21 вересня 2018 року пройшла презентація Керівних принципів з оцінки та моніторингу державної політики через альтернативні звіти (Shadow Report).

Керівні принципи презентували:

• Олександр Заславський, Заступник Голови Ради Лабораторії законодавчих ініціатив;
• Любомир Гультай, Старший програмний спеціаліст Програми USAID РАДА;
• Михайло Кольцов, автор посібника, експерт Лабораторії законодавчих ініціатив.

Олександр Заславський, Заступник Голови Ради Лабораторії законодавчих ініціатив, детально розповів про досвід Лабораторії законодавчих ініціатив у підготовці альтернативних звітів від громадськості.

Лабораторія законодавчих ініціатив вже 18 років працює з парламентом, намагаючись зробити його більш ефективним, прозорим і наблизити його до стандартів розвинених демократичних країн. Останні 5 років ЛЗІ працює в рамках Програми USAID «РАДА: відповідальність, підзвітність, демократичне парламентське представництво», що виконується Фондом Східна Європа. Одним з напрямків співпраці є посилення контрольної функції парламенту шляхом популяризації такого механізму, як підготовка альтернативних звітів.

Олександр наголосив, що альтернативні звіти є аналітичними документами, що пропонують обґрунтований альтернативний підхід щодо стану імплементації державної політики, оцінки її впливів під час реалізації, перегляду чинних підходів та пошуку шляхів вдосконалення державної політики.

Чому такий звіт є альтернативним? Тому що зазвичай він готується на запит комітетів третіми сторонами – незалежними громадськими організаціями, науковими експертними установами – для того, щоб донести до суб’єктів ухвалення рішень обґрунтовану позицію, яка буде альтернативною до урядової.

У міжнародній практиці формат альтернативних звітів є досить популярним і має різні форми. Зокрема, в Німеччині такі звіти замовляють не парламентські комітети, а сам уряд, який надає його разом зі своїм офіційним звітом до парламенту.

Лабораторія законодавчих ініціатив в рамках Програми РАДА за останні три роки підготувала 10 альтернативних звітів з різними комітетами Верховної Ради та презентувала їх спільно. Найбільша цінність презентованого сьогодні документу полягає в тому, що він містить не просто адаптацію міжнародної практики, а безпосередній досвід роботи Лабораторії законодавчих ініціатив з комітетами: як це відбувалося, які можуть бути перепони, як їх обходити, про це все можна дізнатись з цього документу.

Олександр наголосив, що ЛЗІ багато зусиль доклала для того, щоб сформувати у комітетів ВРУ розуміння потреби в таких документах. Один з перших звітів, підготовлених Лабораторією законодавчих ініціатив, стосувався річного терміну функціонування майнових реєстрів, його було представлено на засіданні Комітету з питань запобігання та протидії корупції. За результатами обговорення було надіслано листи з рекомендаціями до центральних органів виконавчої влади, відповідальних за функціонування реєстрів, які врахували частину цих рекомендацій. 

Читати Альтернативний звіт «Аналіз виконання закону щодо відкриття майнових реєстрів».

Ще одним з перших таких прикладів є звіт про реалізацію закону про вищу освіту. Читати Альтернативний звіт «Реформа вищої освіти України: реалізація профільного закону в 2014–2016 рр.» Цей звіт було представлено на розширеному засіданні Комітету з питань науки і освіти, де було також представлено також і офіційний урядовий звіт. 

Олександр наголосив, що однією з проблем в Україні є те, що альтернативні звіти часто можуть бути єдиним джерелом інформації для комітетів через відсутність урядових звітів.

У процесі підготовки звіту з реалізації декомунізаційних законів у Комітеті Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя був створений спеціальний підкомітет з питань з питань декомунізації. І на першому курглому столі цього підкомітету на тему «Законодавство про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні: стан виконання» був представлений альтернативний звіт, підготовлений Лабораторією законодавчих ініціатив. Читати Альтернативний звіт «Реформа у сфері політики пам’яті: проміжні підсумки виконання “декомунізаційних законів”».

Ще один приклад. SIGMA у своєму останньому звіті послалась на альтернативний звіт ЛЗІ про реалізацію реформи держуправління за 2015-2016 рр. Це ще один приклад, коли за відсутності відповідної інформації міжнародним організаціям вдається отримати необхідну інформацію з альтернативних джерел. Читати Альтернативний звіт «Реформа державної служби України: Реалізація профільного закону 2016-2017».

Любомир Гультай, Старший програмний спеціаліст Програми USAID РАДА, розповів учасникам презентації про Програму USAID «РАДА: відповідальність, підзвітність, демократичне парламентське представництво». Зокрема, він наголосив, що Програма РАДА працює за трьома напрямками: контрольна функція парламенту, залучення громадян до законодавчого процесу, моніторингові інструменти роботи парламенту та громадянська освіта.

Михайло Кольцов, автор посібника, експерт Лабораторії законодавчих ініціатив, зазначив, що у підготовлених ним керівних принципах він намагався не тільки узагальнити міжнародний досвід, але й детально дослідити український контекст підготовки таких документів.

Хто готує альтернативні звіти?

• Громадські організації та аналітично-експертні центри;
• Окремі експерти;
• Експертні групи;
• Наукові установи та університети.

