25 – 26 вересня 2015 року в Сєвєродонецьку відбулось виїзне засідання Комітету ВРУ з питань запобігання і протидії корупції. Захід було організовано Лабораторією законодавчих ініціатив спільно з Програмою USAID «РАДА: підзвітність, відповідальність, демократичне парламентське представництво» та Комітетом Верховної Ради України з питань запобігання та протидії корупції.

• боротьба з контрабандою,
• запуск логістичних центрів,
• проблематика пропускної системи в Луганській області
• робота правоохоронних органів.

1. повноваження представника державної влади, в тому числі Президента, зупиняти повноваження органу місцевого самоврядування та їх посадових осіб;
2. повноваження префектів;
3. особливості місцевого самоврядування в Донецькій та Луганській областях врегульовано в Перехідних положеннях Закону;
4. місцеві вибори 2015 року.

Київ, 15 червня

Субсидії слід поєднати із просвітницькою кампанією для громадян.

Українська економіка є однією з найбільш енерговитратних в Європі.

Неможливо зменшити енергоспоживання без тотального обліку того, хто і скільки споживає енергії.

Ключовий експерт, Проект ЄС «Угода мерів – Схід» Святослав Павлюк наголосив, що субсидії не повинні бути пожиттєвою гарантією для кожного громадянина, бо такий захист не спонукатиме українців стати насправді енергоощадними:

Голова Державного агентства з енергоефективності Сергій Савчук вважає, що державна політика енергоощадності має безліч додаткових позитивних наслідків, окрім скорочення споживання енергоносіїв:

Один із співорганізаторів «круглого столу», Голова «Лабораторії законодавчих ініціатив» Ігор Когут зазначив, що учасники дискусії від парламенту та уряду продемонстрували готовність швидко та енергійно впроваджувати реформу у енергоспоживання:

Презентації спікерів круглого столу доступні за посиланнями:

Святослав Павлюк. Що заважає споживачам енергії вжити заходів з питань енергозабереження.

Ken Cleary. Department of Communications, Energy and Natural Resources.

Alan Clifford. Experience from UK programmes to support vulnerable consumers.

Іветта Делікатна. Існуючі інструменти для підвищення обізнаності в галузі енергоефективності в Україні.

Krzysztof Gierulski. Enabling consumers in the EU energy efficiency policy framework.

Krzysztof Gierulski. Individual metering and billing of heat or hot water.

Kenneth Cleary. Presentations of the findings of the Dutch Union of Tenants, the Netherlands.

Lessons of experience from effective awareness-raising campaigns.

Ефективне державне управління передбачає здатність держави розробляти та втілювати дієву державну політику в ключових сферах життєдіяльності суспільства, надавати адміністративні послуги, забезпечувати добробут та соціальний захист громадян, конкурентоспроможність країни та економічне зростання. Якість державного управління відіграє фундаментальну роль у процесі європейської інтеграції, виступаючи рушієм реформ, необхідних для досягнення відповідності критеріям членства в ЄС.

Реформа державного управління є однією з найважливіших горизонтальних реформ, оскільки виступає передумовою для реалізації ефективних галузевих і секторальних політик та основою для застосування законодавства, наближеного до права ЄС. Реформа державного управління має стати від-повіддю на потребу суспільства в ефективних, відповідальних і відкритих органах державного управління, а відтак в належному урядуванні.

Метою реформування державного управління є визначення та посилення загальної управлінської та адміністративної спроможності державного апарату на основі принципів належного врядування та кращого досвіду держав-членів ЄС, перетворення його на ефективний інструмент безперервного стійкого розвитку України.

Цю публікацію було створено за підтримки Європейського Союзу. За зміст публікації повну відповідальність несе ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив». Зміст публікації не є відображенням офіційної позиції Європейського Союзу.

Проект «Рада за Європу» має на меті підвищення рівня знань про ЄС, зокрема про впровадження Угоди про Асоціацію та співпрацю між Україною та ЄС, серед народних депутатів України та представників місцевого самоврядування шляхом проведення серії семінарів-круглих столів та інших заходів.

Про причини економічної кризи в Європейському Союзі

Нові члени ЄС отримали можливість скористатися великим фінансовими ресурсами, будучи кандидатами, а потом повноцінними членами. Це і структурні фонди, й інвестиції, і кредити на доступних умовах (значно доступніших, ніж в Україні, наприклад). Але ці держави не змогли правильно використати отриманий ресурс. Вони повинні були створити нові робочі місця, нові підприємства, які б працювали на розвиток внутрішнього ринку, які виробляли б конкуренту продукцію (в тому числі – й на зовнішніх ринках). Це дало б можливість покращити ситуацію з державними фінансами, уникнути залежності від запозичень. В окремих випадках цього не сталося. Це хороший урок і для України.Використання значного фінансового ресурсу потребує певної спроможності, певного досвіду. Очевидно, уряд та групи інтересів в країнах, які отримали допомогу від європейських структур, необхідного досвіду не мали, а здобути його швидко не змогли. Тому потрібно розуміти, що значні кошти не змінять ситуацію швидко. Для того, щоб навчитись їх ефективно й прозоро витрачати, потрібні роки.Загалом, треба розуміти, що в різних країнах природа кризи різна. У нових членах ЄС криза викликана нестачею робочих місць, завищеними соціальними стандартами (наприклад, рівень оплати праці та інших соціальних пактів у Греції абсолютно не відповідає продуктивності праці). У «старих країнах Європи» кризові моменти в економіці пов`язані скоріше з втратою певних ринків збуту, але це тимчасове явище.

