Традиційна маскулінність, а також консервативні погляди на гендер та сексуальність лежать в основі стратегії гібридної війни росії проти України. Виступаючи проти рівних прав, росія намагається виправдати свою агресію. Стверджуючи, що «чоловіки сильні, а жінки слабкі» або, «чоловіки роблять те, що можуть, а жінки — те, що повинні», росія хоче сказати, що це «нормально», коли «сильні роблять те, що можуть, а слабкі терплять те, що повинні». Своєю послідовною антигендерною політикою росія намагається відокремити Україну від європейського ціннісного та культурного виміру. В обох розуміннях росія створює простір, який використовує для дезінформації та пропаганди, спрямованої на розкол України та міжнародної спільноти.

Отже, мета цього дослідження — з’ясувати, як народні депутати/ки Верховної Ради розуміють і підтримують гендерну рівність, а також чи є це розуміння достатнім захистом від складника гібридної війни росії, спрямованого проти гендерної рівності.

1. Гендерні стереотипні ролі в законотворчій діяльності: у той час, як жінки починають більше працювати з «чоловічими» темами, чоловіків рідко сприймають як таких, що працюють з «жіночими» темами. Цей варіант гендерної рівності переважно передбачає залучення жінок до сфер, які традиційно вважаються чоловічими, а не навпаки.
2. Гендерні стереотипні ролі у сім’ї: чоловіки та жінки висловлювали занепокоєння через надмірний тиск, який відчувають жінки під час догляду за дітьми та сім’єю, особливо в умовах евакуації та розлуки. Однак мало хто згадував про те, що й чоловіки можуть мати труднощі з виконанням сімейних обов’язків.
3. Визнання ворожого, а не «доброзичливого» сексизму: законодавці визнають шкідливий, агресивний сексизм проблемою. Однак вони часто не усвідомлюють, що ідеалізація жінок або фокус лише на їхніх ролях матерів і доглядальниць також обмежує гендерну рівність.

• Якісне дослідження ґрунтується на 14 глибинних напівструктурованих інтерв’ю з народними депутатами/ками: дев’ятьма жінками та п’ятьма чоловіками. Опитані депутати/ки представляли чотири парламентські партії: семеро — від партії більшості, семеро — від опозиційних партій.
• Інтерв’ю були проаналізовані та зіставлені за допомогою індуктивного наративного аналізу, що дало змогу виявити патерни й теми у стенограмах інтерв’ю, а також за допомогою дискурс-аналізу, який дозволив виділити загальні значення в соціокультурному, політичному й історичному контексті повномасштабного вторгнення.

Більше про гендерну (не)рівність в українському парламенті — читайте у новому дослідженні ЛЗІ.

Дослідження підготоване у межах проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Парламентським центром (Канада) у співпраці з Верховною Радою України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs).

Зберігати та розбудовувати цю взаємодію навіть в умовах воєнного стану — важлива задача як для української влади, так і для громадянського суспільства. 

Власне коли, як не зараз, розвивати системну співпрацю на різних рівнях, з різними інституціями, зокрема — з комітетами Верховної Ради України? Адже парламентські комітети, як ключові суб’єкти законодавчої діяльності, відіграють важливу роль у проведенні консультацій з громадськістю. А залучення неурядових організацій (НУО) до законотворчого процесу є усталеною практикою, що передбачена в документах Ради Європи, Угоді про асоціацію України з ЄС та інших міжнародних договорах. 

То як організована співпраця між неурядовими організаціями та парламентськими комітетами в Україні? Яким чином забезпечується відкритість та інклюзивність під час співпраці? Як нові неурядові організації можуть почати співпрацю з комітетами Верховної Ради? І як на ці процеси впливає повномасштабна війна? На цьому фокусується нове дослідження Лабораторії законодавчих ініціатив про співпрацю парламентських комітетів з неурядовими організаціями в Україні. 

Парламент має різні форми залучення громадськості, що складаються з 5 етапів: інформування, навчання, комунікація, консультації та участь. Зі свого боку неурядові організації, відіграють значну роль зокрема й у розробці законодавства та забезпеченні Верховної Ради України аналітичною підтримкою. 

До прикладу, Рада Європи визначаєCode of Good Practice for Civil Participation in the Decision-Making Process. принципи інклюзивності, відкритості та прозорості як ключові для побудови ефективних механізмів співпраці між державними органами та громадянським суспільством. А процеси ухвалення рішень — такими, що мають бути відкритими задля забезпечення врахування різних поглядів та створення збалансованих політик. 

Тож врахування експертності, досвіду та репутації організацій, їхньої готовності до тривалої співпраці є пріоритетними у процесах побудови співпраці з неурядовими організаціями, а такий інклюзивний підхід, підкріплений практичними рішеннями, дозволяє формувати якісніші законодавчі ініціативи, які відповідають реальним потребам суспільства.

Згідно з дослідженням ЛЗІ, неурядові організації визнають важливість тих самих критеріїв, які застосовують парламентські комітети — експертність, репутація та досвід. Оскільки саме ці фактори визначають рівень довіри до організацій та їхню спроможність впливати на формування політики: експертність організацій, що надають якісні аналітичні матеріали, дозволяє враховувати їхні глибокі знання у галузі, а репутація НУО залежить від попередньої діяльності, прозорості фінансування та участі у значущих проєктах.

