Контекст дослідження. З початку повномасштабного вторгнення загальна сума прямих збитків житловій та нежитловій нерухомості, інфраструктурі, транспортним засобам та товарним запасам перевищила $157 млрд. Проблемою також є брак кваліфікованих кадрів, зокрема медичних працівників, вчителів та соціальних працівників, зумовлений міграцією громадян. Релокація бізнесу з прикордонних деокупованих територій спричинила зменшення доходів громад та збільшення нерівності регіонів. Станом на квітень 2024 року в Україні від лютого 2022 року релокувалися майже 19 тисяч компаній.

Відновлення деокупованих громад потребує не лише проведення фізичної відбудови, а й комплексного підходу до формування середовища, у якому люди захочуть і зможуть жити. У цьому контексті потрібен аналіз соціально-економічного стану деокупованих громад, який показує потреби, спроможність і перешкоди — дані, критично необхідні для вироблення системного й багаторівневого алгоритму відбудови.

У фокусі дослідження — демографічні процеси, стан публічних послуг, збитки та втрати інфраструктури, фінансова спроможність, економічний розвиток та рівень співпраці громад. 

Часовий період проведення дослідження — січень–квітень 2025 року.

Дослідження проводилося в три етапи:

• На першому етапі проводився збір наборів даних у деокупованих громадах Київської, Миколаївської та Харківської областей за шістьма групами показників: соціально-демографічними, інфраструктурними, фінансовими, міграційними, показниками співпраці та доступності публічних послуг.
• На другому етапі дослідження проведено оцінювання фінансової спроможності деокупованих територіальних громад за результатами звітних фінансових показників 2021–2024 років.
• Третій етап дослідження — проведення напівструктурованих глибинних інтерв’ю з головами територіальних громад, начальниками військових адміністрацій населених пунктів.

1. Складна демографічна ситуація, зростання темпів міграційних процесів. На момент звільнення від тимчасової окупації чисельність населення в територіальних громадах була на 44% нижчою, як порівняти з початком 2022 року. А в структурі населення громад здебільшого переважають люди старше 60 років, що обмежує трудовий потенціал і створює додаткове навантаження на соціальну сферу.
2. Проблеми доступності публічних послуг. Здебільшого громадам вдалося відновити надання публічних послуг після деокупації, зокрема завдяки забезпеченню роботи мобільних ЦНАПів, центрів надання соціальних послуг, амбулаторій. Водночас у деокупованих громадах є проблеми з доступністю соціальних послуг.
3. Нестабільна безпекова ситуація. Значні площі замінованих територій та забруднення вибухонебезпечними предметами. Найскладніша ситуація — у громадах Харківської області, де підтверджено щонайменше 332 небезпечні та заміновані зони.
4. Збитки та втрати інфраструктури внаслідок руйнування. На кінець 2024 року в деокупованих громадах Харківської області зафіксовано 41% зруйнованих об’єктів, Миколаївської області — 15,3% та Київської області — 10,6%. Найскладніша ситуація — у прифронтових громадах Харківської області, де зруйновано понад дві третини об’єктів інфраструктури та здійснюється евакуація населення.
5. Диспаритет між громадами в доступі до фінансових ресурсів. У 2024 році 27 громад віднесені до критичного та низького рівнів спроможності, з них 15 громад — у Харківській області, п’ять громад — у Київській області та сім громад — у Миколаївській області. У Київській області найбільша кількість деокупованих громад із високим та середнім рівнем спроможності. Це свідчить про наявність диспаритету між громадами.
6. Зниження економічного розвитку. Значна частка виробничих потужностей була зруйнована або суттєво пошкоджена. Однією з проблем залишається брак трудового ресурсу. У 2024 році проти 2021 року кількість працівників у компаніях на території деокупованих громад Київської області зросла на 12,6%, тоді як у деокупованих громадах Миколаївської та Харківської областей, навпаки, скоротилася — на 12,7% та 26,8% відповідно.

У відповідь на виявлені проблеми й потреби Лабораторія законодавчих ініціатив сформувала рекомендації, впровадження яких сприятиме відновленню й сталому розвитку деокупованих громад. Тож докладніше про стан деокупованих громад Київської, Миколаївської та Харківської областей — читайте у новому дослідженні Лабораторії законодавчих ініціатив.

Цей аналітичний документ підготовлено в рамках проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Парламентським центром (Канада) у співпраці з Верховною Радою України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs).

Верховна Рада нарешті ухвалила закон про військового омбудсмана. 17 вересня за це проголосували 283 депутати. Нова посада має всі шанси посилити захист військовослужбовців. Військового омбудсмана призначатиме Президент на 5 років для розгляду скарг про порушення прав військовослужбовців, проведення перевірок та надання висновків з вимогою припинити порушення прав, звітування про свою діяльність перед Президентом і Верховною Радою.

На перший погляд — довгоочікувана позитивна новина. Але на практиці — ризиків, схоже, більше, ніж можливостей. Розбираємо, чи стане кращим захист прав військовослужбовців. 

Головний ризик для нової інституції в тому, що ми знову можемо повторити минулий досвід. Детальніше про нього експерти Лабораторії законодавчих ініціатив розповідали у Зеленій книзі по парламентському контролю у сфері безпеки й оборони. Військовий омбудсман — це вже четверта спроба захистити права військових. Якщо попередні три не спрацювали (через що й знадобилася нова інституція), то чим відрізнятиметься ця? Чому саме вона має стати успішною? Інструменти залишаються тими ж, змінюється лише назва та людина, яка займатиме посаду.

З 1998 року в Україні існує Уповноважений Верховної Ради з прав людини. Цей Уповноважений має захищати права всіх людей, включно з військовослужбовцями, чиї звернення складають понад 25% загальної кількості звернень до Уповноваженого. Лише за 2024 рік їх було понад 28 тисяч. 

Щоб захистити права військовослужбовців, Уповноважений проводить моніторинг дотримання цих прав, приймає звернення та скарги, звертається до різних органів задля відновлення порушених прав. При ньому існує Координаційна рада з питань захисту прав військовослужбовців, поліцейських, осіб рядового і начальницького складу та членів їхніх сімей. Уповноважений регулярно готує Доповіді про дотримання прав людини, у яких розписує, які є проблеми з дотриманням прав військовослужбовців, та надає рекомендації, як їх можна вирішити. 