Про Грецію

Про Польщу

Про економічні реформи у Євросоюзі

Про уроки для України

Про сутність державної допомоги

Модель державної допомоги для України

Хто здійснюватиме контроль

1) Закон встановлює механізм проведення всеукраїнського референдуму, який не відповідає Конституції України.

2) Закон містить багато неконституційних положень, зокрема:

• Законом всупереч положенням Розділу XIII Конституції України встановлюється можливість зміни Конституції України (в тому числі прийняття її в новій редакції) на референдумі за народною ініціативою без участі Верховної Ради та Конституційного Суду.
• Закон всупереч положенням Розділу XIII Конституції України встановлює можливість зміни Конституції України шляхом скасування законів про внесення змін до Конституції України з автоматичним відновленням дії попередніх положень Конституції.
• Закон закріплює можливість ухвалення на всеукраїнському референдумі нової Конституції України без врегулювання порядку підготовки, обговорення та попереднього схвалення проекту нової Конституції України. Це може призвести до узурпації влади шляхом проведення маніпулятивного референдуму. Порядок ухвалення нової Конституції України встановлюється лише цим Законом, що суперечить Рішенню Конституційного Суду України від 16.04.2008 р., за яким Український народ має право приймати Конституцію України на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою в порядку, встановленому Конституцією та законами України.
• Закон встановлює неконституційний порядок набрання чинності законами України – з дня оголошення Центральною виборчою комісією результатів всеукраїнського референдуму. Цим проігноровано конституційні приписи статей 57 та 94 Конституції України щодо заборони введення в дію неопублікованих чи недоведених до відома населення законів. Такий же порядок встановлено для набрання чинності новою Конституцією України.

3) Закон позбавляє громадян конституційного права брати участь у місцевому референдумі.

4) Закон прийнято з порушенням встановленої Конституцією України процедури  розгляду та ухвалення.

Зокрема, у пакеті аналітичних матеріалів до законопроекту про Державний бюджет на 2013 рік міститься прогноз втрат доходів бюджету включно з переліком відповідних пільг. Згідно з цим прогнозом, ці втрати у 2013 році повинні скласти 41,6 млрд.гривень.Одночасно у пояснювальній записці до зазначеного законопроекту прогноз «додаткового інвестиційного ресурсу від надання преференцій суб’єктам господарювання» на 2013 рік (на підставі положень Податкового кодексу України) становить вже 70,4 млрд. грн., тобто майже на 30 млрд.гривень більше прогнозу втрат від податкових пільг.

Враховуючи динаміку зростання обсягів державної допомоги у формі податкових пільг в останні роки, обсяг втрат у 70 млрд.грн. виглядає більш ймовірним. Так, у 2010 році сума втрат бюджету склала 37,1 млрд.гривень, у 2011 році – 58,8 млрд.гривень. Остаточних даних за 2012 рік ще немає, але напевно цей показник не буде меншим за рівень 2011 року. Отже, при тому, що зростання доходів зведеного бюджету не очікується (463,1 млрд.грн. на 2013 рік проти 465,4 млрд.грн. на 2012 рік згідно пояснювальної записки до бюджетного законопроекту), зберігається динаміка росту обсягів державної допомоги у вигляді податкових пільг.

Очікується що у 2013 році найбільші преференції  від держави одержать такі сектори економіки:

Будуть продовжені дії податкових канікул для новостворених та малих підприємств, галузевих пільг для підприємств легкої, суднобудівної та літакобудівної промисловості, підприємств з надання готельних послуг, підприємств машинобудування для агропромислового комплексу та інших.

Викладена вище ситуація з розбіжностями в показниках втрат доходів бюджету від надання податкових пільг суб’єктам господарювання свідчить також про те, що Уряду не вдалося започаткувати системний підхід у сфері моніторингу та регулювання державної допомоги, згідно стандартів, виписаних у Програмі економічних реформ на 2010-2014 роки. Відповідний законопроект «Про державну допомогу суб’єктам господарювання» поданий до парламенту у серпні 2012 року потребує суттєвого доопрацювання, що підтверджено висновками незалежних експертів.

Впровадження стандартів  ЄС у сфері регулювання державної допомоги є одним з напрямів Концепції розвитку системи управління державними фінансами. Ухвалення цієї Концепції та плану заходів до неї є умовою відновлення бюджетної підтримки України Європейським Союзом.