Основні завдання альтернативного звіту:

• Надати надійну та адекватну інформацію про функціонування політики;
• Сприяти з’ясуванню та критиці обраних підходів , які лежать в основі виконання політики;
• Сприяти визначенню нових альтернативних варіантів формулювання проблеми, цілей та інструментів державної політики, або їх перегляду.

Яку роль виконують альтернативні звіти у роботі парламентського комітету?

• Здійснюють вплив на формування державної політики;
• Надають рекомендації, ґрунтовані на доказах;
• Демонструють прозорість діяльності.

Основні перешкоди:

• На етапі розробки політики відсутні критерії успішності пропонованої державної політики;
• Немає ані документів планування, ані індикаторів успішності;
• Низька якість кількісної та статистичної інформації.

Основні рекомендації:

• Чи відома вам процедура прийняття рішень в чинній політиці?
• Якщо в планах заходів вказаний доволі широкий хронологічний період — оцінюйте темп;
• Оцініть цільову аудиторію;
• Найкращий альтернативний звіт представляє собою консенсус більшості;
• Плануйте процес підготовки альтернативного звіту;
• Дослідницький підхід: правоцентричний або потребоцентричний;
• Основні дані ви отримуєте з двох джерел: урядові звіти та організовані опитування груп стейкголдерів;
• При формулюванні основних положень звіту орієнтуйтесь на схему «теза — аргумент — доказ».

Розробка та презентація Керівних принципів для громадських організацій щодо підготовки альтернативних звітів є частиною проекту Лабораторія законодавчих ініціатив у рамках реалізації Програми USAID «РАДА: відповідальність, підзвітність, демократичне парламентське представництво», що виконується Фондом Східна Європа.

Ідеальний склад парламенту – це люди, які вже мають досвід, та молодь, яка має знання, нові підходи та енергію їх реалізувати на практиці.

Вміння ж домовлятися, високий рівень політичної культури та ціннісна рамка – безумовні передумови нової України, вважає голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив та кураторка Української школи політичних студій Світлана Матвієнко.

Вона належить до тих професіоналів громадянського суспільства, які змінюють підходи в українській політиці.

Як кураторка Української школи політичних студій вона об’єднує активних представників різних суспільних сфер, людей, прагненням яких є системні зміни в країні і готових брати на себе відповідальність.

Як голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив – працює над новою якістю української політики й утвердженням у ній нових цінностей.

До порад та думок Світлани Матвієнко дослухаються топові чиновники країни – від народних депутатів до міністрів. Адже частина з них, серед яких абсолютно нова депутатська група “ЄвроОптимісти”, почали свій політичний шлях завдяки освітнім проектам, які вона курує.

Спецпроект “Вибори вибори” поцікавився у Світлани, яка знається на тому, що залишається за лаштунками парламенту, – як зараз працює українська політика? Чи є ми самостійними гравцями на світовій політичній арені? І чи варто молоді чекати ідеального моменту, щоб йти в політику?

22 лютого 2018 року Світлана Матвієнко, Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив, взяла участь у публічному обговоренні «Створення парламентської служби як складова реформи Верховної Ради України», організованому Комітетом з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування спільно з Комітетом з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України та Парламентською асамблеєю Ради Європи за підтримки Програми Ради Європи «Децентралізація і територіальна консолідація в Україні».

Обговорюючи питання особливостей парламентської служби України, Світлана наголосила:

Лабораторія законодавчих ініціатив зосереджує особливу увагу на реформі парламенту та державної служби, як ключових реформах, які визначають та забезпечують стабільність проведення інших реформ в Україні.

Під час публічного обговорення «Створення парламентської служби як складова реформи Верховної Ради України» Світлана Матвієнко презентувала новий випуск Часопису «Парламент», який присвячено дослідженню особливостей проходження державної служби в Апараті Верховної Ради України.

Часопис «Парламент» – експертний журнал, який виходить друком з 2001 року та зосереджується на різних аспектах парламентаризму, законотворення, висвітлює експертні висновки щодо реформ в Україні.

Випуск Часопису «Парламент» присвячено основі роботи Верховної Ради України як інституції – її адмініструванню. Ефективне, професійне та політично незаангажоване адміністрування роботи парламентарів є необхідною умовою і для ефективного функціонування парламенту в цілому.

Як і будь-який інший парламент світу, Верховна Рада України не може бути зведена до депутатського корпусу, парламент як інституція – це внутрішньопарламентскі органи, роботу яких становлять не лише обрані представниками народу, але й призначені за конкурсом державні службовці. Незважаючи на те, що в цілому Апарат не є відповідальним політично за дії та рішення ухвалювані в комітетах та на пленарних засіданнях, його роль є далеко не останньою, адже саме Апарат готує проекти рішень (висновки комітетів, порядки денні сесій, план законодавчих робіт та ін.). Окрім розробки проектів рішень, спеціальні підрозділи Апарату беруть безпосередню участь у законодавчому процесі (Головне експертно-аналітичне та Головне юридичне управління), видаючи висновки до законопроектів на предмет відповідності Контитуції та законам України. З огляду на це, неможливо вести мову про якість роботи ВРУ як інституції не порушуючи питання якості її служби, яка є основою внутрішньої організації ВРУ, її інституційної пам’яті та навіть законності ухвалюваних нею законів.