Тобто Уповноважений вже виконує всі основні функції Військового омбудсмана, до того ж вже має розбудовану організаційну структуру, наповнену співробітниками, вже має досвід захисту прав військовослужбовців, вже має затверджену та погоджену «підзаконку», вже відновлює права тисяч військовослужбовців, які до нього звертаються. Більше того, це навіть не Уповноважений мирного часу. Нинішнього Уповноваженого (Дмитра Лубінця) Верховна Рада призначила на посаду у середині 2022 року, мабуть же, враховуючи, що у воєнний час він займатиметься і питаннями захисту прав військовослужбовців. Однак, схоже, цього було недостатньо, тож вирішили створити Офіс Військового омбудсмана.

У квітні 2024 року захист прав військовослужбовців посилили додатковим механізмом — створили Центральне управління захисту прав військовослужбовців у структурі Міноборони. За час існування до нього надійшло понад 5000 звернень. У результаті їхнього розгляду було поновлено права 2038 військовослужбовців та членів їхніх сімей. З яких 1037 — у 2025 році. Тим не менш, це, схоже, також не принесло задовільного результату — проблема порушення прав військовослужбовців не зникла.

На допомогу вже існуючим двом структурам 30 грудня 2024 року зʼявилася третя — Президент створив нову посаду свого радника, яку назвав «Уповноважений Президента України з питань захисту прав військовослужбовців та членів їхніх сімей». Цієї консультативно-дорадчої посади виявилося теж замало, тож паралельно з її створенням почалася розробка закону «Про Військового омбудсмана».

Три спроби захисту прав військовослужбовців, зі схожим [на Військового омбудсмана] функціоналом, не змогли вирішити проблему і забезпечити достатній захист. Четверта справді може бути більш успішною. Але як вона співвідноситиметься з попередніми трьома? Хто за що буде відповідати? Які права захищатиме?

Новий закон не вносить жодних змін в правила роботи Уповноваженого з прав людини, чверть звернень до якого направляють військовослужбовці. Схоже, що вони обидва займатимуться моніторингом дотримання прав, проведенням перевірок, усуненням порушень, підготовкою звітів та рекомендацій. Чимось схожим займатиметься і Центральне управління захисту прав військовослужбовців у структурі Міноборони. 

Особливо заплутаним виглядає співвідношення Військового омбудсмана з Уповноваженим Президента України з питань захисту прав військовослужбовців та членів їх сімей. Вони обидва призначаються Президентом та обидва мають захищати військовослужбовців. Чи буде займати обидві посади одна й та сама людина? 

Закон «Про Військового омбудсмана» має великі ризики стати неконституційним. Закон передбачає, що Президент через Військового омбудсмана здійснюватиме демократичний цивільний контроль за сектором безпеки і оборони. Однак Конституція (ч.2 ст.106) прямо забороняє Президенту передавати свої повноваження іншим особам або органам.

Конституція чітко визначає повноваження Президента, однак наразі там не прописано нічого ні про призначення, ні про звільнення Військового омбудсмана. Щоб надати нові повноваження, потрібні зміни до Конституції. Немає серед цих повноважень також тих, якими буде наділено Військового омбудсмана, який напряму підпорядковуватиметься Президентові.

Будувати механізм захисту прав військовослужбовців на неконституційній основі непросто. Зрештою, якщо закон визнають неконституційним, права військових вкотре будуть загроженими — і, відповідно, всі ресурси та зусилля, витрачені на побудову нової інституції, будуть змарновані. У гіршому  випадку це створить неприємний прецедент, коли Президент зробив те, що вважав за потрібне, всупереч Конституції.

Існує ще багато ризиків, які можуть завадити Військовому омбудсману ефективно захищати права військовослужбовців. Наприклад, попри рекомендації ПАРЄ та Венеційської комісії, кандидатура омбудсмана відбирається без конкурсу, ця посада напряму залежна від Президента. А в законі навіть не прописано, хто ж буде обʼєктом перевірки, яку проводитиме омбудсман. Ці та ще десятки інших проблем описані в експертних висновках, наприклад, Головного юридичного управління (ГУЮ), але закон усе ж ухвалили, після чого його наступного ж дня підписав Президент. 

Попереду нас чекає призначення Військового омбудсмана, надання йому фінансового та матеріального забезпечення, розробка та затвердження потрібних для його функціонування документів та багато інших речей, потрібних для початку роботи нової інституції. Чи буде вона успішною? Чи зможе омбудсман не повторювати помилок інших інституцій, які мали б захистити права військовослужбовців? Чи зможе скоординувати свою роботу з цими інституціями так, щоб від цього виграли військовослужбовці? Чи зможе оминути ризики неконституційності? Звісно ж, треба на це сподіватися. Сподіватися, що створення ще однієї інституції нарешті вирішить проблему захисту прав військовослужбовців, яку чомусь не вирішили три, створені раніше. 

Основна робота омбудсмана — реагувати на порушення прав. Коли права військових порушено, вони можуть звернутися до нього, щоб він допоміг у цих питаннях. Але головна перевага та сила омбудсмана не у відновленні окремих прав окремих військовослужбовців. Сотні випадків порушення прав військових, з якими він стикається, дозволяють побачити системні причини цього. Це все разом із рекомендаціями знаходитиме своє відображення у звітах, які мають виключно рекомендаційний характер.

Омбудсман не може самостійно усунути причини масових порушень прав військовослужбовців, не може змінити систему, а лише вказати на її недоліки та порадити, як це виправити. Якщо ж до його порад не дослухаються, тоді й проблема порушення прав військових нікуди не зникне. А Уповноважений ВРУ з прав людини, Центральне управління захисту прав військовослужбовців у структурі Міноборони, Уповноважений Президента України з питань захисту прав військовослужбовців та членів їх сімей, Військовий омбудсман лише помʼякшуватиме її наслідки.

