Проект Лабораторії законодавчих ініціатив та Мережі підтримки реформ “Поширення європейських принципів у сфері державної допомоги та державних закупівель” здійснюється за підтримки Міжнародного фонду “Відродження”.

Дивіться також: Держдопомога компаніям: потрібні зміни (“Економічна правда”)

На основі аналізу тенденцій державної підтримки суб’єктів господарювання (податкових пільг) та здійснення економічних реформ у цій сфері, експерти Лабораторії законодавчих ініціатив розробили ряд пропозицій, які були передані народним депутатам України від різних політичних сил та провідним політичним партіям. Аналітики мають надію, що наведені факти у той чи інший спосіб вплинуть на вироблення програм політиків та їх партій напередодні парламентських виборів.Зокрема, результати аналізу свідчать про суттєве зростання втрат державного бюджету від надання податкових пільг у 2010-2011 роках, високу частку збиткових підприємств у галузях, які одержують бюджетну підтримку, нерівномірний розподіл такої підтримки між регіонами України та загалом низьку її ефективність.Тому існує необхідність модернізації політки державної підтримки відповідно до принципів Європейського Союзу.

1. Втрати доходів державного бюджету від надання податкових пільг суттєво зросли у 2010-2011 роках.

Втрати бюджету від надання податкових пільг у 2010 році склали значну частку фінансового результату від звичайної діяльності (згідно даних Державної служби статистики):

• у сільському господарстві, мисливстві, лісовому господарстві – 62%, при тому, що 70% підприємств галузі є збитковими;
• у сфері транспорту та зв’язку – 68,5%, при 56% збиткових підприємств;
• у сфері оптової та роздрібної торгівлі, послугах з ремонту – 30%, при 62% збиткових підприємств.

2. Прямі бюджетні дотації працюють на економіку ренти.

Загалом, державна підтримка економічної діяльності у вигляді прямих видатків з державного бюджету та його втратами від надання податкових пільг у 2011 році становила майже 8% ВВП України.

Разом з тим, незалежні оцінки якості підтримки є невисокими. У рейтингах конкурентоспроможності Всесвітнього економічного форуму показники України в контексті державних фінансів послідовно погіршуються впродовж останніх років:

3. Положення Програми економічних реформ щодо стабілізації державного бюджету не виконані.

Згідно з розділом «Стабілізація державного бюджету» Програми економічних реформ на 2010-2014 роки, ще у 2011 році передбачалося розробити проект закону України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання» на основі стандартів ЄС для “оптимізації використання державних ресурсів, що спрямовуються на стимулювання економічної діяльності, а також посилення фінансової та фіскальної дисципліни”. Водночас указом Президента від від 12 березня 2012 року № 187/2012 термін внесення законопроекту до парламенту встановлено на серпень 2012 року.

Подальше затягування із впровадженням сучасних підходів у регулюванні державної допомоги не тільки не сприяє стабілізації державних фінансів, але й унеможливлює виконання положень Порядку денного асоціації Україна-ЄС, майбутньої Угоди про асоціацію між Україною та ЄС у частині створення зони вільної торгівлі.

2. Адекватність підтримки. Обсяг, форма та механізм надання підтримки повинні бути адекватними проблемі, на вирішення якої вона спрямована.

3. Зміна поведінки одержувача. Завдяки державній допомозі одержувач повинен розпочати, здійснити діяльність, яка була б неможливою без державної допомоги, або можливості цю діяльність розпочати є обмеженими. Державна допомога діяльності, яку одержувач здійснюватиме в будь-якому разі та в такому самому обсязі, як і без допомоги, не є прийнятною.

4. Допомога розвитку, а не збиткам. Державна допомога, як правило, не повинна компенсувати поточні витрати суб’єктів господарювання, особливо тих, що працюють збитково, перебувають у стадії банкрутства.

5. Результати (виробничі потужності, робочі місця тощо), досягнуті завдяки державній допомозі, повинні зберігати своє призначення впродовж наступних декількох років.

6. Державна допомога має бути спрямована на часткове відшкодування вартості проекту, що реалізовує її одержувач.

7. Відсутність спотворення конкуренції. Позитивні наслідки державної допомоги для розвитку економіки повинні бути збалансованими з можливими негативними наслідками для стану економічної конкуренції.

Члени Української національної платформи Форуму громадянського суспільства Східного партнерства висловлюють глибоке занепокоєння критичною ситуацією щодо масштабів корупції в Україні та рівня її впливу на суспільні процеси. Так. у 2011 році 68% громадян України брали безпосередню участь в корупційних діяннях, визнаючи корупцією одною з трьох ключових проблем держави.

Прийнятий у 2011 році Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції», що отримав позитивні оцінки Ради Європи та низки міжнародних антикорупційних організацій, вселяє надію на оновлення змісту всієї державної антикорупційної політики. Українська національна платформа позитивно сприймає зусилля Віктора Януковича щодо ухвалення Національної антикорупційної стратегії на 2011-2015 роки, посилення ролі Національного антикорупційного комітету при Президенті України та визначення Міністерства юстиції України тимчасовим координатором державної антикорупційної політики. Ці кроки, разом з дієвим національним планом подолання корупції, здатні закласти грунт для здійснення ефективних антикорупційних реформ як передумови до входження України до клубу доброчесних та економічно розвинених країн Європи.

