Ще до повномасштабного вторгнення 27 місць у Раді були вакантними, адже громади з мажоритарними округами, де мали б обиратися 26 депутатів, були окуповані. Ще на одному окрузі так і не провели заплановані довибори — завадило повномасштабне вторгнення. Вже після 24.02.2022 кількість депутатів знову почала різко падати. Цього разу причин було багато: деякі пішли на державну службу, дехто втратив українське громадянство, а велика кількість членів уже забороненої ОПЗЖ пішли з Ради нібито за власним бажанням. Наразі в парламенті налічується вже 403 депутати — антирекорд за всю історію незалежної України. Лабораторія законодавчих ініціатив же вирішила спрогнозувати, скільки ще депутатів може вибути з Верховної Ради та які наслідки це може мати.

Якщо депутатів позбавляють мандатів, то чому ж на їхнє місце не приходять нові? Справа в тому, як саме депутат був обраний: якщо по списку партії, тоді його мандат отримує наступна людина зі списку. Як показує практика, поповнення депутатів по списках не є проблемою. Саме це відбулось, зокрема, в партії «Голос»: на місце Рустема Умєрова, призначеного у 2022 році головою Фонду держмайна (з вересня 2023 року Рустем Умєров обіймає посаду Міністра оборони України. — Авт.), прийшов Максим Хлапук. Значно складніша ситуація із «мажоритарниками». Якщо такий народний депутат втрачає мандат, необхідно проводити вибори в округу, який втратив представника. Саме тут проявляється одна із двох головних технічних причин різкого падіння кількості парламентаріїв: вибори під час воєнного стану не передбачені Конституцією. Отож, мажоритарники тягнуть за собою в політичну труну і своє місце в Парламенті.

Інша причина — деколи списку партії, як і її самої, більше не існує. Саме це і сталось із ОПЗЖ. Оскільки її діяльність заборонена на території України, замінити депутатів, які обирались по її списку, просто неможливо. Тому ці дві категорії депутатів — мажоритарники та ексчлени ОПЗЖ — і є в центрі нашої уваги.

Але як саме депутати можуть достроково втратити мандат? У ст. 81 Конституції України прописано декілька причин. На практиці ж майже всі втрати мандатів за останні півтора року відбувались формально з двох причин: позбавлення громадянства та за особистою заявою. Причини втрати мандатів депутатів із групи ризику від початку повномасштабного вторгнення: 11 — за власним бажанням, 6 — втрата громадянства, 1 — отримання державної посади, 2 — смерть.

Є декілька основних причин, через які депутати полишали свої місця в Раді раніше. ЛЗІ підрахувала, яка кількість депутатів може бути в таких же умовах на цей момент.

Ризик №1 — приналежність до проросійських політичних сил (-33).

Перш за все, не можна не згадати про заборонену ОПЗЖ. Саме вихідці цієї партії є під особливим прицілом. Так, протягом воєнного стану було ініційовано не один законопроєкт, який має на меті припинити повноваження депутатів із цієї фракції. Проте всі вони були відкинуті як «неконституційні». Тим часом ряди колишньої ОПЗЖ рідшають і без конкретних рішень «зверху»: наприклад, Тетяна Плачкова склала свій мандат нібито «за станом здоровʼя», а в деяких випадках депутати втрачають мандати і через процедуру позбавлення громадянства. Отож, саме ці депутати є під особливим ризиком, а потенційна «Рада майбутнього» може бути меншою на 33 парламентарія, якщо всі колишні члени ОПЗЖ втратять мандати.

Ризик №2 — перехід на керівні посади у ЗСУ (-1).

Більше як пів року тому склав мандат генерал-лейтенант ЗСУ Михайло Забродський — він вирішив сконцентруватися на роботі з Генштабом. Серед мажоритарників є один депутат, який воює, а саме — підполковник Сергій Рудик із групи «За майбутнє». Із подальшим просуванням по службі він, як і його колишній колега, може більше сконцентруватись на військовій справі — отже, кількість депутатів може зменшитись ще на одного.

Ризик №3 — набрання законної сили обвинувальним вироком (-15)

Однією із можливих причин втрати мандату може бути набрання законної сили обвинувальним вироком. На основі наявної у публічному просторі інформації, ми підрахували депутатів, на яких були відкриті кримінальні справи протягом останніх років, а також — щодо кого з народних депутатів було розпочато досудове розслідування. Таких серед мажоритарників (без врахування депутатів від ОПЗЖ) ми нарахували 15 парламентарів.

ЛЗІ неодноразово надсилала запити до Офісу генерального прокурора з метою отримати офіційну інформацію щодо кількості народних депутатів, щодо яких було відкрито кримінальне провадження. На жаль, у наданні інформації було відмовлено. Тож ці дані зібрано на основі відкритих джерел.

Ризик №4 — припинення громадянства України.

В ідеалі друге громадянство також має бути достатньою умовою для втрати мандата. Та, як показує досвід, цю карту розігрують лише тоді, коли це зручно — історії Вадима Рабіновича та Ігоря Васильковського є прекрасною ілюстрацією. Проте цю категорію ми до аналізу не брали: знайти інформацію такого роду з відкритих джерел майже неможливо, та і в самій Раді на це не надто зважають.

*У прес-службі народного депутата Антона Яценка нам повідомили і надали відповідні документи про те, що станом на 23.10.2023 три кримінальні провадження, про які наявна інформація у відкритих джерелах щодо Антона Яценка, закриті. Саме тому його імʼя з інфографіки було видалено.

Враховуючи всі ці ризики, можна зробити припущення, хто є наступним потенційним депутатом «на вихід». Фул-хаус зібрав нардеп Вадим Столар. Він належав до т. зв. Батальйону «Монако», має на своєму рахунку декілька кримінальних проваджень, до нього навідувалась СБУ із обшуком, він належав до ОПЗЖ. І навіть більше: раніше вже лунали чутки, що він складатиме мандат.

Після введення воєнного стану зріс запит на очищення Парламенту від зрадників та корупціонерів. Разом з тим, їх заміна подекуди є неможливою. Враховуючи всі перераховані ризики, наразі мінімальна можлива кількість депутатів — 354. Проте в будь-який момент можуть з’явитися нові кримінальні провадження та ротації в Уряді. Чим це небезпечно?

Є декілька порогів кількості голосів, які Рада повинна досягнути для повноцінного виконання своєї роботи. Це — 1) 226 для прийняття законів, 2) 300 для змін в Конституцію та 3) 338 — для імпічменту президента. Імовірно, до таких показників ІХ скликання не впаде і парламент все ж зможе продовжувати роботу.

Хоча проблем все одно не уникнути: як заявив перший заступник Голови Верховної Ради Олександр Корнієнко, «це перша Рада, в якій нема 10% депутатів, і теж треба розуміти, що це впливає на комітети, де не так багато людей… Там гірше з кворумом тепер». Отож, здатність парламенту приймати рішення неодмінно знизиться, і що менше буде депутатів — то більш явною ставатиме ця проблема.

Є і інший вимір цієї історії. Важливою є доля не тільки окремих депутатів, а і політичних сил, до яких вони входять. Для формування у парламенті фракції або групи необхідно мінімум 17 депутатів. Вже зараз є три групи депутатів, чий склад дорівнює цьому мінімуму: «Відновлення України», «За майбутнє» та «Довіра». Проте якщо розбити по фракціях «ризикових» депутатів, то можна побачити, що усі чотири депутатські групи, які є в Раді, можуть припинити своє існування.