Проект Лабораторії законодавчих ініціатив та Мережі підтримки реформ “Поширення європейських принципів у сфері державної допомоги та державних закупівель” здійснюється за підтримки Міжнародного фонду “Відродження”.

Завдання семінару полягало у виборі методології, яка підійде Робочій групі для проведення моніторингу. Експерти обговорювали методології, що використовувались раніше як для моніторингу Порядку денного асоціації, так і для моніторингу інших євроінтеграційних ініціатив (наприклад, Планів дій Європейської політики сусідства, Флагманської ініціативи з належного екологічного врядування Східного партнерства, індексів європейської інтеграції та ін). Серед критеріїв для вибору методології важливими є такі, як можливість виміряти та порівняти отримані результати, об’єктивність отриманої оцінки, ресурсоємність процесу моніторингу, можливість подання експертного коментаря та рекомендацій, використання різних джерел для моніторингу.

Зрештою було обрано методологію, розроблену Всесвітнім фондом охорони природи – Європейський політичний офіс (WWF-EPO) та Фондом Генріха Бьоля – ЄС (Hbf-EU), яка використовувалась при оцінці Планів дій ЄПС, Флагманської ініціативи з належного врядування Східного партнерства. Але методологія потребує адаптації: замість запитань, що раніше використовувались в оціночній таблиці при проведенні моніторингу, будуть задіяні об’єктивно вимірювані індикатори (ОВІ) (підхід, що був використаний ГМ «ОПОРА» під час моніторингу політичної складової Порядку денного асоціації у 2012 році). Такі індикатори встановлюють та вимірюють конкретні характеристики досягнень, а також є основою для формування належної системи моніторингу. Для кожного оцінюваного питання буде складена окрема оціночна таблиця з ОВІ, що відповідають конкретному пріоритету Порядку денного асоціації, та різнорівнева шкала відповідності цьому індикатору.

Попереду у Робочої групи багато завдань – розробка оціночних таблиць, проведення самого моніторингу, обговорення результатів такого моніторингу з громадськістю, оприлюднення результатів. Тим не менше, гарний початок справи є запорукою успіху.

Захід проводився в рамках роботи Національної платформи Форуму громадянського суспільства Східного партнерства за фінансової підтримки Міжнародного Фонду «Відродження».

Довідка:

Порядок денний асоціації Україна – ЄС є практичним інструментом підготовки до реалізації Угоди про асоціацію між Україною та ЄС до моменту набуття нею чинності. Для реалізації поставлених задач здійснюються певні заходи, які стануть предметом моніторингу та оцінки нашої організації. Пріоритетні питання на 2011-2012 роки у сфері навколишнього природного середовища та зміни клімату включають шість питань: імплементація Національної стратегії з на питань навколишнього середовища та Національного плану дій для її реалізації; розробка та імплементація українського законодавства, стратегій та планів зокрема щодо оцінки впливу, стратегічної оцінки, доступу до інформації та участі громадськості; розвиток національних імплементаційних інструментів відповідно до багатосторонніх угод (перелік із 13 інструментів); реалізація Бухарестської конвенції; вивчення можливостей створення офісу РЕЦ в Україні.

Українська національна платформа Форуму громадянського суспільства Східного партнерства — це мережа українських організацій громадянського суспільства, що об’єднує понад 150 організацій-учасниць. Платформа є складовою Форуму громадянського суспільства Східного партнерства — багатонаціональної платформи організацій громадянського суспільства (ОГС) з країн Східного Партнерства, країн-членів ЄС, європейських та міжнародних мереж утвореного для участі громадянського суспільства в розробці, впровадженні та оцінці політики Східного Партнерства.

Working group №3 “Environment, climate change and energy security,” National Platform Civil Society Forum started monitoring the environmental component of the agenda EU-Ukraine Association for 2012. The decision to conduct such monitoring was made at the meeting of the Working Group 3 March 29, 2012.

The task of the seminar was to choose the methodology that fits the Working Group to monitor. Experts discussed the methodologies that have been used previously for monitoring the Association Agenda and to monitor other European integration initiatives (such as the Action Plans of the European Neighbourhood Policy Flagship Initiative with good environmental governance EaP index of European integration, etc.). Among the criteria for selection methodologies are important such as the possibility to measure and compare the results, objectivity of received assessments, resource-holding of monitoring process, the possibility of expert commentary and recommendations, the use of different sources for monitoring.

All in all it was chosen to use the methodology, developed by World Wide Fund – European Policy Office (WWF – EPO) and by the EU office of Heinrich Boll Foundation, which was used for assessment of the ENP Action Plan – flagship program of Eastern Partnership. But methodology needs some adjustments: instead of questions, which were used during monitoring in the assessment table, objectively measurable indicators (OMI) will be used (this approach was developed by civil network OPORA during the monitoring of political component of Association’s Agenda in 2012). Such indicators determine and measure particular characteristics of achievements and serve as the basis for adequate monitoring system development. For each assessed question a separate assessment table with OMI will be put together, where indicators will correspond to each particular priority of the Agenda of the Association, as well as multilevel scale according to particular indicator.

