«Національна система доброчесності. Україна 2011» – це комплексна оцінка правової основи й практики функціонування ключових інститутів і секторів, відповідальних за запобігання та протидію корупції в Україні. Основним завданням цього дослідження є виявлення сильних та слабких сторін досліджуваних інституцій, що дозволяє досягти більш далекосяжну та амбіційну мету – сформулювати конкретні та реалістичні пропозиції для реалізації комплексної анти- корупційної реформи в Україні. Дослідження здійснене на основі міжнародної методології  Transparency International, що дає можливість порівнювати ситуацію з боротьбою з корупцією в різних країнах. Публікація підготовлена ТО «Торо»  – контактною групою в Україні Transparency International. Серед групи авторів дослідження – експерти Лабораторії законоадвчих ініціатив. Зокрема, Денис Ковриженко, Директор правових програм ЛЗІ, є провідним дослідником публікації; до авторського колективу також входить Олена Чебаненко, програмний координатор, експерт ЛЗІ.

• Брак фінансових та людських ресурсів для боротьби з корупцією;
• Проблема недосконалого законодавчого забезпечення;
• Невиконання існуючих законів;
• Неефективність взаємодії елементів системи доброчесності.

7 квітня 2011 року Верховна Рада України ухвалила довгоочікуваний антикорупційний закон. Проте реальне його втілення в життя неможливе без системних антикорупційних реформ. Крім того, прийнятий закон почне діяти лише з другого півріччя нинішнього року, а деякі його частини (наприклад, стосовно декларування доходів та видатків чиновників) – лише з 1 квітня 2012 року. На думку Олексія Хмари, президента ТО «ТОРО» (контактна група Transparency International в Україні) це призведе до того, що Україна втратить рік для імплементації антикорупційного закону. 

Transparency International протягом 12 останніх років відстежує рівень сприйняття корупції в Україні. Відповідний індекс за 2010 рік свідчить, що корупція залишається серйозною проблемою в нашій країні: всього 2,4 бали з 10 можливих (за міжнародною методикою вважається, що показник менше 3 балів свідчить про тотальну корупцію країні).

ТО «ТОРО» разом з партнерами (зокрема – Лабораторією законодавчих ініціатив) ініціювали здійснення спеціалізованого антикорупційного дослідження «Національна система доброчесності».

Наразі доступна англомовна версія даного дослідження (незабаром з’явиться й українська).

Денис Ковриженко, директор правових програм Лабораторії законодавчих ініціатив, головний автор дослідження «Національна система доброчесності», відзначив:

Дослідники дійшли висновку про те, що база, на якій заснована система доброчесності в Україні, є дуже слабкою, що не сприяє ефективній діяльності органів, покликаних боротися з корупцією.

Також він виділив 4 фактори, які погіршують ситуацію: 1) проблема з ресурсним забезпеченням відповідних інституцій, вони не фінансуються в достатній мірі; 2) проблема недосконалого законодавчого забезпечення, необхідно приймати нові закони та вносити конституційні зміни (перегляду потребують принцип формування та компетенція судів, правоохоронних органів, Рахункової палати); 3) невиконання існуючих законів; 4) неефективність взаємодії елементів системи доброчесності в Україні, негативний їх вплив одне на одного (втручання парламенту чи уряду в діяльність судів, наприклад).

Денис Ковриженко навів рекомендації щодо покращення ситуації:

Крім того, Олексій Хмара звернув увагу на ситуацію з превентивною діяльністю щодо корупції:

30 листопада 2010 року у залі засідань Комітету Верховної Ради України з питань європейської інтеграції Лабораторія законодавчих ініціатив провела круглий стіл «Поглиблення співпраці між Україною та ЄС: ключові виклики для парламенту та уряду». У заході взяли участь народні депутати України, працівники Апарату Верховної Ради та секретаріатів парламентських комітетів, представники уряду та інших органів виконавчої влади, експерти з провідних аналітичних центрів та громадських організацій, наукових інституцій, представники ЗМІ, дипломати.

Під час круглого столу відбулась презентація аналітичного звіту «ЧОМУ ЄВРОПА МАЄ ЗНАЧЕННЯ. «Європеїзація» законодавчого процесу та парламентських практик в Україні». Основна увага даного дослідження приділена питанням впливу процесів «європеїзації» на розвиток українського парламентаризму та законодавчу діяльність Верховної Ради України. Аналіз охоплює три основні сегменти: (і) розвиток парламентських процедур та практик під впливом європейських парламентських традицій, (іі) інституційні та процедурні перетворення, що виникли у законодавчому процесі у зв’язку зі здійсненням адаптації українського законодавства до права ЄС (acquis communautaire), а також (ііі) «європеїзацію» процесу формування політики та роль «європейського аргументу» у законотворенні. Авторами аналітичного огляду стали: Анжела Євгеньєва (Директор з розвитку Лабораторії законодавчих ініціатив) та Денис Ковриженко (Директор правових програм Лабораторії законодавчих ініціатив.