Законотворчий процес — це нормативно регламентована процедура ухвалення закону, яка складається з певних логічно завершених етапів. Як і в будь-якій іншій сфері, в оборонній сфері він є плановим і ґрунтується на документах стратегічного та оборонного планування, що розробляються після вступу на посаду новообраного Президента: ​Стратегії національної безпеки та оборони України й документів, які розробляються на виконання цієї Стратегії та на її основі.

Однак повномасштабна війна впливає на зміст законодавчих пропозицій, адже тепер вони стосуються не тільки запланованих змін, що спрямовані на реформування сектору оборони, а й екстреного реагування на безпекові виклики.

Метою цього дослідження є відстеження особливостей, викликів та проблем законотворчого процесу у сфері оборони. 

Для цього ми розглянули законотворчу роботу в цій сфері в межах загальних процедур, визначених актами законодавства: Конституцією України, Регламентом Верховної Ради, Регламентом Кабінету Міністрів України, які регулюють нинішні процеси підготовки законопроєктів. У дослідженні також проводиться аналіз Закону України «Про правотворчу діяльність», уведення в дію якого вплине на законотворчий процес.

Аналіз базується на кабінетних дослідженнях публічної інформації (законодавство, рішення Конституційного Суду України, наукові статті, аналітичні дослідження, публікації в медіа тощо), глибинних напівструктурованих інтерв’ю з представниками Міноборони, Апарату ВРУ. А особливості законотворення у сфері оборони та проблеми, з якими стикаються законодавчі ініціативи Уряду, досліджуються на прикладі чотирьох урядових законопроєктів. 

У процес законотворчої діяльності в оборонній сфері залучені кілька ключових учасників — ​Президент, Парламент, Уряд, РНБОУ, Міністерство оборони, Генеральний штаб. 

Утім, практика підготовки та ухвалення рішень, взаємодія між усіма цими суб’єктами складається по-різному. Коли між усіма цими учасниками існує узгодженість позицій, політично вмотивовані чи продиктовані вимогами часу рішення готуються, ухвалюються та набувають чинності досить швидко. За відсутності згоди — ухвалення навіть найнагальніших рішень може бути загальмованим на будь-якому етапі.

Така модель взаємодії впливає на всі процеси — і це відображає як прогалини в нормативному регулюванні, так і системні проблеми законотворчої практики загалом.

1. Відсутність чіткого системного підходу до планування роботи та дотримання планів. Ситуативне формування та коригування порядку денного, а також законодавчий спам призводять до неефективного використання ресурсів Парламенту, затягування розгляду законопроєктів, що подекуди призводить до втрати їхньої актуальності.
2. Невизначеність та обмежена ефективність передпроєктного етапу, що ускладнює формування якісних законодавчих ініціатив.
3. Недостатня прозорість та відкритість процесу публічних консультацій, що заважає отримувати зворотний звʼязок від стейкхолдерів.
4. Складнощі з проходженням законопроєктів у Парламенті, що можуть спричиняти їх довготривалу затримку або внесення змін, які трансформують початкову мету законодавчих ініціатив.
5. Фрагментарність аналітики та застосування інструментів попереднього оцінювання впливу. Це позбавляє законотворчий процес доказовості та зрозумілих індикаторів ефективності того чи іншого рішення, обмежує можливість передбачити всі можливі наслідки його ухвалення чи відхилення, а також знижує якість комунікації між учасниками законотворчого процесу.
6. Деякі норми Регламенту ВРУ є «мертвими» або просто не працюють належним чином (наприклад, третє читання, більша частина строків, обов’язковість підготовки супровідних документів до деяких видів законів тощо). Натомість жива парламентська практика створює гібридні процедури та механізми, не передбачені Регламентом ВРУ.
7. Порушення Президентом конституційного строку підписання ухваленого Парламентом закону або застосування права вето, що спричиняє затримку промульгації та введення закону в дію. Деякі закони взагалі не отримують підпису Глави держави та фактично зависають у законодавчому вакуумі без можливості реалізації.
8. Відсутність дієвих механізмів контролю за реалізацією ухвалених законів та ретроспективного оцінювання впливу, що ускладнює їх імплементацію та розуміння ефективності.

Наскрізною проблемою законотворчого процесу є відсутність якісної комунікації та координації між його учасниками, брак або відсутність політичної волі, і це часом є перепоною для ухвалення рішень — вчасних і обґрунтованих.

Поступово Україна підходить до того, щоб переосмислити весь законотворчий процес і впровадити концепцію законодавчого процесу «від початку до кінця» через внесення змін до Конституції та законів України. З огляду на воєнний стан, зміни до Конституції — ​це питання з невизначеною перспективою. Однак критично важливо впровадити основоположні засади та правила, яких необхідно дотримуватися під час планування, розроблення та ухвалення законодавства, щоб осучаснити законодавчий процес з урахуванням реальної практики.

• Адаптувати законодавство про правотворчу діяльність до циклу політики. Це дасть змогу ухвалювати обґрунтовані, послідовні та результативні рішення.
• Запровадити для всіх суб’єктів правотворчої ініціативи єдині вимоги щодо підготовки проєктів нормативно-правових актів і законопроєктів.
• Посилити роль Уряду в законотворчому процесі. Це є важливим кроком для забезпечення системності, ефективності та доказовості державної політики. Уряд як ключовий центр формування політики відповідає за розроблення, координацію та реалізацію державної політики в усіх сферах та має необхідний ресурс для обґрунтування політики на основі доказів.
• Змінювати підходи до комунікацій та координації між ключовими учасниками законотворчого процесу в оборонній сфері — на всіх його етапах.

Усе це дасть змогу досягти оптимального співвідношення між кількістю та якістю законодавчих ініціатив, що особливо важливо не лише в умовах воєнного стану, а й під час повоєнного відновлення. 

Детально щодо кожного пункту, проблем та рекомендацій — у новому дослідженні ЛЗІ. 

Дослідження підготовлене у межах проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Парламентським центром (Канада) у співпраці з Верховною Радою України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs). Проєкт PROTECT2, що фінансується Міністерством національної оборони Канади, було долучено до розробки окремих положень цього документу.