Звісно ж, чинні нормативні акти, наприклад, закони «Про комітети Верховної Ради України» та «Про правотворчу діяльність» передбачають різноманітні форми співпраці — парламентські слухання, круглі столи, робочі групи та публічні консультації. Водночас вони не завжди деталізують процедури їх застосування, а це створює прогалини у практичній реалізації. До прикладу, індивідуальні консультації чи неформальне спілкування з експертами, залишаються поза чітким нормативним регулюванням. Водночас ефективність співпраці між комітетами ВРУ та НУО базується на взаємній прозорості, залученні широкого кола стейкхолдерів та орієнтації на практичні результати. Адже для комітетів це можливість створювати якісні законодавчі ініціативи, які враховують потреби суспільства, а для НУО така співпраця стає способом впливу на процес ухвалення рішень, що відповідають інтересам громадськості.

На основі інформації, зібраної у результаті анкетування та інтерв’ю з представниками парламентських комітетів та неурядових організацій, ми виокремили ключові критерії для того, щоб налагодити ефективну співпрацю з комітетами Верховної Ради. Чекліст може стати орієнтиром у тому, які саме характеристики та спроможності очікують побачити комітети у потенційних партнерських організаціях — і допомогти оцінити свою готовність до співпраці.

Дотичність до сфери діяльності комітету (високий пріоритет):

• Чи відповідає діяльність НУО основній тематиці та завданням комітету?

Фаховість та експертиза (високий пріоритет):

• Чи має НУО підтверджений досвід роботи у відповідній сфері?
• Чи представляє НУО інтереси певної соціальної групи (для стейкхолдерів)?
• Чи має НУО потенціал для проведення якісного аналізу (для аналітичних центрів)?
• Чи має НУО публікації, що демонструють експертність у галузі?

Рівень організаційної спроможності (середній пріоритет):

• Чи виявляє НУО готовність до довготривалої співпраці у рамках однієї теми?
• Чи має НУО достатні ресурси (людські, технічні, фінансові тощо) для виконання спільних завдань?
• Чи здатна організація оперативно реагувати на запити комітету?
• Хто є донорами організації, чи бере вона участь у великих проєктах?

Комунікаційна спроможність (середній пріоритет):

• Чи здатна НУО ефективно комунікувати результати співпраці з комітетом?

Попередній досвід співпраці з владою (високий пріоритет):

• Чи має НУО досвід роботи з державними органами або участі у парламентських слуханнях?

Ініціативність (високий пріоритет):

• Чи ініціює НУО співпрацю та самостійно пропонує ідеї та заходи? 

Мережа партнерств (низький пріоритет):

• Чи має організація налагоджені зв’язки з іншими НУО або міжнародними організаціями?

А з рекомендаціями для парламентських комітетів та для неурядових організацій пропонуємо ознайомитися у дослідженні ЛЗІ.

У всьому світі, зокрема й в Україні, парламентські комітети, як ключові суб’єкти законодавчої діяльності, відіграють важливу роль у проведенні обговорень з громадськістю. Комітети вдаються до різноманітних форм взаємодії з суспільством та сприяють створенню майданчиків для участі громадян у законодавчому процесі. Водночас неурядові організації (НУО), відіграють значну роль у забезпеченні Парламенту аналітичною підтримкою. Звісно, залучення НУО не обмежується лише участю в обговоренні законопроєктів, а охоплює широкий спектр діяльності — від організації заходів та подій для комітетів до надання експертних оцінок та проведення навчань. Загалом взаємодія державних інституцій та громадянського суспільства є органічним складником демократичного урядування.

Дослідження ЛЗІ детально розкриває саме цей аспект громадянсько-державної взаємодії — процес співпраці між комітетами Верховної Ради та неурядовими організаціями.

1. Як організована співпраця між неурядовими організаціями та парламентськими комітетами в Україні?
2. Як під час співпраці парламентських комітетів та неурядових організацій забезпечується відкритість та інклюзивність?
3. Як нові неурядові організації можуть почати співпрацю з комітетами Верховної Ради?

На основі отриманих даних ми сформували чекліст критеріїв відбору неурядових організацій для ефективної співпраці з комітетами Верховної Ради України.

У дослідженні група дослідників з України та Канади послуговувалась:

• Аналізом міжнародного досвіду співпраці між парламентськими комітетами з неурядовими організаціями;
• Емпіричною частиною щодо співпраці між комітетами Верховної Ради та неурядовими організаціями: анкетуванням та глибинними інтерв’ю з представниками секретаріатів комітетів Верховної Ради та неурядових організацій, які залучені до співпраці з цими комітетами.

Більше про співпрацю між парламентом і громадськістю — читайте у нашому дослідженні.

Дослідження підготоване у межах проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Парламентським центром (Канада) у співпраці з Верховною Радою України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs).

В Україні петиції є важливим інструментом, який дозволяє громадянам звертатися до влади — від місцевих рад до Президента, Кабінету Міністрів і Верховної Ради. Закріплене статтею 40 Конституції України право на звернення гарантує кожному можливість висловити свою позицію та отримати відповідь. Проте чи справді петиції щось змінюють? У цій статті йдеться про те, як петиції можуть впливати на рішення влади, які є недоліки у відповідях на них, і чому лише деякі з них досягають мети.

Петиції створені для того, щоб забезпечувати прямий зв’язок громадян з владою у процесі ухвалення рішень. Вони дають змогу ініціювати обговорення суспільно значущих тем, стимулюють діалог без партійної заангажованості й зміцнюють демократичну легітимність. Петиції слугують джерелом інформації для влади: вони публічно демонструють владі позиції певних суспільних груп із конкретних питань. Навіть якщо петиція не призводить до негайного ухвалення рішень, вона може сприяти формуванню громадської думки, а отже, впливати на порядок денний.