Відкрив круглий стіл Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив Ігор Когут. Говорячи про «європеїзацію» української політики він відзначив: 

Також Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив відзначив, що проведена робота по підготовці аналітичного звіту «Чому Європа має значення» стала продовженням ще однієї ключової для України теми – розробки концепції та втілення реформи українського парламентаризму. Тож дані напрями варто розглядати у контексті більш загальних інституційних змін. Крім того, при аналізі «європеїзації» вітчизняної політики важливо враховувати, наскільки парламент залучений до євроінтеграційних процесів та де й у якій мірі можливо це залучення розширити. На завершення Ігор Когут розповів про процес підготовки аналітичного звіту «Чому Європа має значення» та його обговорення у Лондоні та Парижі, що супроводжували дану роботу.

Борис Тарасюк, Голова Комітету Верховної Ради з питань європейської інтеграції, також висловив думку про те, що на сьогодні в українському парламенті бракує уваги зі сторони депутатського корпусу до питань європейської інтеграції, а деякі депутати не до кінця усвідомлюють призначення профільного комітету.

Втім Комітет наразі активно співпрацює з колегами з країн-членів Європейського Союзу і з Європейського Парламенту. Двічі на рік відбуваються засідання комітету парламентського співробітництва, який порівну складається з 16 депутатів Верховної Ради України та 16 депутатів Європарламенту. Проводиться робота й у парламентському вимірі політики Східного партнерства. Нарешті, за словами Бориса Тарасюка, в Комітеті з питань євроінтеграції постійно проходять парламентські і громадські слухання з окремих аспектів взаємин України з ЄС та НАТО.

Також Голова Комітету Верховної Ради з питань європейської інтеграції говорив про нещодавній самміт Україна-ЄС, який, на його думку, може стати поштовхом до більш інтенсивної роботи в напряму лібералізації візового режиму Євросоюзу для України. Крім того, Борис Тарасюк загадав про Резолюція Європарламенту від 25 листопада, яка фактично підтвердила одну з попередніх Резолюцій щодо того, що Україна має право подавати заявку на членство в ЄС:

Разом з тим, згадана Резолюція містила також і критичні зауваження про серйозні «відкати» в сфері демократії і прав людини в Україні.

Томаш Валашек, Директор з питань зовнішньої політики та безпеки Центру європейських реформ (CEP, Великобританія), говорячи про аналітичний звіт «Чому Європа має значення», відзначив: 

Експерт погодився з тим, що парламентський процес є важливим елементом у запровадженні європейської ідентичності. Ще одним важливим елементом в даному контексті є демократичні вибори. 

Одним з головних питань дискусії під час круглого столу стало визначення адміністративної структури євроінтеграційної політики України. З точки зору Ігоря Коліушка, Голови правління Центру політико-правових реформ, керування даними процесами повинен здійснювати віце-прем’єр-міністр, у розпорядженні якого буде потужний апарат, і який зможе координувати роботу різних міністерств. На думку ж інших учасників (серед яких – Вадим Трюхан, Посол України з особливих доручень) таке керування має реалізовуватися спеціальним центральним органом виконавчої влади (можливо – Міністерством юстиції або ж відповідним державним комітетом).

Геннадій Друзенко, Завідувач Секретаріату Комітету Верховної Ради України з питань європейської інтеграції, закликав більш широко дивитись на сучасний стан глобальної політики й розглядати Європейський Союз як один (але не єдиний) центр впливу у світі.

Разом з тим, на його думку, через певний час, за який Європейський Союз ймовірно зможе подолати деякі власні сучасні проблеми, Україна зможе знову повернутися до того, щоб виносити на порядок денний питання про набуття членства у ЄС.

Організаторами круглого столу стали: парламентський Комітет з питань Європейської інтеграції та Лабораторія законодавчих ініціатив у партнерстві з двома провідними європейськими аналітичними центрами – Центром європейських реформ (Centre for European Reforms, Великобританія) та Фундацією міжнародних відносин та зовнішнього діалогу (FRIDE, Іспанія). Проект здійснюється за підтримки Європейської програми Міжнародного Фонду «Відродження».