Разом з тим Національна платформа висловлює власне занепокоєння щодо змісту низки кроків, здійснених на реалізацію Національної антикорупційної стратегії.

• Національний план України із виконання Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України на 2011 рік, а також Указ Президента України «Про першочергові заходи з реалізації Закону України “Про засади запобігання і протидії корупції”» передбачали утворення незалежного органу центральної влади, безпосередньо відповідального за координацію державної антикорупційної політики. Натомість, станом на 27 березня 2012 року такий незалежний орган в Україні відсутній, а анонсований президентом законопроект на дану тематику так і не був поданий на розгляд парламенту.
• Виконання Державної програми щодо запобігання і протидії корупції на 2011-2015 роки, прийнятої у листопаді 2011 року в розвиток Національної антикорупційної стратегії, фактично опинилося під загрозою зриву через відсутність належних ресурсів на її втілення. Зокрема, це вже зумовило відкладання на невизначений термін процесу розробки Мінекономрозвитку єдиного веб-порталу адміністративних послуг.
• Прогресивним кроком, спрямованим на запровадження дієвого контролю за недоброчесними публічними службовцями, слід вважати утворення Міністерством юстиції України Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні правопорушення. Проте обмеження, що випливають із закону «Про захист персональних даних» фактично нівелюють значення цього Реєстру та негативно впливають на суспільну оцінку зусиль влади в сфері протидії корупції.
• Передбачені новим антикорупційним законом положення про конфлікт інтересів та декларування майна, доходів і видатків публічних службовців слід привітати та всіляко підтримувати. Натомість рішення Конституційного Суду України від 13.03.2012 у справі № 1-14/2012 фактично нівелює значення цього закону та зводить нанівець поняття конфлікту інтересів та відкритості відомостей про майновий стан публічних службовців.

Зважаючи на вищевикладене, члени Української національної платформи Форуму громадянського суспільства Східного партнерства звертаються до Президента України як до автора та координатора Національної антикорупційної стратегії з вимогами:

• подати як невідкладний на розгляд Верховної Ради України проект закону про спеціально уповноважений орган влади з питань координації державної антикорупційної політики;
• доручити Кабінету Міністрів України переглянути обсяги та джерела фінансування Державної програми щодо запобігання і протидії корупції на 2011-2015 роки;
• доручити Міністерству юстиції України розробити зміни до Закону України «Про захист персональних даних» в частині забезпечення відкритості відомостей Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні правопорушення;
• взяти під особистий контроль процес супроводження у Верховній Раді України законопроекту про конфлікт інтересів та засади етичної поведінки публічних службовців.

Без врахування президентською командою цих рекомендацій процес реального втілення Національної антикорупційної стратегії опиняється на межі зриву. Це, в свою чергу, реально віддаляє України від дієвих антикорупційних реформ та перспектив набуття членства в Європейському співтоваристві.

Позиция членов Украинской национальной платформы Форума гражданского общества Восточного партнёрства относительно внедрения Украиной государственной антикоррупционной политики (pdf)

• Підготувати публічний документ політичного характеру щодо бачення Урядом мети адміністративної реформи, проблем, які вона має вирішити, та завдань, які на неї покладаються, а також затвердити Концепцію реформування публічної адміністрації.
• Ухвалити стратегію реформування місцевого самоврядування, яка б була спрямована на забезпечення його ефективності та самодостатності у відповідності до Європейської Хартії місцевого самоврядування.
• Провести децентралізацію повноважень і ресурсів.
• Ухвалити Адміністративно-процедурний кодекс.
• Ухвалити закон про державне стратегічне планування, який передбачатиме оцінювання виконання стратегічних документів, зв’язок між плануванням політики та бюджетним процесом.
• Внести необхідні зміни до нового законодавства про державну службу та ухвалити відповідний закон про службу в органах місцевого самоврядування, які будуть забезпечувати належний рівень професіоналізації та політичної нейтральності, а також зменшать можливість корупційних дій державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування.
• Належним чином забезпечити імплементацію нового законодавства про адміністративні послуги, передбачивши на це достатні ресурси.
• З метою впровадження європейських принципів належного управління: відкритості та прозорості (openess and transparency) підзвітності (accountability), ефективності (еfficiency) та результативності (еffectiveness) запровадити оцінювання результативності та ефективності державної політики, діяльності окремих державних інституцій, програм.
• Забезпечити функціонування виконавчої влади в Україні у відповідності до принципів ЄС щодо належного врядування (участь, відкритість, підзвітність, ефективність, єдність).
• Забезпечити дієвий, незалежний фінансовий контроль у системі виконавчої влади. Привести діяльність Державної фінансової інспекції у відповідність до стандартів ЄС щодо належного врядування.
• Закріпити на законодавчому рівні кращі практики залучення громадськості до формування та реалізації державної політики, поширивши їх також на органи місцевого самоврядування.

STATEMENT of Ukrainian National Platform of Eastern Partnership Civil Society Forum Concerning Reforms of Public Administration in Ukraine (pdf)

Державна прикордонна служба є відомством, що розвивається найбільш динамічно порівняно з іншими силовими структурами та перетворюється з військового формування в орган правоохоронного (поліцейського) типу.

