Довгий шлях до завершення парламентської реформи

Парламентська реформа була почата у далекому 2016 році з Дорожньої карти щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України. Ця реформа досі не завершена і втілена менше, ніж на половину. Тому можна вітати заяви керівництва Верховної Ради щодо необхідності виконання цієї реформи хоча б на 70-80%. Наскільки ж реформа імплементована наразі?

За нашою методологією ми оцінюємо її виконання на 45,7% (95 балів з 208 можливих) станом на липень 2021 р.[1]. Порівняно з березнем 2019 року, прогрес просунувся лише на 4%. Слідуючи українській традиції, це можна назвати «тупцюванням на місці». Тому рекомендації, надані у 2019 р., актуальні і зараз:

  1. Формування єдиного координаційного центру парламентської реформи.
  2. Запровадження систематичної роботи над реалізацією рекомендацій: оновлення Дорожньої карти та плану пріоритетних дій із її імплементації.
  3. Схвалення концепції законодавчого процесу «від початку до кінця» (узгоджену з усіма суб’єктами законодавчої ініціативи), яка б показувала цільову систему вироблення та ухвалення рішень, визначала б ключові етапи реалізації реформи та окреслювала б ефективні шляхи впровадження окремих компонентів реформи задля забезпечення когерентності зусиль всіх суб’єктів законодавчої ініціативи.
  4. Забезпечення ефективної комунікації щодо парламентської реформи як всередині парламентських фракцій та груп, так і між діалоговими майданчиками.
  5. Налагодження комунікації з Кабінетом Міністрів України задля кращої координації реформаційних процесів у парламенті та уряді.
  6. Приведення Регламенту ВРУ у відповідність до Конституції України.
  7. Прийняття Закону «Про парламентську службу» в цілому.
  8. Ухвалення кодексу депутатської етики.

Головною проблемою є відсутність системності у реформуванні Верховної Ради. Особливо це стосується самих депутатів. Якщо реформи, які стосуються Апарату ВРУ і залежали від рішення керівництва Апарату (а також від політичного керівництва ВРУ), просувалися більш-менш комплексно та з урахуванням рекомендацій Дорожньої карти, то напрями, які стосуються правил та форматів роботи самих народних депутатів, або погіршилися в порівнянні з 2019 р., або залишилися приблизно на тому ж рівні. А там, де відбувалися покращення, вони були радше реакцією на поточні виклики та не надто засновувалися на рекомендаціях Дорожньої карти.

Яскравим індикатором цього є те, що Дорожню карту реформ не переглядали в 9-му скликанні та не оновлювали відповідно до викликів сьогодення. Хоча по деяких напрямах Дорожня карта застаріла та втратила свою актуальність.

Основні покращення щодо стану виконання рекомендацій Дорожньої карти стосувалися Апарату ВРУ. Тут можна відзначити:

  1. затвердження Стратегії розбудови Кадрового потенціалу,
  2. впровадження електронного документообігу (хоча все ще паралельно із паперовим),
  3. аудит діяльності, здійснений Рахунковою палатою,
  4. діяльність з імплементації Комунікаційної стратегії,
  5. прийняття в першому читанні законопроєкту «Про парламентську службу».

Покращення загальної оцінки стану виконання рекомендацій можна пояснити тим, що сфери, дотичні до Апарату, покращилися більше, ніж погіршились сфери, дотичні безпосередньо до  депутатів.

Деякі позитивні зміни стосувалися і роботи парламентарів: внесення змін до Регламенту та впровадження практики підготовки Плану законопроєктних робіт, оприлюднення депутатських запитів, зменшення кількості комітетів (хоча є проблеми зі сферами їхньої відповідальності), спроби покращення контрольної функції.

Варто памʼятати, що наша методологія враховує процес імплементації рекомендацій, тому реформа оцінюється аж на 45,7%.

Однак якби ми враховували лише повністю виконані  рекомендації (тобто орієнтувалися на результат, а не на процес), то стан виконання можна було б оцінити лише на 10%.

Повністю виконаних рекомендацій всього п’ять (тобто менше ніж 10% від 52 рекомендацій), і всі вони стосуються Апарату Верховної Ради. Це рекомендації №

  • 23 (Впровадження стратегії Інформаційних та Комунікаційних технологій);
  • 26 (Верховна Рада України повинна розробити та схвалити «цифрову» стратегію);
  • 35 (проведення аудиту Рахунковою палатою);
  • 39 (Впровадження у ВРУ стратегії розбудови кадрового потенціалу);
  • 40 (Короткострокове стажування з огляду на умови працевлаштування слід відокремити від стажування державних службовців).

Що імплементувати в першу чергу ?

Ресурс для збільшення оцінки виконання рекомендацій Дорожньої карти, за сприяння дотичних до Апарату ВРУ сфер, значною мірою вичерпано (оскільки більшість рекомендацій втілено або майже втілено).  Тому, задля збільшення частки виконаних рекомендацій при наступному оцінюванні, потрібно буде імплементувати інші рекомендації Дорожньої карти. Зокрема, значний потенціал для імплементації мають блоки «Законодавча спроможність та законотворчий процес», «Коаліція, опозиція та діалог», «Дотримання етичних норм та стандартів поведінки», адже рекомендації в них виконані менше, ніж на третину.

У першу чергу потрібно впроваджувати основні рекомендації, які стосуються головної для Верховної Ради функції – законотворчого процесу. Звісно, легше виконати рекомендації, які стосуються форми роботи Верховної Ради, як-от електронна, замість паперової, форма документообігу.

Але такі формальні рекомендації не мають заміщати собою більш важливі – впровадження концепції законодавчого процесу «від початку до кінця», покращення експертно-аналітичного супроводу законопроєктів,  покращення контрольної функції і багато інших рекомендацій.


[1] З того часу не проводився системний моніторинг. Однак поверхневий моніторинг показує відсутність помітного прогресу щодо впровадження реформи. За деякими пунктами спостерігається регрес, наприклад, Верховна Рада наприкінці 6 сесії вкотре відтермінувала перехід на електронний документообіг.