Текст дослідження англійською:

Чому Європа має значення. «Європеїзація» законодавчого процесу та парламентських практик в Україні (eng)

Під час звернення до українського народу з нагоди Дня Конституції президент України Віктор Янукович розкритикував (й цілком небезпідставно) ключові положення конституційної реформи 2004 року як такі, що не витримали випробування часом. Пізніше, під час відкриття чергової сесії Верховної Ради України, він наголосив на необхідності злагодженої роботи парламенту, уряду та президента задля реалізації ключових реформ і підвищення рівня життя громадян. Назріває закономірне припущення: невже Україну вкотре чекає новий етап дебатів про зміну балансу повноважень між різними гілками влади (себто про багатостраждальну конституційну реформу), та, як наслідок — політичної нестабільності, що традиційно супроводжує такі процеси в нашій країні?

Найчастіше зараз мова йде про повернення до того варіанту конституції, який був схвалений 1996 року. Утім, загроза нинішньої ситуації полягає в тому, що риторика про повернення до президентської форми правління шляхом відміни конституційної реформи 2004 року, а також можливість реалізації цього сценарію на практиці може не лише вкотре дестабілізувати систему влади, а й суттєво нівелювати демократичні здобутки України. Тож хотілося б напередодні можливого повернення до старих «правил гри» відзначити: світова практика свідчить, що саме сильний парламент є необхідною умовою побудови демократії та належного державного управління. Невипадково більшість демократичних країн світу є парламентськими республіками. Їхні законодавчі органи ефективно представляють інтереси народу та виконують покладені на них обов’язки. Відповідно критерій ефективності має служити мірилом збалансованості роботи владних органів.

Що є підставою для оцінки ефективності парламенту як інституції? По-перше, він покликаний нормально здійснювати свої функції: формувати законодавче поле, контролювати виконавчу владу, брати участь у кадрових призначеннях. По-друге, саме парламент є тим публічним майданчиком, де формується логіка політичного процесу в державі. В Україні ж законодавчий процес є непередбачуваним (згадаймо, наприклад, тривалі блокування роботи парламенту як більшістю, так і меншістю), механізми парламентського контролю належним чином не використовуються, а рішення про кадрові призначення приймають партійні лідери внаслідок кулуарних переговорів, а не відкритих дебатів. Крім того, Верховна Рада України наразі фактично перестала бути місцем узгодження різних позицій, перетворившись на поле відкритої політичної боротьби. Часто трапляється так, що особливості протистояння у стінах законодавчого органу поширюються на політичне протистояння в державі в цілому. Згадаємо конфлікти по лінії «президент — парламент» впродовж 2008—2009 років. Як наслідок, Верховній Раді зараз, згідно з нещодавніми соціологічними дослідженнями, довіряє менше 3% громадян, а не довіряє — майже 60%.

За таких умов, найбільш конструктивним шляхом може бути не повернення до президентської форми правління, а проведення системних реформ, спрямованих на забезпечення реального функціонування парламенту як представницького органу. Для цього, в першу чергу, необхідно персоніфікувати виборчу систему через запровадження пропорційних виборів із голосуванням за відкриті списки кандидатів. Крім цього потрібно змінити законодавство про політичні партії з метою запровадження прямого державного фінансування, обмеження приватного партійного фінансування, а також забезпечення прозорості фінансів партій. Імперативний мандат також є недемократичним рудиментом, який варто скасувати. Парламент має бути наділений реальними інструментами контролю уряду. Важливе питання — удосконалення законодавчого процесу шляхом закріплення права законодавчої ініціативи за певною кількістю виборців, а також запровадження обов’язкової експертизи законопроектів Кабінетом Міністрів (це елементарно дозволить нам отримати більш якісні закони). Також у цьому контексті слід розглянути можливість введення заборони внесення законопроектів на заміну раніше поданих, посилення експертизи законопроектів у частині оцінки наслідків їх прийняття, та забезпечення громадського впливу на законотворчість.

Отже, чим має позначитися новий політичний сезон в Україні? Черговим раундом політичних і громадських дискусій про конституційну реформу? Сезонним нападом політичного паралічу? Запровадженням нових правил гри у владному трикутнику? Чи все ж таки — конструктивними кроками на шляху до підвищення інституційної ефективності влади? Час покаже. Утім уже зараз слід задуматися: який із шляхів буде для нас оптимальним.

ОЛЕНА ЧЕБАНЕНКО,
програмний координатор, експерт
Лабораторії законодавчих ініціатив

В контексті ухвалення Верховною Радою України в першому читанні закону про зміни до Конституції щодо скасування недоторканності депутатів та президента Лабораторія законодавчих ініціатив підготувала аналітичний огляд європейского та вітчизняного законодавства щодо імунітетів виборних посадових осіб, а також розробила ряд пропозицій щодо удосконалення відповідної сфери в Україні.