Видання та розповсюдження Часопису «Парламент» є частиною проекту, що його реалізує Лабораторія законодавчих ініціатив в рамках Програми USAID «РАДА: відповідальність, підзвітність, демократичне парламентське представництво», що виконується Фондом Східна Європа.

Думки і твердження, висловлені в цій публікації, відображають особисту позицію авторів і можуть не співпадати з позицією USAID.

Як українці сприймають реформи? Чому реформи Парламенту та держслужби є визначальними для майбутнього України? Чого чекати від «весни реформ»? Як цінності допоможуть зруйнувати корупцію?

А також про важливість антикорупційного суду, популізм та майбутні вибори, призначення Олексія Бонюка Директором Координаційного центру з надання правової допомоги та багато іншого розповіла Світлана Матвієнко, Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив, в ефірі 5 каналу.

Також до розмови долучився народний депутат України Руслан Сидорович, який розповів про співпрацю Парламенту та Лабораторії законодавчих ініціатив в царині надзвичайно важливих питань.

21 грудня 2017 року у Верховній Раді України відбувся прес-брифінг, присвячений презентації аналітичних досліджень на теми «Концепція законодавчого процесу “від початку до кінця”» та «Пропозиції до політики щодо звітування Уряду в Парламенті».

Захід організовано Лабораторією законодавчих ініціатив спільно з Дмитром Лубінцем, народним депутатом України, Секретарем Комітету Верховної Ради України з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України в рамках Програми USAID «РАДА: відповідальність, підзвітність, демократичне парламентське представництво», що виконується Фондом Східна Європа.

Дослідження презентували:

• Дмитро Лубінець, народний депутат України;
• Олександр Заславський, Заступник Голови Ради Лабораторії законодавчих ініціатив, автор дослідження.

Проект концепції законодавчого процесу «від початку до кінця» містить аналіз наявних практик, огляд міжнародного досвіду, а також пропозиції до концепції реформи законодавчого процесу «від початку до кінця» з акцентом на посилення координації між суб’єктами законодавчої ініціативи. У рамках цього документу запропоновано альтернативні варіанти зміни законодавчого процесу «від початку до кінця», які умовно можна назвати «урядоцентричною» (на основі досвіду Франції), «парламентоцентричною» (на основі досвіду США) та «концепцією мінімально необхідних змін» (на основі аналізу наявних в Україні практик).

Читати Концепцію законодавчого процесу «від початку до кінця» (Policy Paper)

У документі «Пропозиції до політики щодо звітування Уряду в Парламенті» проаналізовані основні проблемні аспекти комунікації Уряду та Парламенту, здійснений аналіз міжнародного досвіду та надані пропозиції щодо вдосконалення комунікації між Урядом та Верховною Радою.

Читати Пропозиції до політики щодо звітування Уряду в Парламенті (Policy Paper)

Дмитро Лубінець, народний депутат України:

Мені дуже приємно, що зараз на діяльність Верховної Ради України впливають – і дуже позитивно впливають –  громадські організації, які допомагають нам – народним депутатам, надають свої пропозиції, як вдосконалити і діяльність Верховної Ради, і діяльність законодавчої ініціативи

Олександр Заславський, Заступник Голови Ради Лабораторії законодавчих ініціатив, представив два аналітичні документи: «Концепцію законодавчого процесу “від початку до кінця”» та «Пропозиції до політики щодо звітування Уряду в Парламенті», які підготовлені в рамках Програми USAID «РАДА: відповідальність, підзвітність, демократичне парламентське представництво», що виконується Фондом Східна Європа.

Олександр зазначив, що наприкінці лютого 2016 року була представлена Дорожня карта щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України, яка була підготовлена Оціночною місією Європейського Парламенту під керівництвом Пета Кокса. 17 березня 2016 року Верховна Рада ухвалила Постанову щодо заходів на реалізацію зазначених в Дорожній карті 52-х рекомендацій.

Представлені аналітичні документи розроблені на роз’яснення та розширення тих рекомендацій, які зазначені в Дорожній карті. В документах проаналізовані чинні процедури та практики вироблення рішень в українському парламенті, проаналізовано міжнародний досвід та запропоновано певне бачення вдосконалення цих процесів. Серед конкретних проблем, які були досліджені у документах, Олександр виокремив відсутність стратегічного планування в процесі вироблення політики, а також недостатній рівень координації та комунікації між законодавчою та виконавчою гілками влади в процесі законодавчої роботи.

Серед пропозицій варто виокремити: перегляд статусу Програми діяльності Уряду; відсутність такого документу має бути пов’язана з відставкою уряду; порядок денний сесій має формуватися на основі та на виконання Програми діяльності Уряду; в основі будь-якого документу мають лежати результати моніторингу та оцінки вже реалізованих законів, або певних напрямків політики. Більше того, будь-яка законодавча ініціатива має супроводжуватися планом моніторингу та оцінки, який має бути узгоджений з головним комітетом ВРУ.

Захід організовано Лабораторією законодавчих ініціатив разом з Комітетом Верховної Ради України з питань інформатизації та зв’язку та International IDEA.

