Результати моніторингу роботи Верховної Ради України за перші 23 дні лютого 2022 року.

Моніторинг 7 сесії відрізняється від попередніх, адже 24 лютого розпочалося повномасштабне вторгнення росії. Це змінило режим роботи Верховної Ради. Нові умови роботи ВРУ заслуговують окремого аналізу, але поки наші аналітики підготували моніторинг роботи останнього місяця звичайного режиму роботи парламенту (з 1 до 23 лютого), який теж не може залишитися непоміченим.

Цей моніторинг охоплює лише 23 дні, тому потрібно прояснити основні принципи інтерпретації отриманих даних.

Якщо якісь дані вибиваються із загальної посесійної тенденції, то в більшості випадків це може бути пояснене випадковістю і, з великою ймовірністю, якби 7 сесія відбувалася за нормального режиму, то в подальші місяці ця тенденція вирівнялася би. Водночас дані, що підтверджують (продовжують) тенденцію попередніх сесій, скоріше за все, дійсно свідчать про продовження такої тенденції.

За лютий зареєстрували 82 законопроєкти і прийняли 29 законів. Якщо порівняти перші місяці весняних сесій, то помітним стає продовження тенденції зі зменшення кількості зареєстрованих законопроєктів.

Так само продовжується тренд на збільшення кількості законопроєктів з великою кількістю підписантів. Майже дві третини депутатських законопроєктів та три чверті всіх ухвалених в цілому законів мають 8 або більше підписантів. А рекорд цього місяця – 139 підписантів в одному законопроєкті.

Проте в лютому зменшилася частка законопроєктів, прийнятих у другому читанні та в цілому, в порівнянні з 5-6 сесіями. Це може бути як випадковість (через обмежений період моніторингу), так і специфікою законопроєктів, адже щонайменше 2 з них стосувалися підготовки до повномасштабного вторгнення.

Щодо пленарного часу, то розгляд законопроєктів Президента, Уряду чи депутатів від фракції «Слуга народу» далі займає найбільше часу – 84,7%. Це відповідає тенденціям минулих сесій.

Час від реєстрації до прийняття законопроєктів продовжив зростати. Він зростає з кожною новою сесією, це відбувається за рахунок розгляду та прийняття законопроєктів з попередніх сесій, які не були розглянуті раніше через обмеження «пропускної здатності» Верховної Ради.

Ще однією позитивною тенденцією лютого 2022 року було зменшення частки законів, які приймалися з порушенням Регламенту, проте було систематичне порушення строків розгляду пропозицій Президента до ветованих законопроєктів.

Оскільки лютий був останнім місяцем перед повномасштабним вторгненням росії, це відобразилося на законодавчому процесі. 23 лютого прийняли одразу два законопроєкти, що були зареєстровані в цей же день.

Крім того, ми помітили незвичний формат розгляду ратифікацій та міжнародних угод. Раніше вони розглядалися пакетним голосуванням, тому на кожну витрачалося всього декілька десятків секунд, але у лютому багато ратифікацій та угод розглядали більше 10 хвилин. Це може бути пов’язано з бажанням народних депутатів показати свою патріотичну позицію під час обговорення угод щодо виходу з СНД на тлі загрози повномасштабного вторгнення.

Ще одна особливість лютого 2022 – це велика частка законопроєктів «у підвішеному стані».

Деякі законопроекти не підписуються Президентом. Станом на кінець 6 сесії таких підвищених законопроєктів було вже 12. А протягом лютого 2022 було прийнято ще 4 законопроєкти, що не були ні підписані, ні ветовані Президентом. 15-денний строк їх підписання припадав на кінець лютого-початок березня.

Зрозуміло, що в Президента були інші нагальні справи, спричинені повномасштабним вторгнення росії, однак законопроєкти досі знаходяться в підвішеному стані.

Про інші деталі та особливості роботи Верховної Ради в останній місяць перед повномасштабним вторгненням читайте у нашому моніторингу.

Наші аналітики підготували моніторинг 6 сесії IX скликання Верховної Ради. Як завжди, ділимося з вами головними знахідками.

Протягом 6 сесії зареєстрували 582 законопроєкти, а законами стало 111 проєктів. Ще 3 прийнятих законопроєкти було ветовано, а щодо 1 були підтримані пропозиції Президента.

Ще одним позитивним трендом вже другу сесію є зменшення частки законопроєктів з 1 та 2-3 підписантами і збільшення частки законопроєктів з великою кількістю (більше 8) підписантів. Найбільшою групою вже другу сесію є група з кількістю підписантів 8-22, кожен третій законопроєкт має саме таку кількість підписантів. Рекорд цієї сесії – 135 підписантів в одному законопроєкті.

Цієї сесії депутати також прийняли незвично малу кількість законів – лише 111. Схожа ситуація була під час 3 сесії, що проходила в умовах початку пандемії та локдауну. Цього разу причиною можуть бути кадрові перестановки в керівництві ВРУ.

Незважаючи на відносно низьку кількість прийнятих законів, фракція «Слуга народу» збільшила свою частку серед ухвалених законів, і тепер це більше половини від всіх прийнятих законів – 56,7%. Усі інші фракції та групи ініціювали всього 10 законів, що загалом відповідає тренду останніх двох сесій. Уваги заслуговують результати групи «Довіра» та фракцій ЄС та ОПЗЖ. Члени «Довіри» та ЄС не стали ініціаторами жодного ухваленого за 6 сесію закону. А депутат від ОПЗЖ вперше за три останні сесії став ініціатором ухваленого закону.

До позитивних тенденцій можна додати високу частку законопроєктів, прийнятих в другому читанні та в цілому. Два з трьох законопроєктів проходять два читання. У цьому відношенні ІХ скликання виглядає краще за VIII. В першому читанні та в цілому приймається кожен третій законопроєкт.

Водночас період між першим читанням та прийняттям у другому зростає. Це вказує на розбалансування законодавчого процесу та механізму формування порядку денного. Це, у свою чергу, відображається на зростанні часу для надання висновків комітетів та часу від реєстрацію до прийняття законопроєкту в другому читанні.