Головним чинником, що сприяв розвитку служби, була його реальна деполітизація, інституціональна стабільність та значні лобістські спроможності. З кінця 2001 року по теперішній час керівником прикордонної служби є М.М. Литвин, рідний брат спікера українського парламенту В.М.Литвина. Весь цей час у службі не відбувалося жодних значних кадрових потрясінь на рівні начальників органів управлінь – заступників Голови, що дозволило забезпечити стійкість в управлінні та послідовність при втіленні управлінських рішень. А близькість до політиків, що відповідальні за прийняття державних рішень, дозволила пролобіювати всі значні законодавчі та бюджетні ініціативи, що й стало запорукою реформування.

Крім того, передумовою реформ стала активна міжнародна співпраця та зацікавленість ЄС і США у безпеці українських кордонів. Регулярні успішні контакти й обмін досвідом між посадовими особами Держприкордонслужби та їхніми європейськими колегами призвели до перегляду поглядів на систему та способи охорони кордону. Велика зацікавленість ЄС щодо надійної охорони українського кордону по всьому його периметру дала змогу повністю реалізовувати іноземним донорам програми технічної допомоги.

Виконання завдань першого етапу (законодавство і політичні засади):

План дій з лібералізації візового режиму передбачав виконання таких заходів:

• схвалення необхідних нормативних актів для реалізації Програми розвитку та реконструкції державного кордону до 2015 р. та Концепції розвитку Державної прикордонної служби до 2015 р, включаючи правові засади для міжвідомчого співробітництва між Прикордонною службою, правоохоронними органами та іншими установами, що задіяні в управлінні кордонами, а також надання Прикордонній службі можливості брати участь у виявленні та розслідуванні прикордонних злочинів у координації з усіма причетними правоохоронними органами
• схвалення Національної стратегії інтегрованого управління кордонами та Плану дій з її імплементації,
• запровадження навчальних програм та антикорупційних кодексів етики, що стосуються посадових осіб, які задіяні в управлінні кордонами.

Концепція інтегрованого управління кордонами була схвалена розпорядженням Кабміну 27 жовтня 2010 року, План заходів щодо її виконання до 2015 року затверджено розпорядженням Кабінету міністрів від 5 січня 2011 року. Протягом 2011 року, згідно самооцінки Державної прикордонної служби, у повному обсязі було виконано 29 % завдань, робота над якими тривала протягом даного року.

В рамках реалізації даної концепції, а також інших програм розвитку, протягом 2011 року було прийнято цілу низку необхідних нормативних актів та законів України:

• «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» від 08.07.2011 № 3671-VI (набрав чинності 04.08.2011);
• «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо здійснення попереднього документального контролю у пунктах пропуску через митний кордон України» від 03.02.2011 № 2973-VI (набрав чинності 31.05.2011);
• № 03018-VI «Про внесення змін до Закону України «Про приєднання України до Протоколу про внесення змін до міжнародної конвенції про спрощення та гармонізацію митних процедур» від 15.02.2011;
• № 3748-VI «Про внесення змін до Закону України «Про телекомунікації» від 20.09.2011 (набрав чинності 15.10.2011). Цим законом визначено порядок відключення кінцевого обладнання та першочергового надання телекомунікаційних послуг підрозділам Держмитслужби.

Говорячи про створення правові засади для міжвідомчого співробітництва з правоохоронними органами, слід відмітити такі акти:

• В рамках удосконалення системи обміну інформацією між суб’єктами інтегрованого управління кордонами наказом Адміністрації Держприкордонслужби, Міністерства інфраструктури України, МВС, МЗС, Мінфіну, СБУ, Нацагентства з питань держслужби від 12.10.2011 № 753/423/737/288/1283/392/30 зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 19.10.2011 за № 1209/19947 затверджено порядок обміну даними між суб’єктами інтегрованого управління кордонами, який визначає процедуру з питань реалізації Концепції інтегрованого управління кордонами, безпеки державного кордону та порядок опрацювання спільних інформаційно-аналітичних та стратегічних бюлетенів з питань інтегрованого управління кордонами.

На жаль, Прикордонна служба досі не має правових підстав брати участь у виявленні та розслідуванні прикордонних злочинів у координації з усіма причетними правоохоронними органами.

Щодо запровадження навчальних програм та схвалення антикорупційних кодексів етики, слід відмітити такі здобутки:

• наказом МВС, МЗС, Мінфіну, Адміністрації Держприкордонслужби від 05.07.2011 № 330/151/809/434/146 затверджено Кодекс поведінки працівників, до функціональних обов’язків яких належить здійснення управління кордонами,
• у Держприкордонслужбі затверджено Програму щодо запобігання і протидії корупції на 2011-2015 роки.
• запроваджено навчальний курс дистанційного навчання керівників прикордонного відомства середньої ланки, систему мультиплікації в підготовці персоналу відділів прикордонної служби, реалізуються заходи зі спільної підготовки персоналу з Прикордонною вартою Польщі, в Національній академії Держприкордонслужби створено нову кафедру з питань інтегрованого управління кордонами, проведено ряд тренінгів та прийнято участь у низці семінарів з питань інтегрованого управління кордонами, запроваджено систему мовної підготовки персоналу в прикордонному та митному відомствах.

Таким чином, можна бачити що прийняття законодавчих та нормативних засад для реформування прикордонної служби відбувалось досить активно. Хоча певні проблеми продовжують бути невирішеними, зокрема питання участі Прикордонної служби у розслідуванні прикордонних злочинів.