Зміст дослідження:

1. Огляд національного законодавства в частині імунітетів виборних посадових осіб.
2. Міжнародні стандарти у сфері імунітетів.
3. Практика країн Європи в частині імунітетів виборних осіб.
4. Огляд та аналіз законопроектів з питань обмежень імунітетів.
5. Пропозиції щодо удосконалення.

13 листопада 2006 року Лабораторією законодавчих ініціатив спільно з Представництвом Фонду Конрада Аденауера в Україні, Центром політико-правових реформ та Програмою сприяння парламенту України було   проведено круглий стіл: «ПОШУК МІСЦЯ І РОЛІ УРЯДУ В КОНТЕКСТІ НОВОЇ МОДЕЛІ ПОЛІТИЧНОГО УСТРОЮ УКРАЇНИ».

Завданням круглого столу було обговорення найгостріших концептуальних розбіжностей між позиціями Президента України і Кабінету Міністрів України в питанні визначення місця і ролі Уряду в системі державної влади. Основні питання, на яких зосередили увагу учасники круглого столу, стосувалися проблеми розмежування політичних та адміністративних функцій в системі органів виконавчої влади, розподілу повноважень між Президентом України та Кабінетом Міністрів України, визначення проблем функціонування Уряду в Україні.

Представники депутатського корпусу проаналізували зміст обох законопроектів про Кабінет Міністрів. А. Матвієнко (Перший заступник Голови Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування) наголосив на необхідності ретельного опрацювання наявних у Верховній Раді законопроектів з метою досягнення якісних змін у даній сфері правового регулювання та окреслив загальні недоліки та суперечності у змісті обох законопроектів, які необхідно усунути. В. Коліушко (Радник Президента України) представив проект Закону України «Про Кабінет Міністрів України та центральні органи виконавчої влади», розроблений у Секретаріаті Президента України, та зробив акцент на його перевагах у порівнянні з проектом Закону України «Про Кабінет Міністрів України», внесеним до Верховної Ради України Кабінетом Міністрів України.

Основна увага аналітиків та експертів була прикута до проблеми забезпечення ефективного функціонування системи виконавчої влади в Україні. У своєму виступі В.Тимощук (Голова Центру політико-правових реформ) пояснив функціональну необхідність запровадження інституту державних секретарів. Р.Кобець (Керівник аналітичної частини «Ідеальна країна») назвав проблеми, які можуть виникнути у разі неналежного розмежування політичних та адміністративних посад та функцій у структурі Кабінету Міністрів. В.Якушик (доктор політичних наук) зосередив увагу на політологічній стороні проблеми, виділивши типи та рівні правового регулювання функціонування виконавчої влади. В.Чумак (Директор Міжнародного центру перспективних досліджень) звернув увагу на невідповідність Конституції України деяких положень аналізованих законопроектів. На думку О.Донія(Голова Центру досліджень політичних цінностей), жоден із законопроектів, що перебувають на розгляді у Верховній Раді України, не має шансу бути прийнятим через системні недоліки. В.Фесенко (Голова Правління Центру прикладних політичних досліджень «Пента») звернув увагу на наявності «політтехнологічних» норм в обох законопроектах, метою яких є штучне підсилення статусу Президента або Кабінету Міністрів, та запропонував шукати компроміс на основі наявних законопроектів, оскільки існує загроза не врегулювати законодавчо статус Уряду взагалі.

І.Когут (Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив) підсумував: «Тема обговорення та ухвалення законопроекту «Про Кабінет Міністрів України» і формат сьогоднішнього круглого столу є важливим з огляду на проблему визначення перспектив розвитку конституційної реформи, політичних намірів парламентських фракцій та позиції експертного середовища щодо проблеми розмежування владних повноважень. Але слушно звучать оцінки, які схиляють парламент до зміни акцентів у врегулюванні статусу Кабінету Міністрів України та більшому фокусуванні на проблемах внутрішньої організації Уряду. Що ж до повноважень в системі державної влади, слід апелювати до Конституції України».

Участь у круглому столі також взяли народні депутати України: (Микола Яковина, Наталія Прокопович, Григорій Пономаренко, Сергій Кузьменко, Владислав Лук’янов), есперти провідних аналітичних центрів (Михайло Погребінсьий, Президент Київського центру політичних досліджень і конфліктології; Вадим  Карасьов, Директор Інституту глобальних стратегій; Віталій Бала, Директор Агентства моделювання ситуацій) та інші.

29 грудня 2005 року в інформаційному агентстві УНІАН Лабораторія законодавчих ініціатив провела прес-конференцію „Парламентсько-президентська Україна–2006: якою вона буде”.

