Експертна зустріч відбулася в межах реалізації Проекту Лабораторії законодавчих ініціатив та Вестмінстерської фундації за демократію «ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ УКРАЇНСЬКОГО ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ» («Developing Recommendations for the Improvement of Ukrainian Parliamentarism»). Головна мета даного проекту – реальне підвищення ефективності українського парламентаризму. Задля її досягнення Проект передбачає виокремлення основних недоліків у функціонуванні Верховної Ради України (підготовка так званої «Зеленої книги українського парламентаризму», яка систематизуватиме наявні проблеми у відповідній сфері) та розробку пропозицій щодо їх усунення (вироблення так званої «Білої книги українського парламентаризму», яка узагальнить рекомендації, спрямовані на подолання вад у роботі вітчизняного парламенту). Реалізація цілей Проекту включає аналіз та широке обговорення (як у Києві, так і в регіонах) найбільш актуальних проблем функціонування Верховної Ради, а також висвітлення поточних проблем і перспектив їх усунення у ЗМІ.

Ця експертна зустріч стала останньою із серії з чотирьох заходів, присвячених обговоренню найактуальніших проблем українського парламентаризму, а саме:

• статусу народного депутата України;
• контрольних функцій парламенту;
• функціонування парламентських служб;
• участі громадськості у законотворчому процесі.

Розпочалось обговорення з того, що експерт  Лабораторії законодавчих ініціатив Денис КОВРИЖЕНКО представив аналітичний огляд, присвячений темі вдосконалення механізмів функціонування Апарату Верховної Ради України.

Володимир ЯЛОВИЙ, Заступник керівника Апарату Верховної Ради України, наголосив, що питання реформи Апарату Верховної Ради України мають дуже велике значення. Навіть в країнах з тривалою парламентською традицією ставиться питання про покращення роботи апарату, то в Україні це тим більш має сенс. Пан Яловий відзначив два ключові моменти, з позиції яких треба розглядати перспективу реформування парламентського апарату: принцип «не зроби гірше», а також питання про первинність апарату чи парламенту. У той же час, є кілька питань, актуальність яких на сьогодні викликає певні сумніви. Одним з таких питань, зокрема, є перспектива реформування мобілізаційних структур Апарату Верховної Ради.

Анатолій СЕЛІВАНОВ, Завідувач Відділу зв’язків з органами правосуддя Апарату Верховної Ради України, підкреслив важливість правильного вибору методології при інтерпретації діяльності парламентського Апарату та проведенні відповідних досліджень. Для отримання належного розуміння функцій цієї інституції як юридичної особи публічної влади необхідно ретельно вивчати положення про Апарат.

Юрій ЯСЕНЧУК, Заступник Керівника Апарату Верховної Ради України, зауважив, що наразі існує потреба розділити розгляд питання ефективності діяльності Апарату Верховної ради на два блоки: структура апарату і роль апарату в законодавчому процесі. Пан Ясенчук заперечив тезі про радянське походження структури Апарату Верховної Ради. Наявна структура була розроблена Академією Наук України і впроваджена в 1994 році На той момент така структура була визнана оптимальною.

Михайло ТЕПЛЮК, Заступник Керівника Апарату, керівник Головного юридичного управління Апарату Верховної Ради України, зазначив, що модель структури Апарату Верховної Ради України стала результатом тривалих дискусій. На момент впровадження механізму Апарату в дію всі його складові були спрямовані на покращення умов функціонування парламенту. Перш за все, намагалися запобігти дублюванню функцій різних підрозділів в середині Апарату. В результаті, нинішня структура в принципі дозволяє виконувати всі основні функції Апарату. Щодо питання про різний статус підрозділів в середині Апарату, то, за словами пана Теплюка, це має цілком раціональне пояснення. Якщо подивитись на управління, які були кваліфіковані як головні, то можна одразу побачити, що це ключові підрозділи, що виконують найважливіші функції. В такий спосіб була здійснена спроба стимулювати працівників цих управлінь вищим статусом і, відповідно, вищою зарплатнею.

Микола КОЗЮБРА, Завідувач кафедрою державно-правових наук Національного університету «Києво-Могилянська академія», суддя Конституційного Суду України у відставці, доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України, зауважив, що необхідно закцентувати увагу на потребі підходити обережно до будь-яких реформ. З початку незалежності України піднімалися питання по потребу великого чи малого Апарату, і чи не підмінить він парламент. З часом змінилися умови функціонування Апарату, звяилися нові функції, і, відповідно, нові підрозділи. Наразі ж структуру різко ламати не варто, але реформувати час.Викликає сумнів потреба як в функціональній, так і в кадровій розпорошеності  апарату. На думку пана Козюбри, заслуговує на увагу досвід багатьох країн, в яких навіть помічники депутатів відносяться до структур апарату. З одного боку, потрібна уніфікація структурних підрозділів, а з іншого – максимально читка визначеність функцій.

Ігор КОЛІУШКО, Голова Центру політико-правових реформ, наголосив, що діяльність парламентського апарату не є найгострішою проблемою українського парламентаризму. На фоні неякісної роботи комітетів Апарат функціонує майже бездоганно. Варто взагалі відділити питання реформування парламентського апарату, як державної структури, від проблеми функціонування парламенту, як політичного органу. Основною проблемою, на експерта, є неякісна первинна експертиза, яку виконує науково-експертне управління. Вже згадана проблема суб’єктів законодавчої ініціативи призводить до перевантаження цього підрозділу документами, якість яких часто не витримує жодної критики. Науково-експертне управління займається експертизою, але не має часу проводити більш масштабний аналіз законодавства. Інститут законодавства, навпаки, має можливість проводити масштабні дослідження законодавчої бази, але безпосередньо не задіяний в експертизі поточних законопроектів. Тому Голова Центру політико-правових реформ розглядає можливість об’єднати ці дві інституції.

Андрій ШЕВЧЕНКО, Народний депутат України, зазначив, що на сьогодні не варто однозначно оцінювати проблеми функціонального розподілу в межах Апарату Верховної Ради України. Незважаючи на тривалі дебати про розподіл функцій Головного науково-експертного управління та Юридичного управління Апарату, з точки зору депутата було б найзручніше, якби експертний супровід того чи іншого нормативно-правового акту забезпечувала одна людина або один структурний підрозділ від моменту написання законопроекту і до моменту прийняття закону.

Стислий виклад висновків та рекомендацій учасників обговорення

Матеріали “Діяльність парламентського апарату: проблеми та шляхи підвищення ефективності”

Презентація матеріалів “Діяльність парламентського апарату: проблеми та шляхи підвищення ефективності”

Школа професійної журналістики “НОВА УКРАЇНА” – це майданчик для спілкування професійних журналістів, обміну знаннями, досвідом, ідеями, ініціативами та інноваціями, а також поглиблення знань та навичок роботи в різних жанрах. Місією Школи є професійний розвиток та підтримка лідерів української журналістики, авторитетних та відповідальних представників професії, які поділяють та відстоюють високі стандарти журналістики, дотримуються етичних принципів, розуміють природу журналістської професії, є гнучкими до запровадження інноваційних підходів, сповідують ідеали незалежних засобів масової інформації у демократичному суспільстві та розділяють європейські цінності.

В перший день 10 вересня 2009 року вже традиційно Школу відкрив Ігор КОГУТ, Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив, Директор Школи професійної журналістики “НОВА УКРАЇНА”, та розповів про основні напрямки роботи III сесії Школи.

Першим викладачем став Дмитро КОТЛЯР, Консультант Організації економічної співпраці та розвитку (ОЕСР), Керівник Проекту ОЕСР “Розвиток спеціалізованих служб з боротьби проти корупції в Україні”. У своєму виступі він розкрив питання визначення поняття корупції, окреслив основні види та характеристики корупційних проявів, а також описав наявні механізми протидії корупції. Експерт також висвітлив питання корупційних чинників та ризиків, які можуть виявлятися журналістами у їхній професійній діяльності при аналізі рішень та актів різноманітних органів влади. Під час дискусії було також з’ясовано роль різних органів влади України у запобіганні та протидії корупції, наголошено на важливості таких інструментів як декларування майна публічних службовців та відповідальності за незаконне збагачення, правил щодо конфлікту інтересів тощо. Окрему увагу було приділено прикладам подолання корупції в інших країнах.

Також в перший день учасники працювали в групах і готувалися до проведення гри “Україна – 2020”, метою якої було вироблення прогнозного сценарію, що враховував би множину чинників та дозволяв передбачити послідовність очікуваних подій, ситуацій та процесів в Україні.

Під час другого дня роботи сесії, 11 вересня 2009 року, виступила Вікторія СЮМАР, Виконавчий директор Інституту масової інформації, з  темою: “Україна у світовому контексті: рівень висвітлення міжнародної тематики в українських ЗМІ”. Вона розповіла про висвітлення в українській журналістиці міжнародної тематики, і зазначила, що обсяг інформації на українському телебаченню, присвячений міжнародним питанням, не перевищує 10 %, що в свою чергу свідчить про нерозвиненість цього напрямку.

Також 11 вересня було проведено тренінг Олега ХОМЕНКА, Голови Правління Інституту розвитку регіональної преси. Тренінг був присвячений журналістським розслідуванням. Журналісти мали змогу познайомитися із теорією проведення журналістських розслідувань, правовими та не правовими наслідками проведення розслідувань. Також було обговорено етичні питання проведення розслідувань та питання публікації результатів. Крім того, Олег ХОМЕНОК ознайомив учасників Школи із основними організаціями, що займаються розслідуваннями та підкреслив важливість технології Web 2.0 у публікації результатів дослідження. Крім того, слухачі Школи мали змогу ознайомитися із багатьма прикладами журналістських розслідувань у відео та друкованому форматах.

12 вересня 2009 року виступив Сергій ГАЙДАЙ, Директор зі стратегічного планування соціально-інжинірингового агентства “Гайдай.Ком”. Його виступ було присвячено використанню інформаційних технологій в Україні. Сергій ГАЙДАЙ розкрив поняття “стратегії” як засобу перемоги в інформаційних війнах, підкресливши, що стратегія має правильно позиціонуватися і відповідати на соціальні запити населення. Важливим у формуванні стратегії є перетворення слабкостей на сильні сторони, розробка і втілення драматичного сценарію. Крім того, важливу увагу було приділено виділенню різних типів стратегій та аналізу конкретних прикладів успішного втілення стратегій в життя.

Після цього перед учасниками Школи виступила Ірада ГУСЕЙНОВА, Аналітик з країн СНД, Редактор Центру екстремальної журналістики, на тему “Журналістика екстремальних ситуацій”, яка розповіла про особливості та основні напрямки роботи Центра екстремальної журналістики. Також Ірада розповіла про регіональні особливості та умови роботи журналістів у країнах СНД, окреслила роль нових медіа у сучасному пострадянському просторі.

Лекція Дарини ЧЕПАК, Головного редактора “Савік Шустер Студії”, була присвячена питанню проведення ток-шоу. Дарина поділилися із учасниками своїм досвідом організації ток–шоу на 5 каналі та під час роботи у “Савік Шустер Студії”. Вона розповіла про те, яким чином відбувається відбір гостей, експертів, а також теми та аналітичні матеріали для ток-шоу. П.Чепак окреслила головні завдання ведучого під час проведення ток-шоу. Також Дарина висвітлила тему побудови сценарію ток-шоу та розповіла про складності роботи у режимі прямого ефіру.