У такому випадку може змінитися конфігурація депутатських груп: при повному вичищенні «ризикових депутатів», із ексчленів цих політичних сил залишиться ще 33 депутати — цього майже достатньо, аби створити ще дві групи. Разом з тим, у парламенті ще залишатимуться 20 позафракційних депутатів, яких можуть використати як додаткових осіб для перекриття можливої недостачі.

Ще один ризик, на який наражається Парламент, — втрата монобільшості. «Слуга Народу» у відповідь на гучні скандали членів коаліції просто виключає їх із рядів фракції. Саме це сталось у серпні із Анатолієм Гуньком та Богданом Торохтієм. Що характерно, Давид Арахамія, коментуючи виключення Торохтія, прямо заявив, що «тут є деякі спроби маніпулювати ситуацією, щоби ще більше зменшити нашу фракцію». Тобто небезпека якщо не розпаду, то, як мінімум, критичного зменшення монобільшості вже передчувається і самим головою фракції. Наразі у правлячій фракції є 235 депутатів, якщо ж відняти ще шість, виділених нами, — залишиться всього 229. Тобто ще чотири скандали відділятимуть «Слугу Народу» від необхідності створювати коаліцію, обʼєднуючись із іншою фракцією, чи шукати інші шляхи поповнення фракції — «вербувати» позафракційних депутатів або ж повертати «колишніх».

Постійне зменшення кількості народних депутатів найбільше нагадує цугцванг — ситуацію на шаховій дошці, коли кожен наступний хід лиш погіршує наявну ситуацію. Суспільство вимагає різкої відповіді на будь-які скандали, в які втрапляють народні обранці. Якщо відповіді не буде — «зловмисник» залишиться при привілеях, на які він, можливо, не заслуговує. Якщо ж той втратить мандат — проблема (не)набору голосів ставатиме все більш явною. Можливо, саме із небажанням втрачати дієздатність Ради повʼязане таке затягнуте зволікання із позбавленням мандатів депутатів від вже давно забороненої ОПЗЖ. Все-таки вони стали зручним важелем в руках влади, чесно відіграючи свою роль пішаків.

Коли (усе ще) народний депутат Нестор Шуфрич отримав підозру про держзраду і втратив посаду голови Комітету зі свободи слова, у парламенті знову постало питання – що робити з комітетом, який за все ІХ скликання майже не відзначився законотворчою роботою та в якому залишилися три депутати? Ліквідувати? Реорганізувати й обʼєднати з іншим комітетом? Чи залишити “доживати” своє?

Пропонуємо подивитися на різні політичні розклади щодо комітету.

За весь цей час на Комітет свободи слова було розписано всього 3 законопроєкти. Із них абсолютно всі – від початку повномасштабного вторгнення. Тобто він має найменшу завантаженість роботою серед комітетів Верховної Ради девʼятого скликання. Резонним виглядає і його кількісний склад – всього три депутати – найменший з-поміж інших.

За даними зі стенограм, за перші 4 засідання комітету 2022 року (тобто всі до повномасштабного вторгнення), кожного разу одним із піднятих питань були “незаконні” обмеження медіа проросійських політиків – “НАШ” та “Ukraine Public News” (Мураєва та Медведчука відповідно). Фактично, здебільшого завдяки головуванню Шуфрича цей комітет перетворився на рупор проросійських сил, які отримали змогу вкотре заявити про всі ті “переслідування”, які випали на їхню важку долю.

Якщо ж оглянутись назад, на восьме скликання, можна побачити абсолютно іншу картину. На той момент комітет мав іншу назву – “Комітет з питань свободи слова та інформаційної політики” та працював значно активніше. Кількість розписаних законів була значно більшою – цілих 109. Зовсім іншою була і кількість членів комітету, на початок восьмого скликання у його складі налічувалось 10 депутатів.

Чому відбулось таке різке послаблення комітету? Питання в змінах, які відбулися на початку девʼятого скликання. Комітет з питань гуманітарної та інформаційної політики (аналогічний комітет у восьмому скликанні називався “Комітет з питань культури та духовності”) отримав значне розширення предмету відання. Відбулося це завдяки двом іншим комітетам: із питань свободи слова та інформаційної політики, а також із питань сім’ї, молодіжної політики, спорту та туризму.

Дотепер комітет з питань гуманітарної та інформаційної політики має найбільший, серед цих трьох, кількісний склад, як і кількість розписаних законопроєктів – 186.

Причиною перерозподілу предметів відання комітету могло бути суто політичне рішення. Головування в комітетах завжди було предметом політичних домовленостей.

Отож, девʼятого скликання ОПЗЖ, очевидно проросійська партія, отримала другу найбільшу фракцію в Раді. Важіль впливу у такої фракції теж є – вони претендували і на комітети. За небажання віддавати чи не найтоксичнішій фракції такий важливий політичний ресурс, як головування в комітетах, рішення перерозподілити предмет відання та віддати слабший комітет ОПЗЖ виглядає логічним в межах загального бажання “Слуги народу” сконцентрувати у своїх руках якомога більше впливу.

Теперішній Комітет з питань молоді та спорту став жертвою схожої долі. Не дивно, що головує над ним депутат із фракції меншості – “Батьківщини”. Повною картина стає, якщо зважити на те, хто у 2019 став головою Комітету з гуманітарної та інформаційної політики. А це – людина із рядів “Слуги народу” та майбутній Міністр культури та інформаційної політики – Олександр Ткаченко.

Важливим є покращення балансу між комітетами та міністерствами. Такий перерозподіл предмету відання посилив ще одну проблему, повʼязану із контрольною функцією. Як Лабораторія писала раніше, розподіл у вигляді “одне міністерство – один комітет” є найоптимальнішим для якісного виконання контрольної функції. У такому разі кожному міністерству зрозуміло, із яким комітетом потрібно комунікувати та перед ким потрібно звітувати. Та внаслідок рішення про перерозподіл предметів відання комітету, розпорошується і його контрольна функція – Міністерство культури та інформаційної політики мусить тепер відповідати тією чи іншою мірою аж перед чотирма комітетами. Це негативно впливає як на роботу Міністерства (адже разом із погіршенням координації збільшується і навантаження на нього), так і на ефективність комітетського контролю.

От ми і опинились на роздоріжжі: а що ж робити з таким незрозумілим комітетом? Варіантів декілька. Лунали пропозиції ліквідувати комітет взагалі або обʼєднати його з іншим комітетом. Незважаючи на висловлювання представників опозиції, що це, мовляв, стане “перемогою цензури”, така “цензура”, можливо, не вийде за рамки суто заяв – Комітет з питань свободи слова зараз має настільки обмежені предмети відання, що його обнулення не надто вплине на реальний стан речей. Та це не означає, що “списувати” Комітет з питань свободи слова варто.

Інший варіант – віддати головування одній із інших опозиційних фракцій. Як ми вже підраховували на початку девʼятого скликання за допомогою методу дʼОндта, кожна із фракцій заслуговує на головування хоча би в одному із комітетів. Наразі є одна фракція, яка такого привілею не має, а саме – фракція “Голос”. Проте така зміна не вирішить головної проблеми – Комітет з питань свободи слова залишатиметься так само обмежено навантаженим роботою. Три розписаних законопроєкти за все девʼяте скликання – красномовний показник. 