У ході прес-конференції Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив Ігор Когут та керівник державно-правових програм Лабораторії Денис Ковриженко окреслили коло питань, які конституційна реформа залишає без відповіді, і які мають бути врегульовані шляхом прийняття окремих законів, визначили основні сценарії розвитку подій у зв’язку з набуттям чинності Законом „Про внесення змін до Конституції України” та окреслили специфіку державного ладу, який запроваджуватиметься з Нового Року. Експерти дійшли висновку, що конституційна реформа в умовах відсутності законів, які розвиватимуть її положення, не досягатиме більшості цілей, поставлених її ініціаторами.

Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив Ігор Когут підкреслив: „Без негайного прийняття парламентом законів про Кабінет Міністрів, про центральні органи виконавчої влади, та внесення ґрунтовних змін до Регламенту Верховної Ради України цілком імовірно, що березневі вибори 2006 року будуть не останніми в новому році”. Керівник державно-правових програм Лабораторії законодавчих ініціатив Денис Ковриженко наголосив на тому, що„затягування парламентом процесу формування Конституційного Суду створює пастку для самого ж законодавчого органу: якщо глава держави з 1 січня 2006 року ігноруватиме конституційні зміни, Верховна Рада не зможе оскаржити жодну його дію або рішення, оскільки орган, який має стояти на сторожі конституційного ладу, фактично не функціонує”.

Василь СУПРУН,
Перший заступник Міністра юстиції України в зв`язках з Верховною Радою України

Питання взаємодії парламенту і уряду надзвичайно актуальне для України, особливо в світлі сьогодення, у зв`язку з утворенням парламентсько-урядової коаліції, запровадженням солідарної відповідальності парламенту і уряду.

Міністерство юстиції – це той центральний орган виконавчої влади, який відповідно до покладених на нього повноважень, здійснює координацію законопроектної роботи міністерств і інших органів виконавчої влади, готує відповідні пропозиції, які є складовою урядового плану законопроектної роботи. І схвалення урядом України орієнтовного плану законопроектних робіт є тією основою, на підставі якої здійснюється законотворча діяльність Кабінету Міністрів, як одного з суб`єктів права законодавчої ініціативи.

Якщо дуже коротко, то питання взаємодії уряду і парламенту значною мірою залежить, на мою думку, від якості законопроектів, які вносить Кабінет Міністрів на розгляд Верховної Ради. В листопаді 2003 року Президентом України було підписано Указ „Про поліпшення організації законопроектної діяльності”, а 4 березня 2004 р., на реалізацію положень цього Указу Кабінетом Міністрів було схвалено відповідну Постанову, відповідно до якої Міністерство юстиції наділяється функцією головного розробника всіх законопроектів, які уряд вноситиме на розгляд парламенту. Насьогодні цю роботу виконують всі міністерства і інші центральні органи виконавчої влади. Міністерство юстиції лише координує її. Але вже з 1 липня цього року безпосередньо Міністерством юстиції розроблятимуться проекти законів, які стосуються прав і свобод людини, взаємовідносин між державною владою і громадянином, проблем конституційного, цивільного і кримінального законодавства, – тобто Міністерство юстиції уже в цьому році бере на себе функції головного розробника 57 основних законопроектів, які увійшли до орієнтовного плану законопроектних робіт. Це приблизно третина, їх буде, безумовно, набагато більше, – план буде постійно доповнюватися, але навіть те, що сьогодні такий значний масив буде розроблятися фахівцями Міністерства юстиції, сприятиме покращенню законопроектної роботи.

У зв’язку з цим передбачається значне збільшення працівників Міністерства юстиції; потрібно буде готувати кадри нормопроектувальників. Міністерство юстиції ініціюватиме введення в Національній юридичній академії ім. Ярослава Мудрого спецкурсів з нормопроектування, які б сприяли підготовці фахівців, добре ознайомлених з правилами законодавчої техніки.

Якщо ж говорити про проблемні питання взаємодії уряду і парламенту, то, на мою думку, однією з болючих і неврегульованих, проблем є велика кількість альтернативних законопроектів, які вносять як народні депутати, так і Кабінет Міністрів, причому – з одного й того ж самого предмету правового регулювання. Це фактично унеможливлює якісну законодавчу роботу.