Руслан Кравченко планує звернутись до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (КДКП) з поданням про розгляд питання про звільнення 348 прокурорів, які мають інвалідність. КДКП дійсно має повноваження звільняти за дисциплінарний проступок, проте для цього має бути законна підстава. Знайти її складно, адже висновки про безпідставні інвалідності має давати медична установа. Як розв’язати проблему з прокурорськими інвалідностями? І чому просто звільнити всіх не допоможе?

Наприкінці жовтня 2024 року вибухнув скандал з «прокурорськими інвалідностями» — тоді звинуватили ледь не всіх прокурорів у наявності інвалідностей (та відповідних виплат). Генпрокурор Андрій Костін врешті подав у відставку, назвавши це особистою «політичною відповідальністю». Водночас за офіційними даними пенсію за інвалідністю отримували 5–7% прокурорів, частина з яких дійсно мала інвалідність ІІ або ІІІ групи, що сумісна з умовами праці. Станом на зараз їх лишилось ще менше (частина звільнилась за власним бажанням) — 484 особи. Якщо вирахувати прокурорів з інвалідністю з дитинства, учасників бойових дій тощо, то лишиться 348 осіб, до яких, як кажуть, «є питання». Це 3.4% від загальної чисельності прокурорів.

Генеральна інспекція ОГП розпочала службове розслідування, яке станом на березень цього року не завершилось. Державне бюро розслідувань розпочало кримінальні провадження за підроблення документів (ст. 358 Кримінального кодексу) та хабарництво (ст. 369 ККУ). Частина посадовців отримали підозри, насамперед за організацію злочинної схеми у змові з МСЕК.

Водночас проблема інвалідності здебільшого належить до компетенції МОЗ. Так, було ліквідовано МСЕК та розпочато перегляд рішень про інвалідність. Всіх прокурорів було скеровано на перегляд рішення у спеціалізовану установу. Відомо, що стосовно 74 прокурорів такі рішення були скасовані. ОГП послідовно займав позицію, що лише за такими висновками можна говорити про притягнення до дисциплінарної відповідальності й звільнення, проте і цього не відбулось. 

Водночас у ВРУ з того часу розглядається проєкт Закону №12278 (автор — Г. Третьякова). Його ідея проста: заборонити прокурорам отримувати пенсійні виплати й водночас працювати. Це радикальне розвʼязання питання, адже «вбиває» стимул для корупції. Проте ідея очевидно несправедлива стосовно прокурорів, які мають інвалідність з дитинства чи з інших причин, що не перешкоджає виконанню обов’язків. Понад те, невдовзі нас очікує демобілізація учасників війни, серед яких є прокурори або особи, які можуть працювати в прокуратурі, маючи інвалідності ІІ, ІІІ групи. Ухвалення цього законопроєкту дискримінуватиме таких прокурорів, тож його необхідно доопрацювати.

Руслан Кравченко запропонував скерувати всіх прокурорів з інвалідністю на розгляд КДКП для «перевірки». На перший погляд, таке різке рішення приваблює. Але насправді несе більше загроз, ніж потенційного результату.

Насамперед незрозумілий предмет «перевірки» з боку Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. Якщо йдеться про законність підстав для отримання висновку МСЕК про наявність інвалідності, то така оцінка здійснюється відповідними фахівцями медичного спрямування на підставі документів та фізичного огляду особи. Чи має КДКП здійснювати медичний огляд замість медичних фахівців? Питання риторичне. Якщо ж ідеться про вивчення вторинної документації, то знову ж таки без медичної експертизи незрозуміло, які висновки має зробити КДКП.

Попередній механізм відповідав на це запитання — МОЗ проводить оцінку, скасовує або підтверджує наявність інвалідності, а вже далі в межах службового розслідування вивчається питання, в який спосіб було отримано інвалідність незаконно. Далі вже питання Генінспекції та ДБР зʼясувати, як саме це сталось — чи вчиняв прокурор корупційні дії, а можливо і сам підробляв документи, чи чинив тиск на осіб, які уповноважені приймати такі рішення тощо. Саме за ці дії має нести відповідальність прокурор. Чи є зараз негативні висновки МОЗ щодо цих 358 прокурорів? Невідомо.

Тож ідея виглядає нічим іншим, як спробою перекласти відповідальність за прокурорів з інвалідністю на Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів.

КДКП опиняється у вкрай складній ситуації — з одного боку, вона має або прямо відмовитись від такого задуму, або прийняти рішення. У першому випадку отримає на себе всю хвилю критики з боку суспільства, в другому випадку — може запустити збитковий для держави процес у вигляді судового оскарження безпідставних рішень з відповідними компенсаціями з державного бюджету.

Тобто КДКП може вивчити вторинні матеріали — медичну документацію, попередні матеріали службових розслідувань, пояснення тощо. І на цій підставі прийняти рішення. Але на якій підставі? Адже їх перелік в ст. 43 Закону «Про прокуратуру» є вичерпним. Можливо, «одноразове грубе порушення правил прокурорської етики» (п. 6 ч. 1 ст. 43 Закону)? Адже це завдало шкоди авторитету органів прокуратури. Проте без відповідних медичних висновків це не ґрунтується на юридичній підставі. Тоді у прокурора виникають всі можливості успішно оскаржити рішення до ВРП та/або суду. Зрештою, прокуратура програє, а компенсація шкоди з держбюджету після атестацій поліції й прокуратури уже перетворюється на злий жарт.

Є ще більш радикальна ідея — звільнити за критерієм «доброчесності», тобто визнати будь-які сумніви щодо доброчесного шляху отримання інвалідності як «вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об’єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури» (п. 5 ч. 1 ст. 43 Закону «Про прокуратуру»). Виглядає непогано. Проте ця підстава давно мала бути виключена з Закону, адже GRECO в межах IV Раунду оцінювання (2017 рік) назвала її «недостатньою для забезпечення ефективного виконання норм, правової визначеності та попередження можливих зловживань дисциплінарними провадженнями. Підстави для дисциплінарної відповідальності мають бути більш чіткими». Саме тому в законопроєкті, який нарешті виконує ці рекомендації в частині дисциплінарної відповідальності, поданому до Уряду у березні цього року, — її виключають із Закону. Застосовувати підставу до понад 300 прокурорів без індивідуалізації вини — програшна стратегія.