Ще один варіант вирішення ситуації – повернення до того розподілу предметів відання, який був на час восьмого скликання. Та є одне “але”: “Слуга народу” станом на зараз не головує над 3 із 23 комітетів. 2 із них отримали зменшення предметів відання порівняно з минулим скликанням. Отож, чи буде наявна політична воля задля збалансування спроможності різних комітетів? Це може бути невигідно для правлячої коаліції.

Перший місяць повномасштабного вторгнення – унікальний період в історії українського парламентаризму. Тоді представники владної верхівки перебували в безпосередній небезпеці, а Верховна Рада як місце зосередження народних депутатів була серед головних цілей для знищення. 

Проте, незважаючи ні на що, український парламент продовжив свою роботу. Депутатам потрібно було негайно змінювати законодавство під умови повномасштабного вторгнення – і вони це робили у дуже стислі терміни та під загрозою артобстрілів і ДРГ. Але враховуючи те, як швидко змінювались обставини, наскільки сталими залишилися закони, прийняті в цей період?

Ми проаналізували всі закони, прийняті в березні 2022 року. Абсолютна більшість з них стосувалися внесення змін до інших законів. Тож ми переглянули всі закони та кодекси, у які вони вносили зміни. 

За нашими підрахунками, через півтора року після березня 2022-го більшість змін були заново змінені. Тобто народні депутати знову намагалися переписати те, що змінювали зовсім нещодавно. Такі закони можна назвати нестабільними. 

Одна із причин – обставини, що постійно змінюються. Коли ворожі танки знаходяться в лічених кілометрах від столиці, необхідні зміни тут і зараз. Саме цим і займалась Рада – врегулюванням обстановки в умовах найвищої напруги. Подальші ж зміни на фронті та на міжнародній арені змушували парламентарів знову і знову робити зміни до новоухваленого законодавства. Загальна нестабільність позначилась і на нестабільності законодавства. 

У мирний час, щоправда, існує дещо інша парадигма: постійні зміни в закон, особливо протягом відносно короткого періоду з моменту ухвалення, означають лиш те, що сам закон не є якісним. Зміни в нього можна порівняти із постійним латанням старого одягу, який вже давно не підходить за жодними параметрами. 

У березні 2022-го закони створювались та приймались із максимальною швидкістю, а за такого режиму роботи помилок було не оминути. Саме низька якість може бути частково пов’язаною із частотою зміни норм.

Важко сказати, якою була справжня причина в кожному конкретному випадку. Про якість і чіткість норм того чи іншого законопроєкту може достеменно сказати радше Кабмін, який володіє достатньою кількістю ресурсів та інформації. Хоча інколи все більш очевидно. 

Наприклад, у законопроєкті №7118 вже після його реєстрації Головне науково-експертне управління вгледіло порушення законів, зокрема, через введення можливості передавати підслідні НАБУ справи іншому органу досудового розслідування. Зрештою, недарма НАБУ має спеціальний статус. Проте сам законопроєкт був прийнятий без врахування рекомендацій… Тож через місяць їх довелося вносити окремим законом. 

А інколи дуже явним стає і поспіх, з яким приймали закони в цей період. Особливо це видно у законах, які були розписані із дуже поверхневими помилками. Наприклад, 24 березня 2022 року був прийнятий законопроєкт 7185. Серед іншого цей закон мав внести зміни до закону “Про дитяче харчування”, який… вже майже пів року як не був дійсним. 

Схожим є законопроєкт 7151. Він намагався змінити слова, яких просто немає в законі! Мабуть, назавжди тепер у законі залишаться цей абзац на пам’ять про часи березня-2022, коли від реєстрації до прийняття закону проходило два дні:

“{Зміни до частини першої статті 18, прийняті Законом України № 2121-ІХ від 15.03.2022, внести неможливо (відсутні слова, які потрібно замінити)}”

Із 51 закону, які були прийняті в березні 2022 року, лише 17 залишилися без змін. Варто зазначити, що ми не враховуємо ратифікації та постанови, які завжди будуть стовпами стабільності в такій хиткій конструкції українського законодавства (адже до них майже ніколи не вносять зміни). Серед березневих законів знайшлась одна ратифікація. Ще два закони залишилися непідписаними і досі припадають пилом на полиці в Офісі Президента. 

Отож, норми 68% законів зазнали змін, третина законів залишилися в редакції березня 2022 року. Багато це чи мало – зрозуміти нам допоможе порівняння.

Розглянемо аналогічні періоди – березні 2021-го та 2023-го. У березні 2021 року було прийнято 27 законів (і ще 15 – ратифікацій та постанов). Із них лише 5 отримали зміни в подальшому. Більш ніж 80% незмінених законів – разюча різниця у порівнянні із результатом, який показали депутати роком пізніше. 

Цікава ситуація і з березнем 2023 року. За цей час депутати прийняли 17 законів та ще 13 постанов. З цих 17 законів – 24% – майже чверть – отримали в подальшому зміни. Показник вже вищий, ніж аналогічний дворічної давнини. Та з врахуванням того, що пройшло менше ніж пів року – ситуація починає більше нагадувати той самий березень 2022-го. 

Закони, прийняті за перший місяць повномасштабного вторгнення, вирізняються відсутністю сталості. І це не дивно: у цьому випадку нестабільність законодавства є прямою похідною від нестабільності загальної, яка охопила країну із початком повномасштабного вторгнення. У такий період закони готувались та приймались поспіхом, через що їх переслідували проблеми техніко-юридичного характеру. 

Разом з тим, потреба “тримати руку на пульсі” змушувала законотворців знову і знову повертатись до вже прийнятих законів зі змінами. Наразі, хоч глобальна ситуація і видається стабільнішою, ніж злощасного березня 2022 року, законодавчий процес досі не оговтався до кінця: і зараз зміни до прийнятих законів вносяться частіше, ніж це було до повномасштабного вторгнення. 

Закон – це те, що мало би стати опорою і рамкою правил, особливо у загальній невизначеності війни. Дійсно, воєнний час передбачає необхідність швидко реагувати на ситуацію, у тому числі через зміни в законодавстві. Але якщо законодавці переписують одні і ті самі рядки по декілька разів упродовж короткого періоду – це вкотре свідчить про нестабільність законодавчої конструкції і недалекоглядність українських законодавців. Ці хаотичні процеси функціонування держави все більше нагадують гру Дженга, де гравці почергово дістають блоки з основи вежі і кладуть їх на верх, роблячи вежу все більш високою і все менш стійкою. 

15 вересня 2023 року Лабораторія законодавчих ініціатив (ЛЗІ) провела навчальні заходи для представників парламенту та уряду для обговорення проблемних питань, що виникають під час розробки та опрацювання законопроєктів. Ці заходи підготовлені в рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який фінансується Європейським Союзом.

Контекст. Законотворчий процес – живий організм, який постійно потребує вдосконалення. Один з інструментів для цього, який можна використовувати вже зараз – оцінка законодавчого впливу. Така практика небезпідставно вважається дієвим інструментом для покращення законопроєктів, зокрема, під час експертно-аналітичного розгляду.

Під час заходів учасники обговорили наявні прогалини та виклики в процесі розробки законопроєктів та шляхи вирішення цих проблем.