Законопроєкти фракції «Слуга народу» отримують висновки швидше, ніж урядові. Найшвидше висновки отримують президентські законопроєкти. Для фракцій та груп меншості швидкість отримання висновків комітету досить повільна і складає в середньому 6-7 місяців.

Час від реєстрації до прийняття законопроєкту в другому читанні та в цілому в 6 сесії зріс. Причому він зріс як для «швидких», так і для «повільних» законопроєктів. Загалом зростання склало 24-55 днів.

Проте з позитивного тут варто зауважити, що вже другу сесію поспіль не зафіксовано випадків прийняття законів у день реєстрації законопроєкту. Наприклад, у четвертій сесії два закони були прийняті саме таким чином.

Розподіл пленарного часу яскраво демонструє домінування «партії влади». Законопроєкти Слуги народу, уряду та президента разом забрали 93,3% всього пленарного часу. Цей рівень не змінився, якщо порівнювати з попередньою сесією. Для законопроєктів меншості залишається менше 7% пленарного часу. Проте час, потрібний для розгляду законопроєктів у сесійній залі, збільшився.

Наприклад, половина законів, прийнятих в першому читанні, потребує більше 15 хвилин розгляду, а у попередніх двох сесіях це було 2-3 хвилини. Це вказує на дві особливості 6 сесії.

Цілком можливо, що в 6 сесії обговорення стали проводити задля обговорення і роз’яснення, а не просто заради декларування своєї позиції.

Моніторинг показав також значну різницю у завантаженості комітетів. Середня швидкість надання висновків відрізняється в окремих комітетах у 10 разів. Найбільш завантаженими є Комітет з соціальної політики та Комітет з правоохоронної діяльності. Натомість Комітет зі свободи слова взагалі не має законопроєктної роботи як головний комітет. За все скликання на нього розписано всього 4 постанови.

Деякі аспекти 6 сесії вирізняють її з поміж інших. Наприклад, це відсутність будь-яких посад у народного депутата Дмитра Разумкова, звільнення якого підсвітило невідповідність Регламенту чинній Конституції. Також 6 сесія є першою, коли не було прийнято жодного закону, зареєстрованого у попередньому (VIII) скликанні.

Дивна ситуація склалася з непідписанням прийнятих законопроєктів президентом. Деякі законопроєти не підписуються ні Президентом, ні іншим (прямо не визначеним Конституцією) суб’єктом. Вони ніби губляться і залишаються в підвішеному стані. Наразі таких «підвішених» законопроєктів вже 12, один з яких був прийнятий протягом 6 сесії.

Більше про роботу ВРУ під час 6 сесії читайте в нашому моніторингу.

За останні два місяці українська влада найвищого рівня зазнала незвично багато як на воєнний час кадрових змін.

31 травня 2022 року Верховна Рада звільнила Уповноважену ВРУ з прав людини Людмилу Денісову, а 18 липня – Міністра соціальної політики Марину Лазебну. Ввечері 17 липня Президент опублікував два укази про усунення Голови СБУ та про відсторонення Генерального прокурора. Верховна Рада «затвердила» ці рішення. Якщо звільнення Міністра соціальної політики відбувалося за звичайною процедурою (принаймні формально «за власним бажанням» і без зайвих скандалів), то процедура звільнення інших трьох осіб викликала великі дискусії. А у випадках з Іриною Венедіктовою та Людмилою Денісовою одна з причин для критики була спільною: застосування нового правового механізму, створеного нещодавно ухваленим законом № 2259-ІХ (для простоти  будемо називати його особливим законом воєнного стану).

Особливий закон запровадив два нових механізми:

• Президент України у період дії воєнного стану може прийняти рішення про відсторонення від займаної посади посадової особи, призначення на посаду та звільнення з посади якої віднесено до його повноважень (цю процедуру застосовували щодо Ірини Венедіктової, спершу її саме відсторонили і лише потім звільнили вже за іншою процедурою).
• У період дії воєнного стану Верховна Рада України може прийняти рішення про звільнення посадової особи з посади, призначення на яку та звільнення з якої віднесено до повноважень Верховної Ради України … у разі висловлення недовіри такій посадовій особі (цю процедуру застосували щодо Людмили Денісової).

Особливий закон вніс зміни до тексту Закону України «Про правовий режим воєнного стану», додавши нові процедури у ст. 11 та ст. 12, однак ст. 10 при цьому не змінювали.

І хоча Генерального прокурора можна (не заборонено) звільняти під час воєнного стану, у цьому процесі все одно виникли труднощі із законністю. Конституція України встановлює, що Верховна Рада надає згоду на те, що Президент призначає та звільняє Генерального прокурора.

Порушення Конституційної процедури під час звільнення Генерального прокурора викликало критику у суспільстві, що, вочевидь, призвело до необхідності збиратися народним депутатам, щоб зробити все «по закону». Чому цього не можна було зробити одразу?

Тому що, як виявилося, і в цьому випадку вийшло б не на 100% законно. Для звільнення Генерального прокурора є три підстави: 1) особиста заява Генерального прокурора, 2) подання органу, що здійснює дисциплінарне провадження, або Вищої ради правосуддя, 3) несплата аліментів (ст. 42 закону «Про прокуратуру»). Жодна з цих підстав не була застосована. І знову ж, незрозуміло –  навіщо потрібно було звільняти Генерального прокурора саме за такою процедурою, без відповідних підстав, якщо Верховна Рада могла висловити Ірині Венедіктовій недовіру (висловлення недовіри не потребує наявності особливих підстав).

Але пропонуємо повернутися до джерела згаданих доленосних рішень, особливого закону, за допомогою якого зараз змінюються очільники ключових інституцій в країні.

Законопроєкт № 7269 «щодо функціонування місцевого самоврядування у період дії воєнного стану» було зареєстровано 9 квітня 2022. Першопочатково він стосувався саме місцевого самоврядування та перерозподілу повноважень на місцевому рівні в умовах воєнного стану. 21 квітня він був прийнятий у першому читанні. Потім, до другого читання, були внесені поправки, що запровадили ці дві нові процедури, розширивши повноваження Верховної Ради та Президента.