У кінці дня учасники взяли участь у проведенні гри “Україна – 2020: розробка сценаріїв розвитку”. Для цього учасників заздалегідь було поділено на 4 групи, їм були надіслані аналітичні матеріали, на основі яких вони підготували та презентували зведений сценарій розвитку України до 2020 року за такими показниками як: демографія та міграційні процеси, соціальна структура, природні ресурси та навколишнє середовище, розвиток науки, техніки та технології, розвиток світової торгівлі та глобальної економіки, нові етичні питання, загроза тероризму та інші. Модераторами гри виступили Володимир ФАДЄЄВ, Завідувач сектором філософських проблем етносу і нації Інституту філософії імені Г.С.Сковороди НАН України, та Єгор СОБОЛЄВ, Координатор Незалежного бюро журналістських розслідувань “Свідомо”.

В останній день, 13 вересня 2009 року, перед слухачами Школи виступив Єгор СОБОЛЄВ, Координатор Незалежного бюро журналістських розслідувань “Свідомо”, виступ якого був присвячений цензурі як загрозі для журналістів.  Єгор поділився своїм досвідом роботи, розповів про проблеми, пов’язані із замовними матеріалами, спецпроектами та внутрішньою цензурою.

Всеволод РЕЧИЦЬКИЙ, Конституційний експерт Харківської правозахисної групи, розкрив питання філософії свободи слова. На його думку, свобода слова – дополітичний та доправовий феномен, а не постполітичний і постправовий. Крім того, це фундаментальна цінність суспільства, і ставлення до обмеження свободи слова необхідно передивитися. Всеволод РЕЧИЦЬКИЙ розповів слухачам Школи про вузьке та широке значення свободи слова, яке полягає, наприклад, у свободі слова у друкованих засобах масової інформації та свободі слова як символу усього, що було створено людським інтелектом (мистецтво, наука, освіта тощо). Також п.Речицький наголосив на важливій ролі свободи слова як посередника між індивідом, суспільством та матеріальним світом, створеним людським інтелектом.

Захід проходив у конференц-залі готелю “Чорне море” (вул.Пантелеймонівська, 25, м.Одеса).

Основна мета обговорень – окреслення кола реальних проблем українського парламентаризму, а також вироблення рекомендацій щодо  їх вирішення (зокрема – тих, які були порушені у презентованому дослідженні).

Тематика обговорення стосувалася:

1. Статусу народного депутата України;
2. Контрольних функцій парламенту;
3. Участі громадськості у законотворчому процесі;
4. Реформи Апарату Верховної Раду України.

Громадські консультації у Херсоні та Одесі проведені в рамках реалізації спільного проекту Лабораторії законодавчих ініціатив і Вестмінстерської фундації за демократію «Підвищення ефективності українського парламентаризму». Вони є першими у серії із 9-ти заходів, які відбудуться у різних областях України.

Основні питання, порушені під час обговорення 10 вересня 2009 року в ХЕРСОНІ стосувалися підвищення ефективності системи представництва і політичної відповідальності в Україні. Ну думку учасників, основною проблемою вітчизняного парламенту є недосконала система виборів. Пропорційне представництво, яке не передбачає зв’язку окремих народних обранців із регіонами, було оцінено як вкрай неефективне. У якості альтернативи, були обговорені переваги та недоліки мажоритарної виборчої системи, а також системи пропорційного представництва з відкритими списками.

Крім того, учасники обговорення наголосили, що в умовах нерівномірного розподілу ресурсів між різними українськими територіями? важливим нововведенням може стати друга палата парламенту, представники якої будуть лобіювати інтереси регіонів на найвищому політичному рівні.

Інші важливі питання, які порушувалися, стосувалися обсягу прав народу брати участь у законодавчому процесі (зокрема – через інститут референдуму), шляхів підвищення ефективності роботи консультативних і дорадчих органів при парламенті, інституту імперативного мандату, взаємодії парламенту із судовою гілкою влади тощо.

Під час обговорення 11 вересня 2009 року в ОДЕСІ було порушено питання сутності та якості демократії у сучасному світі, а також місця парламенту у системі демократичних інститутів. Зокрема, активно дебатувалося питання меж народного суверенітету та призначення народовладдя. Як і в Херсоні, велика увага була приділена обговоренню проблем виборчої системи, а також політичної відповідальності народних депутатів перед громадянами.

Експерти погодилися, що законотворення потребує фахового підходу. Разом із тим, незалежна експертиза під час обговорення законопроектів повинна бути обов’язковою та мати ключове значення.

Крім того, були порушені питання прозорості роботи Верховної Ради України, її місця у системі розподілу повноважень між різними гілками влади, механізмів співпраці з місцевою владою тощо.

У заході взяв участь народних депутат України Сергій ГРИНЕВЕЦЬКИЙ, який окреслив своє бачення проблем українського парламенту, зокрема – недосконалу систему виборів, низьку якість законопроектів, неефективність партійного будівництва, залежність законодавчого процесу від політичного тощо. Народний депутат зауважив, що функціонування сучасного українського парламенту створює суттєві загрози демократичному врядуванню в цілому.

Систематизовані пропозиції щодо усунення проблем українського парламентаризму, зібрані в результаті регіональних консультацій, будуть узагальнені у „Білій книзі українського парламентаризму”. Її презентація буде супроводжуватись міжнародною конференцією щодо парламентської реформи,  а також прес-конференцією на одному з загальнонаціональних телеканалів.

За поданими посиланнями можна знайти тексти чотирьох тематичних досліджень, підготовлених експертами лабораторії законодавчих ініціатив, а також зняті в рамках реалізації проекту відеоролики, присвячені проблемам українського парламентаризму.

Дослідження:

Статус народного депутата України: проблеми та шляхи удосконалення

Парламентський контроль: проблеми та шляхи підвищення ефективності

Участь громадськості у законодавчому процесі: проблеми та шляхи підвищення ефективності

Діяльність парламентського апарату: проблеми та шляхи підвищення ефективності

Відео:

Конференція є складовою серії публічних обговорень, запланованих Лабораторією законодавчих ініціатив спільно з Радою Європи напередодні президентських виборів в Україні та Форуму Ради Європи «За майбутнє демократії». Аналогічий захід вже було проведено у Одесі (2-3 липня 2009 року, а також планується проведення у  Львові (24-25 вересня 2009 року) та Києві (20-21 жовтня 2009 року) з ціллю залучення якнайширшого кола зацікавлених осіб з різних регіонів України до обговорення питань щодо належного виконання виборчого законодавства та міжнародних стандартів, проблеми фінансування виборів, громадського моніторингу перебігу виборчої кампанії (формування комісій, процесу агітації та висвітлення перебігу виборів, перебігу голосування та підрахунку голосів) тощо.

Метою проведення заходу було обговорення міжнародних стандартів демократичних виборів у контексті майбутніх президентських виборів в Україні, акцентування уваги політичної еліти та громадянського суспільства на проблемі гострої необхідності проведення майбутньої президентської кампанії у відповідності з міжнародними стандартами, забезпечення якісних суспільних змін через дотримання виборчого законодавства, сприяння прозорому фінансуванню виборчої кампанії, а також стимулювання зрілого політичного діалогу та дебатів.

Актуальність заходу продиктована рядом викликів, що стоять перед Україною напередодні президентської виборчої кампанії:

•  узгодження Закону „Про вибори Президента України” із Законом „Про вибори народних депутатів України” в частині процедури підготовки та проведення виборів;
• приведення Закону „Про вибори Президента України” у відповідність до європейських стандартів та закладення передумов для кодифікації на основі цього закону всього виборчого законодавства України;
• запровадження прозорого фінансування виборів, удосконалення адміністративно-територіальної організації виборів, обліку виборців, перегляду правил проведення передвиборної агітації;
• визначенні ролі громадянського суспільства та ЗМІ у забезпеченні демократичності майбутніх президентських перегонів;
• налагодження продуктивного та ефективного політичного діалогу.

У рамках конференції було проведено пленарне засідання «Нове законодавство про вибори Президента проблеми та європейських виборчих стандартів» та два круглі столи «Чесні та демократичні президентські вибори: перспектива України» та «Президентська кампанія 2009-2010: роль ЗМІ».

Під час пленарного засідання «Нове законодавство про вибори Президента проблеми та європейських виборчих стандартів» із доповідями виступили Володимир БОГАТИР, Заступник Міністра юстиції України, Юрій ДОНЧЕНКО, Член Центральної виборчої комісії,  Денис КОВРИЖЕНКО,Директор з правових питань Лабораторії законодавчих ініціатив, Сергій КАЛЬЧЕНКО, Юрист адвокатської компанії «Моор & Кросондович», Олександра ПАВЛЕНКО, Партнер, адвокат Правової групи «Павленко і Бережнюк», Олександр КЛЮЖЕВ, Керівник аналітичних програм Донецької обласної організації ВГО «Комітет виборців України».

Володимир БОГАТИР, Заступник Міністра юстиції України, відзначив неабияку актуальність питання виборчого законодавства. Особливо, з огляду на те, що в п’ятницю розглядалося питання внесення змін до Конституції, зокрема, питання перегляду терміну повноважень Верховної Раді АРК, міських, селищних та районних рад; також на розгляд були внесенні питання зміни статусу народного депутата та питання перегляду законодавства щодо виборів президента. Також пан Богатир висловив занепокоєння від імені Міністерства Юстиції щодо проекту закону про зміни до деяких законодавчих актів щодо віборів президента. Офіційною позицією Мін”юсту  є підтримка законопроекту в цілому, але лише з урахуванням змін, внесених в проект після першого читання. Зокрема йдеться про зміни до кримінального кодексу, про перегляд процедури формування виборчих комісій. Також, за словами заступника Міністра юстиції України, викликає занепокоєння звуження виборчих прав громадян, які знаходяться за кордоном, але не перебувають на консульському обліку. Іншим суперечливим аспектом законопроекту є скасування відкріпних талонів і прікріплення виборців до місця реєстрації, що також суттєво звужує виборчі права громадян України. Також проект вносить певне протиріччя до норми щодо оголошення результатів виборів. Ще одне положення, яке викликає занепокоєння Міністерства юстиції – зменшення строку процедури оскарження результатів виборів в суді з семи до п’яти днів. Не є однозначною з точки зору Володимира Богатиря і норма про встановлення кримінальної відповідальності членів ЦВК за ухилиння від виконання їх обов’язків.

