Питання призначення нового керівника Офісу Президента (ОП) відійшло на периферію політичного порядку денного, поки Зеленський цілковито занурений у переговорний процес. Втім, це не стримує політичних оглядачів, журналістів тощо — від спекуляцій щодо того, хто ж зрештою очолить ОП. Паралельно «Українська правда» повідомляє, що Президент відновив спілкування з Андрієм Єрмаком.

Попри це, момент «офісного міжвладдя» варто використати для своєрідного after action review. Іншими словами: ми пропонуємо подивитися на інститут Адміністрації/Секретаріату/Офісу Президента у ширшій перспективі і через призму міжнародного досвіду, і розібратися, що ж насправді може працювати по-іншому зі зміною Керівника ОП. І, власне, чи існує інституційна проблема у владному трикутнику чи традиційний «ексцес виконавця»?

Офіс Президента України є постійно діючим допоміжним органом Глави держави; це інституція, яка замінила у цій якості Адміністрацію Президента у 2019 році. Офіційно ОП позиціюється як дорадчо-аналітичний, комунікаційний та організаційний центр, який забезпечує роботу Глави держави. Формально Офіс Президента не ухвалює політичні рішення, не є органом виконавчої влади та не може перебирати на себе функції Уряду чи Парламенту.

Основні його завдання — формування аналітики, координація комунікацій, контроль за дотриманням дипломатичного протоколу, взаємодія з органами влади, підготовка документів Президента, адміністрування робочих процесів. Враховуючи конституційно визначені обовʼязки та повноваження Президента України, Офіс має володіти експертизою на стратегічному рівні у сфері національної безпеки, міжнародних відносин, взаємодії з органами влади тощо.

Що ж взагалі є підставою і правовою рамкою створення та функціонування цього допоміжного органу? Вочевидь, не стане сюрпризом, що базову відповідь на це запитання дає Конституція України (КУ) в частині, яка окреслює повноваження Президента та апарату, який його забезпечує. Стаття 106 КУ визначає виключні повноваження Глави держави: оборона, нацбезпека, міжнародна політика, призначення та звільнення низки посадових осіб, подання законопроєктів до Верховної Ради України (ВРУ), підписання ухвалених законів та накладання вето. Хоча Конституція не містить окремої статті про Офіс Президента, саме обсяг повноважень Президента зумовлює потребу у створенні апарату, який забезпечує виконання цих функцій, а у пункті 28 статті 106 прямо вказано: Президент «створює, реорганізовує та ліквідує консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби».

Якби Офіс Президента функціонував строго в межах своїх формальних завдань, навряд чи постать його керівника була б об’єктом такого рівня суспільної уваги. Проте українська політика і владна архітектура систематично демонструє слабкий інституційний розвиток. У результаті раз за разом виникають ситуації, коли фактичний вплив конкретної посадової особи часто перевищує формальний мандат. І Керівник Офісу/Адміністрації/Секретаріату Президента — класичний приклад цього феномену.

Водночас те саме твердження цілком релевантне і щодо самої посади Президента України: кожен, хто її обіймав (мабуть, за винятком Леоніда Кравчука), намагався так чи інакше підвищити рівень свого впливу, розширювати свої конституційні повноваження не в конституційний спосіб. І Адміністрація/Секретаріат/Офіс якраз були тими допоміжними інструментами, які забезпечували цю «експансію впливу».

Дуже глибоко занурюватися в історію не будемо. Передусім через цілком очевидний факт: Конституція в редакції 1996 року надавала Президенту України повноваження, наближені до голови виконавчої гілки влади. У результаті за президентства Леоніда Кучми та Віктора Януковича Глава Адміністрації Президента був «правою рукою» Глави держави і ключовим вузлом управління, через який проходили кадрові рішення, політичні домовленості й значна частина державних стратегій.

Втім, і більш актуальна рамка конституційної реформи 2004/2014 років дає нам приклади впливу Президента і його допоміжного органу за межами конституційних повноважень.

За президентства Віктора Ющенка Адміністрацію перейменували в Секретаріат, вочевидь, підкреслюючи оновлення функціоналу і допоміжного органу (з акцентом наче на «канцелярські функції»), і самого Глави держави. Однак по факту Секретаріат виявився центром вироблення президентських рішень, які виходили за визначену Конституцією рамку: від призначення та звільнення голів обласних та районних адміністрацій без урядових подань до завалення Уряду сотнями указів щодо будь-яких питань.

За Петра Порошенка Адміністрація Президента фактично виконувала функції політичного штабу, центру прийняття рішень і координатора ключових напрямів. Наприклад, у 2016 році саме Президент і його Адміністрація стали ключовими творцями судової реформи.

Із запуском ОП у 2019 році декларувалося «розвантаження» інституції та її деполітизація, але фактично вона стала ще сильнішим центром концентрації рішень, хоч й у новій, більш неформальній архітектурі. При цьому можна виділити кілька груп претензій, які регулярно зʼявлялися у медійному просторі щодо ОП і його керівництва.

• Надмірна непрозорість та концентрація влади. За інформацією журналістів, ключові рішення ухвалювалися у вузькому колі без необхідної комунікації з Урядом, Парламентом і/або експертною спільнотою. На основі цього сформувалися висновки про «ручне управління», політизацію і персоналізацію процесів, які мали б бути інституційними. Сюди ж можна віднести і підкатегорію про кадрові рішення. Призначення міністрів, керівників органів правопорядку, топпосадовців часто виглядали як персональні домовленості і формування вертикалі лояльності, а не як системний підхід на основі професійності і досягнень.
• Конфлікти інтересів і питання довіри. Окремі матеріали висвітлювали корупційні звʼязки, неформальний чи неправомірний впливи, що ставило під сумнів неупередженість та професійність прийнятих рішень.
• Паралельні «центри влади» та боротьба башт. У публікаціях часто описували внутрішні конфлікти між різними групами впливу всередині ОП, що призводило до заблокованих рішень, неефективної координації та інформаційних протиріч. Власне, сюди ж можна віднести матеріали, які стосувалися комунікаційних криз щодо чутливих питань.

Чим можна пояснити такий медійний дискурс навколо Офісу Президента і його керівництва? У Положенні про ОП є доволі широке коло функцій стратегічного характеру — від аналізу ситуації у світі до експертизи ухвалених законів і розробки своїх законодавчих ініціатив. Структура органу фактично відтворює архітектуру виконавчої влади: так звані «зональні» підрозділи відповідають за розвиток тих чи інших органів. У результаті ОП при заявленій «мінімалістичній» концепції — Апарат/Офіс/Адміністрація Президента (яка б обмежувалася лише організаційними питаннями) виявився фактично «четвертою» гілкою влади поряд із законодавчою, виконавчою та судовою.

ОП став не просто аналітичним чи консультаційним органом. Він став містком між Президентом та усією системою влади, а часто — фактичним фільтром доступу до прийняття рішень. При наявності президентської «монобільшості» у Парламенті це створило такий дисбаланс у системі стримувань і противаг, таку надцентралізацію і персоніфікацію влади, що Голову Офісу Президента неформально почали називати «Віцепрезидентом».