Що ми в зв`язку з цим пропонуємо? Законопроекти, які вносяться народними депутатами, членами парламентсько-урядової коаліції, і включені до переліку питань, які будуть розглянуті протягом поточної сесії, мають невідкладно бути направлені до Кабінету Міністрів. Після експертизи таких законопроектів у відповідних центральних органах виконавчої влади, вони мають розглядатися на урядових комітетах з наступним внесенням на засідання уряду за участю народних депутатів, авторів законодавчої ініціативи. Відповідно до рішення Уряду, яке буде прийматися на його засіданні, можливі наступні варіанти правової поведінки. По-перше, – народний депутат України, автор законодавчої ініціативи, відкликає свій законопроект у разі обґрунтованого відхилення його Урядом. Другий варіант – автор вносить на заміну доопрацьований проект з урахуванням висновку, підготовленого центральними органами виконавчої влади і схваленого на засіданні уряду. Третій варіант: Уряд забезпечує підтримку внесеного депутатом проекту у разі, якщо цілі і предмет правового регулювання співпадають з цілями урядової політики. Порядок реалізації вищезапропонованих рішень, визначає консультативна рада з питань співробітництва Верховної Ради України і Кабінету Міністрів України. У разі схвалення Кабінетом Міністрів законопроектів, які вносяться народними депутатами, що вирішують ті ж проблеми, що і урядові законопроекти, урядові проекти невідкладно відкликаються. До парламентських фракцій коаліцій має бути надісланий план законотворчої роботи уряду на 2004 р. з тим, що при плануванні своїх законодавчих ініціатив на наступну сесію, народні депутати могли врахувати його та взяти участь у розробці відповідних законопроектів до їх винесення на розгляд Кабінету Міністрів. Надалі народні депутати мають утримуватися від внесення на розгляд Верховної Ради України проектів законів, що не були розглянуті і схвалені Кабінетом Міністрів за участю народних депутатів. І останнє: у Регламенті Кабінету Міністрів має бути передбачено обов`язкове запрошення на час розгляду урядом законопроектів народних депутатів України, які очолюють відповідні профільні парламентські комітети.

Іван ГНИБІДЕНКО,
Перший заступник Міністра праці та соціальної політики

Міністерство праці та соціальної політики дуже серйозно відноситься до взаємодії з парламентом і здійснює у цьому напрямі наступні кроки. Перш за все, для підвищення якості підготовки законодавчих актів, що вносяться Кабінетом Міністрів, ми плануємо продовжити практику більш активного залучення до робочих груп з підготовки цих законопроектів народних депутатів України. Для вжиття дієвих заходів ми узгоджуємо позицію Уряду, представників парламентської коаліції щодо альтернативних законопроектів. Але ми намагаємося це робити на початковій стадії їх розробки та внесення. Наша увага привертається і до перспективного планування законопроектних робіт міністерства. Ми намагаємося уникати розробки і внесення законопроектів, які дублюють вже внесенні іншими суб`єктами законодавчої ініціативи. Крім того необхідно відзначити, що фахівцями міністерств за минулий рік було опрацьовано близько 130 проектів законів з соціально-трудових питань, розробниками яких були народні депутати. Таке опрацювання здійснюється, зрозуміло, через тісну взаємодію з народними депутатми України – ми намагаємося зробити так, щоб законопроект пройшов: уряд підтримав його і він пройшов через парламент. Також заступники міністра, керівники департаментів, начальники управлінь працюють безпосередньо в комітетах, з фракціями, що дозволяє роз`яснювати ті чи інші положення, підходи до законопроектів з тим, щоб можна було знайти якісь спільні думки в цьому плані.

Практикується і проведення спільних засідань Міністерства та профільних комітетів парламенту. На квітень заплановано виїзне засідання, присвячене виконанню Державної програми зайнятості населення на 2001-2004 рр.

Хоча разом з тим необхідно відзначити, що проблемні аспекти взаємодії Міністерства і парламенту, парламентських комітетів все ж є. Так, хоча прожитковий мінімум повинен прийматися разом з Державним бюджетом, з невідомих причин прожитковий мінімум затверджується вже після прийняття Державного бюджету. Тут вийшло непорозуміння. Є й інші економічні питання, які повинні вирішуватися і політики тут зовсім не повинно бути, тут мають бути лише математичні розрахунки.

Володимир ШАПОВАЛ,
Заступник Голови Конституційного Суду України

Необхідно насамперед відзначити той факт, що багато питань взаємодії між законодавчою і виконавчою “гілками влади” Конституцією не врегульовано. Водночас очевидно, що взаємодія парламенту і уряду – це ключова “тема” будь-якої конституції. І питання організації державної влади в Україні залишатиметься ключовим певний час – недаремно конституційна реформа на 99 % присвячена саме реорганізації взаємовідносин між законодавчою і виконавчою владою. На мій погляд, серед тих проблем, які сьогодні існують у взаємовідносинах (взаємозв’язках) між законодавчою і виконавчою владою, треба виділити наступні.

Уявімо собі ситуацію: за чинною Конституцією Президент уповноважений звільняти з посади Прем’єр-міністра та інших членів Кабінету Міністрів і тим самим припиняти повноваження уряду в цілому. Уряд може продовжувати здійснювати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів, але не більше 60 днів. Протягом усього 60-денного терміну, фактично відведеного для формування нового Кабінету Міністрів, Президент може призначати Прем’єр-міністром неприйнятну для більшості у Верховній Раді особу, яка не отримає відповідної згоди. Після закінчення відведених для формування уряду 60 днів і не сформування нового уряду виникатиме конституційна криза.