Ефективність петицій значною мірою залежить від того, як вони обробляються та якими є правила їхнього розгляду. Критичною умовою для ефективності є гарантоване право петиціонера на формальну відповідь. Розгляд петицій можливий лише за умови збору визначеної кількості підписів — 25 тисяч для петицій центральним органам влади в Україні. У цьому контексті вирішальне значення має рівень медійної підтримки та актуальності питання: перевагу отримують ті петиції, які здобувають широку увагу суспільства, але це можуть бути петиції з популярною або популістською тематикою.

Протягом періоду дії воєнного стану найбільше петицій, які набрали більш як 25 тисяч підписів, адресовані Президенту України — 351. Більшість із них (213) стосуються нагородження військових посмертно, що пояснюється як конституційними повноваженнями Президента, так і високим рівнем громадської підтримки таких ініціатив. Петицій до Кабінету Міністрів, які набрали таку кількість підписів, було 37 за цей період, а до парламенту — 4.

Від початку повномасштабного вторгнення у відповідях Президента, Верховної Ради та Кабінету Міністрів на петиції присутні дві типові риси. 

По-перше, типовим є посилання на відсутність повноважень в адресата петиції для розвʼязання порушених питань. Така відповідь показує кілька типових проблем у роботі з петиціями:

1. Ініціатори петицій можуть не до кінця розуміти межі повноважень органів влади, яким вони адресують свої звернення. Це спричиняє накопичення петицій, які перебувають поза компетенцією відповідного органу, та призводить до формальної відповіді без подальших дій.
2. Законодавство не зобов’язує органи влади реагувати на петиції, які не належать до їхніх повноважень. Через це частина звернень просто зникає з публічного простору без жодного подальшого обговорення чи дій, попри те, що зібрано достатньо підписів. Винятком є Президент, який має право офіційно передавати такі петиції іншим інституціям. Але цей механізм працює лише в межах президентських повноважень і не поширюється на інші органи. Тож механізм передачі актуальних для суспільства петицій існує, але є обмеженим. 

По-друге, однією з найбільш поширених відповідей на петиції є обіцянка «розглянути порушене питання». Це особливо характерно для Кабінету Міністрів України. Така відповідь може створювати враження дотримання формальності в опрацюванні петиції, проте містить зафіксовану обіцянку обговорити порушене питання. Це вже певний результат: у владі можуть початися обговорення, а проблема може потрапити в публічний простір.

Водночас варто зауважити, що моніторинг фактичного виконання обіцянки «розгляду» є доволі ускладненим. У більшості випадків відсутні прозорі механізми відстеження того, чи справді розгляд питання відбувся і які результати він мав.

Обмеження роботи онлайн-казино: відповідь на проблему ігрової залежності під час війни

Один із прикладів ефективного використання інструменту електронних петицій стосується обмеження діяльності онлайн-казино в Україні. Проблему публічно озвучив військовослужбовець Павло Петриченко, який наголосив на зростанні ігрової залежності серед бійців. Електронна петиція із закликом заборонити онлайн-казино для військовослужбовців на період воєнного стану швидко набрала 25 тисяч підписів. 

Після її розгляду Президент України ініціював засідання Ради національної безпеки і оборони, за результатами якого були ухвалені обмежувальні заходи. Зокрема, було введено негайну заборону на доступ військових до азартних ігор, запроваджено контроль за ігровими акаунтами, встановлено ліміти на витрати та час участі в грі, передбачено інформаційно-просвітницьку кампанію щодо ризиків ігрової залежності. Водночас був підтриманий законопроєкт, що передбачає посилення регулювання ринку азартних ігор. Як результат, петиція спричинила реальні дії для зменшення ризиків ігрової залежності.

Відкриття декларацій посадовців 

Іншим прикладом успішної петиції стала вимога ветувати законопроєкт, що передбачав відтермінування відкриття реєстру майнових декларацій посадовців. Відмова Верховної Ради забезпечити негайний доступ до е-декларацій, передбачений у законопроєкті № 9534, викликала широку хвилю обурення в суспільстві. Вже за три години відповідна петиція набрала понад 25 тисяч голосів.

Реакція Президента була швидкою: законопроєкт було ветовано та повернуто до парламенту з вимогою відкрити декларації. Це відбулося ще до опублікування офіційної відповіді на петицію, але після набрання нею необхідної кількості підписів. 

Президент обґрунтував своє рішення необхідністю дотримання державних антикорупційних принципів і зобов’язань перед міжнародними партнерами. Верховна Рада оперативно розглянула пропозиції та ухвалила оновлений закон, який передбачав негайне відкриття декларацій та зобов’язував чиновників подати звіти за попередні роки. Таким чином, завдяки петиції вдалося зберегти прозорість і відкритість у публічному секторі — навіть під час війни.

Петиція на захист Tabletki.ua

Публікація проєкту постанови Кабінету Міністрів щодо змін до ліцензійних умов роздрібної торгівлі лікарськими засобами викликала обурення серед споживачів та представників онлайн-сервісів. Згідно з проєктом, розміщення інформації про наявність та вартість ліків мало б відбуватися виключно на сайтах аптек, що означало фактичну заборону на роботу незалежних прайс-агрегаторів, зокрема сервісу Tabletki.ua. 