Олександр Данченко, Голова Комітету Верховної Ради України з питань інформатизації та зв’язку, наголосив:

Олена Матузко, Секретар Комітету Верховної Ради України з питань інформатизації та зв’язку, зазначила:

Світлана Матвієнко, Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив, зауважила, що зміни, які відбуваються в усьому світі, стимулюють до перемін й Україну. Зокрема, це стосується можливості того, що у 2024 році в Україні працюватиме електронний виборчий процес. Проте, буде великим перебільшенням твердження про готовність нашої держави до цього процесу. Зелена книга щодо інформаційної безпеки виборчого процесу, яку буде доопрацьовано за результатами сьогоднішніх обговорень та рекомендацій, має на меті пришвидшити цей поступ.

Данило Мялковський, Начальник управління Адміністрації Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації, розповів про сучасні механізми захисту інформації у виборчому процесі. Пан Данило наголосив, що запровадження електронного голосування може стимулювати залучення молоді до виборчих процесів – процесів, які є дзеркалом стану розвитку демократії в державі. Впровадження електронного голосування вимагає не тільки перегляду інфраструктури забезпечення проведення виборів, а також і перегляду інституційних та ресурсних спроможностей України. Говорячи про практики забезпечення довіри до електронного голосування, Пан Данило наголосив на важливості надійного підтвердження особи того, хто бере участь у голосуванні. Таку процедуру можна провести, застосовуючи паспорт громадянина України у форматі ID-картки, а також запровадивши технологію цифрового підпису з використанням мобільних терміналів – mobile ID. Проте, особливої уваги заслуговує правове регулювання застосування цих технічних засобів.

Олександр Стельмах, Керівник Служби розпорядника Державного реєстру виборців, Центральна виборча комісія, зазначив, що вже 19 років у ЦВК функціонує єдина інформаційно-аналітична система «Вибори», яка охоплює всі етапи виборчого процесу. Серед складнощів та проблемних питань, які стоять на заваді якісного виборчого процесу, пан Олександр назвав зміну виборчого законодавства під кожні вибори; відсутність постійно діючих виборчих комісій; ігнорування у виборчому законодавстві нових технічних засобів; необґрунтоване скорочення фінансування інформаційних програм; незадовільний стан наповнення даними реєстру громадян та незадовільний стан отримання громадянами ID-карток.

Євген Яковенко, Заступник начальника управління у складі Департаменту контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері інформаційної безпеки Служби безпеки України, зауважив, що ЦВК однією з перших в Україні побудувала одні з найбільш значущих інформаційних систем – систему автоматизації виборів і систему державного реєстру виборців. На ці системи здійснюються цілеспрямовані хакерські атаки ворожих спецслужб. Два основні види атак: інформаційне поле, тобто створення несприятливого іміджу держави, а також безпосереднє втручання у роботу цих систем з ціллю блокування подачі інформації або її викривлення. На сьогодні СБУ успішно протидіє таким атакам.

Олександр Риженко, Голова Державного агентства з питань електронного урядування України, наголосив на важливості прийняття Закону України «Про електронні довірчі послуги», який сприятиме впровадженню нових виборчих технологій, електронних сервісів для громадян, які спростять обмін електронними документами між громадянами. Проте, досі невирішено низку питань, як от: доступу до інформації; цифрової нерівності між громадянами, які живуть у великих містах і в регіонах; покращення електронної ідентифікації громадян. Як і попередні спікери, пан Олександр, звернув особливу увагу на те, що будь-яка інформатизація потребує довіри громадян.

Петер Вольф, Технічний керівник програм з питань виборів, конституційного будівництва та інформаційно-комунікаційних технологій у виборчому процесі, International IDEA, зосередив свою увагу на виборчих технологіях та основних тенденціях в контексті кібербезпеки. Серед ключових проблем кібербезпеки на виборах, Петер Вольф назвав DDoS атаки; взламування сайтів та маніпуляція змістом; злом систем, витоки інформації, збір інформації та даних; поширення дезінформації. Належною реакцією на кіберзагрози є національна міжвідомча координація; детальний аналіз усіх процесів, збільшення ресурсів для захисту, стримування, виявлення та протидії загрозам.

Проф. Керстен Шюрманн, IT University of Copenhagen, розповів про забезпечення виборів з використанням ІКТ та про те, яким чином можна захистити виборчі системи. Проф. Шюрманн звернув увагу на необхідність ретельної підготовки правової та технічної бази виборів для забезпечення їх прозорості та ефективності. Також він особливо наголосив на тому факті, що виключно технічна система виборів завжди є вразливою до кібератак, незалежно від того, наскільки добре вона захищена від хакерів. Необхідно мати неспростовні докази – папери (бюлетені), які можна перевірити після опублікування результатів. Добре працюють разом технології та паперовий слід (використання бюлетенів), адже лише технології не можуть гарантувати прозорість; а довіра до виборів формується якісно проведеним аудитом.

Петер Ербен, старший директор IFES в Україні, старший міжнародний радник з виборів, розкрив особливості використання виборчих технологій в Україні. Пан Петер зазначив, що десять років тому люди були сповнені оптимізму стосовно використання технологій у виборчому процесі, сьогодні ж, через кіберзагрози та постійні хакерські атаки, люди сповнені недовіри до цього процесу. Сьогодні йде регрес у використанні технологій у виборах саме через питання довіри. Технології мають переваги в швидкій обробці великих масивів даних, проте вони не заміняють старих «ручних» методів, а радше доповнюють та покращують їх. Пан Петер відзначив, що в Україні реєстр виборців (традиційно один з найбільш проблематичних аспектів виборів у всьому світі) є дуже гарним; відстає Україна в системі управління результатами виборів.