Модерував дискусії директор аналітичного напряму Лабораторії законодавчих ініціатив Олександр Заславський. Він розповів про переваги методології оцінки законодавчого впливу:

Тетяна Лукеря, залучена аналітикиня ЛЗІ, розповідала про міжнародний досвід використання цього інструменту та нюанси, які треба враховувати, адаптуючи інструмент до українських потреб:

Михайло Теплюк, заступник Керівника Апарату Верховної Ради України – керівник Головного юридичного управління ВРУ, наголосив на потребі переосмислення підходу оцінювання ефективності законопроєктів:

Олег Войтович, заступник Державного секретаря Кабінету Міністрів України зазначив, що для розробки якісних законів необхідна співпраця парламенту та уряду:

Порядок денний парламенту – це список законопроєктів, які депутати мають розглядати в сесійній залі. По суті, це план роботи Верховної Ради.

Порядки денні та їх виконання привносять ясність у роботу парламенту. Це – основа якісної роботи народних депутатів, адже завдяки ним парламентарі можуть підготуватися до засідання та, банально, ознайомитися з законопроєктами, які будуть виноситися на голосування.

Крім того, наявність порядків денних важлива для громадськості і наших партнерів, які таким чином можуть відслідковувати, за що і коли парламент має проголосувати.

І якщо парламент рухається за планом, це свідчить про системність і передбачуваність роботи Верховної Ради – найважливішої демократичної інституції України.

Проте в українській реальності порядки денні давно перестали бути досконалим планом роботи парламенту.

По-перше, порядки денні – нереальні за кількістю законопроєктів.

Часом в порядок денний на одне засідання вносять понад 100 законопроєктів. Таку кількість законопроєктів та постанов, враховуючи ще й необхідність їх обговорення, розглянути за один день просто фізично неможливо.

Щоб довести це, ми проаналізували чотири весни законотворчої роботи і вивели пропускну здатність Верховної Ради України – тобто скільки законопроєктів парламент може розглядати за одне засідання.

До воєнного стану Рада показувала досить стабільну роботу. У 2020 і 2021 роках середньостатистична кількість законопроєктів, розглянутих за одне засідання –  6,7 (при цьому різниця між проаналізованими періодами 2020 і 2021 років – в сотих від цілого).

Але, незважаючи на те, що на практиці темп роботи Ради майже не змінювався, порядки денні засідань були дуже «роздуті», планування значно перевищувало і можливість депутатів проаналізувати таку кількість законопроєктів, і здатність Ради їх розглянути. Так, наприклад, навесні 2020 року в 1 порядку денному було у середньому 10 законопроєктів, а у той же період 2021 року – 45 законопроєктів.

Після введення воєнного стану пропускна здатність ВРУ виросла. Ми відслідкували, що середня кількість розглянутих за засідання законопроєктів збільшилась майже втричі, а порядки денні при цьому стали значно меншими.

Навесні 2022 року розглядалось в середньому 84% законопроєктів із поставлених планів, що означає значно краще слідування порядкам денним, саме в цей період вони були найефективнішими.

Навесні 2023 року Рада зберегла темпи розгляду, наявні на початку повномасштабного вторгнення. Наприклад, схожою є середня кількість розглянутих законопроєктів за одне засідання. Водночас порядки денні все більше виходять за рамки можливості Ради щодо розгляду. Зокрема, порядок денний за 30.05.2023 становив майже 70 законопроєктів. Розглянути таку кількість за одне засідання для ВРУ – нереально.

По-друге, розгляд законопроєктів може відбуватися не за планом або взагалі без плану.

До введення воєнного стану народні депутати завчасно отримували порядок денний на тиждень, тож, за логікою, вони мали час на аналіз хоча б частини законопроєктів. Також, згідно з Регламентом, до 18:00 в день перед засіданням парламентарям надавали порядок денний пленарного засідання. Але він міг відрізнятися від попередніх тижневих планів: законопроєкти могли бути вписані в іншій послідовності або й взагалі серед законопроєктів могли зʼявитись нові, яких спершу не було в жодному із планів.

Після повномасштабного вторгнення і без того недосконале планування стало ще більш хаотичним. Навесні 2022 року порядки денні вручали парламентарям за лічені години до засідань. Це було повʼязано, в першу чергу, із безпековою політикою парламенту. Коли російські танки та артилерія стоять в лічених кілометрах від адміністративного кордону Києва, працювати парламенту потрібно без афішування роботи заздалегідь, в тому числі і самим народними депутатам.

Навесні 2023 року ситуація дещо стабілізувалася і народні депутати почали отримувати порядок денний за тиждень до початку засідань. Але так само, як і раніше, заздалегідь складених порядків денних не завжди дотримуються – під час засідання на розгляд можуть поставити нові законопроєкти, які до того не планували розглядати.

Видається, що оптимальний порядок денний потрібно вираховувати, зважаючи на показані Радою результати в минулому.

Тут можна побачити два різні варіанти: до повномасштабного вторгнення, навесні 2020 та 2021 років, медіанна кількість (половина показників менша, половина – більша) розглянутих законопроєктів за засідання – 4 і 5 відповідно.

Після вторгнення ситуація зовсім інша: 20 розглянутих законопроєктів за 1 засідання навесні 2022 року та 22 законопроєкти – навесні 2023 року.

*У статті ми наводимо медіанні дані для узагальненої картини, яка, втім, не передає усю багатогранність законодавчого процесу

Темпи роботи Верховної Ради у «мирніший» час, коли поправковий спам був буденним явищем та консенсусу не існувало в принципі, є абсолютно протилежним тому, як Рада працює під час воєнного стану.

Розмір порядку денного, який є реалістичним для Ради та не виходить за рамки екстримальних значень, – 20 законопроєктів для часів до 2022 року та 27 для часів воєнного стану. Тобто більше законопроєктів немає сенсу вносити в порядок денний –  їх просто не встигнуть розглянути, не кажучи навіть про те, що народні депутати мали б ще встигнути ознайомитися з усіма законопроєктами, за які вони мають голосувати (а кожен законопроєкт – це десятки сторінок тексту).    

Тож якщо порядки денні засідань будуть більш реалістичними – тобто міститимуть меншу кількість законопроєктів, які потрібно розглянути, то від цього виграють усі. Робота парламенту стане, очікувано, менш хаотичною і більш передбачуваною, що критично важливо для інституційної сталості Верховної Ради України і для забезпечення ухвалення парламентом якісних рішень.

Це, звісно, не означає, що менші порядки денні можуть вирішити усі проблеми законодавчого процесу в Україні. Але це один з важливих кроків.

У червні 2022 року премʼєр-міністр Денис Шмигаль представив «План Відновлення України». Важлива частина Плану – це (знову) реструктуризація Кабінету Міністрів. Та нас найбільше цікавить те, чого там немає, а саме – реструктуризація парламентських комітетів. Ми переконані, що без цієї зміни реформа буде неповною, ба більше: вона послаблює становище парламенту як найвищої представницької інституції України, адже нівелює його контрольні повноваження.

Єдиним законодавчим та вищим представницьким органом в Україні є Верховна Рада. Парламент представляє інтереси громадян, створює закони та «починає» реформи, які вплинуть на життя кожного – це є основою законодавчої функції.

Проте «руками» Парламенту є інша установа – Уряд. Саме він впроваджує всі рішення, затверджені Верховною Радою. Що важливо: Кабінет Міністрів мусить бути підзвітним депутатам. Непідконтрольний парламенту уряд в якийсь момент може вирішити, що парламент йому не потрібен, і фактично захопити владу в країні або ж діяти на власний розсуд, не зважаючи на інтереси громадян. Аби не допустити цього, ми маємо таку систему: парламент призначає міністрів, він же може розпустити Кабмін, а контроль над діяльністю міністерств надається саме парламентським комітетам.