Юрій ДОНЧЕНКО, Член Центральної виборчої комісії, запевнив, що ЦВК працює за чітким графіком і до дня виборів підготує виборчі списки на підставі державного реєстру виборців. Також він підкреслив, що ЦВК прийняла рішення про щорічне корегування списків виборців, адже за проведеними комісією підрахунками різниця між зібраними Комісією даними і даними, які надавалися на попередні вибори складає 1,1 млн виборців. ЦВК зі своєї сторони провела роботу над аналізом того законопроекту про вибори президента, який був прийнятий в першому читання 1-го липня 2009 р., а також надіслала свої пропозиції до профільних комітетів. Зокрема, була акцентована увага законодавців на помилках в законопроекті щодо строків подання документації; були внесені пропозиції щодо зміни формату організації виборчих округів (щодо неможливості організації таких округів, щоб зберігався ліміт у +/- 3% виборців); було запропоновано зменшити навантаження на одну дільницю з 3000 до 2500 виборців. Щодо процедури формування складу комісій, то ЦВК тут займає нейтральну позицію: це рішення політичне, а Центральна виборча комісія – орган незаангажований, задача якого викнувати політичні рішення. ЦВК запропонувала змінити термін “територіальна виборча комісія” на “окружна виборча комісія” як в Законі про вибори депутатів з метою уніфікації термінології і норм виборчого законодавства. Також ЦВК провела розрахунки видатків бюджету на виборчий процес. При цьому є й норми, які ЦВК розцінює як прогресивні, зокрема, норма про зменшення кворуму для прийняття рішення у виборчих комісіях, адже це зменшить можливість зірвати роботу комісії через неявку членів.

Директор з правових питань Лабораторії законодавчих ініціатив Денис КОВРИЖЕНКО виступив із аналізом виборчого законодавства, зокрема законодавства про вибори Президента України. Денис Ковриженко у своєму виступі зазначив основні недоліки законопроекту № 4741, внесений на розгляд Верховної Ради Лавриновичем О.В., Портновим А.В., Лукаш О.Л., Зваричем Р.М. Зокрема, експертом було висвітлено негативні сторони законопроекту в частині територіальної організації виборів, управління виборчим процесом, висування і реєстрація кандидатів у Президенти, реєстрації виборців, передвиборної агітації, фінансування виборів Президента, спостереження за виборами, процедури голосування, підрахунку голосів та врегулюванні виборчих спорів. Загалом, законопроект № 4741 не лише не передбачає узгодження положень чинного Закону „Про вибори Президента України” із Законом „Про вибори народних депутатів України”, але і містить низку положень, які є кроком назад у розвитку виборчого законодавства. Очевидним є те, що законопроект у разі його прийняття буде ветований главою держави. Разом з тим, очевидним є і той факт, що з огляду на результати голосування за законопроект у першому читанні (він був підтриманий 366 народними депутатами України), вето Президента буде подолано і вибори відбуватимуться за законом, в основу якого буде покладено законопроект № 4741 в редакції до другого читання.

В своєму виступі Юрист адвокатської компанії «Моор & Кросондович» Сергій КАЛЬЧЕНКО закцентував увагу на протиріччах законодавства. Зокрема, йдеться про конфлікт норм Кодексу адіністративного судочинства України і закону про вибори народних депутатів. Судді під час розгляду справ керуються Конституцією України, міжнародними договрами та КАС України, але закон також встановлює процесульні норми і був прийнятий на 2 дні пізніше за КАС України. Іншим прикладом на думку доповідача є сам законопроект 4741, який містить норми, що конфліктують між собою. Також пан Кальченко звернув увагу на складність роботи судів в рамках діючого законодавства, особливо, в контексті надзвичайно коротких термінів оскарження результатів виборів і розгляду скарг і спорів. На завершення виступу Сергій Кальченко висловив свою думку щодо мабутньої долі зазначеного законопроекту 4741, який ще може бути ветований Президентом.

Олександра ПАВЛЕНКО, Партнер, адвокат Правової групи «Павленко і Бережнюк» зробила акцент не на аналізі законодавства, а на якості юридичної роботи і юридичного забезпечення виборчого процесу. Вона виділила основні напрямки юридичного супроводу виборчих кампаній: юридичний супровід в цілому; захист кандидатів та громадян в судах; юридичний супровід, спрямований на встановлення відповідності міжнародним стандартам. Також адвокат виділила три основні з юридчної точки зору етапи виборчого процесу: старт виборчої кампанії; день виборів; період від дня виборів до останнього строку оскарження результатів виборів. На кожному з цих етапів відбувається відповідне юридичне забезпечення. Наприклад, ведення суперечок з Медіа, юридичний супровід реєстрації кандидатів та створення виборчих комісій на першому етапі, чи підтримка виборців, які не знайшли себе в списках, та оскарження результатів виборів на окремих дільницях під час другого етапу. Основною задачею Олександа Павленко вважає підвищення правової обізнаності громадян. Виборець, який не знайшов себе в списках в день виборів не повинен розвертатися і йти з дільниці ні з чим. Він повинен знати, як відстояти свої права, і як зробити це відповідно до юридичних норм. Юридичні фірми вже готують шаблонні заяви і акти про правопорушення під час голосування чи роботи виборчої комісії. Це має неабияку вагу для якості майбутніх виборів, адже досвід виборів 2004 р. свідчить, що величезна кількість актів про правопорушень під час виборів була відхилена судом через невідповідне юридичне оформлення.

Олександр КЛЮЖЕВ, Керівник аналітичних програм Донецької обласної організації ВГО «Комітет виборців України» висловив занепокоєння як існуючою, так і запропонованою системою формування виборчих комісій. Він виділив два основні шляхи формування комісій: перший – з незалежних працівників-експертів і другий – з представників різних політичних сил. На його думку, запропонований законопроектом варіант формування комісій з прікріпленням до фракцій не дає змогу пропорційно представити кандидатів в комісії. В той же час, якщо залишати пропорційне представництво кандидатів, то, на думку пана Клюжева, необхідно підвищити суму застави в 3 рази. Це повинно зменшити кількість кандидатів і, відповідно, покращити роботу комісій. Іншим можливим варіантом покращення роботи комісій керівник аналітичних програм Донецької обласної організації ВГО «Комітет виборців України» вважає перехресний контроль. Тобто, якщо кандидат не в достатній мірі представлений, на рівні дільничної виборчої комісій, то він повинен мати пріоритет представництва на рівні територіальної виборчої комісії. Також доповідач висловив ідею про можливість оголошення переголосування в окремих виборчих дільницях. Одна дільниця не відіграє визначної ролі у виборах, але головна задача цієї новації – щоб виборці зрозуміли важливість свого голосу. Ще одне зауваження пан Клюжев зробив стосовно порядку висування кандидатів. Апелюючи до висновків Венеціанської комісії, він вважає за недоцільну норму про необхідність збору підписів для реєстрації кандидата. Наприкінець, Олександр Клюжев акцентував увагу на необхідності зменшення фінансування виборів і примушенні кандидатів дотримуватися норми про граничний обсяг виборчого фонду.

Під час круглого столу «Чесні та демократичні президентські вибори: перспектива України» виступили Євген ЗАХАРОВ, Співголова Харківської правозахисної групи, Ігор ЖДАНОВ, Президент Аналітичного центру «Відкрита політика», та Ольга МАШТАКОВА, Консультант сектору з питань методичної роботи та адміністративно-територіального устрою управління організаційного забезпечення діяльності ради і її органів виконавчого апарату Донецької обласної ради.

Євген ЗАХАРОВ, Співголова Харківської правозахисної групи, визначив кілька факторів, які на його думку не довзолять провести чесні і відкриті демократичні вибори. По-перше, виборча система України не змогла стати відкритою, не дивлячись на те, що на зміну одній партії прийшло близько стап’ятидесяти. По-друге, відсутня внутрішно-партійна демократія: лідер і близьке оточення вирішують всю полтику партії. По-третє, політична еліта України не готова до сприйняття альтернативних шляхів розвитку і альтернативних форм вироблення рішень. В якості головної проблеми пан Захаров виділив недовіру, яка лежить в основі політичного життя в Україні: недовіра кандидатів одне до одного, недовіра між партіями і всередині партій. Відповідно, ніколи не буде об’єднання в єдину політичну спільноту. Євген Захаров заперечив тезу про необхідність уніфікувати термінологію і процедури в законах про вибори народних депутатів та про вибори президента, адже вибори президента проходять в одному виборчому окрузі. Відповідно, процедури голосування мають бути відмінними і вдосконалюватись окремо одна від одної. Також в якості можливого вдосконалення процедури голосування співголова Харківської правозахисної групи розглядає можливість перенесення підрахунку голосів на місцевий рівень; при цьому сам підрахунок буде виконуватись незалежними фахівцями.

Свій виступ Ігор ЖДАНОВ, Президент Аналітичного центру «Відкрита політика», почав з захисту законопроекту про вибори президента. На його думку, після першого читання, в проект закону було внесено чимало позитивних змін. Зокрема, це стосується процедури формування територіальних і дільничних виборчих комісій, а також зменшення кворуму, необхідного для прийняття рішення в комісії. Також пан Жданов виділив основні відмінності між попередніми виборами і майбутніми виборами президента України. Основними завданням політичних сил цього разу, на його думку, буде не перемога, а «не програш», оскільки в результаті поразки кожна з сил втратить значну частину свого політичного капіталу. В якості спільних завдань політиків і громадських організацій президент Аналітичного центру «Відкрита політика» виділив подолання недовіри до політиків і політики в цілому, а також розробка пропозицій майбутньої моделі розвитку України. В завершення виступу, Ігор Жданов зробив прогноз, на які саме положення передвиборчих програм програм будуть робитися акценти, а також які є варіанти розвитку подій після виборів президента.

Ольга МАШТАКОВА, Консультант сектору з питань методичної роботи та адміністративно-територіального устрою управління організаційного забезпечення діяльності ради і її органів виконавчого апарату Донецької обласної ради, зосередилася в своєму виступі на проблемах, пов’язаних з недосконалістю як діючого законодавства про вибори президента, так і запропонованого законопроекту, прийнятого вже в другому читанні. Зокрема, вона актуалізувала проблему надмірного навантаження виборчих дільниць, і невідповідності між кількістю цих дільниць і кількістю населення в територіальній виборчій дільниці, особливо в Донецькій області. Також, пані Маштакова звернула увагу на застарілість поділу території України на 225 територіальних виборчих округів, які прив’язані ще до мажоритарної виборчої системи. На завершення, пані Ольга запропонувала створити постійно діючі виборчі дільниці, які б мали власні приміщення, пристосовані для проведення виборів.

Під час круглого столу «Президентська кампанія 2009-2010: роль ЗМІ» 24 .07.2009 року виступили такі експерти: Олександр ЧЕКМИШЕВ,Голова Комітету «Рівність можливостей»,  Сергій ГАРМАШ, Катерина КОТЕНКО, Виконавчий директор Індустріального телевізійного комітету.

Починаючи свій виступ, Олександр ЧЕКМИШЕВ, Голова Комітету «Рівність можливостей» визначив    ЗМІ як основне джерело інформування громадян в будь-якій країні. Відповідно, від якості ЗМІ залежить вибір громадян і якість самих виборів. На думку Голови Комітету «Рівність можливостей» основою якісної зміни ЗМІ буде не законодавство, а саморегулювання всередині самих ЗМІ. Тобто, самі журналісти повинні встановлювати правила для себе, як це робиться в інших демократичних країнах. Також у своєму виступі доповідач зазначив результати проведеного в шести регіонах України дослідження, які відображає відношення громадян до ЗМІ. Насамкінець, Олександра Чекмишев, визначив роль ЗМІ, як транслятора голосу громадян. Тобто, ЗМІ відповідальні за донесення голосу громадян до політиків, а також за виховання медіа грамотних громадян, які читають, дивляться і слухають, і, врешті-решт, приймають зважене раціональне рішення.