Виконання завдань другого, імплементаційного етапу:

Планом дій передбачалось виконання таких заходів:

• Ефективна імплементація Закону „Про прикордонний контроль” від 2009 р. шляхом здійснення належних перевірок на кордоні та прикордонного нагляду, процедур, оперативної ефективності, оцінки ситуації на національному, регіональному та місцевому рівнях, включаючи здійснення аналізу ризиків, розвідку та управління потоками даних, а також прямого доступу та проведення звірок з національною та міжнародною базами даних.
• Забезпечення належної інфраструктури, технічного оснащення, ІТ- технологій, фінансових та людських ресурсів у відповідності до Стратегії інтегрованого управління кордонами, що має бути схвалена; ефективне виконання навчальних програм і антикорупційних заходів.
• Удосконалення міжвідомчого співробітництва (включаючи обмін інформацією між Прикордонною службою та правоохоронними органами), міжнародної співпраці, включаючи імплементацію Робочих домовленостей з ФРОНТЕКС.

Щодо створення системи більш ефективного прикордонного нагляду, слід відмітити такі зрушення:

• в рамках створення чотирирівневої системи контролю за в’їздом та перебуванням в Україні іноземців та осіб без громадянства МЗС України було розроблено постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження Правил оформлення віз для в’їзду в Україну і транзитного проїзду через її територію” (01.06.2011 р., № 567), “Про внесення змін до Правил оформлення віз для в’їзду в Україну і транзитного проїзду через її територію та визнання такою, що втратила чинність, постанови Кабінету Міністрів України від 8 жовтня 1997 р. № 1125” (26.12.2011 р., № 1340);
• Державною прикордонною службою спільно з Держмитслужбою створено віртуальний аналітичний центр, результатом діяльності якого стали спільні аналітичні звіти, на підставі яких вживаються додаткові заходи щодо мінімізації загроз на кордоні;
• в рамках підготовки та проведення ЄВРО 2012 Сформовано модель пропуску, яка передбачає суттєве спрощення формальностей і ряд технологічних новацій. Створено спеціальні єврокоридори в аеропортах та автомобільних пунктах пропуску та систему електронних карток; запроваджено попереднє оформлення пасажирів в аеропортах України та Польщі, контроль на борту або біля трапа літака, спільний контроль у 4 польських пунктах пропуску, перевірку пасажирських потягів під час руху між прикордонними станціями; оформлення на початковій і кінцевій станціях поїздів прямого сполучення (як приклад поїзди з Києва та Харкова до Москви). В авіаційних пунктах пропуску додатково обладнано 162 робочих місця для паспортного контролю («Бориспіль» – 76, «Жуляни» – 20, «Львів» – 24, «Донецьк» – 42).

Розвиток інфраструктури відбувався великою мірою за рахунок активної участі Державної прикордонної служби у різноманітних програмах міжнародної технічної допомоги, а також через спрямування бюджетного фінансування у більш професійне технічне оснащення кордонів напередодні проведення ЄВРО 2012:

• реалізовано чотири проекти МТД у сфері протидії незаконному перевезенню ядерних та радіоактивних матеріалів через кордон у рамках програм “Запобігання розповсюдженню ЗМЗ”, “Друга лінія захисту”, “Експортний контроль та безпека кордонів”;
• розпочато спільний з ЄК проект «Східне партнерство – ключова ініціатива тренінгового проекту з комплексного управління кордонами» для прикордонних та митних відомств шести країн – учасниць «Східного партнерства»,
• продовжувалась реалізація проектів МТД із впровадження Угод про реадмісію, зі створення центрів затримання та тимчасового утримання нелегальних мігрантів в Україні, удосконалення управління діяльністю відділів прикордонної служби;
• продовжено роботу із започаткування великомасштабних інфраструктурних проектів за програмами транскордонного співробітництва “Україна-Польща-Білорусь”, “Україна-Словаччина-Угорщина-Румунія”, “Україна-Румунія-Молдова”, (початок практичної фази заплановано на другу половину 2012 року).
• обладнано 11 пунктів пропуску робочими місцями «Інспектор» з функціями біометричного контролю (авіаційних – 3, автомобільних – 7, поромних – 1). Запроваджено спеціальні електроні картки для прискорення проходження прикордонних формальностей;
• у рамках виконання Державної цільової програми підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу проведено облаштування пунктів пропуску „Краківець”, „Ягодин”, „Чоп (Тиса), „Нові Яриловичі”, „Виступовичі”, „Порубне”, „Шегині”;

Міжнародне співробітництво відбувалося у таких напрямках:

• Підписано ряд важливих угод з Міністерством громадської безпеки Китайської Народної Республіки (про співпрацю з прикордонних питань), Урядом Республіки Молдова (про спільне патрулювання українсько-молдовського державного кордону), з Агенцією з питань кордонів Великобританії (Декларацію про співробітництво у сфері інтегрованого прикордонного та міграційного менеджменту), протокол між прикордонними та митними службами України та Республіки Молдова про проведення експерименту зі спільного контролю в пункті пропуску через державний корон “Росошани – Бричень”, з Урядом Російської Федерації (про порядок перетинання українсько-російського державного кордону жителями прикордонних регіонів та про співробітництво під час здійснення спільного контролю осіб, транспортних засобів і товарів на українсько-російському державному кордоні),
• Для цілодобового обміну даними створено та діють Контактні пункти на кордоні з Польщею, Румунією та Росією, досягнуто домовленостей про створення таких пунктів на кордоні з Молдовою та Угорщиною.
• Активно розвивається співробітництво з FRONTEX, EUBAM:
• прийнято участь у міжнародних операціях FRONTEX “Юпітер-2011”, “Фокал Поінтс”, “Мінерва” та проектах підготовки персоналу “Виявлення викрадених автомобілів”, “Виявлення підробок у паспортних документах”, “Підготовка кінологів”;
• відповідно до “Механізму обміну інформацією” між Адміністрацією Держприкордонслужби і FRONTEX запроваджено обмін інформацією у сфері аналізу ризиків;
• впроваджено перший за межами ЄС проект “Координаційні пункти” на українсько-молдовському кордоні;
• започатковано роботу експертів-аналітиків прикордонних служб України та Польщі. У грудні 2011 року презентовано спільний звіт з аналізу загроз на українсько-польському кордоні;
• досягнуто взаємних домовленостей з прикордонними відомствами Російської Федерації, ФРН, Республіки Молдови та Республіки Білорусь щодо створення спільних груп з аналізу ризиків та підготовки пропозицій у сфері безпеки кордону;
• досягнуто домовленості щодо обміну інформацією про виявлені підроблені документи на право перетинання державного кордону та профілі ризиків щодо протиправної діяльності на державному кордоні з представниками прикордонних відомств Республіки Молдови, Республіки Білорусь, Республіки Польщі, Федеративної Республіки Німеччини та Словацької Республіки;
• спільно з експертами ПВ РП на виконання пункту 8 Плану розвитку співробітництва між Державною прикордонною службою України і Прикордонною вартою Республіки Польща на 2011 рік та в рамках реалізації проекту міжнародної технічної допомоги «АRKА-2» завершено опрацювання спільного звіту з аналізу загроз на українсько-польському кордоні у рамках підготовки до проведення фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу.

Подальше реформування системи управління кордонами в Україні має здійснюватися з врахуванням наступних рекомендацій:

• деякі сценарії продовження адміністративної реформи в Україні передбачаються приєднання прикордонної служби до Міністерства внутрішніх справ. На нашу думку, таке об’єднання має відбуватися лише після того, як всередині МВС відбудуться реформи, які перетворять його з суто правоохоронного у політчиний орган. Механістичне об’єднання існуючої сьогодні Прикордонної служби та Міністерства внутрішніх справ загальмує реформи всередині прикордонної служби та впровадження системи інтегрованого управління кордонами;
• ускладнення у двосторонніх стосунках між Україною та ЄС не має негативно вплинути на обсяги та якість міжнародної технічної допомоги, яка надається Україні у сфері управління кордонами з боку ЄС та США, оскільки ця допомога і надалі є важливим внеском у створення сучасної інфраструктури на кордонах України;
• боротьба з корупцією має стати одним з важливих пріоритетів у політиці управління кордонами, вага цього пріоритету у рамках діяльності прикордонної служби має бути посилена.

У рамках Міжнародного дня боротьби з корупцією 9 грудня 2011 року Творче об’єднання «ТОРО» (Контактна група в Україні Transparency International) зініціювало проведення спеціального круглого столу на тему «Інструменти протидії корупції в Україні: практичний досвід організацій громадянського суспільства».Експерти визнають, що в Україні корупція залишається проблемою номер один. Про це свідчать найнижчі рейтинги держави в Індексі сприйняття корупції від глобальної антикорупційної неурядової організації Transparency International. І хоча Україна вже півроку живе за новим Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції» та має Національну антикорупційну стратегію на 2011-2014 роки, представники українських громадських організацій говорять, що законодавство не працює. Влада постійно декларує співпрацю з громадськістю, проте на практиці все відбувається навпаки. Підтвердженням цього є прийняття Програми запобігання і протидії корупції в Україні на 2011 – 2015 рр., яка розроблялася фактично таємно, без залучення інститутів громадянського суспільства. У той же час представники неурядових організацій мають чималий досвід протидії корупції в Україні.50 представників громадських організацій, посольств, міжнародних та українських фондів, органів державної влади обговорили державну антикорупційну політику України та показали інструменти боротьби з корупцією. Зокрема, Іван Пресняков (Український інститут публічної політики) представив результати міжнародного проекту щодо вивчення найкращих практик участі громадянського суспільства у розробці та впровадженні антикорупційних стратегій у країнах ЄС та Східного партнерства. За його словами, процес розробки Національної антикорупційної стратегії був далекий від досконалості: він відбувався у ситуації жорсткої конкуренції між Урядовим уповноваженим з антикорупційної політики та Національним антикорупційним комітетом, що боролися за авторство стратегії, а зацікавлені громадські організації були мінімальним чином залучені у процес розробки документу. «Сама стратегія, – сказав Іван Пресняков, – виявилася надто формальним документом, адже головний зміст політики зосереджено у нещодавно прийнятій Державній програмі щодо запобігання і протидії корупції, яка розроблялася органами влади цілком кулуарно та у ситуації цейтноту».