Вже на етапі прийняття цього законопроєкту він критикувався і викликав непорозуміння. Ні Президент, ні Верховна Рада напряму не призначають і не звільняють посадових осіб місцевого самоврядування. Відповідно –  незрозуміло було, на кого саме спрямовані ці зміни, що прописані в законі «щодо функціонування місцевого самоврядування у період дії воєнного стану». Також було незрозуміло, навіщо надавати Президенту та Верховній Раді повноваження на звільнення тих осіб, яких вони і так можуть призначати та звільняти? Такі складні та абстрактні формулювання можна було б сприйняти як погану нормотворчу техніку, але, як виявилося, вони стосувалися іншого.

Хочемо ще раз пояснити і наголосити: ці нові процедури фактично розширюють повноваження Президента та Верховної Ради, і це неконституційно.

Тепер же процедури, встановлені цим законом, почали застосовувати у спосіб, що порушує процедури, встановлені Конституцією та іншими законами України.

Якщо дивитися на цей процес з політичної точки зору, то після звільнення Людмили Денісової, стало дещо ясніше, навіщо було ухвалено цей неконституційний особливий закон. Матеріали, оприлюднені Українською правдою, в яких йшлося про негативні сторони діяльності Уповноваженого з прав людини, слугували певним виправданням для порушення процедури в екстраординарних умовах.

Закон 2259 можна було б сприйняти як точковий засіб для вирішення конкретної критичної необхідності. Однак тепер ці механізми були застосовані знову. Причому тепер неконституційні повноваженні Президента були застосовані у спосіб, що порушує Конституційну процедуру (відсторонення Генерального прокурора). Тобто маємо подвійне порушення Конституції. Є всі підстави вважати, що прописані в особливому законі механізми будуть зостосовано знову.

Справа не просто в порушенні законів та Конституції, хоча в нормальній правовій державі сам факт таких порушень – вже неординарна подія. 

За реальними прикладами далеко ходити не треба. Достатньо згадати неоднозначні результати атестації прокурорів Офісу Генерального прокурора. Це, у свою чергу, викличне організаційно-управлінський хаос та двовладдя.

Але є інші, набагато більш небезпечні наслідки застосування неконституційних процедур. Це – деградація системи стримувань та противаг, інституційних балансів влади, перш за все між Президентом та Верховною Радою. Система стримувань та противаг має гарантувати виживання демократичного режиму, ситуацію, коли народ України є носієм суверенітету і здійснює владу безпосередньо та через органи державної влади і органи місцевого самоврядування. Якщо така система руйнується, то виникає загроза узурпації влади. Україна вже проходила через загрозу узурпації влади у 2013-2014 роках. Руйнування системи стримувань та противаг, у свою чергу, веде до розмивання довіри як внутрішньої, так і зовнішньої.

Лабораторія законодавчих ініціатив уже багато років займається сприянням реалізації та моніторингом парламентської реформи. За даними нашого останнього моніторингу за 2021 рік, реформа українського парламенту виконана на 45,7%. В останні роки темпи реалізації реформи знизилися, однак політичне керівництво Верховної Ради визнає необхідність виконання узятих на себе зобов’язань щодо імплементації парламентської реформи. Крім того, судячи із публічних заяв політичного керівництва Парламенту, влада цілком свідома як фактичного стану реалізації реформи, так і проблем у її реалізації. А сам факт реалістичної оцінки ситуації дає надію на вирішення цих проблем і успішне завершення реформи.

На сьогодні Лабораторія включена в робочу підгрупу з парламентської реформ в Україні і має можливість активно та конструктивно співпрацювати безпосередньо з представниками Верховної Ради у цьому напрямку.

Якими ж наразі є пріоритети у реалізації реформи парламенту? На чому треба акцентуватися для зміни ситуації на краще? Директор Аналітичного напряму Лабораторії Олександр Заславський під час форуму «Демократичні реформи для інтеграції України в ЄС: діалог з провідними реформаторами» озвучив для наших європейських партнерів та українських колег із громадянського суспільства і Парламенту 3 пріоритети парламентської реформи в Україні.

Загальновідома проблема, яка ускладнює роботу Верховної Ради, це – продукування великої кількості законодавчих ініціатив. І це не може не позначатися на якості законодавчих ініціатив, а також на завантаженості народних депутатів і структурних підрозділів Апарату Верховної Ради. У ІХ скликанні ВРУ спостерігається стабільне зниження кількості, в першу чергу депутатських, законодавчих ініціатив, що, безумовно, є позитивною тенденцією. Однак зменшувати кількість «законодавчого спаму» можна і іншими шляхами. Зокрема, через підвищення вимог до експертно-аналітичного супроводу, загалом шляхом підвищення кількості і якості супровідної аналітики у законодавчому процесі. Є світові приклади, коли такий крок, зокрема підвищення вимог до підготовки оцінок впливу проєктів актів, в рази зменшував кількість цих самих проєктів актів. Що свідчить про підвищення їхньої якості, оскільки радикально зменшується частка таких законопроєктів, які вносять зміни у вже діючі закони.

Сюди ж можна віднести і необхідність посилення євроінтеграційної експертизи на рівні парламенту. Зокрема шляхом посилення спроможності Євроінтеграційного комітету. У Верховній Раді є 3 комітети, чиї висновки обов’язкові для всіх законопроєктів: бюджетний, антикорупційний і євроінтеграційний. Тобто протягом скликання через ці комітети проходять тисячі законопроєктів. Відповідно і підвищення вимог до супровідних документів, зокрема до законопроєктів, які стосуються євроінтеграції, і підвищення спроможності євроінтеграційного комітету опрацьовувати велику кількість законопроєктів однозначно покращить весь євроінтеграційний напрямок законодавства. А це, як ми розуміємо, наразі стає вкрай важливим і актуальним.

Війна актуалізувала питання демократичного контролю у сфері безпеки й оборони. В Україні вже є ухвалені зміни до законодавства у цьому напрямку, які набувають чинності з наступного року. Зокрема, буде створений унікальний для Верховної Ради спеціальний контрольний комітет, який здійснюватиме контроль у сфері безпеки і оборони.

До речі, в частині парламентського контролю варто навести приклад, як Верховна Рада адаптувалася до умов війни. З 24 лютого в нас не відбувалися години запитань до Уряду, однак був запроваджений спеціальний формат, коли окремі міністри зустрічалися із керівниками парламентських фракцій або із представниками більшості у парламенті. Деякі міністри встигли кілька разів пройти такий формат. Що ж стосується конкретних дій на посилення парламентського контролю, то тут треба говорити про посилення системності та регулярності його здійснення. У тому числі на рівні комітетів.