Сергій ГАРМАШ, Головний редактор Інтернет-видання «Острів» відзначив неабияку важливість подій 2004 р. для ЗМІ, які по праву можна назвати «революцією ЗМІ». Надалі доповідач виділив три основні групи ЗМІ, які будуть задіяні в майбутній президентській кампанії: 1) «активні» (відомі ЗМІ, які мають власну позицію, і самі використовують вибори для поширення своїх цінносей і ідеалів), 2) «пасивні» (ЗМІ певних полтичних сил чи економічних груп, які відображають позицію власників), і 3) «повії» (медіа-проекти, орієнтовані на прибуток). На думку головного редактора Інтернет-видання «Острів» об’єктивність – це міф, і ЗМІ повинні мати свою точку зору і свою позицію, і використовувати політиків для просування свох власних ідеалів і цінностей. Таким чином, єдиним критерієм якісних ЗМІ є не об’єктивність, а відповідність і достовірність.

В своєму виступі Катерина КОТЕНКО, Виконавчий директор Індустріального телевізійного комітету визначила основне завдання ЗМІ, різноманітні форми реклами, які використовують ЗМІ, а також основні категорії, на які спромано діяльність медіа. Особливу увагу пані Котенко приділила телевізійним засобам масової інформації. Зокрема, булі зазначені програми, які користуються найбільшою популярністю громадян. Напривеликий жаль, серед таких програм майже не зустрічаються інформаційні програми і взагалі немає аналітичних програм. Також Виконавчий директор Індустріального телевізійного комітету висловила негативне відношення до ставлення до російських каналів, об’єктивність яких є досить сумнівною. Насамкінець, пані Котенко визначила суть і роль телевізійних дебатів у виборчому процесі інших демократичнх держав, і окреслила перспективи для їх ефективного впровадження в Україні.

Програма Міжнародної конференції “ЯКІСТЬ ВИБОРІВ ЯК ОСНОВА ЗМІЦНЕННЯ ДЕМОКРАТІЇ”

Програма Міжнародної конфренції “ЯКІСТЬ ВИБОРІВ ЯК ОСНОВА ЗМІЦНЕННЯ ДЕМОКРАТІЇ” (англійською мовою)

Аналітичні матеріали до Міжнародної конференції “ЯКІСТЬ ВИБОРІВ ЯК ОСНОВА ЗМІЦНЕННЯ ДЕМОКРАТІЇ”

Аналітичні матеріали до Міжнародної конференції “ЯКІСТЬ ВИБОРІВ ЯК ОСНОВА ЗМІЦНЕННЯ ДЕМОКРАТІЇ” (англійською мовою)

Конференція є складовою серії публічних обговорень, запланованих Лабораторією законодавчих ініціатив спільно з Радою Європи напередодні президентських виборів в Україні та Форуму Ради Європи «За майбутнє демократії». Аналогічні заходи плануються у Донецьку (23-24 липня 2009 року), Львові (24-25 вересня 2009 року) та Києві (20-21 жовтня 2009 року) з ціллю залучення якнайширшого кола зацікавлених осіб з різних регіонів України до обговорення питань щодо належного виконання виборчого законодавства та міжнародних стандартів, проблеми фінансування виборів, громадського моніторингу перебігу виборчої кампанії (формування комісій, процесу агітації та висвітлення перебігу виборів, перебігу голосування та підрахунку голосів) тощо.

Метою проведення заходу було обговорення міжнародних стандартів демократичних виборів у контексті майбутніх президентських виборів в Україні, акцентування уваги політичної еліти та громадянського суспільства на проблемі гострої необхідності проведення майбутньої президентської кампанії у відповідності з міжнародними стандартами, забезпечення якісних суспільних змін через дотримання виборчого законодавства, сприяння прозорому фінансуванню виборчої кампанії, а також стимулювання зрілого політичного діалогу та дебатів.

Актуальність заходу продиктована рядом викликів, що стоять перед Україною напередодні президентської виборчої кампанії:

• узгодження Закону „Про вибори Президента України” із Законом „Про вибори народних депутатів України” в частині процедури підготовки та проведення виборів;
• приведення Закону „Про вибори Президента України” у відповідність до європейських стандартів та закладення передумов для кодифікації на основі цього закону всього виборчого законодавства України;
• запровадження прозорого фінансування виборів, удосконалення адміністративно-територіальної організації виборів, обліку виборців, перегляду правил проведення передвиборної агітації;
• визначенні ролі громадянського суспільства та ЗМІ у забезпеченні демократичності майбутніх президентських перегонів;
• налагодження продуктивного та ефективного політичного діалогу.

У рамках конференції було проведено пленарне засідання «ЄВРОПЕЙСЬКІ ВИБОРЧІ СТАНДАРТИ: ДОСВІД ТА ПЕРСПЕКТИВИ УКРАЇНИ»,  на якому були обговорені проблеми застосування європейських виборчих стандартів в Україні, забезпечення прозорості фінансування виборів, проблеми роботи судової системи під час виборчих кампаній, перспективи забезпечення чесних та демократичних виборів українського президента.

Першим з доповідачів виступив професор Інституту публічної політики, колишній член Венеціанської комісії від Іспанії Карлос КЛОЗА МОНТЕРО, який відзначив важливість правової та політичної культури для функціонування тієї чи іншої виборчої системи. В країнах Західної Європи існують різні виборчі системи, кожна з яких є оптимальною для певних умов. Тому лише правова і політична культура можуть забезпечити ціннісний вимір демократичності та легітимності. Наприклад, виборча система Іспанії функціонує вже більше тридцяти років без жодних змін. Також були виділені основні функції, які закладені в будь-якій виборчій системі, а саме: представництво різних інтересів виборців/громадян та, в кінцевому результаті, формування більшості (та, відповідно, уряду), яка б була здатна відбити і захистити інтереси усіх громадян. Доповідач прокоментував суть деяких принципів виборчого права в європейському контексті. Зокрема, квотування представництва національних меншин і гендерного представництва не суперечить принципу рівного виборчого права. Крім того, дебати щодо імперативного мандату в Україні були оцінені професором як досить надумані, оскільки український варіант мандату є інструментом партійної дисципліни, а не зобов’язанням того чи іншого кандидати голосувати так, як його зобов’язав електорат. Насамкінець, були виділені кілька ознак демократичної виборчої системи: дотримання основних прав людини і громадянина; стабільність виборчої системи; існування незалежного органу, яки організовує і проводить вибори; існування системи оскарження результатів виборів.

Юрій КЛЮЧКОВСЬКИЙ, народний депутат України, у своєму виступі зосередився на розкритті основних принципів виборчого права та на процедурних критеріях, необхідних для демократичних та чесних виборів. Принцип рівного виборчого права передбачає не тільки формальне розуміння (усі виборці мають однакову кількість голосів), але й змістовне наповнення (голос кожного виборця має однакову вагу). В українських реаліях цей принцип часто не діє. Принцип вільного вибору також можна переформулювати як принцип вільного формування вибору, який передбачає відсутність тиску, підкупу, зобов’язання при обранні того чи іншого варіанту. Народний депутат підкреслив, що таємне голосування – це не право, а принцип, який також повинен передбачати кримінальну відповідальність за розголошення. Принцип особистого голосування має неабияке значення в Україні. Якщо в країнах західної Європи цей принцип може поступатися місцем праву голосування за дорученням, то в Україні – це надзвичайно важливий інструмент в протидії маніпуляціям. Щодо процедурних критеріїв, яких вимагає європейська практика розвинених демократичних країн, то тут йдеться, по-перше, про наявність незацікавленого органу, який організовує і проводить вибори, а по-друге – про наявність шляхів оскарження результатів виборів. На думку Ю. Ключковського, українська політична практика не відповідає жодному із перерахованих критеріїв. А без дотримання основних принципів виборчого права, і без відповідності процедурним критеріям, за словами доповідача, не може бути й мови про розвинену демократичну державу.

Висвітлюючи питання забезпечення прозорості фінансування виборів, експерт з правових питань Відділу виборів та референдумів Венеціанської КомісіїСергій КУЗНЄЦОВ зазначив, що дослідження зазначеного аспекту виборів потребує аналізу і контролю в кількох площинах: фінанси, на які друкуються бюлетені; фінансування самого виборчого процесу як в центрі так і на місцях; фінансування довгострокових проектів (зокрема – прийняття закону про реєстр виборців). На думку експерта, прозорість фінансування вимагає запровадження обов’язку пред’явлення документи про фінансову діяльність партії, а також пред’явлення фінансового звіту вже обраних представників до і після початку виконання повноважень. Також були представлені рекомендації Венеціанської комісії щодо забезпечення проведення прозорих і демократичних виборів шляхом передбачення державного фінансування партій. При цьому всі видатки повинні покриватися центральними органами рівномірно та прозоро, а список суб’єктів фінансування не повинен обмежуватися тільки партіями, представленими в парламенті. На завершення виступу, доповідач зазначив, що ці та інші рекомендації можна знайти в таких офіційних докмунтах Венеціанської Комісії, як Зведення рекомендаційних норм для проведення виборів, Зведення норм з фінансування політичних партій, Зведення правил для політичних партій.

Під час обговорення виборів як виклику для судової системи Михайло СМОКОВИЧ, Секретар Пленуму Вищого адміністративного суду України, нагадав, що основний тягар забезпечення судового контролю виборчого процесу під час виборів 2006-го року ліг на адміністративну юстицію і був здійснений належним чином. Загальна оцінка політичного життя в Україні свідчить, що у будь-який момент може виникнути ситуація, яка спровокує старт виборчого процесу. Однак наразі існують процесуальні суперечності між законами про вибори і Кодексом про адміністративне судочинство України – незважаючи на однакову юридичну силу, ці нормативно-правові акти по-різному регламентують певні дії адміністративних судів. За таких умов, дуже складно забезпечити ефективний судовий контроль за виборами. При цьому це стосується і виборів народних депутатів, і президентських виборів. Верховна Рада України не прийняла Закон «Про нормативно-правові акти», який повинен був усунути наявні колізії. Тому, на думку доповідача, роль адміністративної юстиції у виборчому процесі слід визначати у Кодексі про адміністративне судочинство України. Зокрема, варто передбачити етап виборчого процесу, протягом якого дія або бездіяльність органів адміністрування виборів можуть бути оскаржені. Крім того, відкритим наразі залишається питання суб’єктів оскарженя результатів виборів: слід передбачити право виключно партій, а не окремих кандидатів, на таке оскарження. Нарешті потрібно забезпечити можливість касаційного розгляду справ, пов’язаних із виборчим процесом.