Денис Ковриженко, директор правових програм Лабораторії законодавчих ініціатив, переконаний, що нова Програма запобігання і протидії корупції в Україні на 2011-2015 рр. – ніщо інше, як спроба зімітувати боротьбу з корупцією в державі, яка впевнено скочується в прірву. Програма не передбачає здійснення антикорупційних реформ в багатьох важливих секторах та інституціях. Заходи сформульовано розмито. Найбільш важливі реформи – у сфері митної та податкової справи тощо – перенесено на 2014-2015 рр, хоча починати їх треба було б вже зараз. За словами Дениса Ковриженка, фінансування, яке закладено, піде не на боротьбу з корупцією, а на запровадження системи електронного обігу медичних карток, на яке передбачається спрямувати 90% (а це понад 800 мільйонів гривень) всього 5-річного фінансування Програми.

На думку Олексія Хмари, президента Творчого об’єднання «ТОРО» – Контактної групи в Україні Transparency International, єдиний плюс нової Програми – це запровадження електронного документообігу в органах державної влади, проте сума, яка передбачена на реалізацію цього пункту, доволі мізерна – 6 мільйонів гривень.

На тлі такого недосконалого правого середовища інститути громадянського суспільства вже мають досить дієвий інструмент протидії корупції. Мова йде про Громадську антикорупційну експертизу проектів нормативно-правових актів. Можливість її проведення спочатку була передбачена для громадських рад Постановою КМУ №996 від 03.11.2010 р., а пізніше для фізичних та юридичних осіб у Законі «Про запобігання та протидію корупції в Україні». Як зазначила під час круглого столу Тетяна Яцків, виконавчий директор Інституту правничих реформ та успішних стратегій розвитку, ніхто не знав, як цей інструмент використовувати на практиці. Творче об’єднання «ТОРО» та його партнери підготували методичні рекомендації застосування громадської антикорупційної експертизи громадськими радами, провели навчальні заходи. Було підготовлено перших 50 представників НУО, які можуть на практиці застосовувати цей інструмент. Наступними кроками взаємодії громадськості та влади, на думку Тетяни Яцків, повинні бути: забезпечення «включення» громадських рад та зацікавленої громадськості в процес нормотворчості всередині органів влади, вчасного доступу до нормативно-правових актів, створення мереж, особливо на місцевому рівні, для поширення знань про експертизу; навчання не тільки представників НУО, але і органів влади; формування успішних практик і прикладів; застосування простої та зрозумілої методики виявлення корупційних факторів.

Під час круглого столу, успішними практиками застосування громадської антикорупційної експертизи поділилися представники громадських організацій різних регіонів України. Зокрема, Олена Мірхайдарова, голова Компаніївської громадської організації «Взаємодія» (Кіровоградська область), розповіла про здійснення антикорупційної громадської експертизи проекту районної цільової програми на 2011-2015 роки «Шкільна парта». «Ми побачили кілька корупціогенних чинників, а саме: інформаційну закритість, відсутність конкурсних (аукціонних процедур) під час закупівлі шкільних парт», – зазначає вона. Потрібно зауважити, що Компаніївська районна рада прислухалася до рекомендацій громадської організації «Взаємодія» та внесла три із чотирьох запропонованих доповнень до програми «Шкільна парта». Інший приклад: громадська організація «Філософія серця» (м.Вінниця) провела моніторинг виконання антикорупційного компоненту обласної програми «Про єдину комплексну програму Вінницької області на 2010-2014 роки». Було з’ясовано, що із 19 задекларованих пунктів програми частково виконано лише 7, про решту – просто забули. «Ми подали 13 інформаційних запитів в органи влади та до правоохоронних органів, щоб дізнатися як виконується антикорупційний розділ програми», – зазначила Ольга Брига, представник ГО «Філософія серця». У підсумку, з’ясувалося що простіше написати нову програму, заклавши реальне фінансування, ніж намагатися реанімувати пункти старої. За результатами громадського моніторингу була створена депутатська робоча група, до складу якої також ввійшли громадські організації. За основу нової програми були взяті 14 пропозицій від організації «Філософія Серця», розроблені з залученням зовнішніх експертів – у тому числі Творчого об’єднання “ТОРО”.

Нестандартний досвід протидії корупції у місті Черкасах представила Вероніка Усманова, яка стала ініціатором створення Інтерактивного антикорупційного театру. «Інтерактивний театр – це не лише дійство на сцені, а й активне залучення студентів до обговорення проблеми та участі у рольових іграх. Студенти – це та частина суспільства, яка здатна змінити ситуацію», – зазначила вона.

Учасникам круглого столу Василь Зайцев, представник Творчого об’єднання «ТОРО» (Контактної групи в Україні Transparency International), презентував спеціалізований антикорупційний сайт www.anticorruption.in.ua – ще один дієвий інструмент та порадник у сфері боротьби з корупцією.

Без тиску зацікавленої громадськості, без залучення незалежної експертизи, без громадського контролю антикорупційна державна політика не буде успішною, – переконані учасники круглого столу.

Під час заходу Олексій Хмара, президент Творчого об’єднання «ТОРО», оприлюднив відкрите звернення до Президента України Віктора Януковича щодо брутальних порушень процедури прийняття Державної антикорупційної програми .

Круглий стіл відбувався за підтримки Міжнародного фонду «Відродження».