Якщо розглядати ОП у такій перспективі, то виявиться, що історія скандалів, звинувачень у «схематозі сірих кардиналів», конфліктах інтересів, інформаційних війнах між різними «вежами» в межах президентського кола — це наслідок збігу історичних передумов, структурної вади владної архітектури і конкретних політичних реалій, а не окремих прізвищ. У цьому випадку можна стверджувати, що роль та місце допоміжного органу і обсяг впливу його керівника визначається стилем управління самого Президента в межах, які це дозволяє зробити законодавча рамка.

В Україні у пошуках «правильного рецепта» будь-якої реформи традиційно звертаються до «кращих міжнародних практик та стандартів». Ми ж спробуємо подивитися на міжнародний досвід врегулювання та функціонування допоміжних органів при президентові, тримаючи в голові поставлену проблему та її генезу в Україні.

У світі існує широкий спектр моделей організації офісів/апаратів/адміністрацій/секретаріатів президента — від суто адміністративно-допоміжних структур до потужних політичних центрів ухвалення рішень.

У парламентських республіках (Болгарія, Словаччина, Словенія, Хорватія тощо) президент не має виконавчих повноважень, а його роль у законодавчому процесі здебільшого обмежена символічними або процедурними функціями. Тому діяльність офісу президента має переважно адміністративно-протокольний характер.

Основні функції — підготовка документів для промульгації, технічний супровід указів, організація протокольних заходів. Радники президента виконують функції секретарів і референтів, не впливають змістовно на політику. У випадку складних або суперечливих законодавчих ситуацій президент спирається не на власний аналітичний апарат, а на експертизу урядових структур або рішення Конституційного Суду.

У напівпрезидентських системах (Франція, Польща, Литва, Румунія тощо), де президент має реальні важелі впливу на виконавчу владу, офіс президента набуває значної політичної ваги. Такий орган фактично інтегрований у систему державного управління: він аналізує законопроєкти, опрацьовує варіанти застосування вето, бере участь у консультаціях з урядом та парламентом. У цьому разі офіс президента виступає продовженням владних повноважень глави держави.

Ступінь законодавчого регулювання статусу та повноважень таких офісів різниться між країнами. Наприклад, у Румунії та Литві функції адміністрації президента визначені законом. У Польщі й Литві існують прямі конституційні й законодавчі норми, які окреслюють допоміжну роль та структуру офісу. Натомість у Франції значна частина діяльності Канцелярії президента ґрунтується на конституційних звичаях і внутрішніх розпорядженнях президента.

У статуті Адміністрації Президента Румунії передбачено, що консультанти (консильєре) президента мають ранг міністра, а штат та структура адміністрації затверджуються указом президента. Завдяки цьому радники президента формально наділені високим статусом і доступом до ресурсів державної влади. На практиці через апарат президента часто формується стратегія в тих сферах, де глава держави відіграє провідну роль. Наприклад, у зовнішній політиці та безпеці радники президента беруть участь у розробці оборонної доктрини (це визначено законодавством); у внутрішній політиці — у розбудові міжнародної політики з питань протидії корупції тощо. Таким чином, Адміністрація Президента Румунії має офіційно закріплений вплив і масштаби, що відповідають конституційним функціям глави держави.

Канцелярія Президента Литви фактично є важливим центром у питаннях дипломатії, оборони та призначення посадовців: відповідно до Конституції Литви, президент визначає основні напрями зовнішньої політики, разом з урядом її здійснює, призначає дипломатичних представників та відіграє ключову роль у сфері національної безпеки й оборони. Єдиний імпічмент в історії Литви пов’язаний з тим, що президент Роландас Паксас у 2003–2004 рр. допустив до свого оточення бізнес-партнерів і донорів, пов’язаних із російським бізнесом та спецслужбами, що створювало загрозу національній безпеці Литви.

Офіси президентів Франції та Польщі поряд із формально визначеними функціями, здійснюють й неформальні: готують аналітику, курують кадрову політику, координують законодавчі ініціативи, формують позицію президента. Проте суттєва частка цього впливу відбувається поза межами нормативного регулювання та належного публічного контролю.

Спільним для цих країн є наявність широкого штату радників-експертів, які володіють високим неформальним впливом. З одного боку — це дає президентові доступ до якісної аналітики та повної інформації, що критично важливо під час ухвалення рішень щодо опублічнення законів, накладення вето чи звернення до Конституційного суду в умовах обмежених строків. З іншого — така модель створює ризики: радники, які не мають політичної відповідальності, можуть непублічно впливати на долю законів, формуючи закулісний порядок денний. За відсутності чітких механізмів демократичного контролю це підвищує ризики кулуарних рішень і можливих зловживань.

І короткий історичний екскурс, і огляд міжнародного досвіду кажуть нам, що Україна в своєму «офісно-президентському дискурсі» на цьому етапі не є унікальною:

• формальний статус і неформальний вплив допоміжних органів можуть відрізнятися;
• їхній функціонал може бути врегульований, а може базуватися на політико-організаційних традиціях;
• в залежності від конкретних персоналій на посадах можуть виникати нові практики, а також ті чи інші труднощі і кризові епізоди.

Міжнародний досвід підкреслює відсутність one size fits all підходу до розвʼязання проблем, а також засвідчує необхідність розбудови функціонуючих інституцій на противагу персоналістському стилю врядування.

Чи можна щось змінити в конкретних суспільно-політичних і воєнних умовах? На відміну від політиків, у нас немає потреби обіцяти «золоті гори» і зваблювати «повітряними замками». Тому, якщо зовсім відверто, ми достатньо скептично дивимося на перспективу зміни вже усталеного підходу, який довів свою властивість генерувати проблеми. Втім, примарність перспектив — не привід опускати руки і не вимагати більшого.

Ми все ж пропонуємо подивитися на зміну Керівника Офісу Президента не просто як на політико-кадровий жест. Це шанс переглянути саму архітектуру інституції, яка в українській політичній системі традиційно отримувала надмірний, часто неформальний вплив.

Потрібно змінювати модель роботи на користь більш прозорої, із чітко виписаними процедурами взаємодії у владному трикутнику, аналітично спроможної та менш персоніфікованої, а не підбирати «кращу людину». Це допоможе уникнути гіперконцентрації влади у руках керівника допоміжного органу Президента, який виконує свої повноваження в умовах повномасштабної війни і за наявності пропрезидентської «монобільшості». Звісно, за умови, що відставка Єрмака і його швидкий перехід у статус військовослужбовця не є хитрим планом тріумфального повернення і збереження впливу у контексті його ж заяви про реформування ОП шляхом залучення військових і ветеранів у всі департаменти.

У сфері внутрішньої (цивільної) безпеки держави існує низка загроз, які негативно впливають на безпеку людини, насамперед фізичну. Серед цих загроз, як і в будь-якому суспільстві, існує злочинність, яку неможливо викорінити чи подолати з огляду на те, що це негативне соціальне явище є прямим наслідком людської природи (поведінки). Проте злочинність як явище можна контролювати та мінімізувати в окремих сферах.