В українських умовах членство в комітетах часто є розмінною монетою в політичних домовленостях між фракціями. Це цілком нормальна ситуація, та в ідеалі комітет має укладатися спеціалістами відповідних комітетам сфер. Отже, є укладені комітети, кожен зі своєю сферою відання. Як же відбувається контроль?

Через використання наявних інструментів, як, наприклад, виклик міністра напряму для обговорення актуальних питань або надсилання запитів, депутати можуть чітко простежувати, як виконуються проголосовані законопроєкти, чи ефективно справляється міністерство та чи є якісними законопроєкти взагалі. Завдяки цьому депутати можуть покращувати законодавчу базу або ж, за неефективності міністра, навіть відправляти його у відставку.

Парламентський контроль – це ще один запобіжник, допомагає утримувати баланс між різними гілками влади та не допускати надмірного посилення виконавчої. 

На цьому наголошується, зокрема, у рекомендаціях Європарламенту щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України. Цій рекомендації вже 6 років, проте вона і досі актуальна, адже відповідності між комітетами і міністерствами у нас досі немає ні кількісно, ні за предметами відання.

Натомість є інші варіанти взаємодії міністерств і комітетів. Найгірший з них – коли одне міністерство підзвітне одразу декільком комітетам. Тоді парламентський вплив розпорошується, незрозумілим стає розподіл сфер контролю між комітетами. А в найгіршому випадку може початися конкуренція між комітетами за контроль над міністерством.

Пояснюємо на прикладі Міністерства економічного розвитку, створення якого є в планах нової реформи. Оскільки до його складу ввійде Міністерство аграрної політики, то і відповідний парламентський комітет буде займатись контролем новоствореного міністерства разом з комітетом з питань економічного розвитку.

Але який комітет у цьому випадку буде головним? Хто і за якими стандартами має право оцінювати роботу міністерства? Адже, в теоретичній ситуації, за якої відбувається значний економічний ріст, але, разом з тим, і занепад аграрної сфери, ці два комітети даватимуть абсолютно протилежну оцінку ситуації і матимуть протилежні позиції щодо потенційного зміщення міністра. Чиє слово буде вирішальним у такому разі? На це питання немає відповіді.

Субоптимальним, проте далеко не найгіршим варіантом є протилежна ситуація: один комітет контролює відразу два міністерства. Хоча такий розподіл і не загрожує конфліктом всередині парламенту та втратою контролю над виконавчою гілкою влади, проте велика кількість напрямів зазвичай знижує ефективність контролю.

Саме це ми можемо спостерігати в сучасній Раді – наразі два комітети контролюють по два міністерства. Комітет із питань соціальної політики та захисту ветеранів має два відповідні міністерства. Така ж ситуація склалась і з Комітетом з питань національної безпеки, оборони та розвідки.

Наприкінці 2022 року Міністерство розвитку громад і територій та Міністерство інфраструктури обʼєднали в єдине ціле – це нове відомство також називають Міністерством відновлення. Але це ще не все.

Чи не найцікавіша доля чекає на Міністерство стратегічних галузей промисловості, створене лише два роки тому. Його планують розділити на два міністерства – економічного розвитку та цифровізації.

Це міністерство створювалося, у першу чергу, для розвитку такої стратегічної галузі, як оборонно-промисловий комплекс. Ця ж галузь належить до відання Комітету з питань національної безпеки, оборони та розвідки. Отож, якщо ця сфера відійде новоствореному Міністерству економічного розвитку, то воно буде підконтрольним вже двом комітетам. Далі – цікавіше: Міністерство економічного розвитку абсорбує в себе і Міністерство аграрної політики та продовольства. Відповідно, і Комітет з питань аграрної та земельної політики буде відповідати за контроль над новим міністерством. Складається ситуація, за якої надважливе відомство буде підконтрольне відразу ж трьом комітетам.

Якщо кількість комітетів не зміниться, а реформа Кабміну продовжиться так само, то цілих три міністерства будуть підпорядковані відразу двом і більше комітетам кожне. У табличці нижче прописано якраз такі міністерства, які отримають більше одного комітету.

Структура, за якої одразу два і більше комітетів контролюють роботу одного міністерства є неоптимальним варіантом.

Нічого нового немає під сонцем. Не є винятком й ідея зменшення кількості міністерств. Вже не один раз їх розділяли, знову обʼєднували і будували плани по зміні структури Уряду. І все це – тільки за останні 4 роки. Проте незмінною залишалась структура парламентських комітетів. Нова реформа має шанси стати системною, лише якщо її частиною стане і зміна кількості та предметів відання комітетів.

Найоптимальнішим варіантом є переформатування таким чином, аби кожне міністерство отримало по одному відповідному комітету, яке могло би наглядати за діяльністю Уряду в конкретній сфері. Справді системна реформа Кабміну має охоплювати і парламент, а головним принципом має бути збереження балансу між різними гілками влади.

Цю статтю підготовано за фінансової підтримки Швеції.

За півтора року воєнного стану українці адаптувалися до життя в умовах постійної загрози. Стабілізувалися й державні інституції, зокрема парламент. Про це свідчать кількісні дані останнього моніторингу роботи Верховної Ради від Лабораторії законодавчих ініціатив (ЛЗІ).

Почнімо з декількох загальних цифр. Упродовж 8-ї сесії (тривала з вересня 2022 до лютого 2023 року) було зареєстровано 385 законопроєктів, у залі засідань розглянуто 207 законопроєктів, із них ухвалено 138 законів. У залі засідань на розгляд законопроєктів було витрачено 29 годин пленарного часу. А комітети надали 405 висновків як головні комітети. За цими загальними цифрами ховаються глибші висновки.

Зокрема ми бачимо три основні тенденції: посилення урядових позицій, зменшення законодавчого спаму та стабілізацію роботи парламенту в режимі воєнного часу.

Про посилення уряду свідчить те, що Кабмін почав частіше застосовувати право законодавчої ініціативи — 30% усіх законів, ухвалених упродовж 8-ї сесії, ініціював уряд. Це рекорд за все ІХ скликання парламенту.

На відміну від депутатів і президента, уряд почав швидше просувати свої законопроєкти в другому читанні. Збільшилась і частка зареєстрованих Кабміном законопроєктів — з 10,1 до 14,5%.

Нагадаємо, в Україні є три учасники законотворчого процесу — депутати, уряд і президент. Зазвичай в Україні саме депутати відіграють провідну роль в законотворчості — реєструють найбільше законопроєктів, зокрема й ті, що стають законами. І міжнародні, й українські експерти вважають таку ситуацію поганою та рекомендують перейти до урядоцентричної моделі. Ці рекомендації ґрунтуються на тому, що уряд має кращу експертизу й ліпше розуміє механізм упровадження та фінансування того чи того закону. Урядоцентричну модель також активно обговорюють і в межах парламентської реформи. Тенденція до посилення урядових позицій у законодавчому процесі протягом 8-ї сесії Верховної Ради резонує з ідеєю формування урядоцентричної моделі ухвалення рішень.

Протягом 8-ї сесії було зареєстровано 385 проєктів законів. Як порівняти з аналогічною осінньою 6-ю сесією, кількість зареєстрованих за сесію законопроєктів зменшилася майже на 200. Нагадаємо, що наприкінці 8-ї сесії налічувалося 409 народних депутатів. Уперше за IX скликання кількість зареєстрованих законопроєктів у Верховній Раді за сесію менша за кількість депутатів Верховної Ради.