Анатолій СЕЛІВАНОВ, постійний представник Верховної Ради України у Конституційному Суді України, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України, підкреслив, що, незважаючи на незалежність кожного суду, варто говорити про проблеми судової системи в цілому. Зокрема, Верховна Рада України потребує захисту від судового свавілля: наприклад, окружний суд не може відміняти постанову парламенту без відповідного рішення Конституційного Суду України. Крім того, діяльність судів залежить від волі законодавця, тому, обговорюючи проблеми функціонування судової системи, варто говорити про вади чинного законодавства. Доповідач наголосив, що позиція судів під час виборчого процесу повинна базуватися на доктрині охорони виборчих прав, відповідно до якої індивідуальні пасивні та активні виборчі права вимагають пріоритетного захисту судом, а це потребує наявності визначених законодавством механізмів такого захисту. На сьогодні, громадяни України не мають права конституційної скарги. Крім того, у більшості випадків, Конституційний Суд України не дає рекомендації щодо удосконалення законодавства, а продукує нову норму – тобто створює загрозливу практику «виправлення» законодавця. Насправді ж орган конституційної юстиції повинен вказувати шлях до законодавчих удосконалень.

Віктор АГЄЄВ, адвокат, керуючий партнер адвокатської кампанії «Агєєв, Бережний та партнери», Голова Української третейської спілки, порушив питання легітимності судової системи як важливої складової питання легітимності виборів та влади в цілому. Відповідно до статті 6 Європейської конвенції захисту прав людини і основних свобод, суд має відповідати встановленим законодавством вимогам справедливості. Відповідно в Україні існує проблема діяльності судів, яка полягає у ставленні до букви закону. Справедливість і безсторонність судів напряму пов’язані із питанням довіри до судової системи. Враховуючи не притаманність цих ознак українським реаліям, можна говорити про відсутність в Україні суду як інституції з точки зору європейського права.

У контексті обговорення перспектив проведення чесних і демократичних президентських виборів в Україні, народний депутат України Сергій ПОДГОРНИЙ охарактеризував вибори, як виклик для суспільства, як лакмусовий папірець для кожної держави, а не тільки для України, що відносно нещодавно стала на шлях демократизації. С. Підгорний впевнений, що досвід виборів 2004 р. дозволив вдосконалити законодавство і напрацювати необхідні норми для того, аби вже парламентські вибори 2006 і 2007 років пройшли більш відкрито та демократично. Народний депутат прогнозує, що і майбутні президентські вибори будуть більш демократичними та ні в якому разі не повторять досвід 2004 року. На думку доповідача, всі президентські вибори окрім виборів 1992 року, ділили країну навпіл. За таких умов, незважаючи на негативну оцінку обрання президента у парламенті, такий шлях є можливим способом вирішення проблеми розколу електорату за географічною ознакою.

Заступник Голови Секретаріату Президента України Ігор ПОПОВ представив на конференції позицію Президента України та окреслив основні перепони на шляху до забезпечення проведення чесних і демократичних президентських виборів. Перепонами для цього є: 1) недосконалий Реєстр виборців, який дає простір для маніпуляцій безпосередньо в процесі підрахунку голосів; 2) неадекватна діяльність ЗМІ, які використовуються для підтримки того чи іншого кандидата; 3) популізм, що не дозволяє прийняти виборцям раціональне і зважене рішення; 4) «судові війни» на кожному етапі виборів; 5) проблеми із визнанням результатів виборів, що може значно затягнути виборчий процес; 6) невідповідне і застаріле законодавство. В якості превентивних методів доповідач пропонує залучити зовнішніх спостерігачів та ЗМІ, які претендують на статус незаангажованих, а також простимулювати діяльність вітчизняних громадських організації, аби створити критичну масу громадянського тиску на владу.

Ірина БЕКЕШКІНА, Науковий керівник Фонду «Демократичні ініціативи», закцентувала увагу на проблемі демократизації суспільства з позиції культури виконання та дотримання законодавства. На її думку, саме відсутність такої культури, а не вади законодавства складає проблему як для демократичних виборів так і для чесної політичної боротьби. Це – проблема не лише політиків та уповноважених осіб, це – хвороба суспільства. За відносно демократичних і чесних виборів не відбувається демократизації суспільства, оскільки така відносність є причиною невикорінності прямих порушень законодавства на місцевих виборах і шахрайства уповноважених осіб. Експерт пропонує почати процес покращення наявного становища з політичної еліти: якщо еліта не відповідає потребам громадян, то громадяни повинні вплинути на політичних і суспільних лідерів, змусити їх виконувати зобов’язання та дотримуватись законодавства.

У своєму виступі експерт з виборчого права Володимир КОВТУНЕЦЬ охарактеризував майбутні президентські вибори та акцентував увагу на тому, що може завадити їм пройти чесно і відкрито. По-перше, буде багато технічних кандидатів, які, окрім того, що можуть забрати голоси у основних претендентів на посаду, значно ускладнять роботу виборчих дільниць і ЦВК. По-друге, кандидат, який не має фракції у парламенті і представників у ЦВК фактично позбавлений будь-якого контролю за виборчим процесом. По-третє, залишається проблема з реєстром виборців. Також значно вплине на якість і результат виборів неврегульованість законодавства щодо права оскарження відповідності виборчого процесу вимогам законодавства. Підсумовуючи, доповідач, визнав парламент в такому складі (при змові провідних політиків, при закритих списках тощо) найбільшою загрозою для демократії, і закликав повернутися до витоків – до основних принципів виборчого права.

Також в межах конференції пройшов круглий стіл «ЯКІСТЬ ПОЛІТИЧНОГО ДІАЛОГУ ЯК ПЕРЕДУМОВА ДЕМОКРАТИЧНОГО ВИБОРЧОГО ПРОЦЕСУ: РОЛЬ ПОЛІТИЧНОЇ ЕЛІТИ, ЗМІ ТА ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА».

Розпочинаючи обговорення на круглому столі, Андрій ШЕВЧЕНКО, народний депутат України, коротко окреслив своє бачення майбутніх президентських виборів і запропонував кілька шляхів покращення їх якості. Він висловив думку, що майбутні вибори будуть або «останніми виборами по-старому», або «першими виборами по-новому». Перший варіант доповідач окреслив як «вибори без свідомого вибору» з застосуванням маніпуляцій, адміністративного ресурсу та замовної соціології; вибори, які робитимуть «старі політ технологи» – ті самі люди, які робили майже всі попередні вибори в незалежній Україні. Громадські організації в таких виборах не мають неполітичну позицію і не представляють інтереси суспільства, а лише використовуються політичними силами для мобілізації електорату. «Перші вибори по-новому» А. Шевченко охарактеризував як «осмислений вибір», зроблений на основі оцінки конкуруючих ідеологій. У цьому випадку, всі кандидати повинні будуть рахуватися з громадською думкою, а не нав’язувати свою позицію, як під час виборів 2004 року. Народний депутат підкреслив значущість економічних питань у майбутніх програмах кандидатів на президентських виборах, оскільки електорат втомився від широких політичних обіцянок і вимагає конкретних дій, особливо в сфері економіки. Кроками по забезпеченню виборів «по-новому» можуть стати: сприяння розвитку незалежної і професійної журналістики; заохочування змагання програм політичних сил; запровадження практики повноцінних телевізійних дебатів.

Продовжуючи тему майбтніх президентскьих виборів, Заступник Голови Центральної виборчої комісії України Андрій МАГЕРА висловив сподівання, що до оцінки результатів майбутніх президентських виборів не буде залучений Констиутційний Суд україни і, відповідно, не буде затягування оголошення результатів виборів. Він також підкреслив необхідність реформування територіальної організації виборів. Йдеться про принцип формування територіальних виборчих округів за кількістю населення (як наразі закладено в законодавсіті щодо виборів президента) і за кількістю дільниць (принцип закладено в Законі про вибори народних депутатів України). Доповідач зауважив, що перший принцип надзвичайно ускладнює роботу ЦВК при підрахунку голосів, і висловив свою готовність долучитися до доопрцювання законодавства про вибори Президента. Також А. Магера наголосив на необхідності поступового зменшення максимальної кількості виборців на дільниці до 1500осіб. Крім того, були запропоновані ще кілька тез до обговорення, які стосувалися: потреби скасувати норму про необхідність збору п’ятисот тисяч підписів громадян за кандидата в президенти, оскільки фактично відсутні методі перевірки достовірності підписів, а ця норма лише ускладнює роботу ЦВК; неможливості підвищувати грошову заставу кандидата в Президенти, оскільки це буде розцінено західними країнами як спроба ще більше віддалити політику від пересічних громадян; непотрібності брати до уваги при поданні декларації про доходи дохід інших членів сім’ї, оскільки це розпалює політичні скандали і відволікає як політичних діячів так і громадян від нагальних проблем; відповідальності партій, які висувають кандидата на посаду Президента, за підготовку членів виборчих комісій.

Сергій ГРИНЕВЕЦЬКИЙ, народний депутат України, охарактеризував наявний в українському суспільстві публічний діалог як поєднання двох напрямків: практики ток-шоу  та постійних спроб кулуарних домовленостей. Закономірним наслідком поєднання цих двох компонентів є віртуалізація політики і, відповідно, нівелювання значення політичного, а також повне руйнування зв’язків громадськості з політиками, а, отже, зникнення діалогу як такого. Іншою ознакою політичного життя в Україні є віднесення на маргінез ідейної боротьби, яка ніяк не пов’язана з найвпливовішими та найпопулярнішими політиками. Сучасна ситуація характеризується досить високим рівнем байдужості виборців, який викликаний надмірною політизацією ЗМІ, відвертою пропагандою і закритістю політичного процесу (на кшталт закритих виборчих списків політичних партій). В якості шляху удосконалення публічної сфери, С. Гриневецький запропонував ознайомлення політиків і громадських організацій із принципами теорії компромісу.

В своєму виступі Олександр ЧЕРНЕНКО, Голова правління Комітету виборців України, негативно охарактеризував деякі положення актуального наразі законопроекту про вибори Президента України. Наприклад, необхідність норми про скорочення терміну передвиборчої компанії з 120 до 90 днів обґрунтовувалась невмотивованими затратами на компанію, однак це також означає більше навантаження на ЦВК, що може позначитись на якості проведення виборів. Також голова правління Комітету виборців України розкритикував неприйняття норми про необхідність спостереження громадськими організаціями за процесом виборів. На його думку, це безпосередньо вплине на якість і результат виборів, а також на ставлення громадськості до легітимності майбутнього Президента. Наразі важко говорити про якість діалогу між політиками та громадськістю, оскільки діалог відсутній як такий. Це – проблема, яка надзвичайно ускладнює процес розбудови демократичної держави, а тому потребує нагального вирішення. В якості можливого рішення доповідач запропонував створити коаліцію громадських організацій, яка б висунула спільну заяву з вимогами і пропозиціями до влади.