There is a lot of work ahead of the working group – development of assessment tables, holding an actual monitoring, discussing the monitoring results with the public, publication of the results. All in all, a good start is a key to success.

This event was organized in the framework of National Platform of the Eastern Partnership Civil Society Forum funded by International Renaissance Foundation.

Agenda of The Association Ukraine – EU is a practical tool for preparing to the implementation of the Association Agreement between Ukraine and the EU. In order to realization of the objectives were undertaken some measures which will be monitored and evaluated by our organization.

Priority issues for 2011-2012 at the area of environment and climate change include six points: implementation of the National strategy for the environment and the National action plan for its implementation, development and implementation of the Ukrainian legislation, strategies and plans, including the impact assessment, environmental assessment, access to information and public participation; the development of national implementional instruments according to multilateral agreements (list of 13 tools), implementation of the Bucharest Convention, learn the possibilities of creating a RAC office in Ukraine.

Державна допомога: сутність і принципи (Мережа підтримки реформ)

Головне. Державна допомога та суспільні інтереси

Питання державної допомоги виробникам – багатовимірне. Воно стосується і витрачання бюджетних коштів (прозорість, ефективність), і убезпечення конкуренції від негативного впливу державного втручання в економіку, і спрямування зусиль держави в суспільно та економічно корисне русло, що робить можливим розвиток інновацій, створення робочих місць, підвищення кваліфікації працівників тощо.

Саме тому мова у даній сфері має йти про доцільність певного політико-економічного механізму обмеження, урівноваження впливу груп інтересів. Необмежений доступ до державних ресурсів означає не тільки зловживання бюджетними коштами, не тільки антиконкуренті дії, і не тільки несправедливе збагачення. Це також пряма загроза демократії, оскільки демократія – це політична та економічна конкуренція, а створені за рахунок державної ренти приватні монополії не сприймають конкурентних умов.

Сутність питання

1. Державні субсидії виробникам у вигляді коштів, податкових пільг, державних гарантій, відшкодування частки процентної ставки за кредитом, страхування експортних кредитів, списання боргів тощо – один з інструментів державного втручання в економіку, покликаний сприяти економічному розвитку або запобігати негативним соціальним наслідкам.

Держава може впливати на ринок через регуляторні заходи, виділення допомоги у будь-якому вигляді (кошти, податкові пільги, державні гарантії), а також шляхом проведення державних закупівель. Як це пов`язано з базовою функцією ринкової економіки, тобто розподілом ресурсів? Державна допомога у більшості випадків має місце (точніше – обгрунтовується), коли ринок як такий існує, але повністю не задовольняє потреб в ресурсах окремих категорій учасників. Найкращий приклад – ускладнений доступ до кредитних ресурсів в Україні, коли висока процентна ставка унеможливлює реалізацію довгострокових проектів.

Державні закупівлі, в свою чергу, у ринковій економіці зумовлені відсутністю приватного постачання певних товарів, послуг, тобто відсутністю ринку. Наприклад, приватним підприємствам окремо взятої області ніколи не стане вигідно фінансувати будівництво мережі автодоріг в регіоні, оскільки принаймні відсутнє джерело повернення інвестицій.

2. Зрозуміло, що ці положення сформульовані згідно з досвідом ринкової економіки. Українська (і не тільки) специфіка не передбачає подібної аргументації, дискусії при плануванні програм підтримки та напрямів здійснення державних закупівель, оскільки вплив груп інтересів у перерозподілі державних ресурсів нічим не обмежується.

В результаті зусиль галузевих лобі підготовка нового Податкового кодексу завершилася включенням до проекту ряду схем держпідтримки. Саме такий підхід сьогодні багато хто з нас звик вважати правильним, посилаючись на досвід США та Європи. Разом з тим, чи може тільки успішне лобіювання вважатися виправданням доцільності державної допомоги, навіть за умови оприлюднення обсягів сил і засобів, витрачених на результат?

І найголовніше – чи є реальні механізми запобігання ризикам розтрати суспільних ресурсів?

Забезпечення ефективності держдопомоги, очевидно, починається з правильного визначення мети втручання держави. Потік раціональних аргументів, що генерується групами інтересів, необхідно синтезувати у збалансовані рішення. Для початку потрібно погодитися з тим, що держава покликана субсидувати бізнес в основному в тих випадках, де ринок не справляється із завданням розподілу ресурсів. Субсидії бізнесу повинні служити поштовхом до зростання, а не плекати галузевих «рантьє», які паразитують на державних коштах.

Важливо також те, що політична дискусія про держпідтримку не повинна мобілізувати для цього надмірні бізнес-ресурси. Адже ці витрати закладаються в суму очікуваних пільг, грантів тощо, а тому спочатку є непродуктивними. Отже, нам необхідний дієвий і прозорий механізм пошуку рішень.