Наразі в середньому один депутат є ініціатором 0,94 законопроєкта. До 8-ї сесії депутати в своїй законотворчій поведінці здебільшого слідували принципу «що більше законопроєктів — то кращий депутат». Дехто навіть орієнтувався на рейтинги депутатів-законописців. Насправді краще написати, опрацювати й ухвалити один якісний закон, ніж 10 «поганих». «Погані» закони зазвичай не працюють і потребують нових законодавчих змін для їх виправлення. Закони, які пройшли процедуру двох читань, зазвичай кращі за нашвидкуруч ухвалені за одне читання.

Звісно, не всі погано підготовлені законопроєкти ухвалюють, однак усі вони забирають ресурси Верховної Ради — їх мають розглядати й опрацьовувати комітети, експертно-аналітичні підрозділи парламенту. Тобто законодавчий спам розпорошує ресурси парламенту, які замість покращення важливих законопроєктів витрачаються на законопроєкти-«пустушки». Менша кількість зареєстрованих законопроєктів, як це було протягом 8-ї сесії, дає змогу ефективніше використовувати ресурси парламенту.

Робота Верховної Ради налагодилася й нормалізувалася, а деякі робочі процеси пришвидшилися навіть порівняно з першим півріччям воєнного стану, коли суспільство спостерігало справжній турборежим. Ця стабілізація дала змогу частково повернутися до ініціатив, які розглядали в парламенті до 24.02.2022.

Верховна Рада зберегла фокус на тих самих темах, що й протягом першого півріччя воєнного стану. Найзавантаженішими комітетами цієї сесії були Комітет з питань фінансів, Комітет з правоохоронної діяльності та Комітет з питань національної безпеки. Це означає, що оборона, безпека та їх фінансування залишалися пріоритетом роботи парламенту протягом 8-ї сесії.

Дві третини законів було ухвалено за процедурою двох читань. Хоча протягом першого півріччя воєнного стану лише третина законів пройшла два читання. Тобто Верховна Рада змогла адаптувати роботу в такий спосіб, аби важливі законопроєкти розглядали й опрацьовували протягом більш тривалого періоду часу, а це зазвичай свідчить про якісніші закони на виході.

Дві третини (до 63%) законів упродовж 8-ї сесії було ухвалено з порушенням регламенту. Це нагадує ситуацію, яку ми спостерігали протягом перших пів року після початку повномасштабного вторгнення. Порушення регламенту зазвичай стосувалися швидкості ухвалення законів. Високі темпи проходження законопроєктів мають свою ціну — гірше їх опрацювання.

Кількісні показники, проаналізовані командою ЛЗІ, вказують лише на тенденції роботи парламенту, проте не свідчать про підвищення чи зниження якості ухвалених законів. А видиме посилення урядових позицій не скасовує повної залежності політики Кабміну від рішень офісу президента. Однак навіть із описаних тенденцій можна зробити висновок, що роботу парламентарів стабілізовано, законодавчі ініціативи протягом 8-ї сесії опрацьовували ретельніше, «спамили» менше й більше зважали на пропозиції Кабміну.

Цю статтю підготовано за фінансової підтримки Швеції.

Звітність та контроль за фінансуванням політичних партій можуть незабаром відновити. Відповідні законопроєкти подали і Кабмін, і народні депутати за ініціативи першого заступника Голови ВРУ Олександра Корнієнка. 

Фактично це вже третя ітерація запровадження державного фінансування партій та контролю за їхніми фінансами. Перша спроба сталася ще у далекому 2008 році. Тоді Лабораторія законодавчих ініціатив була однією з організацій, які просували саму ідею державного фінансування партій та дієвого контролю за їх надходженнями та видатками. 

На жаль, 15 років тому більшість політичних сил не сприйняла таку ідею, задовольняючись непрозорим олігархічним фінансуванням. Небажання бути підзвітними та популістична риторика усе загальмували.

Але навіщо взагалі потрібне звітування? Загальна логіка державного фінансування партій та контролю за їхніми фінансами полягає в тому, щоб: 

• зменшити вплив великого капіталу (тобто окремих приватних донорів та промислово-фінансових груп) на політичні партії і, відповідно, на ухвалення політичних рішень; 
• зробити фінансування політичних партій прозорим та посилити контроль за партійними фінансами з боку держави; 
• забезпечити умови для розвитку нових політичних партій, чесної та прозорої міжпартійної конкуренції.

Вдруге до фінансування та контролю повернулися у 2015 році. Це була частина ширшої реформи по боротьбі з корупцією, яка включала і декларування чиновників. Реформу підтримувала і українська громадськість, і важливі міжнародні організації, як-от ОБСЄ, Венеційська комісія та GRECO. 

Було створено спеціальний орган – Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК), яке мало, зокрема, адмініструвати бюджетне фінансування парламентських партій, а також контролювати діяльність всіх партій, збираючи та перевіряючи звіти про надходження і видатки. У разі виявлення порушень могла накладатися адміністративна, а в деяких випадках і кримінальна відповідальність. Якщо ж було б зафіксовано порушення у парламентських партій, то НАЗК отримала повноваження припинити фінансування з державного бюджету. 

Друга спроба запровадити партійне фінансування та звітування виявилася більш вдалою. Гроші з держбюджету почали надходити до партій у 2016 році і продовжують надходити й досі. А от зі звітуванням вийшов не такий безперервний процес – воно було обовʼязковим з осені 2016 аж до весни 2020 року, тобто три з половиною роки. 

А потім почався ковід. Тоді Верховна Рада дозволила партіям не подавати звіти на період дії карантину. Через це немає можливості контролювати діяльність партій, виявляти порушення та сумнівні внески. 

Свого часу такий крок видавався логічним, адже короновірусна пандемія ускладнила роботу багатьох органів – і партійних, і державних. Їм було складніше отримувати документи, необхідні для звітування, та організовувати сам цей процес. 

Та вже у 2021 році стало очевидно, що суспільство адаптувалося до пандемії, налагодилася робота і державних, і недержавних органів, однак контроль за коштами не поновився. 

Парламентські партії фактично отримували кошти, але не мали за них звітуватися. Їм не забороняли цього робити, але і не зобовʼязували. 

Партії могли добровільно звітуватися, але ця опція не стала популярною. Великі партії, за поодинокими винятками, звіти не надавали. Якщо якісь партії і звітувалися, то це були зазвичай малі партії, що [майже] не мали ніяких видатків і доходів. Тож проблема безконтрольного фінансування парламентських партій не була вирішена.

Розмови про необхідність поновити звітування та контроль були обірвані у лютому 2022 року. Верховна Рада у березні 2022 року послабила вимоги до звітності юридичних осіб: звіти можна було не подавати, відповідальність за неподання/несвоєчасне подання скасовувалася, а уповноважені органи не могли проводити перевірки звітів. На це були обʼєктивні причини – частина документації була знищена, а банки та органи контролю мали значні перебої в роботі. 

Партії мають статус юридичних осіб, тому ці правила поширювалися і на них. Це означає, що НАЗК не могла ні перевіряти партійні звіти, ні накладати на партії відповідальність. 

Фактично були створені додаткові послаблення, загальні для всіх юридичних осіб на час воєнного стану, на додачу до конкретних послаблень, встановлених саме для партій на час карантину.