Рівень злочинності та її сприйняття (уявлення людей про безпеку) є предметом прямого впливу органів правопорядку, від результативності роботи яких залежить як безпека людини, так і її сприйняття безпеки. В цих умовах ефективність може підважуватися корупційними практиками всередині цих органів. І, якщо за наявності корупційних практик, загалом система може бути ефективною в питаннях контролю над злочинністю, то точно сприйняття злочинності потерпатиме від негативного іміджу органів правопорядку. І навпаки — намагання покращити свій імідж шляхом активної комунікації результатів роботи не обовʼязково матиме позитивні наслідки, особливо в частині реального контролю за злочинністю.

При цьому ставлення людей до системи протидії злочинності прямо залежить від двох обставин. З одного боку органи правопорядку повинні мати належну спроможність допомогти людині із її проблемою, тобто кримінально-правовим конфліктом (кримінальним правопорушенням), який її спіткав. А саме надати підтримку потерпілому, розслідувати кримінальне правопорушення, відновити справедливість шляхом притягнення винних до відповідальності і компенсації шкоди. З іншого — саме система правопорядку наділена найбільш інвазивними щодо прав і свобод людини інструментами, адже має законні повноваження із обмеження свободи, проведення обшуків чи вилучення майна тощо. Саме тут наявні випадки незаконного затримання, катування, фальсифікації доказів, корупції тощо.

Сьогодні в Україні доволі поширеними є нарікання як на першу, так і другу складову. Залежно від типу злочину (очевидно, що в насильницьких злочинах людина більше шукає захисту в органах правопорядку, водночас в майнових чи тим паче службових — набагато менше) люди по-різному оцінюють можливість органів правопорядку захистити їхні права, тобто гарантувати їм безпеку. Наприклад, у 2024 році 48% компаній відчули тиск з боку органів правопорядку чи регуляторних органівСтан та потреби бізнесу в Україні: результати дослідження у серпні 2024 року. Дослідження проведено Центром Розвитку Інновацій, Офісом з розвитку підприємництва та експорту, національним проєктом Дія.Бізнес, AdvanterGroup у співпраці з Міністерством економіки України, Міністерством фінансів України, Міністерством розвитку громад та територій України, Міністерством цифрової трансформації, Коаліцією бізнес-спільнот за модернізацію України. Період опитування: 20.08.2024–31.08.2024.. Адже в органах правопорядку існують зловживанням кримінально-правовими інструментами з метою тиску та отримання неправомірної вигоди. Відбувається це в межах штучно ініційованих кримінальних проваджень (проведення обшуків, вилучення та арешт майна). Як наслідок — це блокує діяльність підприємства, від чого страждає бізнес та його інвестори. Такі дії мають довгостроковий негативний вплив на українську економіку та обмежують її розвиток. Зокрема, іноземні інвестори часто називають саме проблеми з верховенством права серед причин, з яких вони не готові працювати на українському ринку.

Отже, громадяни шукають підтримки від системи правопорядку з метою захисту від протиправних посягань, що негативно впливають на їхню безпеку, при цьому очікують, що система правопорядку виконуватиме прямо покладені на них обовʼязки із належним забезпеченням прав і свобод людини, а не створюватиме нові протиправні діяння у сфері службових злочинів. Для цього система правопорядку має бути ефективною, зорієнтованою на потреби людей, насамперед потерпілих, і використовувати науково обґрунтовані підходи до прогнозування та протидії злочинності на системному рівні.

Саме тому реформа органів правопорядку полягає у виконанні цими структурами основного завдання — протидії злочинності, що негативно впливає на внутрішню безпеку людей в суспільстві. Йдеться про інституційну спроможність органів правопорядкуКонституція України вживає як термін «органи правопорядку» (ст. 131-1), так і «правоохоронні органи» (ст. 17). Галузеве законодавства використовує різну термінологію, яка потребує уніфікації. Першим кроком для цього може стати Закон України «Про органи правопорядку», ухвалення якого передбачене п. 1.1 Планом заходів з реалізації Комплексного стратегічного плану реформування органів правопорядку на 2023–2027 роки. Під органами правопорядку, на наш погляд, необхідно розуміти органи, які наділені повноваженнями із 1) здійснення досудового розслідування кримінальних правопорушень; 2) повноваженнями зі здійснення оперативно-розшукової діяльності (в перспективі — кримінальної розвідки). При цьому термін «органи правопорядку» є видовим, а «правоохоронні органи» родовим, тобто ширшим за змістом і таким, що охоплює перший термін, який включає органи з атестованими працівниками, форменим одягом, правом носити зброю, які виконують контрольні функції безпекового характеру або такі, які прямо віднесені законом до правоохоронних органів. здійснювати запобігання і боротьбу зі злочинністю, насамперед організованою, яка завдає найбільшої шкоди інтересам суспільства.

У контексті європейської інтеграції Україна продовжує процес приведення свого законодавства до acquis communautaire ЄС, а також виконує рекомендації щодо політики розширення, які містяться у звітах про розширення (2023, 2024, 2025) Європейської комісії за Розділом 24 «Юстиція, свобода та безпека». Саме в цьому розділі основний акцент на організованій злочинності, кіберзлочинності, наркозлочинності, боротьбі з тероризмом та міжнародному співробітництву у цій сфері (Європол, Євроюст) та інші аспекти боротьби з серйозною злочинністю (serious crimes).

Крім того, мова йде не лише про інституційну спроможність органів правопорядку протидіяти злочинності, а й про інструменти щодо стратегічного запобігання злочинності та пріоритезацію ресурсів системи правопорядку у формі впровадження планової та послідовної кримінальної політикиДет. див.: Крапивін Є. Кримінальна політика і стратегічне планування в протидії злочинності: перспективи і до чого тут євроінтеграція. JustTalk, 12.11.2025.. Так, планується впровадження європейських механізмів оцінки загроз такої злочинності (SOCTASerious and Organised Crime Threat Assessment., IOCTAInternet Organised Crime Threat Assessment.), обмін інформацією з європейськими органами правопорядку (SIENA, SIENA-CT, співпраця з Європолом та Євроюстом), впровадження концепцій intelligence-led policing тощо. Мова йде про стратегічне планування у сфері протидії злочинності.

Крім інституційної спроможності та посилення аналітичної складової (стратегічне планування), йдеться і про перегляд кримінальних процесуальних повноважень та інфраструктури кримінальної юстиції. До першого можна віднести удосконалення інституту підслідності кримінальних правопорушень, удосконалення альтернативних заходів вирішення кримінально-правових конфліктів (наприклад, світовий досвід transactions), трансформацію інституту оперативно-розшукової діяльності в кримінальну розвідку, впровадження засад зловживання процесуальними правами тощо. До другого ж — впровадження системи відшкодування шкоди потерпілим від насильницьких злочинів, удосконалення системи гарантування безпеки учасників кримінального провадження, розширення інституту викривацтва до ширшого кола службових злочинів, як це передбачено Директивою ЄС тощо.