13 вересня 2011 року у Києві відбулась конференція «Посилення співпраці влади та громадськості на місцевому рівні: досвід регіонів». Це підсумковий захід проекту, який реалізовувався Лабораторією законодавчих ініціатив за підтримки Програми МАТРА Посольства Королівства Нідерландів – «Посилення співпраці влади та громадськості на місцевому рівні заради розвитку громади». Ініціатива спрямованиа на стимулювання співробітництва влади та громадськості через навчання представників місцевих НУО та органів влади стратегіям, моделям, інструментам співпраці заради забезпечення розвитку громад, а також через апробацію набутих знань під час реалізації спільних коаліційних проектів на місцях. Регіонами реалізації проекту стали: Автономна Республіка Крим, Волинська, Одеська та Чернігівська області.

Метою фінальної конференції була презентація напрацювань проекту в столиці та регіонах, обмін досвідом між представниками НУО та місцевої влади щодо ефективних моделей співпраці, а також визначення перспектив розвитку партнерства влади та громадськості в Україні у майбутньому. Під час заходу обговорювалися проблемні моменти у відносинах влади та громадськості в регіонах, можливості адаптації прогресивних моделей учасницької демократії на місцевому рівні, а також пріоритетні напрямки розвитку співпраці між владою та громадськістю на місцях.

Відкрив конференцію голова ради Лабораторії законодавчих ініціатив Ігор Когут, який відзначив: «Цей проект залишив по собі досвід, який багатьом стане у нагоді в майбутньому. Він засвідчив, що для розвитку місцевої демократії наразі є людські ресурси, однак фінансовий та експертний потенціал необхідно розвивати. Потрібно розуміти, що саме місцева демократія – той рівень, де є можливість експериментувати й втілювати модернізаційні реформи».

Марісія Пехачек, перший секретар Посольства Королівства Нідерландів в Україні, розповідала про діяльність Програми МАТРА, яка з 1993 року підтримує розбудову плюралістичних політичних систем в країнах «перехідної» демократії. Програма діє в різних сферах: права людини, захист навколишнього середовища, освіта, охорона здоров’я. Також важливим аспектом в її роботі є розбудова інституцій громадянського суспільства та структур їх співпраці з владою.

Олена Чебаненко, директор програм аналізу політики Лабораторії законодавчих ініціатив, зробила загальний огляд проекту, його мети, заходів та результатів. Крім того, експерт говорила про основні проблеми та позитивні моменти громадського середовища в регіонах, які були виявлені в процесі реалізації проекту.

Петер Сондергаард, представник Асоціації агенцій місцевої демократії (ALDA), розповів про діяльність своєї організації, яка об’єднує не лише неурядові організації різних країн ЄС та «Східного партнерства», а й муніципалітети. Він відзначив, що при аналізі станом співпраці громадянського суспільства з урядовими структурами важливо звертати увагу не стільки на відповідне законодавче забезпечення, а й на практику його застосування. Потенціал для розвитку місцевих НУО в країнах «Східного партнерства», на його думку, зростає й Комітет регіонів ЄС все більше уваги в своїй діяльності приділяє розвитку співпраці з організаціями цих країн.

Юрій Ганущак, експерт з питань управління територіями, висловив оптимізм з приводу розвитку місцевої демократії в Україні. На його думку, саме на місцевому рівні буде вибудувана «паралельна» регіональна влада, яка стане альтернативою монопольній державній владі.

Після стартових панельних презентацій були представлені регіональні ініціативи, реалізовані в межах загального проекту «Посилення співпраці влади та громадськості на місцевому рівні заради розвитку громади». Євген Романенко, начальник аналітичного департаменту Поліського фонду міжнародних та регіональних досліджень (м. Чернігів) розповів про особливості громадянського середовища Чернігівщини. Тетяна Бойко, голова чернігівського осередку ГО «Міжнародний інститут гуманітарних технологій» (м. Чернігів) представила проект «Бренд Чернігова: розвиток туризму спільними зусиллями», розповіла про етапи його реалізації, висвітлення в ЗМІ та отриманий досвід співпраці з місцевою владою.

Про особливості реалізації загального проекту у Волинській області розповів Михайло Наход, голова Центру політичного аналізу та виборчого консалтингу (м. Луцьк). Про конкретну втілену ініціативу – проект «Інтернет в кожну сільську громаду» – говорив Володимир Кривович, директор Волинської обласної громадської організації «Центр економічних та соціальних досліджень Волині» (м. Луцьк).

Анатолій Бойко, голова Одеської обласної організації ВГО “Комітет виборців України”, ознайомив зі станом громадянського суспільства на Одещині. Валентина Стойкова, голова Фонду підтримки підприємців (м. Ізмаїл), розповіла про проект «Подаруємо щастя дітям», який реалізовувався коаліцією громадських організацій, органів самоорганізації та волонтерами Одеської області. Аналогічні ініціативи мали місце і в АР Крим. Галина Клименко, керівник Благодійного фонду «Аутизм-2006» та координатор Інклюзивного ресурсного центру (м. Євпаторія), представила свій коаліційний проект «Школа, доступна всім», що спрямований на вирішення проблеми освіти дітей з особливими потребами в регіоні.