У зв’язку з цим було сформульовано певні пропозиції стосовно зміни порядку формування Кабінету Міністрів. Так, у проекті Закону “Про внесення змін до Конституції України” № 4105 зазначається, що депутатські фракції утворюють коаліцію, яка у свою чергу по суті формує уряд. При цьому передбачається, що така коаліція утворюється на основі погодження та поєднання політичних позицій. Уявімо ситуацію: утворюється коаліція, яка пропонує неприйнятну для Президента кандидатуру на посаду Прем’єр-міністра. Президент при цьому може заблокувати процес заміщення посади Прем’єр-міністра та формування уряду, посилаючись на те, що коаліцію було утворено не на основі узгодження чи поєднання політичних позицій, а за іншими критеріями. Про цей недолік законопроекту № 4105 говорять мало.

Одним з негативів законопроекту (на нього звернув увагу Конституційний Суд України) було закріплення права формування уряду виключно за коаліцією фракцій: адже можливе виникнення ситуації, коли більшість від конституційного складу Верховної Ради входитиме до однієї фракції. З метою виправлення цього недоліку відповідну статтю законопроекту було доповнено ще однією частиною, за якою права коаліції має також фракція, до якої входить більшість від конституційного складу Верховної Ради. Однак з конструкції згаданої статті нібито випливає, що фракції, яка включає 226 і більше народних депутатів, буде надано право висунути кандидатуру на посаду глави уряду лише після того, як відповідна кандидатура не буде запропонована коаліцією. До того ж статтю 90 Конституції за проектом пропонується викласти в редакції, згідно з якою Президент може достроково припинити повноваження парламенту у випадку не сформування протягом 30 днів після початку пленарних засідань Верховної Ради згадуваної коаліції. А якщо створення такої коаліції об’єктивно взагалі непотрібне? Чому партія, яку представляють у парламенті, наприклад, 80 % від загального числа народних депутатів, повинна створювати коаліцію з іншими представленими в парламенті політичними силами? Невже лише для того, щоб запобігти реалізації главою держави права дострокового припинення повноважень парламенту?

Чинною Конституцією не запроваджено інститут політичної відповідальності Кабінету Міністрів перед Верховною Радою. В той же час згідно зі статтею 113 Основного Закону передбачена відповідальність уряду перед Президентом. У проекті Закону “Про внесення змін до Конституції України” цю проблему нібито врегульовано. Але виникають інші питання. Зокрема, чинною Конституцією та проектом Закону про внесення змін до неї передбачається підконтрольність Кабінету Міністрів Верховній Раді. Щоправда, механізмів такого контролю ні чинний Основний Закон, ні законопроект про внесення змін не передбачають. Чи не єдина стаття Основного Закону, в якій “зачіплено” відповідні питання – стаття 87, але нею передбачено не парламентський контроль, а механізм політичної відповідальності уряду перед парламентом. Очевидно, що проблема конституювання парламентського контролю за урядом залишається в Україні актуальною.

Ігор КОЛІУШКО,
Директор Центру політико-правових реформ

В контексті питання відносин Верховної Ради України і Кабінету Міністрів України, по-перше, необхідно згадати процедуру формування Кабінету Міністрів. Президент не ділився передбаченими Конституцією повноваженнями, а якщо і ділився – то тільки тими, які він незаконно і в супереч Конституції узурпував при формуванні останнього Уряду. Конституція України чітко встановила, що члени Кабінету Міністрів призначаються Президентом за поданням Прем’єр-міністра України. Висновок з цієї норми: саме Прем’єр-міністр повинен добирати кандидатури і подавати їх Президенту на призначення. Так є в практиці більшості країн, які мають подібну конституційну модель, і так думалося, коли приймалася Конституція. Але коли в 1996 р. Конституція була прийнята, в Україні був сильний Президент (в політичному плані) і слабкий Парламент, в якому не існувало парламентської більшості. Це привело до того, що спочатку чинності Конституції відбулася узурпація ряду повноважень Президентом; і Верховна Рада України була не в стані цьому протистояти. Ряд узурпованих главою держави повноважень були „відібрані” у нього рішеннями Конституційного Суду, а ряд повноважень (як наприклад, призначення заступників міністрів) лишився у Президента до сих пір – хоча Конституція цього не передбачає.