Через півтора роки воєнного стану у суспільства зʼявився новий запит на підзвітність партій. І цей запит спробували задовольнити шляхом реєстрації двох законопроєктів.

Головний його фокус на деталізації механізму фінансування партій та можливих видатків партій, але загалом законопроєкт є досить різностороннім і передбачає:

1. Обмеження внесків на підтримку партій через повʼязані юридичні особи та ФОПи, зокрема, для обмеження опосередкованого впливу;
2. Обмеження загальної суми внеску на рівні 20% її загального сукупного доходу за останні 5 років (для уникнення фінансування підставними особами);
3. Окремо дозволено фінансувати залучення осіб з інвалідністю до партій;
4. Визначено пріоритетні напрями фінансування партій;
5. Встановлено заборонені види видатків, які фінансуються з держбюджету;
6. Змінюється система розподілу коштів держбюджету між партіями;
7. Скасовуються ковідні послаблення для звітування партій.

Цей законопроєкт є більш комплексним з точки зору відновлення звітування і фокусується саме на цьому. Він передбачає:

1. Зменшення відсоткового барʼєру, який партія має подолати на виборах для отримання фінансування, з 5 до 3%, що має сприяти розбудові менших партій.
2. Послаблення для звітування на час воєнного стану, які поширюються на всі юридичні особи, тепер не будуть поширюватися на партії.
3. Якщо партія має державне фінансування, її звіти за попередні періоди (фактично з 2020 року) мають бути подані не пізніше 90 днів з дня набрання чинності цього закону.
4. Якщо партія НЕ має державного фінансування, її звіти за попередні періоди мають бути подані не пізніше 120 днів з дня набрання чинності цього закону.
5. Звіти за ці попередні періоди можуть бути у річному форматі, а щоквартальні звіти мають відновитися в майбутньому.
6. Ці звіти, а також звіти, добровільно подані в час воєнного стану, мають бути перевірені НАЗК протягом 60 днів з дня подачі або дня набрання чинності законом.
7. Партії звільняються від відповідальності, якщо вони не можуть надати інформацію через форс-мажорні обставини, повʼязані з бойовими діями (знищення, пошкодження або недоступність через окупацію – документів або компʼютерів). Форс-мажор має бути підкріплений документально.
8. Поновлює роботу реєстр партійної звітності.

Якщо порівнювати ці два законопроєкти, то задачу відновлення звітування та контролю краще виконує саме законопроєкт № 9419-1. 

Законопроєкт № 9419 в існуючій редакції взагалі не призведе до відновлення звітування, адже наразі діє воєнний стан, а тому на партії поширюватимуться загальні послаблення для звітування, що стосуються всіх юридичних осіб.

Законопроєкт №9419 відміняє лише ковідні послаблення. Крім цього, у ньому не визначено ніяких перехідних норм та правил подачі звітності за попередні періоди, не враховані й обмеження воєнного стану. 

Перехідні положення, скасування послаблень і ковіду, і воєнного стану є у законопроєкті №9419-1.

Хоч законопроєкт №9419 і не відновлює звітування партій, але може покращити загальний механізм державного фінансування, однак в чинній редакції він містить частину недопрацьованих норм, які не мають реальних механізмів реалізації або видаються непотрібними. 

В цілому, законопроєкти №9419 та №9419-1 не надто суперечать один одному. Тому цікаво буде спостерігати за процесом їх розгляду, адже вони є альтернативними. Обидва законопроєкти мають досить перспективних ініціаторів – Кабмін для №9419 і першого заступника Голови ВРУ при підтримці декількох фракцій та груп для №9419-1. 

Отже, є досить непогана перспектива відновлення підзвітності політичних партій, особливо тих, які отримують державне фінансування. Контроль за тим, як вони ці кошти витрачають, може бути нарешті відновлено. 

При цьому важливо не допустити помилок, наявних у попередньому періоді. Зовсім нещодавно, 6 червня 2023 року, було випущено звіт Рахункової палати щодо аудиту державного фінансування партій у 2016-2019 роках, а це три з трьох з половиною років повноцінного контролю та звітування за партійними фінансами. Висновок цього звіту досить сумний: 

“Національним агентством з питань запобігання корупції не забезпечено ефективного управління, продуктивного, економного, результативного та законного використання коштів державного бюджету, виділених на керівництво та управління у сфері запобігання корупції та на фінансування статутної діяльності політичних партій“. 

Фінансування партій не має показників ефективності, через що Рахунковій палаті було складно оцінювати відповідні бюджетні програми. Тому ефективність використання 1,5 млрд гривень на фінансування партій не вдалося оцінити. Контроль за тим, як витрачалися кошти на фінансування партій, з боку НАЗК був ускладнений через недоліки законодавства, які НАЗК досі не виправило.

На жаль, ні законопроєкт №9419, ні №9419-1 не враховують частини рекомендацій Рахункової палати. Наприклад, не враховано рекомендацію щодо “визначення звітування місцевих організацій політичних партій за витрачанням коштів державного фінансування та зарахування коштів державного фінансування на окремі рахунки місцевих організацій для покращення контролю за цільовим використання цих коштів“.

Після відновлення підзвітності має початися системна робота з виправлення всіх цих недоліків. Якщо ж цього не зробити, суспільна довіра до механізму фінансування партій може зменшитися до рівня 2008 року, коли політичні сили вдало маніпулювали громадською думкою і відмінили фінансування та звітування партій. Як наслідок, вплив олігархічних груп не був усунутий, умови для чесної та прозорої партійної конкуренції не були створені, нові потужні політичні партії не зʼявилися. 

Скасування партійного фінансування та контролю зробило свій внесок у консервацію непрозорого політично-партійного життя кінця нульових. Породженням такої ситуації стали такі явища початку десятих років, як “Янукович-президент”, “депутати-тушки”, голосування за “диктаторські закони 16 січня”, узурпація влади тощо. Нова ітерація подібного розвитку подій може виявитися для України фатальною. Депутати Верховної Ради України не мають цього допустити.

Верховна Рада продовжує свою роботу в умовах воєнного стану, сповнену викликів як для системи управління державою загалом, так і для парламенту зокрема. Втім, за цю сесію спостерігається стабілізація законодавчих процесів.

Це означає, що Верховна Рада все ще займається тим порядком денним, який виник після 24 лютого 2022 року, однак її робота вже не є настільки екстраординарною та спішною. Робочі процеси налагоджені настільки, що стало можливим частково повернутися до питань, які були наявні у порядку денному до повномасштабного вторгнення.

Загалом Моніторинг роботи 8 сесії IX скликання Верховної Ради показав три ключові тенденції – посилення позицій Кабміну, зменшення законодавчого спаму та власне стабілізацію роботи у режимі воєнного стану.

Протягом 8 сесії було зареєстровано 385 законопроєктів, а у залі засідань розглянуто – 207. 138 законопроєктів стали законами.

При цьому показовою особливістю є те, що вперше за дуже тривалий період, як мінімум за все ІХ скликання, кількість зареєстрованих законопроєктів у Верховній Раді за сесію менша за кількість депутатів Верховної Ради. В середньому, 1 депутат є ініціатором 0,94 законопроєктів, що є також відображенням тенденції на зменшення законодавчого спаму.