Отже, євроінтеграційні зобовʼязання України спрямовані на побудову більш ефективної системи правопорядку, яка орієнтуватиметься на послідовну та дієву кримінальну політику, пріоритезацію кримінальних проваджень, виділення ресурсів на протидію серйозній злочинності. А в центрі такої системи буде потерпілий та його потреби у відшкодуванні шкоди, не лише кримінальне переслідування правопорушника будь-якою ціною.

Реформа органів правопорядку полягає в трьох ключових напрямах:

1. посилення інституційної спроможності органів правопорядку у протидії серйозній злочинності;
2. удосконалення системи стратегічного планування у сфері протидії злочинності — впровадження системи кримінальної політики;
3. перегляд кримінальних процесуальних повноважень прокуратури та органів правопорядку й загалом інфраструктури системи кримінальної юстиції.

Основним документом у сфері реформування органів правопорядку є Комплексний стратегічний план реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023–2027 рокиКомплексний стратегічний план реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023–2027 роки : Указ Президента України від 11.05.2023 № 273/2023. (КСП) та Урядовий План заходів, спрямованих на його виконанняПлан заходів, спрямованих на виконання Комплексного стратегічного плану реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023–2027 роки : розпорядження Кабінету Міністрів України від 23.08.2024 № 792. (План заходів до КСП).

Окремі його положення відображені у Дорожній карті з питань верховенства права, затвердженій Кабінетом Міністрів України у травні 2025Деякі питання забезпечення переговорного процесу про вступ України до Європейського Союзу за кластером 1 «Основи процесу вступу до ЄС» : постанова Кабінету Міністрів України від 14.05.2025 № 475.. При цьому виконання КСП є одним із заходів Розділу 24 acquis ЄС.

Окремі заходи є в Плані для Ukraine FacilityПлан для Ukraine Facility. 2024–2027., Державній антикорупційній програмі на 2023–2025 роки (наразі НАЗК готує нову програму) та галузевих документах (Стратегія боротьби з організованою злочинністю, Стратегія розвитку прокуратури на 2025–2028 рокиПро затвердження Державної антикорупційної програми на 2023-2025 роки: Постанова Кабінету Міністрів України від 04.03.2023 р. № 220., Національній стратегії захисту прав дитини у сфері юстиції на період до 2028 року тощо).

Досягнення комплексної реформи органів правопорядку на євроінтеграційному шляху можливе лише за умови виконання всіх заходів, передбачених цими документами у сфері державної політики, адже вони стосуються одночасно змін до законодавства, розв’язання інституційних проблем, впровадження практик стратегічного планування тощо.

Натомість розв’язання окремих складових — чи то кадрових питань (впровадження конкурсних засад відбору тощо), чи то розширення повноважень, чи то інституційних практик — не матиме належного ефекту з огляду на несистемний та розрізнений характер таких реформ.

Ключові заходи щодо посилення інституційної спроможності органів правопорядку у протидії серйозній злочинності:

• ухвалення Закону України «Про органи правопорядку», який визначить «правову рамку» функціонування органів правопорядку, уніфікує їх статус та повноваження;
• впровадження меритократичних засад добору на керівні посади в органах правопорядку, включно з керівниками цих органів (Національна поліція, ДБР, НАБУ);
• реформування Служби безпеки України шляхом поступової втрати функцій досудового розслідування, що перетворить її на класичний контррозвідувальний орган;
• посилення інституційної спроможності аналітичних підрозділів органів правопорядку;
• посилення системи внутрішньої безпеки органів правопорядку та порядку проведення службових розслідувань і дисциплінарної процедури;
• посилення інституційної спроможності уповноважених підрозділів органів системи кримінальної юстиції, відповідальних за запобігання та виявлення корупції, надання їм повноваження для ефективного моніторингу та підтримки впровадження антикорупційних програм;
• удосконалення системи підзвітності і прозорості органів правопорядку.

Ключові заходи щодо удосконалення системи стратегічного планування у сфері протидії злочинності — впровадження системи кримінальної політики:

• впровадження системи стратегічного планування у сфері протидії злочинності — кримінальної політики, яка охоплюватиме як питання превенції, так і боротьби зі злочинністю;
• впровадження європейських інструментів стратегічного планування: Оцінка загроз серйозної злочинності — SOCTA, Оцінка загроз організованої злочинності в інтернеті — IOCTA;
• впровадження системи збору альтернативних даних, які складають знання про злочинність: crime survey, victimology survey тощо;
• удосконалення системи кримінальної статистики;
• впровадження документів кримінальної політики: 1) загальнонаціональних пріоритетів протидії злочинності (кримінальна політика довгострокового верхнього рівня строком на 5–10 років); 2) стратегічних пріоритетів органів правопорядку (кримінальна політика середньострокового рівня — річні плани); 3) пріоритетів в індивідуальних кримінальних провадженнях (кримінальна політика короткострокового рівня), які є частиною менеджменту (управління) в цій системі.

Ключові заходи щодо перегляду кримінальних процесуальних повноважень прокуратури та органів правопорядку й загалом інфраструктури системи кримінальної юстиції:

• удосконалення інституту підслідності як засобу визначення спеціалізації органів правопорядку;
• впровадження детективів в усіх органах правопорядку;
• впровадження спільної системи оцінювання детективів та інших залучених до розслідування кримінальних правопорушень осіб, яка орієнтована на якісні, а не лише кількісні показники;
• розширення дискреційних повноважень прокурора з метою реалізації заходів, передбачених кримінальною політикою;
• удосконалення альтернативних заходів вирішення кримінально-правових конфліктів (наприклад, світовий досвід transactions);
• впровадження у КПК України засади зловживання процесуальними правами;
• удосконалення системи гарантування безпеки учасників кримінального провадження;
• створення фонду відшкодування шкоди потерпілим від насильницьких злочинів;
• реформування системи судово-експертної діяльності у кримінальному провадженні;
• ухвалення Закону України «Про кримінальну розвідку», який трансформує інститут оперативно-розшукової діяльності через відмежування від кримінальної процесуальної, розвідувальної та контррозвідувальної діяльності;
• імплементація положень Конвенції про кіберзлочинність та ІІ додаткового протоколу до неї у повному обсязі, зокрема введення в КПК України поняття електронного (цифрового) доказу (за аналогією з ГПК України, ЦПК України, КАСУ), криміналізація кібернасильства тощо.

Лабораторія законодавчих ініціатив (ЛЗІ) — незалежний український аналітичний центр, який 25 років допомагає державі будувати сталі інституції і формувати evidence-based державну політику у різних сферах. 

5 листопада 2025 року Лабораторія законодавчих ініціатив (ЛЗІ) провела експертну розмову «Воєнні виклики та євроінтеграційні завдання Верховної Ради України: інституційний та персональний виміри». Адже нещодавно ЛЗІ опублікувала парламентський Моніторинг за 13 сесію — щодо тенденцій, практик й показників роботи.