Ігор ЖДАНОВ, президент Аналітичного центру «Відкрита політика», закцентував увагу на виборчому законодавстві та майбутніх президентських виборах. В контексті законодавства, політики пішли двома шляхами: по-перше, шляхом деталізації законодавства про вибори; по-друге, рефлексійне «штопання дірок». Це відбувається з причини відсутності політичної традиції та моралі в політиці. Невизнання законів чи потреби їх дотримуватись веде до пошуку шляхів обходу цих законів, що, в свою чергу змушує, деталізувати і виправляти законодавство. Очевидно, що без відповідної політичної традиції і культури цей кругообіг триватиме нескінченно. Щодо призначеної дати виборів, то в конституції закладене системне протиріччя: строк повноважень президента спливає через 5 років після інавгурації, а наступні вибори відбувається через тиждень після цього. Очевидно, що, якщо не закріпити дату виборів в Конституції, то кожні наступні вибори Президента, які відбуватимуться у нових обставинах, будуть мати значний ступінь непередбачуваності. Майбутні президентські вибори можуть мати фатальні політичні наслідки для тих, хто програє. Особливе ж місце в програмах усіх кандидатів будуть займати питання конституційної реформи та економічної стратегії. Є перспектива відходу від вже прийнятої практики використання роз’єднуючих населення питань (НАТО чи двомовність). Прогнозуючи, чи будуть наступні президентські вибори демократичним,  І. Жданов зазначив, що вже вибори 2006 і 2007 років були демократичними, але це були парламентські вибори. Оскільки в суспільстві і політичній сфері відсутня відповідна культура і діалог, то і вибори, і передвиборча компанія можуть стати абсолютно «брудними».

Загалом, участь у заході взяли представники органів державної влади (Центральної виборчої комісії, Верховної Ради України, Секретаріату Президента України, Вищого адміністративного суду України), місцевого самоврядування та політичних партій, провідних аналітичних центрів та громадських організацій, наукових інституцій, засобів масової інформації  з Південної України (близько 120 учасників), а також представники Венеціанської Комісії та міжнародні експерти з Європи.

Програма конференції (українська версія)

Програма конференції (англійська версія)

Аналітичні матеріали “Якість виборів як основа зміцнення демократії” (українська версія)

Аналітичні матеріали “Якість виборів як основа зміцнення демократії” (англійська версія)

Експертна зустріч відбулася в межах реалізації Проекту Лабораторії законодавчих ініціатив та Вестмінстерської фундації за демократію «ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ УКРАЇНСЬКОГО ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ» («Developing Recommendations for the Improvement of Ukrainian Parliamentarism»). Головна мета даного проекту – реальне підвищення ефективності українського парламентаризму. Задля її досягнення Проект передбачає виокремлення основних недоліків у функціонуванні Верховної Ради України (підготовка так званої «Зеленої книги українського парламентаризму», яка систематизуватиме наявні проблеми у відповідній сфері) та розробку пропозицій щодо їх усунення (вироблення так званої «Білої книги українського парламентаризму», яка узагальнить рекомендації, спрямовані на подолання вад у роботі вітчизняного парламенту). Реалізація цілей Проекту включає аналіз та широке обговорення (як у Києві, так і в регіонах) найбільш актуальних проблем функціонування Верховної Ради, а також висвітлення поточних проблем і перспектив їх усунення у ЗМІ.

Ця експертна зустріч стала третьою в серії з чотирьох заходів, присвячених обговоренню найактуальніших проблем українського парламентаризму, а саме:

• статусу народного депутата України;
• контрольних функцій парламенту;
• функціонування парламентських служб;
• участі громадськості у законотворчому процесі.

Розпочалось обговорення з того, що експерт Лабораторії законодавчих ініціатив Денис КОВРИЖЕНКО представив аналітичний огляд, присвячений темі вдосконалення механізмів участі громадськості в законодавчому процесі. В даному дослідженні містяться рекомендації щодо правового удосконалення механізмів базових форм громадянської участі як-то: референдуми, звернення громадян, цивілізоване лобіювання інтересів, публічні акції, громадські обговорення та вивчення громадської думки, судовий захист легітимних очікувань громадян.

Завідувач кафедри загальнополітичних і державно-правових наук Національного університету «Києво-Могилянська академія», суддя Конституційного Суду України у відставці Микола КОЗЮБРА відзначив, що сьогодні в українських умовах увага в даній сфері зосереджена лише на одній формі безпосередньої демократії – референдумах, в той час як є й інші її ьформи, так як народна законодавча ініціатива та народне вето. Останні також можуть бути ефективними механізмами народної участі, однак лише за умови детального оформлення відповідних процедур. Щодо референдумів Микола Козюбра відзначив, що світовий та український досвід показує – референдумами досить часто маніпулюють. Тому необхідним кроком є більш чітке визначення предмету загальнонаціональних референдумів в Конституції, а саме – щодо його звуження. Варто розширити перелік питань, які не можуть бути винесеними на референдум. Крім того, з точки зору експерта, закону, прийнятому на референдумі, слід надавати вищу юридичну силу в порівнянні з законами, прийнятими парламентом.

Микола САВЕНКО, доцент Національного університету «Києво-Могилянська академія», суддя Конституційного Суду України у відставці зосередив увагу на проблемі матеріального забезпечення виконання рішень, прийнятих на референдуми. Дане питання має бути додатково деталізоване в законодавстві. Микола Савенко також звернув увагу на ризики, пов’язані з можливою відмовою президента підписувати закони, прийняті на референдумі.

Народний депутат України Андрій ШЕВЧЕНКО погодився з необхідністю обмеження предмету загальнонаціональних референдумів, а також відзначив їх значний потенціал в якості консультативного механізму. Щодо звернень громадян до народних депутатів, політик висловився за те, що слід максимально наповнити право саме індивідуального звернення громадян до народних депутатів. Таке забезпечення, зокрема, передбачене в проекті закону «Про доступ до інформації». Звернув увагу Андрій Шевченко також на широкі можливості, які несе із собою використання електронних звернень громадян. Однак тут можуть виникнути проблеми, пов’язані зі спам-атаками персональних електронних скриньок депутатів. Дана проблема має бути вирішена як в технічному аспекті, так і до певної міри в правовому.

В контексті звернень громадян Микола Козюбра притримувався дещо іншої точки зору. На думку експерта перевага має бути надана не індивідуальним зверненням, а колективним петиціям, направленим до народних депутатів. Підготовка колективних звернень автоматично передбачає їх вищий рівень обґрунтовані. З цієї точки зору Микола Козюбра запропонував розрізнити статус колективних та індивідуальних звернень – саме першим, з його точки зору, має приділятися більше уваги в процесі законотворення. Втім, й механізм індивідуальних звернень в жодному разі не можна відкидати.

Також в процесі обговорення Андрій Шевченко та Голова ради Лабораторії законодавчих ініціатив Ігор КОГУТ висловили ідею щодо запровадження стадії врахування публічної думки в законотворчому процесі через введення обов’язкового етапу розгляду узагальнених звернень громадян та зацікавлених груп щодо проекту закону на рівні парламентських комітетів.  Таким узагальненням звернень зацікавлених позапарламентських суб’єктів, на думку учасників обговорення, могли б займатись громадські ради при комітетах Верховної Ради. В даному аспекті Микола Козюбра відзначив, що оскільки в світі більшість законопроектів надходить в парламент від уряду, то громадські ради з аналогічними функціями доцільно створювати при Кабінеті Міністрів.

Презентація “Участь громадськості у законодавчому процесі: проблеми та шляхи підвищення ефективності”

Дискусії навколо проблем, пов’язаних із коаліційним процесом і формуванням уряду в Україні, є багатовимірними та мають тривалу історію. Особливої актуальності відповідні питання набути після проведення політичної реформи, зокрема – після запровадження пропорційної виборчої системи на національних і місцевих виборах. Перетворення політичних партій на основних суб’єктів забезпечення наступництва та цілісності політичного життя обумовило необхідність створення механізмів системної співпраці між ними як для ефективного парламентського процесу, так і для гарантування відповідальності виконавчої влади. Зважаючи на важливість ролі коаліції у визначенні конфігурації вітчизняного політичного поля та змісту реалізовуваної політики, створення оптимальної моделі комунікації та співпраці між різними політичними силами в парламенті є принципово важливим для утвердження демократичних принципів в Україні.

Метою проведення засідання Експертного клубу стало обговорення проблем наявного механізмів формування парламентської коаліції та уряду, а також вироблення рекомендацій щодо напрямів подальшого реформування чинного регулювання відповідних питань. Зокрема, планується розглянути окреслену проблематику в контексті майбутніх конституційних перетворень в Україні.

Це засідання Експертного клубу стало продовженням серії заходів, присвячених обговоренню найактуальніших проблем конституційної реформи в Україні, під час яких планується узагальнити та систематизувати експертні позиції щодо перспектив наближення вітчизняного Основного закону до європейських демократичних стандартів. У засіданні Експертного клубу взяли участь вітчизняні та зарубіжні експерти з конституційних питань, юристи, науковці, а також представники органів державної влади України.

Ігор КОГУТ, Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив, привітав учасників засідання та наголосив на необхідності обговорювати перспективи конституційного розвитку раціонально – на основі експертного знання. Наразі Україна перебуває у зоні конституційної турбулентності та політико-правового рейдерства. За таких умов, особливо важливим стає тверезий аналіз для вироблення нового розуміння суспільних процесів.

Анна РАЙСМАН, Координатор проектів з конституційних питань Представництва Фонду Конрада Аденауера в Україні, зауважила, що основною метою конституційного реформування є постійна робота над слабкими місцями Основного закону шляхом конкретизації думок фахівців щодо актуальних тем, які обговорюються в суспільстві та в парламенті. Вироблені експертні позиції мають бути використані для вдосконалення чинної редакції української Конституції. Вітчизняні проблеми не є унікальними, а тому використання досвіду інших країн (зокрема, Німеччини) має велике значення.

На думку Йоахіма ЛІНКА, Професора публічного права, директора Ландтагу Тюрінгії в відставці, для створення нової Конституції України необхідні належні умови. У світі існують різні підходи до того, як створити стабільну систему співіснування уряду та парламенту для збереження демократії. Парламентська демократія є оптимальною моделлю для виконання цього завдання, утвердження якої можливе у разі дотримання ряду умов. По-перше, її функціонування потребує існування розвинутої партійної системи і, таким чином, ефективної фракційної структури законодавчого органу, яка б забезпечувала представництво у парламенті та уряді всіх верств населення. Відповідно, в Україні є необхідність підвищення прохідного бар’єру на виборах до Верховної Ради України. По-друге, виконавча влада має відповідати перед парламентом і контролюватися ним, оскільки уряд не може бути відірваний від народу, а лише парламент володіє достатньою легітимністю для забезпечення належного контролю. По-третє, варто уникати подвійного керівництва виконавчої влади. Нечітке розмежування компетенцій – причина політичних суперечок. Тому оптимальна модель – зосередження виконавчої влади в руках уряду при збереженні представницьких функцій Президента. По-четверте, Прем’єр-міністр має обиратися парламентом і представляти фракцію більшості. Неможливість домовитись про кандидатуру голови виконавчої влади є підставою для перевиборів (тобто неспроможність депутатів конструктивно виконувати установчу функцію має тягнути за собою втрату мандатів). Прем’єр-міністр повинен призначати міністрів – по одному або всіх разом, оскільки важливим питанням є забезпечення лояльності голови виконавчої влади. По-п’яте, уряд може бути відкликаний парламентом у результаті вотуму недовіри одночасно із призначенням нового Прем’єр-міністра та формуванням нового уряду.