Понад те, строк притягнення до дисциплінарної відповідальності складає рік з дня вчинення проступку. Тобто провадження навіть у разі встановлення фактів винуватості — здебільшого будуть закриті. І знову ж таки в очах суспільства винна буде КДКП.

Попри всю очевидність проблеми — ми не маємо простого рішення, адже воно має бути комплексним.

1. Необхідно завершити процес підтвердження статусу інвалідності прокурорами у спеціалізованій установі. Він триває, зокрема тому, що деякі прокурори ухиляються від переогляду, але якраз за це може настати дисциплінарна відповідальність. Понад те, Генеральний прокурор якраз мав би зустрітись з МОЗ, обговорити проблему, можливо, укласти певний Меморандум щодо кроків до розвʼязання проблеми, а МОЗ своєю чергою – провести аудит цього процесу, який розтягнувся в часі.
2. Службові розслідування з боку Генінспекції та кримінальні провадження з боку ДБР мають бути завершені. Саме в їхніх межах можна встановити, яким чином було безпідставно отримано інвалідність, та притягнути винних до відповідальності. Генінспекція тоді скерує матеріали в КДКП, в яких буде всебічно вивчено питання, а вирок суду не залишить жодних питань щодо винуватості прокурора.
3. Необхідно розвʼязати питання щодо завдання збитків державному бюджету. Особливість пенсійних виплат в тому, що у разі встановлення безпідставності їх отримання, виплати все одно не можна стягнути з особи в бюджет (п. 1 ч. 1 ст. 1215 Цивільного кодексу). Ця норма захищає широке коло пенсіонерів, проте в такому випадку суттєво помʼякшує відповідальність особи, яка роками систематично неправомірно отримувала кошти. Принаймні це має враховуватись при кваліфікації правопорушення, можливо, існують інші способи матеріальної відповідальності.
4. Реформування медичної системи встановлення інвалідності має бути завершене. Подібна схема з інвалідностями існує не лише в прокуратурі, а і в судах, органах влади й просто серед фізичних осіб. Мова йде не лише про виплати, а й про ухилення від військової служби та отримання інших привілеїв. Для ліквідації МСЕК знадобилось ціле рішення РНБО, проте ефективність чинного механізму лікарських команд під питанням. Ми не маємо публічних цифр ні щодо результатів реформування, ні просто всієї інформації щодо публічних службовців, які отримують виплати за інвалідністю.
5. Врешті треба розібратись з несправедливим спецпенсіями. У прокуратурі не менша проблема зі спеціальними пенсіями, встановленими за рішеннями суду на підставі старого пенсійного законодавства для прокурорів. Деякі прокурори отримують пенсію в розмірі 150 тис. грн на місяць, при цьому деяким з ним не виповнилось і 40 років. Старе законодавство дозволяло претендувати на таку пенсію за 15 роками вислуги, а рішення суддів (зокрема Конституційного Суду) всіляко дозволяє їм присуджувати такі пенсії й сьогодні. Це проблема і прокуратури, і судів, і інших органів влади, яка має бути розвʼязана на законодавчому рівні.

Лише у разі прийняття комплексних рішень (які неможливо вчинити Генпрокурором одноосібно), що потребують спільних рішень Парламенту, ОГП, МОЗ та інших відповідальних органів, можна розвʼязати проблему з «прокурорськими інвалідностями» та загалом з несправедливими пенсійними виплатами. Поспішні ж рішення у виді звільнення, які в короткій перспективі отримують схвалення суспільства, можуть обернутись поновленням прокурорів на посадах та виплатами компенсацій, тобто завдадуть ще більшої шкоди в довгій перспективі і не просунуть нас у розвʼязанні проблеми ні на крок.

У заході взяли участь Віцепрем’єр-міністерка з питань європейської та євроатлантичної інтеграції — Міністерка юстиції України Ольга Стефанішина, Міністр внутрішніх справ України Ігор Клименко, Тимчасовий повірений у справах Представництва Європейського Союзу в Україні — керівник Програм співробітництва Представництва ЄС в Україні Штефан Шльойнінг, Голова Консультативної місії Європейського союзу з реформування сектору цивільної безпеки України Рольф Холмбо, представники міжнародної спільноти  й громадянського суспільства. 

На першій тематичній панелі були представлені результати роботи органів системи МВС в умовах війни. Зокрема, представники ЄС підтвердили готовність і надалі підтримувати Україну у втіленні реформ, спрямованих на посилення ефективності, прозорості та людиноцентричності системи правопорядку.

Під час другої тематичної панелі «Погляд громадянського суспільства та міжнародних партнерів» керівник напряму «Правопорядок» ЛЗІ Євген Крапивін зауважив, що Комплексний стратегічний план є унікальним документом державної політики з огляду на те, що він поєднує в собі не лише інституційні аспекти розвитку органів правопорядку, а й ширше коло питань — правила і політики, за якими ці органи працюють.

Насамперед тому, що План включає такі питання, як:

1. впровадження послідовної кримінальної політики;
2. стратегічні пріоритети органів правопорядку;
3. спрощення процесуальних правил (зміни до кримінального процесу);
4. посилення координаційної ролі та меж дискреції прокурора в кримінальному провадженні тощо, тобто кримінально-правові засоби, які використовує прокурор та слідчий під час кримінального переслідування.

Євген Крапивін додав, що відтоді, як Президент України затвердив Комплексний стратегічний план, минуло вже два роки, а з часу затвердження Урядом Плану заходів до нього — майже рік. Власне за цей час можна спробувати оцінити успішність його виконання на цьому етапі, проте з огляду на складну структуру та багаторівневість заходів для цього має бути окремий імплементаційний механізм. Для цього найближчим часом планується створити дворівневу Координаційну раду, яка буде займатися питанням оцінювання Плану заходів.