Народні депутати, керівництво Верховної Ради та її Апарату, представники експертного середовища та міжнародних проєктів зустрілися, щоб відверто обговорити поточний стан справ, ключові виклики та ризики в роботі українського Парламенту. А також щоб окреслити кроки, які сприятимуть покращенню роботи Верховної Ради, посиленню її субʼєктності та інституційної сталості.

Світлана Матвієнко, виконавча директорка ЛЗІ, підкреслила, що Парламент ІХ скликання вже точно можна назвати парламентом воєнного часу, адже він працює в умовах війни 1350 днів — жодне попереднє скликання не працювало настільки довго. Робота Верховної Ради за таких умов дає можливість говорити про євроінтеграційні завдання та її роль у цих процесах, адже без активної роботи парламентарів Україна не змогла б просунутися на шляху до ЄС так далеко.

Зі свого боку Максиміліан Шредер, керівник Офісу Європейського Парламенту в Україні зауважив, що українці щодня продовжують робити надзвичайні речі за таких обставин — у Парламенті зокрема.

Про вже пророблену роботу — і подальші завдання та виклики для Верховної Ради розповів Перший заступник Голови Верховної Ради України Олександр Корнієнко. Він нагадав, що євроінтеграція є одним з пріоритетних треків роботи на рівні з підтримкою оборони та безпеки.

Про необхідність посилити внутрішні механізми та процеси у Верховній Раді говорила і Заступниця Голови Верховної Ради України Олена Кондратюк.

Голова Комітету Верховної Ради України з питань інтеграції України до Європейського Союзу Іванна Климпуш-Цинцадзе наголосила на важливості Моніторингу, який проводить ЛЗІ — адже це дає можливість подивитися зі сторони, як парламентарі справляються зі своїми обовʼязками та повноваженнями.

Керівник Апарату Верховної Ради Вячеслав Штучний підкреслив, що забезпечення безперервної роботи Парламенту стало одним із ключових завдань від початку війни. «Безперервна діяльність Парламенту — це символ боротьби, символ незламності і відданості державі», — наголосив він.

Важливим і правильним для розвитку Парламенту стало рішення про відкриття Офісу Європарламенту в Україні та Офісу Верховної Ради у Європарламенті. Адже останні 6 років Верховна Рада працює і у форматі діалогів Жана МонеФормат «Діалогів Жана Моне» передбачає зустрічі парламентарів на задану тематику задля пошуку спільного бачення щодо певної проблеми. Такий формат спрямований на розвиток політичного діалогу та консенсусу між політичними партіями., і щодо втілення рекомендацій Дорожньої карти щодо внутрішньої реформи — які Апарат ВРУ виконав на 99%.

Окремої уваги потребує технічне забезпечення парламентської роботи. Гідною відповіддю українського Парламенту на виклики воєнного часу став саме План безперервної роботи Верховної Ради України.

Олексій Сидоренко підкреслив, що Апарат продовжує працювати над посиленням компонентів кіберстійкості й кібербезпеки, а також зауважив, що нещодавно Парламент успішно завершив підключення до системи ПУЛЬС, яка є інструментом моніторингу за ходом виконання євроінтеграційних зобовʼязань — та додатковим майданчиком для взаємодії Верховної Ради з Урядом щодо всіх ініціатив.

Друга частина обговорення була присвячена роботі народних депутатів і депутаток під час дії режиму воєнного стану. Своїми історіями, а також баченням пріоритетів парламентської роботи й змін поділилися парламентарки — Галина Михайлюк, Анастасія Радіна та Марія Іонова.

Заступник виконавчої директорки Лабораторії законодавчих ініціатив Олександр Заславський наголосив, що 2022 році Верховна Рада кратно збільшила інтенсивність парламентської дипломатії.

Галина Михайлюк зазначила, що безпрецедентні виклики, з якими зіштовхнулися депутати й депутатки на початку вторгнення стали поштовхом для відродження парламентської дипломатії.

Анастасія Радіна наголосила на нетривіальності досвіду парламентарів на початку повномасштабного вторгнення. В пріоритеті були як професійні задачі, так і особисті зобовʼязання: безпека родини, адвокація підтримки України, згодом — професійні дискусії щодо відновлення декларування та інших питань.

Марія Іонова наголосила, що війна відкрила можливості для переосмислення ролі ВРУ як інституції, яка рухається шляхом євроінтеграції.

«У цьому контексті спостерігаємо два ключові фактори. Перший, єдність — те, чого бракує, бо саме Верховна Рада має стати центром особистої та спільної відповідальності. Другий фактор — субʼєктність: важливо усвідомлювати, що чим більша інституційна спроможність Парламенту, тим сильніший супротив у час воєнних дій. Тільки так зможемо спільно працювати далі — та зберегти державність», — підсумувала нардепка.

Більше про те, як працювала Верховна Рада ІХ скликання у 13 сесії, читайте у парламентському Моніторингу.

Верховна Рада нарешті ухвалила закон про військового омбудсмана. 17 вересня за це проголосували 283 депутати. Нова посада має всі шанси посилити захист військовослужбовців. Військового омбудсмана призначатиме Президент на 5 років для розгляду скарг про порушення прав військовослужбовців, проведення перевірок та надання висновків з вимогою припинити порушення прав, звітування про свою діяльність перед Президентом і Верховною Радою.

На перший погляд — довгоочікувана позитивна новина. Але на практиці — ризиків, схоже, більше, ніж можливостей. Розбираємо, чи стане кращим захист прав військовослужбовців. 

Головний ризик для нової інституції в тому, що ми знову можемо повторити минулий досвід. Детальніше про нього експерти Лабораторії законодавчих ініціатив розповідали у Зеленій книзі по парламентському контролю у сфері безпеки й оборони. Військовий омбудсман — це вже четверта спроба захистити права військових. Якщо попередні три не спрацювали (через що й знадобилася нова інституція), то чим відрізнятиметься ця? Чому саме вона має стати успішною? Інструменти залишаються тими ж, змінюється лише назва та людина, яка займатиме посаду.

З 1998 року в Україні існує Уповноважений Верховної Ради з прав людини. Цей Уповноважений має захищати права всіх людей, включно з військовослужбовцями, чиї звернення складають понад 25% загальної кількості звернень до Уповноваженого. Лише за 2024 рік їх було понад 28 тисяч. 

Щоб захистити права військовослужбовців, Уповноважений проводить моніторинг дотримання цих прав, приймає звернення та скарги, звертається до різних органів задля відновлення порушених прав. При ньому існує Координаційна рада з питань захисту прав військовослужбовців, поліцейських, осіб рядового і начальницького складу та членів їхніх сімей. Уповноважений регулярно готує Доповіді про дотримання прав людини, у яких розписує, які є проблеми з дотриманням прав військовослужбовців, та надає рекомендації, як їх можна вирішити. 