Це також вкрай важливий аспект реформи. Оскільки Апарат – це, по суті, парламентська служба. Хоча в нас наразі немає відокремленої парламентської державної служби, але Апарат ВРУ і є тією структурою, яка забезпечує сталість та інституційну пам’ять Верховної Ради. Це люди, які і під час війни забезпечували роботу парламенту. Серед працівників Апарату є значна кількість тих, хто працює там вже більше 15 років. Це висококласні фахівці. Їхній досвід треба зберегти та примножити, а сам статус парламентського службовця посилити. З цією метою був розроблений і ухвалений у першому читанні законопроєкт про парламентську службу. Було би дуже добро його ухвалити в цілому. Також була ухвалена і вже на фінальній стадії реалізується стратегія розбудови кадрового потенціалу Апарату Верховної Ради. Варто було б її оновити із акцентом на підтримці високого рівня фаховості працівників Апарату та збереженні інституційної пам’яті.

Лабораторія законодавчих ініціатив буде, наскільки зможе, підтримувати ці та інші напрями парламентської реформи. І ми вкотре наголошуємо на важливості сталого функціонування такої інституції, як парламент, для реалізації всіх інших реформ, а також для поступу України на євроінтеграційному шляху.

Цю публікацію підготовано за фінансової підтримки Швеції.

На засіданні Верховної Ради 14 квітня депутати затвердили постанову «Про вчинення російською федерацією геноциду в Україні» та ухвалили закон «Про заборону пропаганди російського неонацистського тоталітарного режиму, акту агресії проти України з боку російської федерації як держави-терориста, символіки, яка використовується збройними та іншими воєнними формуваннями Російської Федерації у війні проти України». Ці акти можуть мати як символічне навантаження, так і політико-правове.

Поняття «геноцид» виникло і застосовувалося у звʼ’язку з масовим вбивством єврейського народу під час Другої світової війни. Воно застосовувалося і пізніше, а з останніх прикладів можна згадати події у Боснії чи Руанді, які відбувалися у 90-ті роки ХХ століття.

Це поняття використовувалося як задля символічного засудження масового вбивства людей, так і для реального покарання злочинців. Слободан Мілошевич, колишній президент Югославії та Сербії, був звинувачений у геноциді у рамках Міжнародного трибуналу щодо колишньої Югославії. Міжнародний трибунал щодо Руанди засудив Жан-Поля Акайесу (мера Таби), Жана Камбанду (колишнього премʼєра Руанди) та Теонесте Багосору (офіцера) за звинуваченнями у геноциді. За геноцид було засуджено й багатьох інших осіб, тобто звинувачення у геноциді і у наш час можуть мати правове застосування, а не лише символічне.

Україна у 2006 році визнала Голодомор 1932-1933 років геноцидом. Вона звернулася до багатьох країн з тим, щоб вони теж зробили цей крок. І близько двох десятків держав ухвалили відповідне рішення. Проте поза Україною це визнання мало лише символічне значення.

Наразі складно спрогнозувати, яке значення матиме визнання геноциду у 2022 році. Ймовірно, що країни, які визнали Голодомор геноцидом, визнають і геноцид 2022 року. Власне Естонія вже почала цей процес, і 21 квітня визнала дії РФ в Україні геноцидом. Це зробили і Латвія, Польща та Канада. До них можуть доєднатися держави, що постачають Україні зброю та відправили делегації до Бучі, а під впливом великих держав, як-от США, Велика Британія, Франція факт геноциду можуть почати визнавати менші держави Центральної Америки, Африки, Азії.

А от визнання росії державою-терористом може мати більш швидкі наслідки. З одного боку, це можна розглядати як тенденцію до гібридизації війни і винайдення якихось нових термінів. Можна згадати як війну на території Донецької та Луганської областей, що почалася у 2014 році називали «Антитерористичною операцією». росія 24 лютого не оголосила війну Україні і використовує конструкцію «специальная воєнная опєрация».

З іншого боку, статус «держава-терорист» може бути частиною міжнародної кампанії, яка спрямована на те, щоб росію визнали державою-спонсором тероризму чи внесли у чорний список Міжнародної групи з протидії відмиванню брудних грошей (FATF).

Якщо ж напрям визнання росії державою-терористом буде успішно реалізуватися, і багато інших держав та міжнародних організацій підтримають це, то в довшій перспективі є шанс закріплення поняття «держава-терорист» в міжнародному праві.

Наразі ж визнання як факту геноциду, так і визнання росії державою-терористом є радше символічними для України актами. Однак в перспективі цей символізм може перерости у конкретні правові конструкції на міжнародному рівні.

Цю публікацію підготовано за фінансової підтримки Швеції.

Тим часом нагадуємо, що затриманий СБУ Віктор Медведчук все ще народний депутат поточного, дев’ятого, скликання Верховної Ради України!

І що ж цим прикрим фактом можна зробити?

Відповідно до ст. 81 Конституції України повноваження народного депутата України припиняються достроково у разі:

1. складення повноважень за його особистою заявою (це рішення має підтримати Верховна Рада);
2. набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього – тобто попереду може бути тривалий судовий процес, перш ніж набере чинності відповідне рішення суду;
3. визнання його судом недієздатним або безвісно відсутнім;
4. припинення його громадянства або його виїзду на постійне проживання за межі України (у цьому випадку парламент теж має проголосувати);
5. якщо протягом двадцяти днів з дня виникнення обставин, які призводять до порушення вимог щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, ці обставини ним не усунуто;
6. невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу народного депутата України із складу такої фракції (відбувається теж на підставі особистої заяви депутата);
7. його смерті.

Можемо тільки здогадуватися, від якого з пунктів цієї статті Конституції Віктор Медведчук втратить мандат і припинить ганьбити статус народного депутата України. Проте є й інші питання.

Якщо з Віктором Медведчуком, над яким «висить» судовий процес з обвинуваченням у держзраді, є шанс отримати справедливий вирок, який означатиме не тільки позбавлення мандата народного депутата, на яке, можливо, доведеться зачекати, а й покарання за скоєні проти України злочини.