Власне, проект, який реалізується в Мережі підтримки реформ, і покликаний зробити перші кроки у модернізації насамперед політичного дискурсу даної теми. Такий крок буде особливо актуальним напередодні та під час парламентських виборів 2012 року. Враховуючи стан державного боргу, тенденції зростання негативного сальдо у зовнішній торгівлі, постійну увагу експертів та політиків до проблеми стабілізації державного бюджету можна вважати, що на порядку денному цієї кампанії постануть питання сучасних способів державної підтримки бізнесу, яка б надавалась згідно з міжнародними стандартами та практикою. Роль даного проекту полягає у започаткуванні системного моніторингу і аналізу державної підтримки підприємств в Україні і створенню в такий спосіб можливостей для дієвого впливу громадськості на владу з метою забезпечення прозорого та ефективного використання бюджетних ресурсів.

3. Взагалі, здатність ефективно надавати державну підтримку, яка стимулює розвиток технологій, створення нових робочих місць, вихід підприємств на нові зовнішні ринки – це ознака сучасної, розвиненої індустріальної чи постіндустріальної держави. У таких випадках втрати бюджету компенсуються зростанням доходів від галузей, що були підтримані, покращується інфраструктура, залучаються інвестиції тощо. Іншими словами, зиск для суспільства не тільки обраховується, він є очевидним. Економічна теорія пропонує цілий перелік ситуацій, коли така діяльність обґрунтована.

Разом з тим, підтримка може мати і негативні наслідки, як правило, коли вона є надмірною, необгрунтованою і використовується неефективно. Це втрати бюджету, отже – втрати платників податків, несправедливе збагачення окремих фірм та їх власників, зростання державного боргу і зниження ділової активності внаслідок спотворення конкуренції. Одержання фірмою безповоротної допомоги або пільгового кредиту, або звільнення від сплати податку на прибуток означає виникнення ресурсу, який конкуренти можуть одержати за значно вищу ціну, а тому ця фірма має конкурентні переваги.

Порушення умов конкуренції розхитує ринковий механізм: одержувачі прагнуть і надалі користуватися підтримкою (“економіка ренти”), витрачаючи частку одержаної державної допомоги на лобіювання майбутньої державної допомоги, тоді як інші фірми втрачають стимули для розвитку, оскільки немає конкурентних умов.

Саме тому питання коштів, які держава витрачає на економічну діяльність, є напевно одним з найбільш суперечливих у сфері державних фінансів. Насамперед тому, що легітимність цих витрат завжди нижче, ніж у соціальній чи гуманітарній сфері. При тому, що напрями фінансування освіти, науки, медицини, соціального захисту громадян мають свої проблеми, потреби в реформуванні, які постійно дискутуються – мало хто піддаватиме сумніву доцільність державного фінансування (повного або часткового) цих сфер в принципі.

Ситуація з державними субсидіями підприємствам інша. По-перше, вони можуть охоплювати як всіх учасників певного ринку, так і окремих гравців або їх групи, а відтак одразу постають питання вибірковості та боротьби груп інтересів. По-друге, раціональність відповідної державної політики часто дуже важко зрозуміти платникам податків, оскільки вигода конкретного підприємства або підприємств облаштована матрицею “програм розвитку”, “вільних економічних зон”, “підтримки  національного виробника” тощо.

При цьому увага медіа чи громадськості в обговоренні таких питань зосереджена на аспектах “кому?” і “скільки?”, тоді як питання доцільності, результатів (навіть позитивних) залишаються не висвітленими. Через це не формується суспільний запит на зміни в державній політиці, не відбувається суспільна дискусія, а зміна влади означає радикальні і неочікувані кроки: від скасування режиму вільних економічних зон при уряді Тимошенко до колосальних державних ін`єкцій у “національні проекти” та інфраструктуру за президентства Януковича.

4. Отже, враховуючи аргументи “за” та “проти” державної допомоги підприємствам, можна припустити, що доцільно мати певний механізм політико-економічного зваження цих аргументів з метою вироблення суспільно легітимного рішення в кожній конкретній ситуації та підтримання консенсусу між групами інтересів. Наприклад, в США це досягається зокрема шляхом запровадження прозорості витрат на лобістську діяльність, чого бракує в ЄС. Японія та інші країни Східної Азії відомі тісною взаємодією бізнесу та влади у формуванні та реалізації пріоритетів політики державних субсидій. Отже, політична культура та традиції відіграють в даному питанні не останню роль. Більше того, взаємопроникнення державних та приватних груп інтересів у Китаї та Сингапурі на тлі їх динамічного розвитку дає підстави західним експертам (“The Economist”) характеризувати це явище як успішний державний капіталізм, коли держава володіє активами, але керує ними за сучасними ринковими підходами.

Європейський підхід, який буде докладно представлено нижче, відрізняється насамперед тим, що покликаний сприяти створенню спільного ринку з десятків суверенних держав-членів та зон вільної торгівлі з іншими країнами, і це формує його процедурну та методологічну “вишуканість”.