Тобто Уповноважений вже виконує всі основні функції Військового омбудсмана, до того ж вже має розбудовану організаційну структуру, наповнену співробітниками, вже має досвід захисту прав військовослужбовців, вже має затверджену та погоджену «підзаконку», вже відновлює права тисяч військовослужбовців, які до нього звертаються. Більше того, це навіть не Уповноважений мирного часу. Нинішнього Уповноваженого (Дмитра Лубінця) Верховна Рада призначила на посаду у середині 2022 року, мабуть же, враховуючи, що у воєнний час він займатиметься і питаннями захисту прав військовослужбовців. Однак, схоже, цього було недостатньо, тож вирішили створити Офіс Військового омбудсмана.

У квітні 2024 року захист прав військовослужбовців посилили додатковим механізмом — створили Центральне управління захисту прав військовослужбовців у структурі Міноборони. За час існування до нього надійшло понад 5000 звернень. У результаті їхнього розгляду було поновлено права 2038 військовослужбовців та членів їхніх сімей. З яких 1037 — у 2025 році. Тим не менш, це, схоже, також не принесло задовільного результату — проблема порушення прав військовослужбовців не зникла.

На допомогу вже існуючим двом структурам 30 грудня 2024 року зʼявилася третя — Президент створив нову посаду свого радника, яку назвав «Уповноважений Президента України з питань захисту прав військовослужбовців та членів їхніх сімей». Цієї консультативно-дорадчої посади виявилося теж замало, тож паралельно з її створенням почалася розробка закону «Про Військового омбудсмана».

Три спроби захисту прав військовослужбовців, зі схожим [на Військового омбудсмана] функціоналом, не змогли вирішити проблему і забезпечити достатній захист. Четверта справді може бути більш успішною. Але як вона співвідноситиметься з попередніми трьома? Хто за що буде відповідати? Які права захищатиме?

Новий закон не вносить жодних змін в правила роботи Уповноваженого з прав людини, чверть звернень до якого направляють військовослужбовці. Схоже, що вони обидва займатимуться моніторингом дотримання прав, проведенням перевірок, усуненням порушень, підготовкою звітів та рекомендацій. Чимось схожим займатиметься і Центральне управління захисту прав військовослужбовців у структурі Міноборони. 

Особливо заплутаним виглядає співвідношення Військового омбудсмана з Уповноваженим Президента України з питань захисту прав військовослужбовців та членів їх сімей. Вони обидва призначаються Президентом та обидва мають захищати військовослужбовців. Чи буде займати обидві посади одна й та сама людина? 

Закон «Про Військового омбудсмана» має великі ризики стати неконституційним. Закон передбачає, що Президент через Військового омбудсмана здійснюватиме демократичний цивільний контроль за сектором безпеки і оборони. Однак Конституція (ч.2 ст.106) прямо забороняє Президенту передавати свої повноваження іншим особам або органам.

Конституція чітко визначає повноваження Президента, однак наразі там не прописано нічого ні про призначення, ні про звільнення Військового омбудсмана. Щоб надати нові повноваження, потрібні зміни до Конституції. Немає серед цих повноважень також тих, якими буде наділено Військового омбудсмана, який напряму підпорядковуватиметься Президентові.

Будувати механізм захисту прав військовослужбовців на неконституційній основі непросто. Зрештою, якщо закон визнають неконституційним, права військових вкотре будуть загроженими — і, відповідно, всі ресурси та зусилля, витрачені на побудову нової інституції, будуть змарновані. У гіршому  випадку це створить неприємний прецедент, коли Президент зробив те, що вважав за потрібне, всупереч Конституції.

Існує ще багато ризиків, які можуть завадити Військовому омбудсману ефективно захищати права військовослужбовців. Наприклад, попри рекомендації ПАРЄ та Венеційської комісії, кандидатура омбудсмана відбирається без конкурсу, ця посада напряму залежна від Президента. А в законі навіть не прописано, хто ж буде обʼєктом перевірки, яку проводитиме омбудсман. Ці та ще десятки інших проблем описані в експертних висновках, наприклад, Головного юридичного управління (ГУЮ), але закон усе ж ухвалили, після чого його наступного ж дня підписав Президент. 

Попереду нас чекає призначення Військового омбудсмана, надання йому фінансового та матеріального забезпечення, розробка та затвердження потрібних для його функціонування документів та багато інших речей, потрібних для початку роботи нової інституції. Чи буде вона успішною? Чи зможе омбудсман не повторювати помилок інших інституцій, які мали б захистити права військовослужбовців? Чи зможе скоординувати свою роботу з цими інституціями так, щоб від цього виграли військовослужбовці? Чи зможе оминути ризики неконституційності? Звісно ж, треба на це сподіватися. Сподіватися, що створення ще однієї інституції нарешті вирішить проблему захисту прав військовослужбовців, яку чомусь не вирішили три, створені раніше. 

Основна робота омбудсмана — реагувати на порушення прав. Коли права військових порушено, вони можуть звернутися до нього, щоб він допоміг у цих питаннях. Але головна перевага та сила омбудсмана не у відновленні окремих прав окремих військовослужбовців. Сотні випадків порушення прав військових, з якими він стикається, дозволяють побачити системні причини цього. Це все разом із рекомендаціями знаходитиме своє відображення у звітах, які мають виключно рекомендаційний характер.

Омбудсман не може самостійно усунути причини масових порушень прав військовослужбовців, не може змінити систему, а лише вказати на її недоліки та порадити, як це виправити. Якщо ж до його порад не дослухаються, тоді й проблема порушення прав військових нікуди не зникне. А Уповноважений ВРУ з прав людини, Центральне управління захисту прав військовослужбовців у структурі Міноборони, Уповноважений Президента України з питань захисту прав військовослужбовців та членів їх сімей, Військовий омбудсман лише помʼякшуватиме її наслідки.

На початку вересня голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив Катерина Рябіко долучилася до візиту Верховної Ради України та Національної Асамблеї Північної Македонії до Великої Британії. У британському парламенті делегація вивчала досвід однієї з найстаріших демократій в регулюванні правил етичної поведінки для членів парламенту. У візиті взяли участь народні депутати України, парламентарі Національної Асамблеї Північної Македонії, а також представники OSCE/ODIHR, Парламентської асамблеї Ради Європи та Національного демократичного інституту.

Для української делегації ключовим фокусом стало питання парламентської етики та впровадження відповідного Кодексу в Україні, проєкт якого був поданий до Верховної Ради ще наприкінці 2022 року. Адже станом на сьогодні Регламент Верховної Ради України регулює лише порушення правил поведінки в сесійній залі, виключно під час пленарного засідання і тільки в разі образи іншого народного депутата або депутатської фракції чи групи. Наявних механізмів недостатньо для того, щоб український Парламент міг субʼєктно реагувати та регулювати неетичну поведінку народних депутатів. Водночас кожне порушення етичних норм з їхнього боку вбиває довіру до Парламенту як інституції та шкодить репутації України за кордоном.