То що робити, наприклад, з депутатами, які з початком повномасштабного вторгнення покинули територію України і фактично не виконують свої повноваження? Ідеться, звісно, не про тих парламентарів, які перебувають у відрядженнях і відстоюють інтереси України на дипломатичному фронті, а про тих, хто просто втік – зокрема, чималої кількості депутатів від фракції ОПЗЖ.

За прогули засідань без поважної причини для парламентарів передбачені тільки «штрафи» – таким народним депутатам не проводяться виплати, пов’язані з виконанням депутатських повноважень.

Замінити більшість депутатів фракції ОПЗЖ на депутатів інших фракцій теж не можна. Якщо депутати, які «вибули», і будуть замінені на нових, то це будуть депутати зі списку того ж ОПЗЖ. Зрештою, нагальної потреби в заміні старих депутатів в короткостроковій перспективі немає.

Однак наявність мандата народного депутата України у відвертих зрадників України не може бути прийнятною. Зрештою, можемо подивитися на те, наскільки можуть бути застосовані механізми ст. 81 Конституції, зокрема і на прикладі Медведчука й інших втікачів з України.

Розглянемо ці механізми від найменш ймовірних до найбільш дієвих.

Смерть (ч. 7 ст. 81 Конституції) депутата ми не розглядаємо, бо зрадники в переважній більшості були завчасно повідомлені і виїхали за територію України. Відповідно зафіксувати їхню смерть, навіть якщо вони померли, за кордоном, «у бігах», на території недружніх держав, досить складно.

Несумісність з мандатом народного депутата (ч. 5 ст. 81) теж вкрай малоймовірна. Якби депутати-зрадники порушували вимоги щодо несумісності, то про це було б відомо раніше і, відповідно, їх би вже позбавили мандата. Складно також уявити ситуацію, коли втікачі вже під час свої втечі зайняли якусь посаду, що несумісна з мандатом народного депутата.

Вихід з фракції депутата-списочника (ч. 6 ст. 81). З фракції ОПЗЖ вже вийшли 9 депутатів. Частина з них була обрана за партійним списком. Тому партія ОПЗЖ має право провести зʼїзд та ухвалити рішення про позбавлення таких депутатів мандату. Але тут є нюанс. РНБО заборонила діяльність партії ОПЗЖ, тому вона не може провести зʼїзд і виключити цих депутатів. Зрештою, принаймні частина депутатів, що вийшли з ОПЗЖ перебувають на території України. Деякі з них ходять на засідання ВРУ, займаються гуманітарною допомогою тощо. Тобто складно назвати їх відвертими зрадниками.

Складення повноважень за особистою заявою (ч. 1 ст. 81) наразі виглядає відносно перспективним механізмом. В деяких депутатів-зрадників теоретично може прокинутися сумління, і вони напишуть заяви про складення повноважень. Або ж такі заяви можуть бути частиною неформальних політичних домовленостей. Скажімо, можна уявити, що Медведчук напише таку заяву, якщо це буде умовою його обміну на українських полонених.

Набрання законної сили обвинувальним вироком (ч. 2 ст. 81) теж відносно перспективний напрям, принаймні у довгостроковій перспективі. Інша справа, що цей процес може розтягнутися на довгий час.

Найбільш імовірними в середньостроковій перспективі виглядає комбінація частин 3 та 4 ст. 81 Конституції (визнання депутата судом недієздатним або безвісно відсутнім + припинення його громадянства або його виїзду на постійне проживання за межі України). По-перше, давайте не забувати про пригоди М. Саакашвілі, якого П. Порошенко позбавив громадянства. Однак позбавлення громадянства депутатів-зрадників буде не дуже коректним кроком з юридичної точки зору.

Більш перспективними виглядають застосування положення про виїзд на постійне проживання за межі України або визнання судом безвісно відсутнім. Депутати, яких всі називають зрадниками та агентами спецслужб росії, втекли за кордон. Хтось зробив це легально (завчасно виїхав через державний кордон), а хтось, можливо, і нелегально.

Якщо депутат легально, через прикордонний пункт пропуску, пересік державний кордон і не заїжджав назад до України, то це є беззаперечним доказом, що такий депутат перебуває за межами України. Поняття «постійне місце проживання» не має чіткого визначення у законодавстві України (до речі, Верховна Рада могла б дати визначення такому поняттю, що спростило б процес позбавлення мандата депутатів-зрадників). Виходячи зі ст. 3 ЗУ «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» можна говорити про те, що критерієм, який відрізняє місце перебування від місця проживання, є 6 місяців. В інших джерелах часовим критерієм постійного місця проживання на території інших держав є 1 рік. Важливе значення в питанні встановлення постійного місця проживання можуть відігравати довідки, видані компетентними органами, та судові рішення.

Загалом же рішення про позбавлення мандата на підставі ч. 4 ст. 81 Конституції, приймається саме Верховною Радою, а не судом. Можливо, народні депутати знайдуть й інші способи встановлення факту виїзду на постійне проживання за межі України.

Якщо ж депутат виїхав незаконно, і його місце перебування невідоме, тоді можна застосувати ч. 3 ст. 81. Суд може визнати такого депутата безвісно відсутнім.

Відповідно до ст. 43 Цивільного кодексу: «Фізична особа може бути визнана судом безвісно відсутньою, якщо протягом одного року в місці її постійного проживання немає відомостей про місце її перебування». У такому разі позбавлення депутата мандату буде залежати від судового рішення.

Окремо додамо, що Україні в будь-якому разі потрібно буде уточнювати та оновлювати процедуру визнання людини безвісно зниклою. Після війни актуалізуються питання спадку, різних майнових зобовʼязань, які будуть стосуватися тисяч цивільних і військових, що фактично безвісно зникли.

В обох випадках (ч.3 та ч.4 ст. 81) значну роль будуть відігравати процедурні аспекти встановлення факту постійного проживання та місця перебування. Однак Верховна Рада має можливості уточнити такі аспекти, а виконавчі органи влади мають можливості належно та процедурно правильно допомогти встановити ці факти. І треба зважати, що такі механізми не є короткотерміновими, їх можна буде застосувати лише через рік-півтора.