5. Декілька практичних вимірів питання державної підтримки.

• Фінансова криза “єврозони”, ризик банкрутства Греції, зниження кредитних рейтингів низки європейських країн, розміри державного боргу у понад 100% ВВП – це проблеми, безпосередньо пов`язані з підтримкою бізнесу за рахунок національних бюджетів чи фондів Європейського Союзу. Такі країни як Польща і Греція користувалися однаковими можливостями підтримки з боку ЄС, однаковими механізмами нагляду за державною допомогою, але нинішня ситуація з боргом та економічним розвитком в цих країнах відрізняється кардинально. Тому ефективність витрачання цих коштів залежить більше від відповідальності уряду-одержувача, ніж від контролю зі сторони Єврокомісії.

У чому ж причина ситуації в Греції, Італії та інших ним подібних країнах, якщо говорити в контексті політики державної допомоги? Згідно з одним з принципів, який відображений у правилах державної допомоги ЄС, ця допомога в перспективі повинна призвести до таких змін в поведінці одержувача, аби він більше не звертався по неї і працював цілком і повністю на ринкових засадах. Це стосується не тільки одного-двох підприємств, але й цілої галузі. Якщо ж цей принцип не виконується, попит на підтримку продовжує зростати, а відтак він задовольняється і за рахунок державних ресурсів, і за рахунок державних запозичень, і за рахунок фондів ЄС.

• Порівняємо ситуацію з держпідтримкою інновацій в Україні та Польщі. Так, у Польщі в 2006-2008 роках на дослідження і розвиток виділялося 0,7% державних витрат. В Україні цей показник був дещо нижчим – близько 0,6%, а в 2009 знизився до 0,44%.

Який ефект наданої допомоги? За індексом інновацій Давоського економічного форуму Польща піднялась з 75 місця в 2007 на 51-е в 2010 році, Україна ж опустилася з 61 на 88 місце. Правда, Україна дещо покращила показник технологічної готовності, піднявшись з 51 на 47 місце (Польща – з 93 на 83).

При розмірі ВВП на душу населення вдесятеро менше середнього по ЄС, Україна надає цю підтримку на рівні 7-10% ВВП, тоді як в ЄС цей показник становить 2-5%. У рейтингах конкурентоспроможності Всесвітнього економічного форуму показники України стосовно державних фінансів послідовно погіршуються упродовж останніх трьох років:

За оцінками незалежних експертів чистий дохід, що створюється завдяки політичному протекціонізму, складає 25% усього доходу українських підприємств, а завдяки монопольному становищу – 30-40%. У державному бюджеті щорічно на різні програми підтримки передбачається 50 млрд. грн., ще стільки ж втрачається від надання податкових пільг.

Реформи, яких немає

6. Уряд України не виконує положення Угоди про партнерство і співробітництво з ЄС та Плану дій Україна-ЄС щодо впровадження законодавства у сфері державної допомоги суб’єктам господарювання на основі стандартів ЄС. Хоча впродовж останніх десяти років цій проблемі присвячено декілька досліджень українських експертів та проектів технічної допомоги ЄС, на сьогодні в Уряді та Антимонопольному комітеті не вироблено навіть концептуальних підходів до цього законодавства. Прийнята у січні 2010 року Концепція реформування системи державної допомоги залишається не реалізованою через слабке змістовне та організаційне наповнення.

Не виконуються також положення Програми економічних реформ на 2010-2014 роки, відповідно до плану-графіку розділу «Стабілізація державного бюджету», згідно з яким передбачається прийняти відповідний закон для “оптимізації використання державних ресурсів, що спрямовуються на стимулювання економічної діяльності, а також посилення фінансової та фіскальної дисципліни”. Це свідчить або про відсутність політичної волі, або про недостатнє розуміння суті стандартів ЄС.

7. У 2004 та 2007 роках законопроекти, спрямовані на впровадження в Україні правил державної допомоги ЄС, розроблялися Антимонопольним комітетом України однак не були підтримані парламентом. Суть цих законодавчих пропозицій полягала насамперед у запровадженні контролю над заходами державної підтримки з метою недопущення їх негативного впливу на стан економічної конкуренції. Водночас не було запропоновано критеріїв такого контролю, які б відповідали практиці ЄС.

Спільними недоліками для попередніх спроб розробити законодавство у сфері держдопомоги є відсутність взаємодії з широкими експертними, науковими, громадськими колами, ігнорування позицій зацікавлених сторін. Це спричиняє неспроможність органів влади розпочати впровадження стандартів ЄС в якості механізму самоконтролю у сфері державної підтримки, не зважаючи на високу суспільну значимість цієї проблеми. Невиконання пріоритетів Порядку денного асоціації Україна-ЄС у сфері державної допомоги засвідчено громадським моніторингом у 2011 році.

8. Крім того, розділ «Конкуренція» Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом буде містити зобов`язання України щодо прийняття законодавства у сфері державної допомоги, створення незалежного органу нагляду в цій сфері, а також обміну інформацією з ЄС стосовно наданої суб’єктам господарювання допомоги.