Саме тому Лабораторія законодавчих ініціатив послідовно обстоює необхідність ухвалення Кодексу поведінки парламентарів, зокрема ухвалення законопроєкту № 8327, мета якого — осучаснити чинні норми депутатської етики та створити ефективну систему їх впровадження.

Проєкт Кодексу поширює етичні стандарти й поза сесійною залою та передбачає створення спеціального Комітету з етики, що наближає український Парламент до норм ОЕСР/GRECO та практики Парламенту Великої Британії. Утім, законопроєкт про Етичний кодекс вже два роки очікує свого розгляду у ВРУ: для його ухвалення наразі бракує політичної волі. Однак досягнення консенсусу в цьому питанні, як і суспільна важливість прийняття етичних обмежень, є не просто одним з пріоритетних завдань для Верховної Ради України, а й елементом зміцнення політичної культури — навіть в умовах війни.

Більше про те, навіщо українському Парламенту потрібен Етичний кодекс — у статті ЛЗІ.

Одним з напрямів Стратегії реформування державного управління на 2022–2025 роки (далі — Стратегія) є «Ефективне врядування», тобто створення умов, за яких державні органи формують державну політику на основі результатів аналізу та комунікацій із заінтересованими сторонами, а також забезпечують її реалізацію для сталого розвитку держави. Однією з ключових проблем у цій сфері є недостатньо ефективна система центральних органів виконавчої влади, відсутність чіткого розподілу функцій формування та реалізації політики, недосконалий механізм спрямування і координації діяльності міністерств, неврегульованість системи державного стратегічного планування. Стратегія визначає, що міністерства повинні зосередитися на питаннях формування політики, закріпивши відповідні повноваження за директоратами, а функції реалізації політики передати на рівень інших центральних органів виконавчої влади.

Розмежування функцій формування та реалізації політики між міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади передбачене й Дорожньою картою реформи державного управління — одним з ключових документів у межах Кластера 1 «Основи» в переговорному процесі про вступ України до Європейського Союзу. Дорожньою картою визначений стратегічний результат, якого Україна має досягнути до кінця 2026 року, — міністерства зосереджені на питаннях формування політики, мають оптимальну інституційну спроможність та ефективне використання людських ресурсів, а функції з реалізації політики (як-от управління державними підприємствами чи надання послуг тощо) передані до інших центральних органів виконавчої влади. Для цього передбачається вжиття низки заходів, серед яких і запровадження єдиної структури міністерств.

Інша проблема, яка ідентифікована у Стратегії та потребує розв’язання, — недосконалість процедури створення та припинення центральних органів виконавчої влади в частині неналежного обґрунтування доцільності їх утворення та визначення сфери компетенції. Окрім того, у зв’язку з відсутністю чітко визначеного механізму правонаступництва виникають проблемні питання, пов’язані з передачею майнових зобов’язань органу, що припиняється, а також забезпеченням належного виконання функцій, що передаються іншому центральному органу виконавчої влади. Як наслідок, порушується принцип безперервності здійснення владних повноважень, а заходи з припинення центральних органів виконавчої влади іноді тривають роками.

Завданнями з реалізації цього напряму Стратегії є:

• удосконалення організації та порядку діяльності центральних органів виконавчої влади, включаючи вдосконалення механізмів спрямування і координації, організаційної структури, чітке визначення та розподіл функцій і повноважень, усунення їх дублювання, запровадження підзвітності щодо результатів їх діяльності;
• спрощення процедур утворення та припинення центральних органів виконавчої влади як юридичних осіб публічного права, визначення чіткого механізму правонаступництва у разі змін в системі центральних органів виконавчої влади;
• продовження процесу позбавлення міністерств невластивих їм функцій і повноважень, зокрема шляхом покладення таких функцій і повноважень на інші центральні органи виконавчої влади чи передачі місцевим органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування у рамках децентралізації повноважень та відмови від їх виконання державою.

Водночас для цих завдань не визначено індикаторів, які б дали змогу відстежувати прогрес їх виконання.

Неодноразово оголошені Прем’єр-міністром плани про зменшення кількості міністерств не виконуються, здійснюється лише зміна найменувань та перерозподіл компетенцій між міністерствами всередині Уряду або з’являються нові сфери політик, які потребують регулювання. Наприклад, через реорганізацію Міністерства реінтеграції тимчасово окупованих територій України частина його повноважень перейшла до Міністерства соціальної політики України. Поява ж нових сфер державної політики, в яких міністерства забезпечують формування та реалізацію державної політики, є природним процесом розвитку суспільних відносин та технологій. Яскравим прикладом цього є надання Міністерству цифрової трансформації України повноважень щодо забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері розвитку штучного інтелекту.

Створення, реорганізація та ліквідація відповідно до закону міністерств та інших центральних органів виконавчої влади є конституційним повноваженням Кабінету Міністрів України. Водночас часті, необґрунтовані або невиправдані зміни у системі центральних органів виконавчої влади, у схемі їх спрямування і координації, перерозподіл компетенцій дестабілізують діяльність міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які змушені перелаштовувати свою роботу під нові умови. Це негативно впливає на громадян та бізнес, оскільки створює невизначеність та непередбачуваність у плануванні державної політики та підриває довіру до інституційної спроможності Уряду.

Наприклад, у грудні 2024 року перейменування Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України у Міністерство національної єдності України (далі — Міннац’єдності) супроводжувалося передачею частини повноважень Мінреінтеграції Міністерству розвитку громад та територій України та Міністерству соціальної політики України. Частина функцій залишилася без чітко визначеної відповідальності, що спричинило появу своєрідного «урядового вакууму» у сфері захисту прав внутрішньо переміщених осіб, на що звертають увагу як представники влади, так і громадянського суспільства. 

Чинний Порядок здійснення заходів визначає, що органи виконавчої влади утворюються, реорганізуються або ліквідуються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем’єр-міністра України, яке вноситься на підставі пропозиції члена Кабінету Міністрів України. Така пропозиція вноситься з огляду на пріоритети діяльності Уряду, необхідність забезпечувати здійснення повноважень органів виконавчої влади і не допускати дублювання повноважень, та має містити обґрунтування доцільності утворення, реорганізації чи ліквідації органу та відповідні фінансово-економічні розрахунки. Втім, на ухвалення рішення щодо утворення Міннац’єдності вплинули більше політичні мотиви, аніж обґрунтована потреба у новому міністерстві.

Визначені у положенні про Міннац’єдності питання, в яких міністерство забезпечує формування та реалізацію державної політики, не мають нормативного визначення у законодавстві. Це стосується, зокрема, питань «національної єдності України та спільного розвитку» та «української національної самосвідомості». У грудні 2022 року Верховна Рада ухвалила Закон України «Про основні засади державної політики у сфері утвердження національної та громадянської ідентичності», а згодом Уряд визначив Міністерство молоді та спорту як центральний орган виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізацію державної політики у цій сфері. За Міннац’єдності ж закріплено завдання «сприяти утвердженню української національної ідентичності та української громадянської ідентичності». Залишається відкритим питання, що таке «українська національна самосвідомість» або в чому полягає національна єдність, оскільки ці терміни не мають визначення у нормативно-правових актах, що залишає простір для різнотлумачення щодо сфери відповідальності Міннацʼєдності. 