Традиційна маскулінність, а також консервативні погляди на гендер та сексуальність лежать в основі стратегії гібридної війни росії проти України. Виступаючи проти рівних прав, росія намагається виправдати свою агресію. Стверджуючи, що «чоловіки сильні, а жінки слабкі» або, «чоловіки роблять те, що можуть, а жінки — те, що повинні», росія хоче сказати, що це «нормально», коли «сильні роблять те, що можуть, а слабкі терплять те, що повинні». Своєю послідовною антигендерною політикою росія намагається відокремити Україну від європейського ціннісного та культурного виміру. В обох розуміннях росія створює простір, який використовує для дезінформації та пропаганди, спрямованої на розкол України та міжнародної спільноти.

Отже, мета цього дослідження — з’ясувати, як народні депутати/ки Верховної Ради розуміють і підтримують гендерну рівність, а також чи є це розуміння достатнім захистом від складника гібридної війни росії, спрямованого проти гендерної рівності.

1. Гендерні стереотипні ролі в законотворчій діяльності: у той час, як жінки починають більше працювати з «чоловічими» темами, чоловіків рідко сприймають як таких, що працюють з «жіночими» темами. Цей варіант гендерної рівності переважно передбачає залучення жінок до сфер, які традиційно вважаються чоловічими, а не навпаки.
2. Гендерні стереотипні ролі у сім’ї: чоловіки та жінки висловлювали занепокоєння через надмірний тиск, який відчувають жінки під час догляду за дітьми та сім’єю, особливо в умовах евакуації та розлуки. Однак мало хто згадував про те, що й чоловіки можуть мати труднощі з виконанням сімейних обов’язків.
3. Визнання ворожого, а не «доброзичливого» сексизму: законодавці визнають шкідливий, агресивний сексизм проблемою. Однак вони часто не усвідомлюють, що ідеалізація жінок або фокус лише на їхніх ролях матерів і доглядальниць також обмежує гендерну рівність.

• Якісне дослідження ґрунтується на 14 глибинних напівструктурованих інтерв’ю з народними депутатами/ками: дев’ятьма жінками та п’ятьма чоловіками. Опитані депутати/ки представляли чотири парламентські партії: семеро — від партії більшості, семеро — від опозиційних партій.
• Інтерв’ю були проаналізовані та зіставлені за допомогою індуктивного наративного аналізу, що дало змогу виявити патерни й теми у стенограмах інтерв’ю, а також за допомогою дискурс-аналізу, який дозволив виділити загальні значення в соціокультурному, політичному й історичному контексті повномасштабного вторгнення.

Більше про гендерну (не)рівність в українському парламенті — читайте у новому дослідженні ЛЗІ.

Дослідження підготоване у межах проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Парламентським центром (Канада) у співпраці з Верховною Радою України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs).

Роками війна накладає відбитки на існування держави. Змушує до швидкої адаптації органів прийняття рішень до нових реалій. Законодавчі пріоритети, можливі формати законодавчої діяльності, роль парламентської дипломатії, взаємодія з виборцями — усе, що становило основу звичної роботи Верховної Ради України, змінилось. На тлі помітних трансформацій Лабораторія законодавчих ініціатив вирішила дослідити зміни у роботі парламенту через особистий досвід депутатів.

Дослідження ЛЗІ містить гендерний аспект, який дозволяє роздивитися у роботі ВРУ досвід депутатів та депутаток у критичний для України момент, а також вплив надзвичайних обставин на життя та роботу людей «у серці» української демократії.

1. Основні зміни у парламентській діяльності під час повномасштабного вторгнення;
2. Вплив повномасштабної війни на законотворчу діяльність;
3. Парламентська дипломатія в умовах повномасштабної війни;
4. Контрольна функція;
5. Образ депутатів та депутаток у медіа під час повномасштабної війни;
6. Позитивні й негативні практики та рішення.

Дослідження проведено з використанням кількісних та якісних методів.

• Кабінетні дослідження включали аналіз законодавства та політик щодо гендерної рівності у Верховній Раді України, аналіз закордонних досліджень.
• У межах емпіричної частини дослідження проведено 14 глибинних напівструктурованих інтерв’ю. Опитані депутати/ки є представниками чотирьох парламентських фракцій. Інтерв’ю аналізувалися методом відкритого кодування, що дозволило виявити особливості у висвітленні та сприйнятті діяльності парламентарок та парламентарів.

Ми переконані, що результати дослідження дозволять глибше зрозуміти різноманітний персональний досвід депутатів та депутаток. Цей досвід, включно із проблемами та знайденими рішеннями, стане важливим джерелом інформації для парламентарів та парламентарок світу в сучасному світі.

Більше про роботу парламенту у часи війни — читайте у новому дослідженні ЛЗІ.

Дослідження підготоване у межах проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Парламентським центром (Канада) у співпраці з Верховною Радою України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs).

Україну на заході представляли заступниця голови Комітету з питань правоохоронної діяльності Галина Михайлюк, голова Комітету з питань антикорупційної політики Анастасія Радіна, народна депутатка Юлія Світлична.

Окрім різних панелей, присвячених викликам, з якими вони зіткаються у професійній діяльності, українські депутатки взяли участь у низці стратегічних дискусій щодо:

• ролі жінок-парламентарок у врегулюванні конфліктів і постконфліктних процесах; 
• важливості долученості до процесів ухвалення рішень, зокрема у питаннях мирних переговорів тощо;
• кампаній дезінформації та їх впливу на діяльність жінок у парламентах;
• Кодексів етики в парламентах та механізмів просування ґендерної рівності.

Зокрема, народні депутатки розповіли про особливості роботи ВРУ під час дії режиму воєнного стану в Україні, спираючись на матеріали дослідження, яке готує Лабораторія законодавчих ініціатив у межах проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine). У ньому ми досліджуємо такі аспекти, як зміни у житті депутатів та депутаток після повномасштабного вторгнення, ґендерні відмінності та ґендерна рівність у парламенті з огляду сучасних викликів, зміни у роботі Верховної Ради і законотворчій діяльності під час воєнного стану.

Адже зараз особливо важливо знайомити з непересічним досвідом українського Парламенту — через глобальні виклики для всієї держави та особисті історії й професійні виклики, з якими зіткнулися парламентарі, які сприятимуть поглибленню міжпарламентського співробітництва та кращому розумінню контексту, у якому живе Україна й функціонує українська демократія.