Подальше затягування процесу впровадження стандартів ЄС є ризиком не тільки для євроінтеграційних процесів, а також з точки зору неефективного та безвідповідального використання коштів платників податків. Саме тому є підстави для посилення ролі громадянського суспільства у впровадженні стандартів ЄС в сфері державної допомоги.

Не зважаючи на високі обсяги, напрям державної підтримки ще не одержав належної уваги громадськості, порівняно з напрямом державних закупівель. Це пояснюється наступним:

• Схеми підтримки досить абстрактно сформульовані в законодавстві, що ускладнює розуміння їх мети та встановлення кінцевих вигодонабувачів.
• Увага громадськості зосереджується на гострих ситуаціях лише в політичному контексті. Наприклад, виділення комісією під головуванням Першого віце-прем`єра державної допомоги для підконтрольних йому підприємств є значимим для ЗМІ, а виділення коштів безпосередньо через державний бюджет для державних санаторіїв – ні.

Питання державної допомоги пов’язане зі здійсненням державних закупівель, оскільки постачання фірмою державі товарів, робіт або послуг на умовах, гірших ніж ринкові, призводить до виникнення у цієї фірми неконкурентних переваг й спотворення конкуренції. Для прикладу, ознаки цього є в практиці надання донецькій фірмі «Альтком» серії контрактів на виконання робіт з будівництва та реконструкції автодоріг. Іншими словами, у таких випадках державні закупівлі, по суті, є державною допомогою.

Правила ЄС

9. Правила державної допомоги ЄС започатковані одночасно зі створенням Європейського Співтовариства у 1957 році. Вже тоді, при великомасштабній державній підтримці економічної діяльності, обґрунтованої умовами післявоєнної відбудови, склалося розуміння потреби обмеження цієї підтримки ім`я в створення спільного ринку. Це призначення, зрозуміло, з тих пір мало різні контексти й формулювання, але функція правил ЄС стосовно державної допомоги залишається незмінною – часткове обмеження, оптимізація, краще спрямування бюджетних ресурсів держав-членів ЄС з метою подальшої розбудови спільного ринку.

10. Мета нагляду

Правила державної допомоги Європейського Союзу спрямовані на урівноваження позитивних наслідків вибіркової державної підтримки, завдяки якій суб’єкти господарювання одержують переваги, – а саме сприяння розвитку певних видів діяльності, територіям з низьким рівнем розвитку, окремим проектам, які становлять спільний інтерес та збереженню культурної спадщини, – з негативними наслідками цієї підтримки, що полягають у спотворенні умов конкуренції.

Основною метою нагляду є запобігання шкідливому впливу зі сторони держави на конкуренцію в межах спільного ринку. Водночас цей підхід фактично сприяє обмеженню тенденцій «економіки ренти», неефективному витрачанню державних коштів на так звані «змагання субсидій». Базовий підхід Єврокомісії в оцінці державної допомоги містить елементи стимулювання ефективного витрачання бюджетних коштів.

Для держав-членів ЄС цей нагляд здійснює Європейська Комісія. Для країн-кандидатів, асоційованих країн – національний уповноважений орган. Жодних директив, настанов, рекомендацій з боку ЄС стосовно організації нагляду (тобто які саме органи за що відповідають) на національному рівні не існує.

Законодавство України не передбачає проведення такої оцінки під час розробки та погодження проектів актів законодавства, які передбачають надання державної допомоги, розпорядчих актів органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, правочинів суб’єктів господарювання державної власності.

Результатом роботи системи нагляду є не управлінська послуга, а збалансоване управлінське або політичне рішення.

11. Правові засади

Лісабонськими договором (раніше – Договором про Європейський Союз) встановлено принцип загальної несумісності зі спільним ринком допомоги, яка створює вибіркові переваги, надається за рахунок держави або від її імені, спотворює або може спотворити конкуренцію, впливає на торгівлю між державами-членами (стаття 107). Одночасно встановлено низку винятків з цього правила.

Повноваження щодо класифікації допомоги на відповідність цим виняткам, затвердження вимог до неї покладені на Єврокомісію (стаття 108).

Жоден проект нової допомоги не може бути реалізований державою-членом без попередньої згоди Комісії, за низкою винятків, викладених в окремому регламенті (їх суть – незначні обсяги).

Єврокомісія зокрема має право:

• схвалювати або не схвалювати проекти допомоги, надіслані на її розгляд;
• брати до розгляду діючі проекти, якщо вона вбачає загрозу конкуренції;
• одержувати щорічні звіти від держав-членів стосовно діючих схем допомоги;
• запитувати у держави-члена всю необхідну інформацію для розгляду справи, а в разі необхідності – перевіряти її на місці;
• виявляти допомогу, як суперечить вимогам Договору, вносити при цьому державі-члену припис про призупинення схеми, а в разі невідкладної потреби реагування, завдання збитків конкурентам – повернення допомоги до бюджету;
• вносити державі-члену припис про повернення до бюджету раніше наданої допомоги, якщо вона була непогоджена, не відповідає вимогам правил, насправді надається в іншому вигляді, ніж була погоджена.