Також примітно, що Кабінет Міністрів покращив свою взаємодію з Верховною Радою та почав більш ефективно просувати свої законопроєкти. А це свідчить про те, що уряд поліпшує свої позиції як субʼєкт законодавчої ініціативи, хоча раніше часто відставав від депутатів та президента. Так, Кабмін значно збільшив частку законодавчих ініціатив – 30% від всіх законів, прийнятих протягом 8 сесії, були ініційовані Урядом. Для Кабміну це рекорд за все IX  скликання.

Цікавим є й стан справ щодо проходження законопроєктів: динаміка 8 сесії чимось продовжує динаміку першого півріччя воєнного стану, а чимось повертається до динаміки 6 сесії. Частина законопроєктів належать до воєнного порядку денного, але інша частина – це ті ініціативи, що розроблялися та реєструвалися до 24 лютого 2022 року (для другого читання це співвідношення становить приблизно 50/50).

Президент, як суб’єкт законодавчої ініціативи, повернувся до більш звичної роботи: 20% президентських ініціатив, прийнятих у першому читанні та в цілому, складають саме «звичайні» закони. У той час як протягом першого півріччя воєнного стану прийняті закони, ініціатором яких був Президент, – це виключно ратифікації та символічні закони. Щодо депутатських законопроєктів, то вперше за останні чотири сесії саме їх проєкти законів найповільніше проходили між прийняттям в першому читанні, в другому читанні та в цілому. Тим не менш, як депутатські, так і урядові законопроєкти в середньому опрацьовувалися швидше, ніж протягом 6 сесії, тривалість якої була аналогічною.

Зазначимо, що опрацювання законопроєктів комітетами та експертно-аналітичними підрозділами, а також процеси політичного погодження законопроєктів приблизно відповідають динаміці першого півріччя воєнного стану. Час підготовки проєктів законів до другого читання дещо зріс, а для 40% законопроєктів цей показник збільшився на 17-19 днів.

За 8 сесію було підготовлено 42 висновки головних комітетів про відхилення проєктів законів. Висновки про відхилення можуть свідчити як про політичну лояльність комітетів, так і про рівень якості підготовки законопроєктів.

Класично, у моніторингу ми окремо аналізуємо й аспект, пов’язаний з порушеннями Регламенту. Частка порушень протягом першого читання зменшилася, а от протягом другого – майже не змінилася в порівнянні з попередньою сесією. Це можна пояснити розподілом часток законопроєктів за читаннями: протягом перших пів року воєнного стану більшість законопроєктів приймалися в першому читанні та в цілому, а зараз більшість приймається в другому читанні.

Цю сесію можна охарактеризувати як «стабілізаційну» для діяльності Верховної Ради в умовах воєнного стану. За налагодженої та стабільної роботи Парламент має змогу приділяти достатньо часу на розгляд законопроєктів – це означає переважне їх прийняття у другому читанні, а не в першому. Тобто Верховна Рада змогла адаптувати роботу таким чином, щоб важливі проєкти законів розглядалися та опрацьовувалися більший час, а це зазвичай свідчить про більш якісні закони. Хоч й порушення у законодавчих процедурах залишається все ще на високому рівні.

Більше про роботу Парламенту за друге півріччя повномасштабного вторгнення читайте у моніторингу наших аналітиків.

У ці дні Лабораторія законодавчих ініціатив бере участь у зустрічах з Петом Коксом, колишнім президентом Європарламенту й очільником Місії щодо сприяння реформі Верховної Ради України. Обговорення присвячені подальшим крокам з продовження парламентської реформи в умовах повномасштабної війни.

Реформування українського парламенту розпочалося у 2015 році з початком роботи Оціночної місії Європейського парламенту під керівництвом Пета Кокса. Для цього Місія розробила Дорожню карту з конкретними рекомендаціями щодо того, як можна посилити Верховну Раду України інституційно і вирішити існуючі проблеми українського парламентаризму – відсутність політичного діалогу, постійний «законодавчий спам» від народних депутатів і підміна якості законодавчих ініціатив кількістю, слабкість Апарату ВРУ і відсутність розуміння важливості цієї структури та парламентських службовців.

Лабораторія законодавчих ініціатив із самого початку підтримує парламентську реформу і моніторить її імплементацію. Станом на середину 2021 року, за нашою оцінкою, реформа парламенту була виконана менше, ніж на половину. І хоча на початку 2022 року пріоритети і Верховної Ради, і всього українського суспільства змінилися, ми переконані – реформу парламенту потрібно продовжувати. 

В умовах повномасштабного вторгнення ми пропонуємо сконцентруватися, у першу чергу, на таких напрямах реформи:

Перед початком повномасштабного вторгнення український парламент точно не був готовий до викликів воєнного часу. Якби парламент не зміг, хоч і хаотично, продовжити роботу у лютому-березні 2022 року, спроможність української влади в очах партнерів і ворогів опинилася б перед серйозною загрозою.

Тож Верховна Рада України повинна мати відповідний план забезпечення безперервної роботи на випадок кризових ситуацій. Розробка такого плану має відбуватися вже, з урахуванням наявного досвіду роботи ВРУ після 24 лютого 2022 року, а також – досвіду інших парламентів із подібними планами.

Те, що Верховна Рада України продовжувала виконувати свої функції після початку повномасштабного вторгнення, значною мірою сталося завдяки Апарату ВРУ, зокрема Управлінню комп’ютеризованих систем, яке змогло забезпечити дистанційну роботу і дуже швидко захистило важливі системи і підсистеми. Це результат реалізації попередньої цифрової стратегії.

Зараз час створити нову, більш актуальну стратегію, яка враховуватиме досвід із застосуванням найсучасніших технологій, зокрема машинного перекладу.

Наприкінці 2022 року у парламенті було зареєстровано законопроєкт №8327, що запроваджує Етичний кодекс парламентарів з чіткими принципами, правилами, і, найголовніше, – санкціями за їх порушення, а також механізмами контролю за їх дотриманням. До написання цього законопроєкту долучалася і Лабораторія законодавчих ініціатив.

Ухвалення Етичного кодексу – надзвичайно важливий крок і для Верховної Ради як означник незалежності та легітимності інституції, і для наших партнерів та союзників, адже це пряма рекомендація Дорожньої карти парламентської реформи, ОБСЄ/БДІПЛ, GRECO та Ради Європи.

З початком повномасштабного вторгнення кожен парламентар перетворився на посла українського народу. Водночас є кілька питань, які вже зараз потребують адекватного вирішення, щоб загальна публічна дипломатія України стала більш злагодженою.

Низький рівень рівень експертно-аналітичного забезпечення і, як наслідок, не дуже якісно виписані законодавчі ініціативи, які потім перетворюються на колізії в законодавстві або просто непрацюючі закони – це давня проблема українського парламенту.

Наразі народним депутатам бракує практики проводити оцінку законодавчого впливу законопроєктів перед їхнім ухваленням, а також розуміння – навіщо цей аналіз потрібен.

Водночас підвищення якості продукованих парламентом законів є пріоритетним завданням зараз і для того, щоб законодавчі ініціативи воєнного часу не підважували легітимність Верховної Ради, і для того, щоб створити якісну рамку для майбутніх законодавчих ініціатив, які стосуватимуться відновлення повоєнної України.

Ми вдячні поточному скликанню Верховної Ради за готовність продовжувати реформу парламенту навіть під час повномасштабної війни, а Пету Коксу та міжнародним партнерам, зокрема Національному демократичному інституту в Україні, – за підтримку важливих змін і діалог з громадянським суспільством.

Лабораторія законодавчих ініціатив завжди буде поруч з українським парламентом на цьому шляху.