Медведчук може бути більш корисним з символічної точки зору, як показовий зрадник, ворожий агент, що посприяв появі багатьох колаборантів.

У попередній частині ми описували, що робили народні депутати, коли і як часто збиралися, які закони приймали. В цій частині йдеться про формат їхньої роботи.

5 засідань парламенту пройшли в місті Київ у будівлі Верховної Ради. До Києва вже декілька разів заїжджали російські ДРГ, а за пару десятків кілометрів від столиці майже весь час повномасштабного вторгнення знаходилися підрозділи російських військ, тільки наприкінці березня вони відсунулися до кордону. У таких умовах засідання проводяться в особливому режимі.

Спершу напрацьовуються проєкти законів (онлайн чи офлайн – достеменно невідомо), провідну роль при цьому відіграють комітети. Після реєстрації проєкту закону, відбуваються консультації на рівні Погоджувальної Ради, фракції, груп, комітетів. Там обговорюються всі деталі та напрацьовується спільна позиція. Після того, як позиції узгоджені і набирається достатня кількість законопроєктів (близько 20), починається збір депутатів з різних областей України.

Саме засідання Верховної Ради починається з виконання гімну України, який депутати співають самостійно, без фонограми чи музики. Звичайної трансляції на телеканалі Рада не відбувається.

Після гімну відбувається голосування за вже погоджені проєкти законів.

У разі необхідності Верховна Рада може бути прийняте рішення про одноразове відхилення (ad hoc) від процедур, передбачених цим Регламентом. Таке рішення приймається без обговорення шляхом голосування, яке проводиться після внесення відповідної пропозиції. Детальніше про цю процедуру можна дізнатися з ст. 50 Регламенту ВРУ. Проте все ж таки звертаємо увагу, що передбачена Регламентом процедура ad hoc стосується одноразового відхилення від процедур, а не постійну допустиму процедуру для голосування усіх законопроєктів.

Небезпечні умови проведення засідань та загроза боїв у Києві спонукали повернутися до дещо призабутої (з часів локдауну) ідеї проведення дистанційних засідань. Вже на другий тиждень повномасштабної війни було зареєстровано відповідний законопроєкт. Однак з того часу пройшло вже два засідання, а цей законопроєкт так і не розглядався.

Але повернімося до формату роботи ВРУ. Якщо і говорити про «турборежим», то він застосовується саме зараз.

Оцінити дотримання регламентних норм під час засідання складно, зважаючи на їх закритість. У деяких випадках не можна було навіть знайти тексти законопроєктів та інших супровідних документів на час, коли зʼявлялися новини про їхнє прийняття. Звісно, ці порушення виправдовуються надзвичайними обставинами роботи ВРУ.

Дати відповідь на ці питання наразі складно. Але така ситуація підводить до важливого питання.

Це питання роботи Верховної Ради у надзвичайному стані, коли нормальні, звичайні процедури її роботи порушуються.

Такий формат роботи має декілька недоліків:

1. Немає захисту від поганої якості законодавства. За нормальних умов законопроєкт має пройти декілька експертиз, декілька читань, публічні обговорення, важливі законопроєкти знаходяться під пильною увагою громадськості. Для всього цього виділяється багато часу. Якщо говорити про великі законопроєкти, то навіть вичитати законопроєкт (не говорячи вже про аналіз) за 1-3 дні надзвичайно складно.
2. Формат неформальних домовленостей є досить крихким. Наразі політичні сили мають консенсус, що заснований чи то на патріотичному підйомі, чи то на страху. Але війна затягується, а затяжна війна може потребувати все більш непопулярних рішень, і на якомусь етапі окремі політичні сили у відносно спокійному Києві можуть переглянути свою позицію щодо консолідованої та конструктивної роботи на користь майбутніх електоральних бонусів.
3. У ІХ скликанні є монобільшість, коли одна фракція формує коаліцію. Однак це виняток з правил для української політики. Тобто влада в принципі здатна самостійно зібрати необхідну кількість голосів, що стимулює менші фракції та групи приєднуватися до влади, щоб демонструвати єдність і не бути зрадниками. Якщо ж розглядати наявну ситуацію ширше, то відкритим є питання, як вели б себе політичні сили конфігурації другої половини нульових років, коли коаліції та домовленості між партіями були дуже непевні.

Тобто необхідно виписати особливі процедури  роботи ВРУ, зокрема, як готуються законопроєкти, як проходять засідання, які норми Регламенту не діють на час воєнного та надзвичайного станів тощо. Можливо, треба розглянути питання створення механізму швидкої заміни депутатів та удосконалити порядок позбавлення депутатів мандату. Це може знадобитися як для покарання відвертих зрадників України, так і для забезпечення роботи ВРУ у разі смерті частини депутатів.

У такі складні часи виникає ширше питання балансу дотримання законних процедур та легітимності. Звісно, легітимність влади, легітимність Верховної Ради засновується не лише на дотриманні закону, але законність є важливим її складником.

Порушення строку надання депутатам висновку ГНЕУ навряд чи сильно нашкодить легітимності прийнятого рішення, а от якщо колишні депутати від «Партії регіонів» десь зберуться і оголосять, що всі рішення ВРУ, починаючи з 2014 року є недійсними, то така дія майже напевно буде вважатися нелегітимною більшістю громадян України.

Це два полюси, між ними є великий простір порушень закону різної тяжкості. Скажімо, наскільки постраждає легітимність в разі влучання ракети в будівлю на Грушевського 5 або якщо депутати будуть, без прийняття відповідного закону, проводити засідання по скайпу. В умовах бойових дій, нетипових ситуацій складно визначити, в якій точці рішення, прийняті з порушенням законодавства, перестають бути легітимними.

23 лютого 2022 року Верховна Рада затвердила введення надзвичайного стану. Однак він так і не встиг початися, адже після ракетних і бомбових ударів, зранку 24 лютого, було запроваджено воєнний стан. Вже більше місяця Україна живе у воєнному стані. Верховна Рада не була паралізована і протягом цього місяця працювала. Але що саме робив парламент протягом місяця війни? Відповідь на це питання має декілька вимірів.