Жіноча парламентська мережа у сфері оборони, безпеки та мир (WLID) — це платформа для взаємопідтримки жінок-парламентарок, спрямована на усунення бар’єрів для їхньої участі у прийнятті рішень, зокрема у сфері безпеки, оборони та миротворчості.

Щорічна Канадсько-азійська конференція (CIAC) — це багатовекторна платформа взаємодії для канадських та азійських установ, компаній, університетів та урядів. CIAC обʼєднує бізнес-лідерів, експертів, інвесторів, політиків, дослідників та інноваторів задля обміну думками, знаннями та ідеями з метою сприяння розвитку спільних партнерств.

Захід проходив у межах співпраці Лабораторії законодавчих ініціатив, Парламентського центру (Канада) та Азійсько-Тихоокеанського фонду Канади за фінансової підтримки Міністерства міжнародних справ Канади.

Дослідження потреб та проблем ветеранів і більш широко — ветеранської політики — не є новою темою для України вже 11 років. Утім, активніше на неї почали звертати увагу тоді, коли війна вийшла суто за межі АТО/ООС і прийшла майже у кожну українську родину. Чимало дотичних стейкхолдерів, експертів, оглядачів і сьогодні кажуть, що ветеранська політика фактично не є сформованою, а набір інструментів для її вироблення й досі майже повністю запозичений з державних практик УРСР.

Але якщо змінений контекст — це вікно можливостей для запровадження системних змін, то як довго це вікно може бути відчиненим? Чи дозволить зміна контексту створити таку ветеранську політику, що буде здатна дійсно розвʼязувати проблеми ветеранів?

Щоб відповісти на ці запитання, Лабораторія законодавчих ініціатив проаналізувала досвід вироблення ветеранської політики за 2014-2022 роки із чітким фокусом на питанні «Чому відбулося саме так?» на всіх стадіях циклу політики.

Лабораторія розглядає ветеранську політику як кейс-стаді та важливий прецедент. Відповідаючи на питання «Чому не вдалося виробити якісно нову ветеранську політику протягом 2014-2022 рр.?», звіт одночасно дозволяє детально роздивитися роботу української системи створення та впровадження рішень.

Для відповіді на поставлені питання ми застосовуємо декілька підходів та методів, передусім — інституціоналізм та аналіз державної політики.

• Інституціоналізм: предмет дослідження розглядається крізь призму формальних та неформальних правил, інституцій і механізмів вироблення політики. Ця модель дозволяє поділити політику на етапи єдиної системи — цикл вироблення політики. Модель циклу політики, застосована у цьому дослідженні, передусім використовується як свого роду «окуляри», які дозволяють краще роздивитися, що відбувається в системі продукування рішень.
• Аналіз державної політики: у дослідження ми включили аналіз дій і Верховної Ради, і Президента, і Уряду, щоб комплексніше поглянути на весь цикл вироблення політики.

Дослідження фокусується на ветеранській політиці, розкриваючи системні проблеми, які виникали на кожному етапі її вироблення. Крім того, дослідження містить також завдання та рекомендації, спрямовані на оптимізацію й покращення дизайну ветеранської політики.

Більше про проблематику ветеранської політики у 2014-2022 роках — читайте у новому дослідженні ЛЗІ.

До 1 квітня 2025 року на заміну Комісії з регулювання азартних ігор та лотерейКРАІЛ – орган, створений у 2020 році для державного регулювання діяльності у сфері організації та проведення азартних ігор та лотерей, а саме: реалізації державної політики та здійснення державного нагляду за ринком у зазначених сферах. (КРАІЛ) повинен бути створений новий Уповноважений орган. На нього покладають неабиякі надії, повʼязані з більшою ефективністю у таких напрямах регулювання, як посилення контролю над фінансовими потоками, протидія ігровій залежності та обмеження реклами.

Втім існує ризик, що новий регулятор не зможе усунути ключові недоліки КРАІЛ, якщо не проведе якісну роботу над помилками — і не здійснить інші важливі кроки: запуск системи онлайн-моніторингу, напрацювання механізмів виявлення порушень в азартній сфері та встановлення чітких умов взаємодії з іншими відповідальними акторами. Свою роль у ліквідації КРАІЛ певною мірою зіграла нечіткість законодавства та не завжди впорядкована взаємодія з іншими структурами та державними органами. Тож тут важливо зосередитися на кожному проблемному аспекті — та підійти до реорганізації регулятора у доволі складній сфері з більшим розумінням усіх процесів.

Мінцифри ініціювало законопроєкт про ліквідацію КРАІЛ ще в травні 2023 року. У цей час робота Комісії була заблокована близько 3 місяців через відставку одного із членів та відсутність кворумуКворум – 5 членів. КРАІЛ працює за колегіальним принципом; може складатися із 6 членів на чолі з головою. Протягом повномасштабної війни їх було 5, і мобілізація голови та відставки членів Комісії спричиняли її блокування.. Також були прецеденти блокування окремих засідань членами Комісії. Хоч законопроєкт Мінцифри не був прийнятий, новий регулятор працюватиме не за колегіальним принципом. Частина повноважень КРАІЛ вже передана Мінцифри, інша — перейде до нового регулятора.

КРАІЛ не могла здійснювати повноцінний контроль над фінансами в азартній сфері через відсутність Державної системи онлайн-моніторингуДСОМ – це програмно-апаратний комплекс для моніторингу діяльності організаторів азартних ігор, дотримання ліцензійних умов, збору та обробки даних про операції, а також захисту інформації й забезпечення принципу відповідальної гри. (ДСОМ) — хоча створення ДСОМ було умовою для легалізації азартного бізнесу, це дозволило б відстежувати діяльність операторів азартних ігор у режимі реального часу. 

КРАІЛ несла відповідальність за усі етапи роботи ДСОМ. Система мала бути введена в експлуатацію не пізніше липня 2022 року, проте лише в червні 2023 року КРАІЛ почала напрацьовувати Порядок функціонування ДСОМ, а Кабмін ухвалив його в лютому 2024 року. У 2021 році, попри відсутність статті видатків у Державному бюджеті, створення ДСОМ було враховане в бюджетній програмі КРАІЛ. Комісія оголосила відповідний тендер, проте торги не відбулися. На противагу попереднім рокам, у Державному бюджеті на 2025 рік створення і впровадження ДСОМ вже є окремою статтею витрат. До 10 квітня КРАІЛ має вперше відзвітувати про використання цих коштів, що дозволить оцінити ступінь готовності Системи, в якому вона перейде до нового Уповноваженого органу.