Як і в більшості європейських країн Конституція передбачала, що уряд повинен бути похідним від парламенту і президента одночасно. Для цього заклали не найкращий механізм. В Конституційній комісії розглядалися пропозиції, наприклад, вотуму довіри цілому складу Кабінету Міністрів, а не окремо Прем’єр-міністру; однак ці пропозиції були відкинуті і в Конституції було закріплений двоетапний механізм: спочатку парламент погоджує кандидатуру Прем’єр-міністра, яку призначає потім Президент, а після формування уряду парламент затверджує програму діяльності Кабінету Міністрів України. Малося на увазі, що затвердження програми діяльності і є певним виявом форми вотуму довіри вже сформованому Кабінету Міністрів. Якщо Прем’єр-міністр при формуванні Уряду порушив якісь обіцянки, які він давав при затвердженні його кандидатури, то це можна виправити при розгляді Програми. Але життя вносить певний ряд коректив і не завжди всі ці компоненти розглядалися в контексті саме взаємовідносин парламенту і уряду. Основною домінантою всі ці роки була фігура Президента, саме він диктував, як має взаємовідноситися уряд з парламентом. Цей нюанс автори Конституції передбачити не могли.

Щодо відносин парламенту з урядом, нормальними вони стануть тоді, коли кожна з цих інституцій буде самостійна, не буде оглядатися на якийсь третій центр влади і не буде виконувати команд із-зовні, тобто тоді, коли в парламенті буде сформована самодостатня більшість, не просто шляхом виборів, а шляхом власної волі, для того, щоб реалізовувати свою власну програму, а не захищати свій бізнес. Тільки тоді в нас буде повноцінний парламенті і ця більшість захоче утворити  уряд, який буде не урядом виконавців чужої політики, а урядом, який генерує і формує державну політику і реалізує її. Після цього можна буде говорити про спрацьовування цілого ряду механізмів взаємодії гілок влади, пов’язаних з депутатськими запитами, законопроектною роботою тощо. Поки цього всього немає і парламент, і Кабінет Міністрів будуть маріонетками в руках Адміністрації Президента з тим чи іншим степенем свободи в різних питаннях.

Ігор ЖДАНОВ,
Директор політико-правових програм Українського центру економічних та політичних досліджень ім. О.Разумкова

Головна проблема, яка зумовлює недостатню взаємодію Уряду і Парламенту – це відсутність конституційних підвалин, які б закріплювали статус парламентської більшості у Конституції, порядок формування нею уряду. Той уряд, який діє зараз має не коаліційний, а псевдо-коаліційний характер. Бо якщо Президент на словах і призначав за певною квотою депутатських фракцій груп окремих представників до уряду, то фактично по Конституції він зберіг свої конституційні повноваження щодо уряду і всієї вертикалі виконавчої влади. Які ідеологічні засади діяльності  в парламентській коаліції? По-перше, – важко ідентифікувати, який уряд вони створили (правоцентриський, лівоцентриський, центриський). Ті фракції, які представляють політичну партію, вони досить різнорідні в ідеологічному аспекті. Важко визначити, які групи народних депутатів входять до більшості. Які політичні принципи їх діяльності? Це невідомо. Їх не обирали, це об’єднання  груп мажоритарників, це поєднання групових регіональних інтересів. Приклад: почитаймо в угоді між парламентом і урядом: “створення належних соціально-економічних передумов для набуття Україною повноправного членства в ЄС, вступу до СОТ та інтеграції до НАТО”. Це зовсім різні політичні цілі, тому і виникає питання щодо ідеологічних основ цієї парламентської коаліції діяльності уряду. Інше питання: політична відповідальність депутатський фракцій і груп за діяльність уряду, якою вона є зараз? На рівні конституційного регулювання – ніякою, на політичному рівні – так само. Бо якщо парламентська більшість не приймає ключові закони, які пропонуються урядом, то вона не несе політичної відповідальності за його діяльність. Це дає всі підстави характеризувати діючий уряд , як псевдо-коаліційний.

Ще одне питання взаємодії, – питання парламентського контролю. За Конституцією було створено дійсно новий механізм парламентського контролю, введена посада Уповноваженого з прав людини, створена Рахункова палата. Але одночасно фактично обрізана функція парламентського контролю через профільні комітети. До їх компетенції згідно з Конституцією віднесено лише законопроектну роботу, а не функції парламентського контролю. Це призвело до того, що окремі представники уряду ігнорують запрошення на засідання комітетів.

Наступне питання – якість законопроектів і проблема хто і скільки проектів подає. В країнах, де існує усталений зв’язок між парламентом і урядом більшість законопроектів вноситься саме урядом (приблизно 80%). У нас же за минулий рік за три сесії четвертого скликання внесено 1562 законопроекти народними депутатами і 382 урядом. Питання в тому, що питання узгодження позицій повинні вирішуватися урядом і парламентською більшістю до внесення законопроекту.