Головні напрями роботи законотворчості Верховної Ради на сьогодні:

Обороноздатність. Серед найважливіших ухвалених законопроєктів є:

1. № 7120 – дозволяється видача цивільним особам та іноземцям зброї, її застосування на час воєнного стану для відбиття збройної агресії Росії.
2. № 7145 – закріплення поняття «бойового імунітету». Суть бойового імунітету в тому, що особа не підлягає кримінальній відповідальності за застосування зброї проти осіб, які здійснюють збройну агресію проти України.
3. № 7149 – можливість скасування запобіжного заходу або тримання під вартою для призову на військову службу. Це не стосується осіб, обвинувачених у державній зраді, вбивстві, злочинах, повʼязаних з насильством, зґвалтуванням, організованою злочинністю, військовими злочинами.
4. № 7130 – прискорення вступу в дію закону щодо військового капеланства.
5. № 7161 – збільшення в особливий період загальної чисельності Державної прикордонної служби України на 7000 військовослужбовців.
6. № 7167 – збільшення на 67 млрд грн видатків на армію та обмеження використання коштів дорожнього фонду.
7. № 7157 – Президент та РНБО будуть визначати, які території є окупованими і, відповідно, на які території поширюються положення закону «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України».
8. № 7180 – спрощення процедури призначення командирів добровольчих формувань територіальної оборони, збільшення призивного віку, збільшення повноважень органу влади, що організує рух опору та соціальних гарантій учасників такого руху.
9. № 7229 – встановлення винагороди за техніку, що добровільно передається ЗСУ. Всього встановлено винагороди за 11 категорій техніки. Найбільше – за літак чи корабель. За їхню здачу російські військові зможуть отримати по $1 млн.

Економічний блок. Серед найважливіших ухвалених законопроєктів є:

1. № 7137д – додаткові податкові стимули для підтримки бізнесу під час війни. Діє під час воєнного та надзвичайного стану. В цілому більше ніж 40 новацій. Деякі з них: можливість фізичним особам-підприємцям та юридичним особам з оборотом до 10 млрд грн сплачувати єдиний податок з обороту в обсязі 2% за правилами, зі звільненням від податку на прибуток, ПДВ та інших платежів; для фізичних осіб-підприємців 1-ї та 2-ї груп сплата єдиного податку є добровільною; зменшення ПДВ до 7%  та звільнення від акцизу з пального; звільнення споживачів від відповідальності перед кредитодавцем за прострочення виконання зобов’язань за договором про споживчий кредит; звільнення від оподаткування ПДФО допомоги постраждалим від військової агресії рф.
2. № 7038д – збільшення ренти на видобуток газу на час воєнного стану та надзвичайного стану.
3. № 7178 – спрощення доступу аграріям до оренди комунальної та державної землі, яка використовується для ведення сільського господарства.
4. № 7190 – митна реформа, зокрема звільнення від митних зборів та ПДВ імпорту для деяких категорій товарів.
5. № 7234 – податкові та митні новації, зокрема звільнення від митних платежів товарів для ЗСУ.

Соціальний блок. Серед найважливіших ухвалених законопроєктів є:

1. № 7151 – добровольці Сил територіальної оборони ЗСУ зможуть визнаватися учасниками бойових дій та особами з інвалідністю внаслідок війни.
2. № 7133 – в умовах воєнного стану вчителі не звільняються з роботи, їм гарантується заробітна плата та інші гарантії. Також гарантії держави щодо організації освітнього процесу у формі найбільш безпечній для життя і здоров’я людей.
3. № 7160 – на час воєнного стану закон встановлює особливе регулювання трудових відносин між роботодавцями та працівниками. Для відвернення або ліквідації бойових дій передбачили можливість переведення працівника на іншу роботу без його згоди, встановили право працівника розірвати трудовий договір за власною ініціативою без попередження роботодавця у двотижневий строк у зв’язку з веденням бойових дій та загрозою для життя і здоров’я; скасували більшість обмежень щодо роботи в нічний час, залучення до нічних і надурочних робіт, робіт у вихідні, святкові і неробочі дні, направлення у відрядження; встановили, що у випадку неможливості виплати заробітної плати через воєнні дії така виплата може бути призупинена до моменту відновлення можливості підприємства здійснювати основну діяльність; передбачили можливість призупинення трудового договору та тимчасового звільнення роботодавця від обов’язку забезпечувати працівника роботою і тимчасове звільнення працівника від обов’язку виконувати роботу за трудовим договором тощо.
4. № 7132 – відміна ЗНО та інших екзаменів у 2022 р.
5. № 7185 – щодо статусу ветеранів війни та їхніх соціальних гарантій.
6. № 5583 – щодо системи соціального захисту ветеранів.
7. № 6417 – щодо пенсій сімʼям загиблих захисників України.
8. № 7220 – забезпечення допоміжними засобами реабілітації населення, постраждалого від збройної агресії Російської Федерації.

Покарання колаборантів, диверсантів, мародерів. Серед найважливіших ухвалених законопроєктів є:

1. № 5143 – особи, які засуджені за колабораційну діяльність, не матимуть права займати переважну кількість посад в органах, що займаються організацією виборів, нести військову службу, а партії, в яких ці особи займають посади, будуть ліквідовані.
2. № 5144 – вводиться нова стаття в кримінальному кодексі –  «Колабораційна діяльність». За колабораційну діяльність передбачено покарання до 15 років увʼязнення, заборона на зайняття частини посад та спеціальний порядок досудового розслідування.
3. № 5101 – вводиться заборона щодо виправдання агресії, глорифікацію збройних формувань агресора, встановлення санкцій для політичних партій, громадських обʼєднань та релігійних організацій за діяльність з порушення суверенітету України.
4. № 7116 – встановлює, що особи, засуджені за державну зраду чи диверсію, отримають максимальне покарання у вигляді 15 років або довічного увʼязнення. Амністія до таких осіб не буде застосовуватися.
5. № 7124 – визначає воєнний стан як кваліфікуючу обставину для ряду злочинів (крадіжки, грабіж, розбій, вимагання, привласнення чужого майна). За мародерство підвищується мінімальна межа покарання у виді позбавлення волі з трьох до п’яти років.
6. № 7189 – введення кримінальної відповідальності (до 12 років) за публікацію інформації про місцезнаходження української збройних сил.