Завершилася конференція круглим столом «Можливості для реалізації спрямованих на розвиток місцевих громад проектів в Україні». Олексій Орловський, директор програми «Посилення впливу громадянського суспільства» Міжнародного фонду «Відродження», розповів про тенденції у сфері законодавчого регулювання діяльності громадських організацій в Україні, а також про майбутні ініціативи, спрямовані на розвиток регіональних громадських організацій (зокрема, про ініціативу узагальнення кращих практик вирішення проблем на місцях ). Мирослава Дідух, проектний менеджер Представництва ЄС в Україні, розповідала про досвід реалізації проекту «Місцевий розвиток, орієнтований на громаду» та анонсувала старт продовження даної ініціативи. Юрій Піскалюк, менеджер програм Фонду Східна Європа, розповів про програмні напрямки роботи своєї організації та ознайомив з програмою місцевих грантів, що реалізуються Фондом разом з партнерами.

Учасники

Інформаційні матеріали

«Національна система доброчесності. Україна 2011» – це комплексна оцінка правової основи й практики функціонування ключових інститутів і секторів, відповідальних за запобігання та протидію корупції в Україні. Основним завданням цього дослідження є виявлення сильних та слабких сторін досліджуваних інституцій, що дозволяє досягти більш далекосяжну та амбіційну мету – сформулювати конкретні та реалістичні пропозиції для реалізації комплексної анти- корупційної реформи в Україні. Дослідження здійснене на основі міжнародної методології  Transparency International, що дає можливість порівнювати ситуацію з боротьбою з корупцією в різних країнах. Публікація підготовлена ТО «Торо»  – контактною групою в Україні Transparency International. Серед групи авторів дослідження – експерти Лабораторії законоадвчих ініціатив. Зокрема, Денис Ковриженко, Директор правових програм ЛЗІ, є провідним дослідником публікації; до авторського колективу також входить Олена Чебаненко, програмний координатор, експерт ЛЗІ.

Загальний рівень довіри до Парламенту, Президента України, та Уряду

З даними попередніх соціологічних досліджень Лабораторії законодавчих ініціатив можна ознайомитись на сайті. При використанні інформації посилання на Лабораторію законодавчих ініціатив та компанію TNS в Україні обов’язкове!

7 квітня 2011 року Верховною Радою України було прийнято Закон „Про засади запобігання та протидії корупції”, який визначив основні засади запобігання і протидії корупції в публічній сфері. Хоча у законі значною мірою було враховано рекомендації міжнародних організацій щодо удосконалення правового регулювання у сфері боротьби з корупційними проявами, низка його положень має рамковий характер, і їх реалізація потребує прийняття інших законодавчих актів (у тому числі про фінансовий контроль публічної служби, про запобігання конфлікту інтересів тощо). Аналіз Закону дозволяє говорити й про те, що у ньому далеко не повною мірою враховано особливості проходження окремих видів служби, що зумовлює необхідність внесення до нього змін або врахування таких особливостей в інших законодавчих актах. Це стосується, зокрема, правового регулювання діяльності народних депутатів України.

Протягом останніх років в країнах Європейського Союзу було здійснено ряд кроків, спрямованих на удосконалення як антикорупційного законодавства в цілому, так і на запобігання конфлікту інтересів в депутатській діяльності зокрема. Так, ще до 2000 р. у більшості східноєвропейських країн було прийнято спеціальні закони про запобігання конфлікту інтересів, створено спеціалізовані антикорупційні органи, впроваджено ефективні механізми перевірки декларацій про активи та інтереси вищих посадових осіб держави, захисту осіб, які інформують про зловживання тощо. У цьому контексті успіхи національного законодавця видаються досить скромними, оскільки за винятком прийняття нового базового антикорупційного закону суттєвих кроків у напрямі запобігання корупції, зокрема – у політичній сфері, зроблено не було.

Між тим, Україна продовжує посідати стабільно низькі місця в міжнародних антикорупційних рейтингах, в той час як рівень довіри суспільства до органів влади і політиків залишається вкрай низьким. Саме тому особливої актуальності набуває питання дослідження досвіду країн ЄС у сфері протидії корупції, насамперед в частині, пов’язаній з діяльністю членів парламенту. Адже саме парламентарі відіграють ключову роль у створенні правової основи антикорупційної політики, відповідно – ступінь доброчесності їх поведінки значною мірою визначає ефективність або неефективність протидії корупції в інших сферах суспільного життя.

У цій публікації основну увагу відведено дослідженню основних механізмів запобігання конфлікту інтересів та корупції в депутатській діяльності, які було запроваджено у країнах-членах ЄС. Особливу увагу при цьому було відведено аналізу правового регулювання декларування доходів та активів членів парламенту. На основі проведеного дослідження сформульовано пропозиції щодо удосконалення відповідного правового регулювання в Україні.

Це дослідження здійснене за підтримки, наданої Відділом демократії і врядування Місії USAID в Україні, Молдові та Білорусі в межах проекту”ПРОГРАМА СПРИЯННЯ ПАРЛАМЕНТУ II. Програма розвитку законотворчої політики” відповідно до умов ґранту №121-А-00-03-00008-00. Думки і твердження, висловлені в публікації, відображають особисту позицію авторів і можуть не співпадати з позицією USAID.

Читати англійською: Prevention of conflict of interest and corruption in activities of MPs: experience of EU member states and proposals for Ukraine