Олексій Кошель, Директор ВГО «Комітет виборців України», наголосив на важливості надзвичайно якісної, чітко прописаної законодавчої бази, аби уникнути додаткових ризиків при застосуванні нових технологій. Серед ризиків, які стоять перед виборчою системою України, пан Олексій назвав ризик постійного втручання з боку Росії, а також недовіру до результатів виборів.

Єгор Аушев, Керівник проекту Cyber Guard, співзасновник HACKEN, презентуючи концепцію Зеленої книги з інформаційної безпеки виборчого процесу, наголосив, що цей документ створений з метою представити експертному товариству та заінтересованим сторонам огляд чинного стану окремих питань інформаційної безпеки виборчого процесу, виявити проблемні ситуації, спробувати оцінити масштаби, динаміку і гостроту виявлених проблем, та подати можливості їх вирішення.

Ігор Малченюк, Технологічний стратег, Microsoft, асоційований член, Українська інформаційно-безпекова група (НУО), наголосив, що у Зеленій книзі приділено значну увагу аналізу важливих компонентів виборчого процесу, як от електронний реєстр виборців, підрахунок голосів, захист персональних даних виборців. Кібер-атаки з боку іноземних держав є викликом національному суверенітету та представляють реальну загрозу для політичних систем, призводять до деградації довіри, до порушення цілісності даних та зниження використання технологій.

Віктор Жора, директор Infosafe IT, проаналізував еволюцію системи «Вибори»; дослідив, які технологічні зміни пройшла українська виборча система від 2002 до 2017 року; розкрив основні фази атак на виборчу систему України, як от несанкціоноване втручання, спотворення результатів, DDoS атаки; а також розповів завдяки яким крокам можна зробити виборчий процес в Україні більш безпечним. Пан Віктор наголосив, що Україна виступила в якості тестового майданчика для кібер-атак на виборчі системи по всьому світі. Питання кібер-безпеки є наріжним каменем у питанні довіри до виборчого процесу.

Володимир Фльонц, Голова ГО «Електронна демократія», звернув увагу, що термін «інтернет голосування» вже присутній в українському законодавстві. Пан Володимир зазначив, що зараз немає жодних перешкод для впровадження відкритого інтернет-голосування, важче запровадити таємне голосування. Без довіри до процесу голосування не виникає легітимності результатів обрання.

Наприкінці Комітетських слухань проф. Керстен Шюрманн продемонстрував приклад кібератаки на систему електронного голосування – злам машини для голосування. За допомогою власного комп’ютера, невеличкого пошуку необхідної інформації в інтернеті та нескладних маніпуляцій, за 5 хвилин проф. Шюрманн зміг увійти до системи машини для електронного голосування та змінити дані, які у ній зберігались.

У період з жовтня по листопад 2017 року Програма USAID РАДА провела п’ять дискусій з теми парламентської реформи за участю народних депутатів України, працівників Апарату Верховної Ради України, представників Уряду, експертів та громадськості, метою яких є вироблення рекомендацій для їх подальшого впровадження в межах парламентської реформи. Зокрема тематика охоплювала проблеми здійснення контрольних функцій парламенту, взаємодії законодавчої та виконавчої гілок влади у законотворчому процесі, посилення ролі комітетів та Апарату Верховнох Ради України, створення відокремленої парламентської служби, вирішення проблеми процедури голосування, ролі супровідних документів у законодавчому процесі.

За результатами проведених дискусій з питань парламентської реформи Програма USAID РАДА організувала конференцію на тему «Роль Парламенту, Глави держави, Уряду та громадськості у підвищенні якості законодавчого процесу».

В рамках конференції пройшла презентація аналітичного дослідження (Policy Paper) на тему «Концепція законодавчого процесу “від початку до кінця”», підготовленого Лабораторією законодавчих ініціатив.

Олександр Заславський, Заступник Голови Ради Лабораторії законодавчих ініціатив:

Таким чином відбувається редукція першого читання як ключового етапу розгляду законопроектів. Адже за логікою Регламенту ВРУ саме етап першого читання повинен забезпечити всебічне обговорення проблеми, її актуальності, запропонованого шляху вирішення, очікуваних результатів. Проблемні аспекти законопроектів починають виявлятися під час подальшого опрацювання проекту до другого читання, яке в силу своєї специфіки не дозволяє корегувати ключову ідею законопроекту, а передбачає лише точкові та технічні зміни.
Більше того, протягом 4-ї та 5-ї сесії (лютий 2016 р. – січень 2017 р.) більшість законопроектів ухвалювалися в першому читанні та в цілому – 116 з 187 ухвалених в цілому (або 62%). При цьому 51 з 116-ти зазначених законопроектів (або 44%) були ухвалені всупереч висновкам чи зауваженням Головного науково-експертного управління Апарату ВРУ, яке готує експертні висновки до першого читання. Вочевидь це сигналізує про низьку якість законопроектів як мінімум з точки зору техніки нормо-проектування, внутрішньої узгодженості тексту актів, відповідності діючим законам, Конституції чи міжнародним угодам. І ці законопроекти ухвалюються майже без обговорення і без можливості бути доопрацьованими навіть під час другого читання.