Ростислав ПАВЛЕНКО, Директор Громадської організації «Школа політичної аналітики», нагадав учасникам засідання, що ефективність влади варто розуміти не лише як управлінську ефективність (послідовність та імплементованість рішень), а і як відповідальність за вчинені кроки (тиск на уряд з боку політичних партій та громадянського суспільства з метою уникнення прийняття рішень, що захищають індивідуальний або корпоративний інтерес). Світова статистика свідчить на користь парламентських моделей взаємодії законодавчої та виконавчої влади, однак вони можуть виявитися неефективними у випадку слабкості партійних систем. Окресливши історію різних варіантів парламентсько-урядової співпраці в Україні, експерт підкреслив важливість питання коаліційної стабільності. У вітчизняних умовах, коли більшість населення підтримує президентську форму правління, доцільно обговорювати перспективи змішаної моделі, за якої Президент пропонує парламенту склад уряду, а уряд є повноваженим у випадку підтримки парламентом його програми діяльності. Важливий механізм – конструктивний вотум недовіри уряду (коли питання про відставку Прем’єр-міністра може бути порушено лише у випадку наявності іншої кандидатури на пост глави виконавчої влади).

Микола КОЗЮБРА, Завідувач кафедри державно-правових наук Національного університету «Києво-Могилянська Академія», зауважив, що парламентська демократія не може розумітися виключно як форма правління (парламентська республіка), а повинна передбачати належний рівень ефективності та легітимності. Парламентська демократія функціонує тоді, коли парламент чітко виконує всі покладені на нього функції – законодавчу, представницьку, контрольну. Участь парламенту (а більш конкретно – парламентської більшості) у процесі формування уряду є вирішальною. Інший важливий момент – хто і за якою процедурою може звільнити Прем’єр-міністра. За таких умов, подальші конституційні перетворення в Україні повинні передбачити: відмову від подвійної відповідальності уряду перед Верховною Радою України та перед Президентом на користь виключної відповідальності перед парламентом; відмову від наявності міністрів з різним статусом (кандидатури всіх міністрів повинні подаватися Прем’єр-міністром і затверджуватися парламентом); відмову від наявності кількох центрів виконавчої влади  (наразі в Україні частково виконавчі функції перебирають на себе Рада національної безпеки та оборони та Секретаріат Президента). Тим не менше, необхідно зберегти певні елементи дуалізму влади. Зокрема. Президент має виступати у ролі арбітра під час переговорів про коаліцію та формування уряду. Микола Козюбра наголосив, що всі позитиви чинної української Конституції ще не використані, а тому варто думати над внесенням необхідних змін.

Юрій КЛЮЧКОВСЬКИЙ, народний депутат України, зазначив, що на сьогодні головні проблеми вітчизняного конституційного будівництва є суспільно-політичними за своєю суттю. В Україні відсутні традиції демократії. Тим не менше, в контексті інституційних розв’язань наявних проблем, оптимальним шляхом формування уряду є найпростіший – тобто президентський, за якого результати одних виборів визначають усе. Таким підхід є своєрідною грою у ва-банк, однак лише так можна припинити постійне політичне протистояння.

Програма заходу

Аналітичні матеріали «Коаліційний процес і формування уряду в умовах реформування конституційного ладу в Україні»

Презентація «Коаліційний процес і формування уряду: досвід країн Європи» 

Ключовими темами заходу стали виклики та цінності демократії, європейська ідентичність та міжкультурний діалог у регіоні Східної Європи та Південного Кавказу, ініціатива «Східного Партнерства» ЄС, зокрема в контексті ролі, що відведена громадянському суспільству, проблеми взаємодії неурядових організацій та влади, а також шляхи ефективної реалізації міжнародних проектів у сфері демократичного врядування.

Учасниками цьогорічної програми стали лідери громадянського суспільства, що були визначені шляхом національного відбору у кожній з п’яти країн та представляють неурядові організації, що діють у сфері захисту прав людини та європейської інтеграції. Річний цикл програми складає три семінари: у Грузії, Молдові та Україні. Проект здійснюється за підтримки спільної програми Європейського Союзу та Ради Європи.

Семінар було офіційно відкрито керівниками партнерських організацій Мережі лідерів громадянського суспільства: Ігорем КОГУТОМ (Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив – Україна), Анаром АСЛАНОВИМ (Голова Ради НУО «Молодь за розвиток» – Азербайджан), Теваном ПОГОСЯНОМ(Виконавчий директор Міжнародного центру людського розвитку – Вірменія), Теймуразом КАНЧЕЛІ (Керівник проектів Грузинського Фонду стратегічних та міжнародних досліджень – Грузія), Євгенієм РЕВЕНКО (Керівник програм Асоціації міжнародної політики Молдови – Молдова), Володимиром КУШНІРЕНКО (Директор Центру комплексних досліджень – Україна), а також Більяною ЗАШОВОЮ (Координатор Програми «Створення та Розвиток Мережі лідерів громадянського суспільства в Україні, Молдові та на Південному Кавказі», Генеральний директорат демократії та політичних справ Ради Європи).

Перший тематичний день заходу було сфокусовано на темі лідерства. Він включав cемінар «Відповідальне лідерство та цінності»  Михайла МІНАКОВА (Голова Ради Асоціації випускників Української школи політичних студій (2006-2008), Старший програмний менеджер ПРООН в Україні, д.ф.н.) та тренінг з лідерства запропонований Теваном ПОГОСЯНОМ (Виконавчий Директор Міжнародного центра людського розвитку, Вірменія).

Семінар «Відповідальне лідерство та цінності» було проведено з використанням методики, створеної Інститутом Аспен (США). Такого типу семінари спрямовано на підтримку відкритого діалогу про проблеми особистості та суспільства. Вони базуються на відновленні здатності учасників вести змістовний діалог та реактуалізації фундаментальних цінностей. Під час підготовки до заходу учасники ознайомились із текстами Фукидида, Н. Маккіавеллі, Л. Толстого, В. Гавела тощо, які і стали основою для подальшої дискусії навколо філософських засад та інтерпретацій проблеми. Прикладна частина семінару була присвячена аналізу відповідальності лідерів, зв’язку лідерства та цінностей, їх впливу на успішність лідера. На відміну від дискутивного початку роботи, друга половина дня була орієнтована на розвиток практичних навичок учасників у царині лідерства.

Другий день семінару було присвячено європейській тематиці. Він розпочався з вітального слова Шелдеріка ШААПВЕЛЬДА (Керівника Директорату демократичних інституцій Ради Європи), Аке ПЕТЕРСОНА (Представника Генерального секретаря Ради Європи з координації програм співробітництва в Україні) та Хелги ПЕНДЕР (Представництво Європейської Комісії в Україні), далі учасники працювали в рамках панельної дискусії  «Європейська ідентичність та цінність демократії», де доповідачами виступили Євген БИСТРИЦЬКИЙ (Виконавчий директор Міжнародного Фонду Відродження) таКлаус ШУМАНН (Екс-генеральний директор з питань політичної діяльності Ради Європи).

Розпочата дискусія знайшла своє логічне продовження у наступній панельній сесії «Ініціатива «Східне Партнерство»: роль громадянського суспільства», де співдоповідачами виступили Вадим ТРЮХАН (Директора Координаційного бюро з європейської та євро-атлантичної інтеграції  України) та Ігор БОЦАН (Директора  Асоціації за Демократію та Участь – АДЕПТ, Молдова).

Завершилась програма міні-тренігом командної взаємодії «Створення команди – від взаємодії до співпраці», який було спеціально розроблено для аудиторії семінару тренінговою компанією «Кій» та проведено у Музеї народної архітектури та побуту «Пирогів».

13 червня учасники працювали у малих дискусійних групах. Учасники групи «Захист прав людини» зосередили свою увагу на темі «Взаємодія правозахисних організацій та влади. Проведення кампаній та акцій», котру було презентовано Євгеном ЗАХАРОВИМ (Співголова Харківської Правозахисної групи, Україна) з подальшим обговоренням можливостей діяльності громадянського суспільства у даній сфері в кожній з країн-учасниць. Група «Європейська Інтеграція» присвятила свій час виступу Володимира КУШНІРЕНКА (Директор Центру комплексних досліджень, Україна) на тему«Міжкультурний діалог у Східній Європі та на Південному Кавказі».

Продовженням роботи стали групові презентації «Регіонального дзеркала», які були підготовлені учасниками шляхом он-лайн комунікації у часовому проміжку між першим та другим семінаром. Кожна презентація була підготовлена мульти-національною групою, яка включала одного представника від кожної з краї та зосереджувалась на певних аспектах правозахисної або євроінтеграційної тематики як в окремих країнах, так і в регіоні в цілому.

Після перерви учасники продовжили свою роботу в рамках спільної сесії на тему «Роль молоді у зміцненні громадянського суспільства» (Індіра ГАДЖИЄВА, Міністерство молоді та спорту Азербайджану) та «Інструменти ефективної реалізації міжнародних проектів у сфері державного устрою та демократичного правління» (Др. Кахи ДЕМЕТРАШВІЛІ, Партнер та менеджер CIMS Consuting, Грузія).

22 червня в Києві Лабораторія законодавчих ініціатив провела експертну зустріч на тему «ПАРЛАМЕНТСЬКИЙ КОНТРОЛЬ: ПРОБЛЕМИ ТА ШЛЯХИ ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ». У обговренні взяли участь, профільні експерти, народні депутати України, представники громадських організацій.

Експертна зустріч пройшла в межах реалізації Проекту Лабораторії законодавчих ініціатив та Вестмінстерської фундації за демократію «ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ УКРАЇНСЬКОГО ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ» («Developing Recommendations for the Improvement of Ukrainian Parliamentarism»). Головна мета даного проекту – реальне підвищення ефективності українського парламентаризму. Задля її досягнення Проект передбачає виокремлення основних недоліків у функціонуванні Верховної Ради України (підготовка так званої «Зеленої книги українського парламентаризму», яка систематизуватиме наявні проблеми у відповідній сфері) та розробку пропозицій щодо їх усунення (вироблення так званої «Білої книги українського парламентаризму», яка узагальнить рекомендації, спрямовані на подолання вад у роботі вітчизняного парламенту). Реалізація цілей Проекту включає аналіз та широке обговорення (як у Києві, так і в регіонах) найбільш актуальних проблем функціонування Верховної Ради, а також висвітлення поточних проблем і перспектив їх усунення у ЗМІ.

Ця експертна зустріч стала другою в серії з чотирьох заходів, присвячених обговоренню найактуальніших проблем українського парламентаризму, а саме:

• статусу народного депутата України;
• контрольних функцій парламенту;
• функціонування парламентських служб;
• участі громадськості у законотворчому процесі.

Обговорення розпочав Денис КОВРИЖЕНКО, експерт Лабораторії законодавчих ініціатив, який презентував аналітичний огляд «Парламентський контроль: проблеми та шляхи удосконалення».

