концепції, які будуть окреслювати основні засади регулювання суспільних відносин та відображатимуть результати проведених аналітичних досліджень. Ці зміни запрацюють через рік з дня припинення або скасування воєнного стану в Україні.

Такі умови подання законопроєктів, по-перше, допомагатимуть народним депутатам, стейкхолдерам, медіа та громадянам зрозуміти мету та зміст запропонованого нормативного акта. Якісно підготовлена пояснювальна записка з проведеною оцінкою впливу та доказами актуальності проблеми, яка б доступною мовою пояснювала основні положення законопроєкту значно спростить опрацювання проєкту закону структурними підрозділами парламенту та комітетами. По-друге, пояснювальні записки вже сьогодні використовуються для визначення мети регулювання на стадії виконання закону, наприклад, під час розгляду справ судами загальної юрисдикції та Конституційним Судом України. По-третє, у разі, якщо виконання закону передбачає витрати з державного бюджету, включення фінансово-економічного обґрунтування до змісту пояснювальної записки сприятиме дотриманню суб’єктом законодавчої ініціативи принципу збалансованості бюджету. 

Безумовно, лише наявність вимог до пояснювальної записки не є достатнім запобіжником для припинення «законодавчого спаму». Підрозділ Апарату Верховної Ради, відповідальний за реєстрацію законопроєктів, повинен мати достатній кадровий та матеріальний ресурс, аби своєчасно та обґрунтовано відмовляти у реєстрації проєктів, у тому числі через неякісні супровідні документи. На такий підрозділ не повинен чинитися політичний тиск, наприклад, стосовно відмови у реєстрації законопроєктів авторства опозиційних фракцій або, навпаки, — реєстрації проєктів актів коаліції навіть якщо вони не відповідають встановленим вимогам. Якщо ці умови будуть виконані, тоді Україна матиме реальний шанс подолати «законодавчий спам».