На це накладається ситуація з перехідними положеннями ухвалених в цілому законопроектів. В таких положеннях часто даються доручення Уряду привести у відповідність або розробити відповідні підзаконні акти на виконання ухвалених законів. Такі перехідні положення з дорученнями (конкретними чи загальними) містяться у 91 ухваленому в цілому протягом 4-ї та 5-ї сесії законі (або 47% від загальної кількості). Вочевидь Уряд має бути готовий до виконання законів. Однак, важко собі уявити як можна підготуватися до такого, коли неможливо передбачити на якому етапі і в якому конкретному вигляді буде ухвалений той чи інший законопроект.

В результаті уряд стикається з проблемою впровадження «недосконалих» або неякісно підготовлених законів, що призводить до необхідності ініціювання чергових змін до вже ухваленого законодавства. В результаті зазначені парламентські практики є однією з причин того, що від 60% до 75% ухвалених в цілому законопроектів протягом 8-ї сесії є вторинними, тобто вносять зміни у вже діючі закони. Для зареєстрованих за цей час законопроектів цей показник ще більший. В кінці кінців можна стверджувати, що недостатньо ретельна робота над законопроектами, спроби швидкого їх ухвалення без якісного обговорення, призводять до потреби реєструвати ще більше законопроектів. А це у свою чергу і є одним з джерел того самого «законодавчого цунамі», про яке йдеться в Дорожній карті оціночної місії Європейського Парламенту.

Також Олександр зосередив свою увагу на рекомендаціях, які необхідно впровадити, аби вдосконалити процес законотворення.

Серед них варто виокремити:

• розробку та ухвалення Закону «Про нормативно-правові акти» з внесенням відповідних змін до Конституції України задля забезпечення ефективного розподілу сфери регулювання законів та підзаконних актів, а також для встановлення єдиних правил підготовки законопроектів, їхнього узгодження між заінтересованими суб’єктами, порядок взаємодії суб’єктів законодавчої діяльності, набуття чинності законами, реалізація, моніторинг та оцінка реалізації законів тощо. Крім того, це дозволить реалізувати процедуру голосування за звичайні/ординарні закони більшістю від присутніх в залі засідань;
• закріплення в Регламенті визначеної кількості в 20 підписів народних депутатів для реєстрації законопроектів, або запровадження листів підтримки зареєстрованих законопроектів для їхнього розгляду в залі засідань (Законопроект №6640). Запровадити механізм індивідуальної законодавчої пропозиції народного депутата. Обмеження права законодавчої ініціативи народних депутатів у фінансово-економічних питаннях;
• перегляд статусу Програми діяльності Уряду. Відсутність такого документу має бути пов’язана з відставкою уряду (запровадження практики конструктивного вотуму довіри). Порядок денний сесій має формуватися на основі та на виконання Програми діяльності Уряду;
• обмеження кількості законопроектів, які виноситимуться на обговорення протягом тижня. Наприклад, до 10 законопроектів. При цьому пріоритет має бути відданий урядовим ініціативам, спрямованим на реалізацію Програми діяльності Уряду;
• запровадження механізму політичного узгодження (в першу чергу на відповідність Коаліційної угоди та Програми діяльності Уряду) законодавчої ініціативи (яка подається у вигляді короткої аналітичної довідки з первинною інформацією про стан політики в певній сфері чи ознаками проблеми. Тільки після перевірки такої ініціативи на відповідність програми діяльності уряду (і, можливо, коаліційної угоди) та узгодження з представниками політичних фракцій та груп може розпочатися процес підготовки аналітики та напрацьовуватися текст законопроекту;
• забезпечення підготовки Урядом підзаконних актів на виконання закону до ухвалення закону в цілому або отримання від Уряду аргументованої відповіді, чому розробка підзаконних актів є недоцільною;
• забезпечення обговорення законопроектів за повною процедурою в першому читанні та повноцінний розгляд законопроектів за процедурою трьох читань (як це передбачено Регламентом ВРУ);
• необхідність впровадження висновку моніторингу та оцінки реалізації того чи іншого закону чи стану правового регулювання тієї чи іншої сфери суспільних відносин в основі будь-якої законодавчої ініціативи. Будь-яка законодавча ініціатива має супроводжуватися планом моніторингу та оцінки, який має бути узгоджений з головним комітетом ВРУ;
• запровадження єдиної для всіх суб’єктів законодавчої ініціативи діджитальної платформи для реєстрації, обліку та відстеження всіх нормотворчих актів. Управління комп’ютеризованих систем розробляє ресурс під умовною назвою «Електронний законопроект» – уніфіковану платформу для реєстрації усіх проектів актів усіма суб’єктами законодавчої ініціативи, яка дозволить відстежувати стан законопроекту.

Як ефективності Верховної Ради України може сприяти підготовка Білих книг? Яким чином розробка Концепції законодавчого процесу «від початку до кінця» може сприяти підвищенню результативності парламенту? Як структурувати хаотичність депутатських законодавчих ініціатив? Чому не можна вважати показником ефективності роботи депутатів кількість поданих ними законодавчих ініціатив?