Однак навіть за створення ДСОМ неконтрольованим залишається нелегальний азартний сегмент, і для його виявлення КРАІЛ не мала чітко визначених механізмів. І коли нелегальні ігри все ж були виявлені, оператори не завжди були покарані: КРАІЛ не мала повноважень самостійно реалізовувати накладені санкції, у разі невиконання порушниками вказівок Комісія могла лише надіслати матеріали до правоохоронних органів. Однак, наприклад, у 2022 році КРАІЛ направила до Бюро економічної безпеки (БЕБ) інформацію про 1698 нелегальних вебсайтів та 605 гральних залів, але БЕБ відкрило лише 34 кримінальні провадження, — так і не висунувши рішення по жодному з них.

Від правоохоронних органів також залежить рівень використання азартним сектором схем ухилення від сплати податків. За час робити КРАІЛ популярними були міскодингМіскодинг – використання іншого коду призначення платежу для сплати податків за іншими ставками. та діяльність «дропів»«Дропи» – це люди, які за винагороду надають зловмисникам доступ до своїх банківських реквізитів.. Міскодинг завдавав Україні податкові втрати у розмірі 2 млрд грн на місяць, а через «дропів» вдавалося забезпечувати транзакції на нелегальні сайти азартних ігор. Новий регулятор не буде автономним, тому, як і КРАІЛ, взаємодіятиме з правоохоронцями. Тож можливість нового регулятора забезпечувати контроль за фінансами залежатиме від:

•  наявності механізмів відстежування нелегального бізнесу;
•  визначеної процедури взаємодії з правоохоронними органами;
•  ступеня дієвості правоохоронців. 

Між КРАІЛ, МОЗ і Мінсоцполітики не було розмежовано повноваження у сфері запобігання ігровій залежності та боротьби з нею. У 2023 році Комісія спробувала врегулювати це, розробивши відповідний законопроєкт, проте він не був внесений до Верховної Ради. Тож насамперед успішність нового регулятора в протидії ігровій залежності залежатиме від чіткості його повноважень та умов взаємодії з іншими відповідальними сторонами.

Новий Уповноважений орган не стане ефективнішим за попередній регулятор, якщо продовжить використовувати інструменти КРАІЛ для протидії ігровій залежності.

По-перше, українці могли заповнити заяву на обмеження, заблокувавши для себе або членів сімʼїЛише першого ступеня споріднення. доступ до усіх легальних казино та лотерей. Така система була недосконалою, оскільки доступними залишалися нелегальні казино, що могли викликати у гравця стрес через нестабільну роботу, маніпуляції результатами та негарантовані виплати. Отже, реєстр залишатиметься малоефективним, якщо існуватиме легкодоступний нелегальний сегмент.

По-друге, азартний бізнес був зобовʼязаний дотримуватися принципів відповідальної гри: попереджати про можливі негативні наслідки участі в азартних іграх, не стимулювати призами або подарунками, ідентифікувати гравців тощо. У разі невиконання цих принципів КРАІЛ мала накладати санкції, проте сектор часто лишався непокараним через відсутність системного механізму виявлення порушників.

По-третє, КРАІЛ використовувала соціальну рекламу, поширюючи меседжі щодо негарантованих виплат у нелегальних казино, можливих звʼязків неліцензованих гральних бізнесів з рф тощо. Однак розміщення соціальної реклами відбувалося за наявності місцевої ініціативи, а її кількість була низькою у порівнянні з рекламою азартних ігор. З іншого боку, збільшення кількості соціальної реклами не матиме разючого впливу без більш жорсткого контролю над рекламою сервісів і брендів азартних ігор.

Здійснення контролю за рекламою азартних ігор не було передбачене при створенні Комісії — такі повноваження КРАІЛ отримала лише у жовтні 2023 року. В Апараті КРАІЛ не було створено структурного підрозділу, який би відповідав за рекламний сегмент. Також не були напрацьовані механізми моніторингу реклами азартних ігор та виявлення порушень. Тож новий регулятор формується вже з урахуванням функції контролю за такою рекламою. 

Також були усунуті недоліки законодавства щодо реклами азартних ігор. За діяльності КРАІЛ гральний бізнес обходив обмеження, використовуючи «джинсу» і рекламу, що спекулювала на темі волонтерства та війни. Та вже з 1 квітня 2025 року почнуть діяти жорсткіші правила для реклами азартних ігор. Забороненим буде, наприклад, спонсорство, використання воєнної, патріотичної тематики та участь у рекламі військовослужбовців, волонтерів, популярних осіб. 

Однак проблемним залишається виявлення порушників. Попри те, що з 2020 року реклама азартних ігор на зовнішніх засобах заборонена, при розробці вищеописаних положень депутатам надходили повідомлення щодо потенційних «катастрофічних наслідків для галузей зовнішньої реклами». Це вказує на неефективність попередніх обмежень, тож необхідно напрацювати процедури інформування рекламної індустрії, відстежування азартної реклами та виявлення правопорушень. 

Чи можна ствердно сказати, що ліквідація КРАІЛ і створення нового Уповноваженого органу гарантують розв’язання ключових проблем азартного сектору? Новий регулятор потребує запуску ДСОМ і чітких механізмів боротьби з нелегальним бізнесом, існування якого ускладнює регулювання усіх вищеописаних питань. Мають місце й проблеми в роботі правоохоронних органів, — і новий регулятор має бути зацікавленим в тому, щоб процедура їхньої взаємодії була детально визначена. Інакше усі накопичені проблеми минулої Комісії стануть багажем вже нового органу — і точно не сприятимуть тому, щоб державна політика у сфері азартних ігор була зрозумілою, послідовною та найголовніше — спрямованою на подолання тіньового сегмента й викликів, повʼязаних з ігровою залежністю.