У відповідь на це була зареєстрована електронна петиція з вимогою переглянути проєкт. Менш ніж за добу вона зібрала необхідні 25 тисяч підписів, а згодом досягла 30 тисяч. Уряд був змушений відреагувати: відбулися перемовини між представниками сервісів, МОЗ та Держлікслужби, за результатами яких ухвалення спірних змін було зупинено. В офіційній відповіді Кабінету Міністрів наголошено, що проєкт постанови буде доопрацьовано з урахуванням пропозицій громадськості.

Впровадження жіночих купе в Укрзалізниці

На тлі зростання суспільного запиту на безпеку пасажирок у залізничному транспорті була ініційована електронна петиція щодо впровадження окремих жіночих купе у поїздах далекого сполучення. Її підтримали понад 25 тисяч осіб. 

У відповіді уряду на петицію було вказано, що Укрзалізниця самостійно ухвалює рішення в межах наданих повноважень, однак ініціатива з окремими купе буде розглянута як відповідь на громадський запит, який отримав легітимацію через петицію. Після цього АТ «Укрзалізниця» оголосила про запуск пілотного проєкту. У червні 2023 року перші жіночі купе стали доступні для бронювання у мобільному додатку компанії. Запровадження супроводжувалося модернізацією вагонів, оснащенням їх відеоспостереженням та тривожними кнопками. 

Посилення обороноздатності громадами

З чотирьох розглянутих Верховною Радою петицій результативною можна назвати лише одну — петицію на підтримку законопроєкту № 9560-1, що передбачає внесення змін до Бюджетного кодексу для надання громадам чітких правових підстав допомагати Збройним силам України коштом місцевих бюджетів. Без таких змін представники органів місцевого самоврядування, які закуповують допомогу військовим, ризикували стати фігурантами кримінальних проваджень. 

У відповіді парламентський Комітет з питань бюджету повідомив, що спершу буде ухвалений законопроєкт № 9559-д, після чого законопроєкт № 9560-1 разом з альтернативними буде підготовлено до першого читання. Перший був дійсно підтриманий парламентом у червні 2024 року. Утім, із того часу законопроєкт знаходиться у «законодавчому чистилищі»: він не був ні підписаний, ні ветований Президентом України. Це унеможливлює його реалізацію, що продовжує викликати обурення громадськості. 

Законопроєкт №9560-1 та його альтернативи досі не розглянуті. Попри це, логіка процесу свідчить про можливу успішність петиції: на момент надання відповіді Верховною Радою вимоги петиції були враховані. Оскільки у відповіді парламенту було передбачено, що робота над законопроєктом № 9560-1 почнеться після фіналізації № 9559-д, подальша затримка не є прямою відповідальністю Верховної Ради й виходить за межі її повноважень. Відсутність підписання або ветування № 9559-д з боку Президента фактично заблокувала наступні етапи реалізації кроків, передбачених у відповіді на петицію. 

У підсумку, електронні петиції в Україні мають значний потенціал як інструмент прямої демократії, що дозволяє громадянам впливати на рішення влади та формувати суспільний порядок денний. Успішні кейси як-от обмеження онлайн-казино, відкриття декларацій посадовців чи впровадження жіночих купе, демонструють, що за умови чіткого формулювання вимог, відповідності повноваженням адресата та потужної медійної підтримки петиції можуть призводити до реальних змін. Водночас формальні відповіді, нечіткість процедур і обмежені механізми переадресації звернень часто перетворюють петиції на імітацію діалогу. Зрештою, навіть у разі відсутності негайного розвʼязання питання, петиція може стати імпульсом для початку комунікації всередині владних інституцій, між владою та громадянським суспільством. Важливо вже те, що тема порушена, винесена на порядок денний і публічно озвучена — це теж результат.

З 1 травня ЛЗІ відкриває новий напрям — ми починаємо поглиблено працювати над темою прокуратури і правопорядку.

Безпека в суспільстві досягається, зокрема, завдяки справедливій відповідальності для осіб, які вчиняють протиправні посягання. Служба публічного обвинувачення повинна мати достатньо ресурсів для переслідування таких осіб, при цьому дотримуватися прав і свобод людини. Система прокуратури і правопорядку в Україні поступово трансформується відповідно до європейських стандартів, водночас їй потрібна фахова підтримка на цьому шляху. Цю підтримку відтепер надаватиме і Лабораторія законодавчих ініціатив.

Діяльність Лабораторії в цьому сегменті буде зосереджена на:

• розвитку прокуратури в Україні відповідно до стандартів ЄС, зокрема посилення гарантій незалежності прокурора та розвитку прокурорського самоврядування;
• реформуванні органів правопорядку: від єдиних підходів щодо визначення їх статусу до системних реформ в поліції, ДБР та БЕБ;
• впровадженні формалізованої кримінальної політики, прогнозування і пріоритезації в діяльності прокуратури і органів правопорядку;
• моніторингу змін до кримінального процесуального законодавства та впровадженні змін, спрямованих на підвищення його ефективності;
• посиленні інституційної спроможності системи воєнної та військової юстиції.

За цей напрям в ЛЗІ відповідатиме Євген Крапивін — юрист, науковець, який має понад 10-річний професійний досвід у сфері розвитку системи кримінальної юстиції з особливим акцентом на трансформацію прокуратури в Україні відповідно до європейських стандартів.