Олександр Заславський, Заступник Голови Ради Лабораторії законодавчих ініціатив у ефірі Громадського Радіо разом з Наталею Соколенко та Любомиром Ференсом обговорювали питання, підняті у презентованому вчора аналітичному дослідженні (Policy Paper) на тему «Концепція законодавчого процесу “від початку до кінця”».

06 грудня 2017 року о 13:30 в Українському кризовому медіа центрі (вул. Хрещатик, 2) пройшла презентація аналітичного документу (Policy Paper) на тему «Концепція законодавчого процесу “від початку до кінця”».

Захід організовано Лабораторією законодавчих ініціатив в рамках Програми USAID «РАДА: відповідальність, підзвітність, демократичне парламентське представництво», що виконується Фондом Східна Європа.

У заході взяли участь:

•  Дмитро Лубінець, народний депутат України, Секретар Комітету Верховної Ради України з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України;
•  Олександр Заславський, Заступник Голови Ради Лабораторії законодавчих ініціатив.

Протягом 4-ї та 5-ї сесій Верховної Ради України VIII скликання було зареєстровано 1506 законопроектів, з яких ухвалено в цілому лише 12%. Це свідчить про те, що парламент перебуває в полоні «законодавчого цунамі» – ситуації, коли зареєстрованих законопроектів настільки багато, що депутати просто фізично не в змозі їх розглянути.

Легкість, з якою народні депутати України можуть реєструвати законопроекти, регулярне порушення парламентських процедур, відсутність усталеної практики довгострокового планування і налагодженої комунікації між суб’єктами законодавчої гілки влади формують загальний хаотичний характер вироблення політики, що стоїть на заваді сталому та поступовому розвиткові України.

Таким чином, розробка дієвої системи вироблення, узгодження, ухвалення, оцінки та перегляду політики залишається вкрай актуальним завданням як для політичного керівництва, так і для українського суспільства загалом.

Аналітичний документ (Policy Paper) на тему «Концепція законодавчого процесу “від початку до кінця”» містить аналіз наявних практик, огляд міжнародного досвіду, а також пропозиції до концепції реформи законодавчого процесу «від початку до кінця» з акцентом на посилення координації між суб’єктами законодавчої ініціативи. Саме про це йдеться в першій рекомендації Дорожньої карти щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України, підготовленої Місією Європейського Парламенту з оцінки потреб під головуванням Пета Кокса.

Дмитро Лубінець, народний депутат України, Секретар Комітету Верховної Ради України з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України, зауважив, що причиною «законодавчого спаму» є, зокрема, прагнення кожного депутата подати свою персональну законодавчу ініціативу, адже в суспільній свідомості показником ефективності депутата виступає кількість зареєстрованих ним законопроектів. Виходом із цього є обмеження законодавчої ініціативи таким чином, що подача законопроекту може відбуватися лише від такої кількості народних депутатів, чисельність яких не менше, ніж найменша фракція чинного скликання Верховної Ради.

Також серед проблем, які стоять на заваді ефективного законодавчого процесу, пан Дмитро назвав політичний піар – ситуацію, коли комітетські слухання, особливо за присутності на них преси, перетворюються замість змістовного обговорення на політичне шоу. Це виливається у значне затягування процесу розгляду законопроектів, коли від реєстрації до внесення у сесійну залу проходять роки. В результаті велика кількість необхідних законопроектів роками лежать у кулуарах, рухаючись від одного депутатського комітету до іншого. Так само проблемою є процес розгляду поправок, коли вже погоджені до голосування поправки знову ставляться депутатами на голосування у сесійній залі.

Олександр Заславський, Заступник Голови Ради Лабораторії законодавчих ініціатив, презентуючи дослідження, зазначив, що з жовтня 2015 року по січень 2016 року у Верховній Раді працювала Оціночна місія Європейського Парламенту під керівництвом Пета Кокса, в результаті чого була представлена Доповідь та Дорожня карта щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України. 17 березня 2016 року Верховна Рада ухвалила Постанову, якою взяла за основу цей документ, який містить 52 рекомендації щодо поліпшення роботи Верховної Ради України в частині інституційної спроможності, покращення якості законодавчого процесу, забезпечення відповідності законодавства нормам Європейського Союзу тощо. Перша і найголовніша рекомендація – розробка концепції законодавчого процесу «від початку до кінця».

Аналітичне дослідження «Концепція законодавчого процесу “від початку до кінця”» розглядає законодавчий процес у контексті комунікації суб’єктів законодавчої ініціативи. Окремо досліджується проблема розмежування повноважень суб’єктів законодавчої ініціативи, а також поступове розбалансування передбаченої Конституцією конструкції розробки політики. У дослідженні аналізуються механізми співпраці суб’єктів законодавчої ініціативи у законодавчому процесі, а також дотримання процедур розгляду законопроектів. Розглядається роль комітетів та механізми контролю, моніторингу, оцінки та перегляду ухвалених рішень. Приділяється значна увага аналізу альтернатив вдосконалення законодавчого процесу.