Схоже, що російське вторгнення завдало великої шкоди проросійським політичним силам. Мова, перш за все, про ОПЗЖ. До початку вторгнення, частина депутатів від ОПЗЖ виїхали з України, що може наводити на думку про те, що вони володіли інформацією про це вторгнення. 15 березня 4 депутати ВРУ вийшли з цієї фракції, а Ілля Кива був позбавлений депутатського мандата.

Приблизно в цей же час прокотилася хвиля виходу з фракцій ОПЗЖ депутатів місцевих рад. 16 березня до складу Української частини Парламентського комітету асоціації між Україною та ЄС було внесено зміни – замість представника ОПЗЖ Олега Волошина, заступницею Голови УЧ ПКА обрали народну депутатку від партії «Голос» Інну Совсун. 20 березня РНБО обмежила діяльність ОПЗЖ. 24 березня ще 5 депутатів Верховної Ради вийшли з цієї фракції. Тобто лише на парламентському рівні ОПЗЖ втратила чверть складу своєї фракції. Хоча деякі депутати від ОПЗЖ, включаючи Голову фракції, все ж приймають участь у роботі ВРУ.

Досить незвичною виглядає новина про те, що Антон Яценко покинув фракцію «Батьківщина». Цей народний депутат перейшов до цієї фракції лише у травні 2021 року.

24 березня відбулися перші кадрові зміни в складі уряду. Роман Лещенко був звільнений з посади Міністра аграрної політики та продовольства. На його місце призначили [тепер вже екс-] Голову Комітету з аграрної політики, Миколу Сольського. ЗМІ повідомляють, що така перестановка повʼязана з особистим станом Романа Лещенка, а не з якимись недоліками в його роботі.

В березні народні депутати активізували дипломатичний напрям роботи. Щодня відбуваються події в цьому напрямку.

Руслан Стефанчук виступив на 144-й Асамблеї Міжпарламентського союзу, після чого Міжпарламентський союз засудив напад Росії на Україну. Руслан Стефанчук також виступив перед деякими іноземними парламентами (наприклад, виступ перед Естонським парламентом).

Засідання Верховної Ради 24 березня особисто відвідали спікери парламентів Литви, Латвії та Естонії. А 1 квітня перед Верховною Радою наживо виступила Президент Європарламенту Роберта Мецола. Ці візити продемонстрували підтримку України з боку трьох балтійських країн та всього Євросоюзу.

Постійні консультації та обговорення наявні на індивідуальному рівні парламентарів. Голова ВРУ, голови комітетів та окремі депутати говорять про потреби України зі своїми колегами з іноземних парламентів.

Останнім часом Комітет з питань зовнішньої політики провів багато спільних засідань з аналогічними комітетами інших держав, зокрема Бельгії, Німеччини, Чехії тощо. Інші комітети ВРУ та керівництво ВРУ постійно роблять звернення та заклики до іноземних держав, чи їх парламентів.

Верховна Рада чи не з перших днів війни закрила велику частину своїх даних. Це стосується відкритих даних (Портал відкритих даних) та інформації про народних депутатів. Наразі доступ до більшості відкритих даних відновлено. Однак це не стосується інформації про народних депутатів. Ні на сайті ВРУ, ні на порталі відкритих даних цієї інформації немає. Рішення про закриття доступу до даних про народних депутатів було прийнято для гарантування їхньої безпеки. Крім цього, стара версія сайту Верховної Ради і стара пошукова система законотворчості тепер не працюють. Їм на зміну прийшли нові сайт та пошукова система.

Зараз діяльність депутатів не обмежується законотворчістю та парламентською дипломатією. Багато хто активно займається евакуацією людей з прифронтових регіонів, збором чи доставкою гуманітарної допомоги, допомогою військовим та біженцям, хтось вступив в територіальну оборону, а хтось воює в лавах ЗСУ (для цього навіть прийняли в першому читанні спеціальний законопроект № 7187, який має зберігати за депутатами заробітну плату на час служби депутатів у ЗСУ).

Варто звернути увагу на роль народних депутатів. Часто на побутовому рівні, в сприйнятті багатьох громадян народні депутати постають в образі зажерливих крадіїв, аферистів, корупціонерів, клоунів та балаболів, які постійно перебувають на Мальдівах, витрачаючи накрадені кошти. Дійсно, частина депутатів, схоже, такими і виявилися. Однак більшість депутатів не втекли і не розбіглися. Вони залишилися в Україні, працюють та допомагають цивільним і військовим різними способами.

Другий випуск нового часопису присвячено огляду трьох передбачених Регламентом механізмів, які працюють у дуже незвичний спосіб. Це – третє читання законопроєктів, альтернативні законопроєкти та постанови про скасування. Усі вони або не працюють зовсім, або працюють не за своїм первісним призначенням.

У випуску розглядається нормативне регулювання, історія функціонування (з деталізованими кількісними даними), особливості сучасного (не)застосування та майбутні перспективи.

У демократичних суспільствах робота парламенту є надзвичайно складним та комплексним процесом, який народжує як позитивні, так і неоднозначні практики. Однією з таких практик є обструкція.

Наші аналітики підготували детальний аналіз цього явища, повністю розкриваючи його суть, історію зародження та використання в сучасних українських реаліях.

Це явище є надзвичайно старим. Там, де зачатки демократії приймали представницьку форму, з’являлася і обструкція. ЇЇ можна знайти в античних Греції чи Римі. Проте походження сучасної обструкції варто шукати в Англії XVIII сторіччя.

До останньої чверті XIX сторіччя про обструкцію знали, її іноді застосовували, а іноді намагалися з нею боротися, але вона знаходилася далеко від центру політичного життя. Події ж 1877 р. змінили ставлення до обструкції в усьому світі. Тоді невелика група ірландських депутатів, не порушуючи жодних правил, змогла заблокувала роботу Палати громад Великої Британії.

Тож чи є обструкція однозначно поганим або хорошим явищем? Для чого і хто її використовує? Які тактики обструкції найбільш популярні у світі та в Україні? І головне – як можна протидіяти обструкції, при цьому не порушуючи демократичні принципи? Про усе це читайте у нашому новому випуску часопису «Парламент» за 2021-2022 роки.