Усіма знахідками та дослідженнями щодо однієї з ключових для України реформ будемо ділитися на ресурсах Лабораторії.

Під час тренінгу учасники й учасниці розглянули питання інтеграції методик оцінок законодавчого впливу та гендерного аналізу в законодавчому процесі, дізналися, як підходи та інструменти використовуються у різних країнах, а також на рівні Європейського Союзу. У практичній частині учасники й учасниці тренінгу мали можливість спробувати використання різних методик гендерного аналізу на прикладі конкретних законопроєктів.  

Михайло Теплюк, Заступник Керівника Апарату Верховної Ради України — Керівник Головного юридичного управління, зауважив на подіях, які відбулися нещодавно та сприятимуть гармонізації законодавства з конституційними нормами. Він зауважив, що коли ми згадуємо про Конституцію, то обовʼязково звертаємо увагу на те, що однією з ключових є стаття 3. Згідно з цією статтею права і свободи людини, їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, а держава — відповідальна за результати своєї діяльності. 

Модерував захід Заступник Виконавчої директорки Лабораторії законодавчих ініціатив Олександр Заславський. Він зауважив на необхідності впровадження гендерного аналізу й оцінки впливу, адже це допоможе Україні як у контексті європейської інтеграції, так і у вдосконаленні внутрішніх процесів прийняття рішень.

Про досвід апробації та адаптації методології гендерно-сенситивної оцінки впливу у Верховній Раді учасникам і учасницям тренінгу розповів керівник аналітичного відділу Лабораторії законодавчих ініціатив Володимир Скрипець. Посібник з проведення Оцінок законодавчого впливу, що є спільним напрацюванням ЛЗІ з чотирма комітетами Верховної Ради, майже півсотні оцінок законодавчого впливу, європейський досвід, напрацювання Європейської комісії, аналіз закону «Про правотворчу діяльність» — у цьому блоці охопили різне законодавче підґрунтя, інструменти політик та методології гендерно-сенситивної оцінки впливу.

Також на тренінгу розглядалося спільне та відмінне у підходах до гендерного аналізу в різних країнах — Швеції, Канади, низці країн Європейського Союзу, світові приклади гендерних підходів та інструментів аналізу, їх поетапність. Про необхідність таких кроків наголошували й учасники заходу, зокрема експертка з гендерного аналізу Олена Зайцева.

Також у цьому блоці тренінгу відбувся практикум із застосування гендерних методик до аналізу конкретних зареєстрованих законопроєктів у різних сферах. 

Тренінг проходив у межах проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Парламентським центром (Канада) у співпраці з Верховною Радою України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs).

Участь громадськості у нормотворчій діяльності можлива у різних форматах: наприклад, Кабінет Міністрів проводить консультації з громадськістю, комітети Верховної Ради утворюють робочі групи із залученням експертів тощо.

Одним з менш відомих інструментів взаємодії держави та громадян є всенародне обговорення, — механізм, успадкований ще з радянських часів. Всенародні обговорення державних і партійних документів активно практикувалися у Радянському Союзі після Другої світової війни, однак це навряд чи можна було назвати ефективним демократичним інструментом. В умовах тоталітарної держави результати таких «обговорень» були доволі прогнозованими, та, зокрема, здійснювали ідеологічний вплив. 

Звісно, залучати громадськість — важливо, та цей процес має бути відкритим, ефективним і прозорим. Всенародне обговорення навряд чи відповідає таким критеріям, — і ми пояснимо, чому.

11 лютого 2025 року Верховна Рада прийняла рішення про винесення законопроєкту на всенародне обговорення. Таку честь отримав проєкт закону «Про кредитну історію» №12260. Законопроєкт, за словами його ініціаторки, народної депутатки Ольги Василевської-Смаглюк, мав би усунути недоліки чинного законодавства та замінити прийнятий ще у 2005 році Закон України «Про організацію формування та обігу кредитних історій».

Головний комітетКомітет з питань фінансів, податкової та митної політики. підтримав законопроєкт та рекомендував Верховній Раді прийняти його у першому читанні за основу. Але під час розгляду парламенту не вистачило голосів навіть на те, щоб направити його на повторне перше читання чи повернути автору на доопрацювання. Як крайній засіб, 226 голосами — мінімальною кількістю голосів, необхідною для прийняття рішення — законопроєкт направили на всенародне обговорення. 

Таку можливість передбачає стаття 114 Регламенту Верховної Ради України, яка визначає, що за наслідками розгляду законопроєкту в першому читанні Верховна Рада може прийняти одне з таких рішень:

1) прийняти законопроєкт за основу з дорученням головному комітету підготувати його до другого читання;

2) відхилити законопроєкт;

3) повернути законопроєкт на доопрацювання або направити до головного комітету для підготовки на повторне перше читання;

4) опублікувати законопроєкт для всенародного обговорення, доопрацювати його головним комітетом з урахуванням результатів обговорення і подати на повторне перше читання.

Взагалі Регламент не містить детального опису порядку направлення законопроєкту на всенародне обговорення, однак частина друга статті 115 вимагає, щоб строки подання на повторне перше читання законопроєкту, щодо якого прийнято рішення про всенародне обговорення, визначалися окремою постановою Верховної Ради. Однак у прийнятій постанові такий строк не вказаний. Закон України «Про комітети Верховної Ради України» зобов’язує комітети при здійсненні законопроєктної функції узагальнювати зауваження і пропозиції, що надійшли в ході всенародного обговорення проєктів Законів. Однак ні  Регламент ВРУ, ні Закон України «Про комітети Верховної Ради України» не визначають детальний порядок проведення всенародного обговорення, його стадії, хто його учасники та які вони мають права та обов’язки. У Положенні про Апарат Верховної Ради України знаходимо норму, що він веде облік та узагальнення пропозицій і зауважень, які надходять до проєктів законодавчих актів, опублікованих для всенародного обговорення, фактично дублюючи повноваження комітету.