Олександр детально зупинився на змінах, які необхідні для вдосконалення законодавчого процесу «від початку до кінця». Серед них варто виокремити:

• розробку та ухвалення Закону «Про нормативно-правові акти» з внесенням відповідних змін до Конституції України задля забезпечення ефективного розподілу сфери регулювання законів та підзаконних актів;
• закріплення в Регламенті визначеної кількості в 20 підписів народних депутатів для реєстрації законопроектів, або запровадження листів підтримки зареєстрованих законопроектів для їхнього розгляду в залі засідань;
• обмеження кількості законопроектів, які виноситимуться на обговорення протягом тижня, наприклад, до 10 законопроектів;
• запровадження механізму політичного узгодження (в першу чергу на відповідність Коаліційної угоди та Програми діяльності Уряду) законодавчої ініціативи;
• забезпечення підготовки Урядом підзаконних актів на виконання закону до ухвалення закону в цілому або отримання від Уряду аргументованої відповіді, чому розробка підзаконних актів є недоцільною;
• забезпечення супроводження будь-якої законодавчої ініціативи планом моніторингу та оцінки, який має бути узгоджений з головним комітетом ВРУ;
• запровадження єдиної для всіх суб’єктів законодавчої ініціативи діджитальної платформи для реєстрації , обліку та відстеження всіх нормотворчих актів.

Підготовка та презентація аналітичних матеріалів є частиною проекту, який реалізує Лабораторія законодавчих ініціатив у рамках Програми USAID «РАДА: відповідальність, підзвітність, демократичне парламентське представництво», що виконується Фондом Східна Європа.

Захід відбувся в рамках проведення 10 регламентних дискусій, метою яких є сприяння імплементації парламентської реформи.

Дискусія охопила наступні питання:
1. Аналіз чинних практик та міжнародний досвід регулювання парламентської служби.
2. Проблема створення парламентської служби. Принципи реформування, засади функціонування, гарантії діяльності.
3. Законодавство про парламентську службу: яким має бути формат?

• як окремий закон;
• як розділ закону про державну службу.

Тетяна Чернуха, програмна координаторка Лабораторії законодавчих ініціатив, презентуючи аналітичне дослідження, звернула увагу на засади реформування парламентської служби, серед яких виокремила посилення інституційної автономії Апарату Верховної Ради України; розробку кадрової стратегії Апарату; кодифікацію внутрішньопарламентських політик; розробку закону «Про нормативно-правові акти».

Окреслюючи функції парламентської служби України та її роль в ухваленні рішень, Тетяна зауважила, що Апарат ВРУ здійснює організаційний, експертно-аналітичний, фінансово-технічний супровід роботи Верховної Ради України; готує проекти рішень, важливі у плануванні роботи ВРУ: кошторис, план законодавчих робіт, проект порядку денного, проекти висновків до законопроектів головних комітетів та висновків науково-експертного та юридичного управлінь, реєструє законопроекти.

Тетяна наголосила, що за результатами опитування працівників Апарату (анонімне опитування працівників експертних управлінь та секретаріатів комітетів) 100% респондентів зазначили, що їхні політичні погляди не впливають на їхню роботу в ВРУ). Проте, при цьому 40% опитаних зазначили, що були свідками політичного тиску на своїх колег.

Серед можливих шляхів реформування парламентської служби Тетяна зазначила розробку дієвого механізму, який би дозволив Головному науково-експетрному та Головному юридичному управлінням зупиняти проходження невідповідних законопроектів; напрацювання та впровадження механізму захисту від політичного тиску над працівниками відповідних управлінь; а також створення анонімної онлайн-платформи для того, аби працівники могли скаржитися на факти політичного тиску на себе або своїх колег. По розгляду кожної скарги має бути проведено розслідування.

Проаналізувавши чинну кадрову політику Апарату ВРУ, Тетяна запропонувала низку методів, спрямованих на покращення роботи парламентської служби. Серед таких методів фігурує вироблення чітких посадових інструкцій; уніфікація форми та встановлення чітких вимог до висновків та правових експертиз, які готує Апарат, відповідні посадові інструкції мають містити посилання на них; класифікація професійних посад; відповідна підготовка членів конкурсних комісій; розробка тестових завдань, які мають варіюватися відповідно до посадових інструкцій та класу посади. Планування добору таким чином, щоб на кожному етапі добору перевірялися лише конкретні вимоги; зменшення рівня суб’єктивних оцінок членів комісій шляхом запровадження ключ-відповідей до ситуаційних завдань; вдосконалення збору даних та звітування щодо людських ресурсів на державній службі з метою ефективної підтримки планування людських ресурсів, управлінських заходів щодо персоналу та моніторингу також можуть суттєво покращити процес добору працівників Апарату ВРУ та їх подальшої роботи.

Станом на сьогодні 37% опитаних представників Апарату ВРУ зазначили, що не вважають чіткими та зрозумілими регламент та процедури організації роботи Апарату ВРУ. 52% представників Апарату ВРУ наголосили, що не вважають законодавчий процес у ВРУ якісним та ефективним (в той же час, 48% вважають його достатньо ефективним).

Серед заходів, спрямованих на вдосконалення правової бази роботи Апарату ВРУ, Тетяна виокремила консолідацію нормативно-правової бази документів, які регламентують роботу Апарату ВРУ, в єдиний звід внутрішніх правил, у тому числі щодо проведення кадрової політики (36 рекомендація Дорожньої карти щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України); а також прийняття закону про нормативно правові акти, який сприятиме врегулюванню статусу нормативних актів, а також актів, що приймаються посадовими особами Апарату ВРУ.