Народний депутат України Андрій ШЕВЧЕНКО відзначив необхідність підвищення прозорості діяльності парламентських комітетів. Крім того, значний потенціал в підвищенні контрольної функції парламенту політик визнав за механізмом комітетських слухань. Задля його впровадження Андрій Шевченко запропонував визначити кілька комітетів Верховної Ради, з якими можна у пілотному режимі відпрацювати роботу комітетських слухань. Також депутат відзначив, що наразі жоден парламентський комітет не використовує в повній мірі даний механізм, хоча це могло б розвантажити сесійний зал через винесення на комітетські слухання профільних ініціатив, які не потребують уваги всього парламенту.

Звернув увагу Андрій Шевченко і на проблеми, які не стосуються безпосередньо контрольних функцій парламенту. Зокрема, депутат наголосив на необхідності перегляду інституту підкомітетів Верховної Ради, який абсолютно не працює. Серед конкретних пропозицій – скасування посад голів підкомітетів, адже така структура перетворилося на можливість додаткового заробітку для депутатів, який не накладає на них жодних зобов’язань в плані організації роботи комітету. Також Андрій Шевченко закликав удосконалити процедуру до комітетського розгляду законопроекту: наразі проекти законів повністю знаходяться під контролем одного з членів комітету, який може повністю самостійно вирішувати долю тієї чи іншої ініціативи. Нарешті було запропоновано переглянути процедуру обрання голів комітетів. За одним з висловлених Шевченком варіантів змін, голову мають обирати самі члени комітету, визначаючись, хто з них є найбільш фаховим депутатом по комітетському профілю. За іншою ж логікою, варто керуватися традицією – керівництво комітетом мають здійснювати депутати, що найдовше пропрацювали в ньому. Але головне – відійти від сучасної практики розподілу посад голів комітетів за політичним принципом. Ще однією можливою ініціативою стало надання народним депутатам права входити у два і більше комітети, як це має місце в деяких європейських країнах.
Характерно, що які і під час попереднього експертного обговорення, була висловлена думка щодо необхідності перегляду порядку законодавчої ініціативи, зокрема щодо необхідності підтримки законопроекту мінімум 20 депутатами – це дозволить зменшити кількість законопроектів, що знаходяться на розгляді парламенту, але разом з цим сприятиме підвищенню їх якості та ефективності роботи законодавчого органу.

Завідувач кафедри загальнополітичних і державно-правових наук Національного університету «Києво-Могилянська академія», суддя Конституційного Суду України у відставці Микола КОЗЮБРА відзначив, що на його думку, механізм парламентських слухань внаслідок заполітизованості учасників втратив свою ефективність Крім того, науковець поголився з тезою, виписаною в аналітичному огляді по даній тематиці, щодо необхідності визначення кола проблем, які можуть бути предметом слухань. Також була констатована невизначеність контрольних функцій та повноважень комітетів, які іноді виходять за межі контрольних повноважень парламенту. Аналогічна ситуація має місце в з тимчасовим слідчими комісіями, які нерідко в своїй діяльності дублюють функції інших слідчих органів. Микола Козюбра зазначив, що ТСК взагалі мають створюватися лише в екстремальних випадках, перелік яких має бути відповідно затвердженим. Зараз же, на його думку, Верховна Рада зловживає цим інструментом. Певний дубляж функцій було відзначено і щодо Рахункова палати, яка інколи намагається перебрати на себе повноваження Контрольно-ревізійного управління.

На думку Миколи САВЕНКА, доцента Національного університету «Києво-Могилянська академія», судді Конституційного Суду України у відставці, на парламентські слухання мають виноситися найважливіші питання щодо затвердження концепцій розвитку суспільства та розгляду стратегічні напрямки. Все ж інше має розглядатися на рівні комітетських слухань. Крім того, Микола Савенко також звернув увагу на недостатній прозорості роботи комітетів Верховної Ради. За належного рівня їх відкритості можна було б очікувати на те, що, відчуваючи відповідальність за підготовку питань, які розглядають комітети, народні депутати підвищать ефективність власної роботи на комітетському рівні. Прозорість роботи комітетів дозволила б налагодити внутрішній контроль парламенту за їх роботою. Зокрема, стали б реально можливими санкції щодо голів комітетів, які протягом довгого часу ігнорують комітетські засідання (а така практика стала досить поширеною). В цьому аспекті, як відзначив Андрій Шевченко, ще жоден такий керівник комітету не був позбавлений своєї посади – згаданий принцип політичного розподілу комітетів стоїть на заваді).

Нарешті, всі учасники обговорення погодилися з тим, що нинішня надмірна заполітизованість українського омбудсмана перешкоджає нормальній роботі цього органу парламентського контролю. Зокрема, було відзначено, що не виконується основне завдання, покладене на обмудсмена – вдосконалення законодавства, що стосується дотримання прав і свобод людини. Загалом, цей інститут має компенсувати відсутність у громадян права конституційної скарги, однак на практиці цього не відбувається. Були висловлені пропозиції щодо необхідності обмеження терміну перебування однієї особи на цій посаді – максимум два строки підряд. Також механізмом боротьби проти політизації омбудсмана мала б стати законодавча заборона балотуватися на парламентських виборах – це може бути можливим лише за умови відставки Уповноваженого з прав людини.

Аналітичні матеріали «Парламентський контроль: проблеми та шляхи підвищення ефективності»

Презентація «Парламентський контроль: проблеми та шляхи підвищення ефективності»

Експертна зустріч проходитиме в рамках реалізації Проекту Лабораторії законодавчих ініціатив і Вестмінстерської фундації за демократію «ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ УКРАЇНСЬКОГО ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ» («Developing Recommendations for the Improvement of Ukrainian Parliamentarism»). Головна мета Проекту – реальне підвищення ефективності українського парламентаризму. Задля її досягнення Проект передбачає виокремлення основних недоліки у функціонуванні Верховної Ради України (підготовка так званої «Зеленої книги українського парламентаризму», яка систематизуватиме наявні проблеми у відповідній сфері) та розробку пропозиціїй щодо їх усунення (вироблення так званої «Білої книги українського парламентаризму», яка узагальнить рекомендації, спрямовані на подолання вад у роботі вітчизняного парламенту). Реалізація цілей Проекту включає аналіз та широке обговорення (в Києві та в регіонах) найбільш актуальних проблем функціонування парламенту в Україні, а також висвітлення поточних проблем і перспектив їх усунення у ЗМІ.

Ця експертна зустріч стала початком серії з чотирьох заходів, присвячених обговоренню найактуальніших проблем українського парламентаризму, а саме:

• статусу народного депутата України;
• контрольних функцій парламенту;
• функціонування парламентських служб;
• участі громадськості у законотворчому процесі.

Обговорення розпочав Денис КОВРИЖЕНКО, експерт Лабораторії законодавчих ініціатив, представивши презентацію аналітичного огляду «Статус народного депутата України: проблеми та шляхи удосконалення». Чи не найбільше дебатів викликало питання про механізм імперативного мандату в тому вигляді, в якому він наразі існує в Україні. Всі учасники зійшлися на необхідності відмовитися від подібної практики, яка покликана, з одного боку, ліквідувати переходи депутатів із фракції у фракцію (особливо з опозиційних в провладні), але з іншого – зробити члена парламенту залежним від керівництва фракцій. Юрій КЛЮЧКОВСЬКИЙ, народний депутат України, в цьому контексті звернув увагу на досвід європейських країн, де члени парламенту несуть відповідальність за зміну політичного табору на чергових виборах через втрату підтримки виборців. Однак, за словами депутата, є приклади й суто формальних механізмів обмеження депутатської мобільності, які, втім, не призводять до узалежнення членів парламенту від політичного керівництва.

Багато говорилося також про виборчу систему, та її вплив на зв’язок депутатів з виборцями. На думку Юрія ЯСЕНЧУКА, заступника Керівника Апарату Верховної Ради України, наразі не варто повертатися до мажоритарної виборчої системи, а слід вдосконалювати діючу пропорційну.

Микола КОЗЮБРА, завідувач кафедри загальнополітичних і державно-правових наук Національного університету «Києво-Могилянська академія», суддя Конституційного Суду України у відставці, відмітив, що механізм не стане ефективним каналом зв’язку депутатів із виборцями доки в цьому не будуть зацікавленими партії та самі депутати. А це можливо лише у випадку усвідомлення політичної відповідальності на чергових виборах. Також в даному контексті Юрій КЛЮЧКОВСЬКИЙ згадав, як за мажоритарної та «змішаної» виборчих систем деякі депутати, що обиралися по мажоритарним округам, після виборів реально не співпрацювали з місцевими виборцями. Однак на наступних виборах їм вдавалося знову пройти в парламент, але вже від іншого округу. Тобто навіть за мажоритарної системи немає гарантій існування зв’язку між депутатами та виборцями.

Щодо депутатських пільг та зарплат Микола КОЗЮБРА відмітив, що в світі члени парламентів дійсно мають певні преференції (хоч єдиного «світового» чи «європейського» стандарту для цього немає). Втім в українських умовах дане питання має свої характерні відмінності. Проблема не у високих зарплатах депутатів чи їх численних пільгах, а у тому, що переважна більшість українських депутатів живуть не з депутатських зарплат, а мають інші джерела доходу. В цьому контексті, обговорювалась також доцільність бюджетного фінансування 4-х помічників для кожного народного депутата (в той час, як в деяких країнах діяльності одного помічника вистачає для забезпечення нормальної роботи двох членів парламенту).

Звернули увагу учасники обговорення також і на проблему якості законотворення. Зокрема Ігор КОГУТ, Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив, відзначив, що проблемою є надто велика кількість законопроектів, які зареєстровані в парламенті, більша частина яких дублює один одного або ж реально не виконують покладених на них завдань. З цим погодився Микола КОЗЮБРА, який відзначив, що у Верховній Раді дійсно зареєстровано багато «сирих» законопроектів, які пишуться лише для того, щоб депутат міг потім апелювати до кількості власних проектів законів. Як варіант вирішення даної проблеми, Юрій ЯСЕНЧУК запропонував врахувати досвід вже згадуваної Німеччини, де суб’єктом законодавчої ініціативи може бути не 1 окремий депутат, а 27 членів парламенту.

Едуард РАХІМКУЛОВ, співдиректор Програми сприяння Парламенту України Університету Індіани, додав, що серйозною проблемою є відсутність належного економічно-фінансового аналізу законопроектів. А Юрій КЛЮЧКОВСЬКИЙ відзначив вкрай низький рівень експертизи проектів законів у Головному науково-експертному управлінні Апарату Верховної Ради України. Крім того, депутат звернув увагу на те, що переважна більшість законопроектів нині приймається за скороченою процедурою (яка відповідно до Регламенту Верховною Ради України мала застосовуватись лише у виняткових випадках), часто – у першому читанні та в цілому. Такий підхід до розгляду питань, віднесених до компетенції парламенту, фактично позбавляє народних депутатів України можливості взяти участь у дискусії щодо змісту проектів, що, у свою чергу, призводить до прийняття змістовно недосконалих законів. Підвищення якості прийнятих парламентом законів потребує відновлення практики повного обговорення законопроектів, а також запровадження громадської експертизи останніх.

Презентація «Статус народного депутата України: проблеми та шляхи удосконалення»