Звідки взялася норма про всенародне обговорення законопроєктів? Вочевидь, вона дісталась нам у спадок від радянської влади. СРСР активно використовував всенародне обговорення як спосіб легітимізації власних рішень. У 1956–1985 рр. в СРСР було проведено обговорення більш як 30 проєктів державно-правових актів різного рівняТези доповідей, директив, ухвалених ЦК КПРС і Радою Міністрів СРСР.. Вперше нормативно цю процедуру було закріплено  ще у Конституції Української РСР 1978 року, де вказано, що «найважливіші питання державного життя виносяться на всенародне обговорення». Процедура регулюваласяЗакон не застосовується на території України згідно із Законом України «Про дерадянізацію законодавства України» №2215-ІХ від 21.04.2022 року. відповідним Законом УРСР «Про народне обговорення важливих питань державного життя Української РСР». 

Така процедура не є новою і для української політики після здобуття незалежності. У 1992 році на всенародне обговорення виносився проєкт нової Конституції України, а за ініціативою Президента на обговорення були винесені проєкти змін до Конституції у 2003 та 2009 роках.

У 2006 році у зв’язку із внесенням змін до Конституції України був прийнятий новий Регламент Верховної Ради України. Саме у ньому закріпилася можливість направлення законопроєкту на всенародне обговорення, яка майже без змін перейшла в усі наступні регламенти і діє й досі.

Один з найвідоміших випадків застосування процедури всенародного обговорення відбувся під час прийняття Податкового кодексу. 15 червня 2010 року Уряд зареєстрував у Верховній Раді проєкт Податкового кодексу, який народні депутати через два дні прийняли за основу. Зважаючи на негативну реакцію суспільства, 8 липня 2010 року Парламент приймає постанову про всенародне обговорення проєкту Податкового кодексу України, у якій, однак, уповноважує Кабінет Міністрів:

• по-перше, забезпечити оприлюднення та умови для всенародного обговорення проєкту кодексу,
• по-друге, узагальнити результати обговорення та подати їх до Верховної Ради України. 

Під час розгляду проєкту кодексу на пленарному засіданні тодішній Голова Ради Володимир Литвин визнав, що «матеріальних зусиль Верховної Ради України для того, щоб обговорити це питання, не вистачить». Деякі депутати, однак, наголошували, що направлення проєкту кодексу на всенародне обговорення має відбутися не окремим рішенням Верховної Ради, а лише за наслідками розгляду у першому читанні (тоді як проєкт Податкового кодексу вже був прийнятий за основу). Окрім того, до Уряду проєкт направлявся вже з урахуванням пропозицій і поправок народних депутатів до другого читання.

Через два місяці, 8 вересня 2010 року, Уряд відзвітував про результати всенародного обговорення, а через декілька днів вніс новий проєкт Податкового кодексу, який враховував результати всенародного обговорення — принаймні, так написано у пояснювальній записці — та який надалі й був прийнятий Верховною Радою. 

Ситуація з проєктом №12260 більше нагадує спробу уникнути відхилення законопроєкту. Він не отримав широкого розголосу чи різко негативної реакції суспільства, як у випадку з Податковим кодексом. Супровідні документи не містять інформації про необхідність обговорення чи проведення будь-яких консультацій, і головний комітет надав рекомендацію прийняти законопроєкт за основу, а не направити на всенародне обговорення. Крім того, комітет, що відповідає за підготовку законопроєкту до повторного першого читання, не має обов’язку звітувати за результати проведення обговорення, що може призвести до зловживань: не потрібно обґрунтовувати підстави, за якими одні пропозиції та зауваження будуть взяті до уваги, а інші — відкинуті. 

Загалом всенародне обговорення законопроєкту видається малоефективним механізмом залучення громадян до участі у прийнятті рішень, адже жодної чіткості у критеріях, процедурах його проведення та опрацюванні результатів просто немає. Тож і говорити про вплив всенародних обговорень законопроєктів вкрай важко — перш за все через те, що практика їх проведення була епізодичною, а правила — фактично не встановленими.

Під час дискусії виконавча директорка ЛЗІ Світлана Матвієнко поділилася баченням щодо того, якою є роль громадянського суспільства у взаємодії з органами державної влади, в чому варто посилювати партнерство, — і як зробити його більш ефективним.

Зважаючи на досвід Коаліції ГО на чолі з ЛЗІ, яка підготувала Тіньовий звіт до розділу 23 «Правосуддя та фундаментальні права» Звіту Європейської комісії щодо України у 2023 році, слід також враховувати, що питання ґрунтовної спільної роботи над дорожніми картами — це і про людський капітал, і про спроможність їх виконувати. А громадянському суспільству потрібно знайти можливості для підтримки інституцій, які працюють над євроінтеграційними процесами, адже наразі це величезний пласт роботи.