Вищенаведений принцип несумісності не означає буквально заборони. Якщо схема не задовольняє критеріїв (вимог) Комісії, її необхідно привести у відповідність з цими вимогами.

Так само, несхвалення з боку Комісії означає неможливість держави-члена застосовувати допомогу в тому вигляді, в якому вона була надана їй на погодження. У разі невиконання державою-членом вимог Комісії, остання має право звернутися до вищих судових інстанцій ЄС.

12. Застосування системи в державах, які не є членами ЄС

Нагляд за державною допомогою впроваджується у країнах-кандидатах, потенційних кандидатах, асоційованих країнах – у випадках створення зони вільної торгівлі з ЄС, – з метою додержання рівних конкурентних умов для фірм ЄС та зазначених країн.

ЄС не висуває конкретних вимог або рекомендацій щодо організації нагляду на національному рівні. Традиційно йдеться про «незалежний орган нагляду», однак вимоги до цього органу офіційно не викладені.

На етапі відносин асоціації, переговорів про вступ, ЄС вимагає вцілому дотримуватися правил державної допомоги. Однак формулювання «у мірі, як це стосується торгівлі між сторонами» має свої наслідки.

Досвід останнього розширення (2004, 2007 роки) свідчить про таке:

• Допомога, що надавалася до підписання угод про асоціацію («Європейські угоди») вважалася діючою, і тому поступово могла переглядатися.
• Допомога, що надавалася у період дії угод про асоціацію, ретельно досліджувалася на предмет відповідності правилам. Схеми, що не відповідали, були предметом переговорів, а для поступової адаптації запроваджувалися перехідні періоди.
• Нова допомога (особливо у період переговорів) погоджувалася з Комісією.
• Законодавство у сфері державної допомоги нових країн-членів ЄС та їх наступників – це лише відтворення або імітація на національному рівні ЄС-івської системи.

13. Принципи регулювання державної допомоги, сформульовані на основі законодавства ЄС

1. Державна допомога повинна бути спрямована на виконання чітко визначених завдань, проблем соціально-економічного розвитку, які обґрунтовано неможливо вирішити без одержання державної допомоги.
2. Заходи державної допомоги повинні бути належно розробленими для виконання поставлених перед нею завдань. Характеристики державної допомоги (обсяг, форма надання, механізм надання) мають бути адекватними (пропорційними) проблемі, на вирішення якої вона спрямована.
3. Завдяки державній допомозі одержувач повинен розпочати, здійснити діяльність, яка була б неможливою без державної допомоги, або можливості цю діяльність розпочати є обмеженими. Державна допомога діяльності, яку одержувач здійснюватиме в будь-якому разі та в такому самому обсязі, як і без допомоги, не є прийнятною.
4. Державна допомога повинна бути спрямована на створення нових виробничих потужностей, нових робочих місць, технологій.
5. Державна допомога, як правило, не повинна компенсувати поточні витрати суб’єктів господарювання, особливо тих, що працюють збитково, перебувають у стадії банкрутства.
6. Результати (виробничі потужності, робочі місця тощо), досягнуті завдяки державній допомозі, повинні зберігати своє призначення упродовж наступних декількох років.
7. Державна допомога повинна бути спрямована на часткове відшкодування вартості проекту, що реалізовує її одержувач.
8. Позитивний вплив державної допомоги на досягнення цілей розвитку економіки повинен переважати чинний або очікуваний вплив негативного характеру на стан економічної конкуренції.

Аспект державних закупівель

В контексті державної допомоги важливе значення має питання державних закупівель.

Закупівлі є інструментом витрачання допомоги. Кошти, які надходять підприємству у вигляді допомоги, витрачаються на купівлю обладнання, сировини, послуг. Якщо закупівлі здійснюються непрозоро, по завищеній ціні, мають місце інші зловживання, це може призвести до того, що програма допомоги не досягне поставленої мети. Крім того, закупівлі по завищених цінах, неякісно надані послуги призводять до виникнення спотворення конкуренції. Тому, навіть якщо програма допомоги була розроблена без негативного впливу на конкуренцію, або з мінімально можливим, чи збалансованим впливом, зловживання із закупівлями можуть призвести до зворотного результату.

Перелік принципів здійснення державних закупівель, закріплених у законодавстві ЄС, також відображених у законодавстві України, та типів порушень, що гальмують їх реалізацію наведений у таблиці.

Проект “Поширення європейських принципів у сфері державної допомоги та державних закупівель” здійснюється за підтримки Європейської програми Міжнародного фонду “Відродження”. Мета Європейської програми  – сприяти європейській інтеграції України через поєднання зовнішнього тиску Європейського Союзу з внутрішнім тиском українського громадянського суспільства для утвердження цінностей відкритого суспільства в Україні.