Усі питання, особливо в умовах війни, можуть вирішуватися спільно та конструктивно — і з партнерами, і з громадянським суспільством. Тож важливим завданням для громадського сектора залишається формувати подібні Коаліції та зберегти конструктив, а з боку державних інституцій — вибудувати адекватну рамку взаємодії.

7 лютого 2025 року відбувся Форум «Вступ України до ЄС: формування трансформаційного порядку денного», до якого долучилися представники органів державної влади, Європейського Союзу та експертної спільноти. 

Під час заходу учасники обговорили план трансформацій України у сфері верховенства права та державного управління — дорожні карти, що стануть ключовим орієнтиром на найближчі роки для досягнення Україною критеріїв членства в Європейському Союзі, а також дорожню карту з функціонування демократичних інституцій. Ці напрацювання стануть основою в переговорному процесі з ЄС і тому важливо спільно означити стратегічні пріоритети таких дорожніх карт, подальші кроки з їх імплементації, а також розуміти усі завдання та виклики на цьому шляху.

Під час тренінгу учасники розглянули питання інтеграції ґендерних підходів під час розроблення нормативно-правових актів, дізналися, які інструменти можна використовувати в цілях ґендерно-правової експертизи, зокрема ґендерний маркер як приклад інструментарію для оперативної ґендерної оцінки законопроєктів. У практичній частині учасники тренінгу аналізували діючі закони та раніше пропоновані законопроєкти на предмет ґендерної експертизи.

Ґендерно-правова експертиза законопроєктів є важливим механізмом забезпечення принципу рівності прав і можливостей жінок та чоловіків у законодавчій діяльності. Власне, її ключова роль полягає у:

1. виявленні ґендерних ризиків у законопроєктах, що можуть створювати чи посилювати нерівність;
2. забезпеченні гармонізації законодавства України з міжнародними зобов’язаннями у сфері ґендерної рівності (наприклад, Конвенція ООН про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок, Пекінська декларація, Європейська соціальна хартія (переглянута), Конвенція про права осіб з інвалідністю);
3. формуванні інклюзивного правового поля, що враховує різні потреби жінок та чоловіків, зокрема з-поміж вразливих груп.

Тобто цей механізм дозволяє дивитися в цілому на різні групи людей, а не ефемерно на населення. Зокрема, поступово він стає частиною Оцінки законодавчого впливу — комплексного інструменту,  за допомогою якого можна визначити та оцінити майбутні наслідки та ймовірні впливи державної політики у певній сфері, в тому числі — на етапі розробки законодавства та його аналізу.

Спікерками заходу були Оксана Москаленко, Голова Жіночого консорціуму України, Мирослава Бабак, експертка з ґендерних питань, членкиня Бюро ґендерних стратегій та бюджетування, Тетяна Іваніна, експертка з ґендерних питань, тренерка і фасилітаторка.

На початку заходу Заступник Виконавчої директорки Лабораторії законодавчих ініціатив Олександр Заславський зауважив, що Верховна Рада вже не вперше долучається до таких заходів та ініціює їх проведення — чим підтверджує свою субʼєктність в цьому питанні, демонструючи розуміння необхідності наявності ґендерно-правової експертизи й ґендерно-сенситивної оцінки впливу законопроєктів. Адже для ЄС цей вимір аналізу — базовий, без нього не розпочинається розробка рішень чи проєктів актів, і він дозволяє подивитися, наскільки одні й ті самі рішення по-різному впливають на різні групи населення. І це насправді саме про різноманіття таких впливів.

Оксана Москаленко наголосила, що це велика відповідальність — починати дискусію про пошук запровадження інструментів ґендерного підходу у законодавчій практиці, і є певні інструменти, які дозволяють виміряти вплив законопроєктів більш персонально, адресно. Тому тренінг має стати першим кроком до того, щоб не тільки подивитися, якими є ці інструменти, але й до того, що саме слід запроваджувати, — адже щоб цей механізм працював, він має відштовхуватися від ресурсу та спроможностей Верховної Ради.

Мирослава Бабак зауважила, що розгляд усіх можливих інструментів аналізу, в тому числі в ґендерному аспекті, дає ширші можливості для того, щоб прослідкувати вплив після ухвалення закону. Тому тренінг покликаний показати різноманіття таких інструментів — а фахівці, які працюють із законодавством щодня, могли б знайти шляхи та форму, яким чином застосувати ґендерний аналіз у законодавчій експертизі. Держава через законодавство має розуміти, з якими бар’єрами зустрічаються люди, й бачити та аналізувати різноманіття цих ознак і потреб.

Тетяна Іваніна підкреслила, інструменти ґендерно-правового аналізу можуть бути корисними, адже ґендерна експертиза «розпаковує» те, що стоїть за людиною, — її досвід, потреби, й безпосередньо звертається до її можливостей та барʼєрів. Тільки такий підхід дозволяє робити людиноорієнтовані законопроєкти — і бачити за населенням різні групи людей та вплив на них. Зі свого боку Верховна Рада — це та інституція, що має задавати вектор у такому підході. Тож зрозуміти, які інструменти варто використовувати, які дані для цього потрібні, — про парламент, який відповідає потребам усіх громадян.

Захід проходив у межах проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Парламентським центром (Канада) у співпраці з Верховною Радою України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs).

Вже півтора року як депутати втратили велику частину можливостей по контролю над урядом та комунікації з суспільством. Показовим був скандал з турецькими куртками та вже колишнім Міністром оборони. Такі новини сколихнули суспільство, і, вірогідно, саме вони призвели до втрати Резніковим своєї посади. На тлі скандалів незадоволення зростало і у сесійній залі, де все частіше лунали вимоги депутатів повернути так звану «годину запитань до уряду». Зрештою, 6 жовтня у Раді все ж провели першу за довгий час сесію запитань. Навіщо депутатам цей інструмент і чи є він дієвим для впливу на уряд?

До повномасштабного вторгнення «година запитань до уряду» проходила у п’ятницю кожного пленарного тижня. Попередньо обирали тему, тож на питання відповідали премʼєр-міністр та профільний міністр. Значущість таких зустрічей депутатів із урядовцями має декілька складових.

По-перше, «година запитань до уряду» є важливим інструментом парламентського контролю. Завдяки якому депутати могли напряму дізнатися про стан справ в уряді та його роботу. Це особливо чутливо для депутатів, які не входять до складу правлячої коаліції: в них значно менше можливостей для комунікації із виконавчою гілкою влади. Звісно, здебільшого «година запитань до уряду» зводиться до інформування – відповідей урядовців на поставлені депутатами питання. Але все ж це – можливість комунікації двох найважливіших державних інститутів, а це вже багато важить.

По-друге, це – важливий медійний інструмент, яким опозиціонери користувались сповна. Саме завдяки публічності процедури, адже «година запитань до уряду» до повномасштабного вторгнення транслювалася онлайн, депутати були здатні створювати тиск на урядовців, докладаючись до бажаних змін.

Роль відіграє й інший аспект: уряд зазвичай утворює саме коаліція, тож для опозиції «година запитань» – ше й провадження діалогу «коаліція-опозиція». Кажуть, що істина народжується в дискусії… Що ж, «година запитань до уряду» – майданчик для публічних дискусій, можливість для парламентарів дати розголос проблемам, які вони вважають важливими. Влучно поставлене питання на актуальну тему може залучити до дискусії громадянське суспільство, і вже у такого тандему є шанси на досягнення змін.

Після 24.02.2022 «годину запитань до уряду» проводять у зовсім іншій формі. Міністри все ж зустрічаються із депутатами: відбуваються зустрічі із коаліцією, а також в режимі Погоджувальної ради – із головами фракцій. Але важко говорити про регулярність такого дійства. Переглянувши стенограми пленарних засідань за серпень, можна припустити, що самі депутати не в захваті. Кожного засідання за цей період хоча б один раз представники опозиційних фракцій закликали повернути «годину запитань до уряду», при чому інколи доволі емоційно.

«І, напевно, вже пора нам повертати «годину питань до уряду», якщо так в наглу і в тупу регулюється те, що приймається в цьому залі», – судячи з таких слів депутатки від опозиційної фракції «Голос» Соломії Бобровської, відсутність цього інструменту парламентського контролю вже давно є актуальною проблемою для народних обранців.

Отже, повномасштабне вторгнення змусило депутатів змінити свій режим роботи. «Година запитань до уряду» з нього просто випала. На той момент це здавалось цілком резонним – депутати збирались під куполом на мінімально можливу кількість часу, лиш для вирішення найнагальніших проблем. Найважливішим тоді здавався безпековий аспект роботи – ніхто не хотів наражатись на зайву небезпеку, зайвий час дискутуючи щодо впровадження політик. Регулярність, з якою мала відбуватись «година запитань до уряду», різко контрастувала з тим рівнем небезпеки, який нависав поруч.

Чи є резонним такий режим роботи і зараз? Як мінімум, представники опозиції не згодні. Рік тому опозиційні сили виступали проти продовження частини обмежень, повʼязаних із безпековим аспектом. Так, у вересні минулого року в сесійній залі точились запеклі суперечки щодо обмеження роботи телеканалу «Рада» і прямих трансляцій засідань. Вже тоді обмеження видавались неадекватними, враховуючи наявний рівень загрози. Схожа річ відбувається і з «годиною запитань»: скандали то з куртками, то з яйцями навколо Міністерства оборони показали, наскільки відстороненими є депутати від того, що відбувається в уряді.

Заклики повернення «години запитань» можуть бути симптомом іншої парламентської недуги – зменшення субʼєктності Верховної Ради загалом та опозиції зокрема. Екзистенційна загроза українській державності обʼєктивно потребує консолідації та згуртування, тіснішої координації між законодавчою та виконавчою гілками владами. А оскільки у парламенті відбулася консолідація більшості і опозиційних фракцій та груп, то і критики в бік дій уряду від різних парламентських сил стало, як мінімум, менше чутно. Такий стан справ є нормальним для країни, що перебуває у війні. Але разом з тим роль таких демократичних структур, як парламент, падає. Зважаючи на довгу історію української боротьби за демократію та свободу, така ситуація створює різкий дисонанс – законно обрані депутати мають обмежений вплив на формування державних політик та складу уряду.

Крига скресла 6 жовтня: у Верховній Раді провели першу за довгий час «годину запитань до уряду». Незважаючи на досить вузьку тематику сесії запитань – енергетична безпека та готовність до опалювального сезону – депутати не соромились ставити питання з широкого спектру тем, включно з виплатами військовим та обмеженням на виїзд за кордон для депутатів.

На жаль, успіх не повторився: на наступному ж пленарному тижні години запитань до уряду не відбулося. Проте поодинокі зустрічі не вирішать проблему – лише системність допоможе налагодити якісну комунікацію між гілками влади та збільшити роль парламенту, що так важливо в теперішній час.