Окрім того, діяльність нового міністерства спрямована на забезпечення прав та інтересів громадян України, які виїхали за кордон, і створення умов для їх повернення до України. Це частково дублює повноваження Міністерства закордонних справ України, до компетенції якого належить питання забезпечення захисту прав та інтересів громадян України за кордоном. 

Забезпечення формування та реалізація державної політики з питань інформаційної політики єдності України та стратегічних комунікацій (у частині повноважень з питань національної єдності України), своєю чергою, перетинається з повноваженнями Міністерства культури та стратегічних комунікацій України. Але відсутність поняття «національна єдність України» ставить під сумнів розмежування компетенції цих міністерств у сфері інформаційної політики та стратегічних комунікацій.

Аналіз положення про Міннацʼєдності також дозволяє дійти висновку, що це міністерство має обмежену самостійність у реалізації низки своїх повноважень. Наприклад, воно разом з Міністерством освіти і науки України сприяє здобуттю освіти особами, які виїхали за кордон, а разом з Міністерством закордонних справ України — взаємодіє з організаціями та медіа з метою забезпечення інтересів осіб, які виїхали за кордон. 

Наразі існування Міннац’єдності під питанням, зокрема через вручення підозри у зловживанні службовим становищем та одержанні неправомірної вигоди в особливо великому розмірі Віцепрем’єр-міністру України — Міністру національної єдності Олексію Чернишову, а також відносно низьку ефективністьХоча кількість виданих нормативно-правових актів не може бути показником ефективності цього міністерства, варто зазначити, що Міністерство юстиції України за увесь період діяльності Міннац’єдності зареєструвало лише один наказ — щодо Критеріїв визначення підприємств, установ, організацій, що належать до його сфери управління, такими, які мають важливе значення для галузі національної економіки, що дозволяє здійснювати бронювання військовозобов’язаних працівників таких підприємств, установ, організацій. міністерства. 

Спрощення процедур утворення та припинення центральних органів виконавчої влади як один із заходів Стратегії реалізоване на процедурному рівні у зв’язку з ухваленням Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону України “Про адміністративну процедуру”». Цей Закон вніс зміни до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», якими уточнено порядок передачі повноважень і функцій до новоутвореного міністерства або іншого центрального органу виконавчої влади від міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, що продовжує функціонувати, а також порядок передачі повноважень і функцій без створення нового органу. Окрім того, Закон зобов’язує визначати у відповідному акті Кабінету Міністрів України правонаступників майна, прав і обов’язків міністерства або іншого органу виконавчої влади, що ліквідується.

Відсутність чітко сформульованої політики щодо організації уряду та ролі центральних органів виконавчої влади ускладнює реформування як окремих міністерств, так і системи центральних органів виконавчої влади та уряду загалом. З одного боку, необґрунтовані реорганізації міністерств призводять до дублювання функцій, а з іншого — до утворення «урядового вакууму», а також марнування державних ресурсів, зупинки формування і реалізації державної політики.

Питання архітектури системи органів державного управління з громадськістю не обговорюється. Щобільше, Закон України «Про правотворчу діяльність» і Закон України «Про публічні консультації» виводять зі сфери своєї дії акти застосування права, які стосуються створення або припинення державного органу. Через це утворення чи припинення нового органу не вимагає здійснення оцінки впливу на суспільні відносини чи проведення публічних консультацій із заінтересованими сторонами.

Ще одним аспектом реформування є розмежування функцій із забезпечення формування та реалізації політики між міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади. У травні 2021 року Уряд вніс на розгляд Парламенту проєкт закону № 5469, згідно з яким, зокрема, передбачалося змінити порядок взаємодії щодо підготовки проєктів нормативно-правових актів між міністерством та центральними органами виконавчої влади, які спрямовуються і координуються Урядом через відповідного міністра. Законопроєкт передбачав, що такі центральні органи виконавчої влади втрачають компетенцію розробляти та вносити на розгляд відповідного міністра нормативно-правові акти (наприклад, проєкти законів), а натомість вносять міністру пропозиції щодо забезпечення формування державної політики та за дорученням міністра забезпечують участь своїх представників у підготовці нормативно-правових актів. Це мало сприяти тому, аби лише міністерства могли займатися розробленням політики (чи принаймні розробленням документів політики). Важливо і те, що законопроєкт пропонував конкретизувати сфери державної політики та напрями діяльності, за які відповідатиме Уряд, а розподіл компетенції між членами Уряду мав охопити усі сфери та напрями його діяльності. У вересні 2021 року Головний комітетКомітет Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, визначений головним з підготовки і попереднього розгляду законопроєкту. надав повторний висновок щодо розгляду законопроєкту з рекомендацією прийняти його за основу у першому читанні з подальшим доопрацюванням під час підготовки до другого читання. У вересні 2024 року цей законопроєкт було відкликано ініціатором, однак його ухвалення досі залишається одним із заходів Плану реалізації Стратегії. 

Нині до компетенції більшості центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Урядом через відповідних міністрів, належать лише функції з реалізації державної політики, а також надання відповідним міністрам пропозицій з формування/забезпечення формування державної політики. Виняток становить Державне агентство з питань кіно (далі — Держкіно). У листопаді 2021 року Кабінет Міністрів України ухвалив рішення, згідно з яким спрямування і координацію діяльності Держкіно від Міністра культури та інформаційної політики України передали до Кабінету Міністрів України. У зв’язку з цим безпосередньо на Держкіно було покладено повноваження щодо здійснення нормативно-правового регулювання у сфері кінематографії (тобто ухвалення нормативно-правових актів у цій сфері). А в березні 2023 року традиційне для таких центральних органів виконавчої влади основне завдання «внесення на розгляд пропозицій щодо забезпечення формування державної політики» замінили на «забезпечення формування державної політики у сфері кінематографії». Відповідно Міністерство культури та інформаційної політики України втратило одну зі своїх компетенцій — сферу кінематографії, яка перейшла до Держкіно. У лютому 2025 році відбувся зворотний процес — Держкіно повернулося до сфери впливу Міністерства культури та стратегічних комунікацій України (далі — МКСК)Міністерство культури та інформаційної політики України було перейменовано на Міністерство культури та стратегічних комунікацій України у вересні 2024 року., яке, своєю чергою, повернуло собі повноваження щодо забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері кінематографії, а також здійснення нормативно-правового регулювання у цій сфері. У положенні про Держкіно було виключено лише повноваження щодо здійснення нормативно-правового регулювання у сфері кінематографії. Водночас завдання щодо забезпечення формування державної політики у сфері кінематографії залишилось без змін, що призводить до дублювання та конкуренції з аналогічними функціями міністерства, якому наразі підпорядковується Держкіно. 

Подібні «експерименти» на прикладі утворення Міннац’єдності та переділу компетенції між МКСК та Урядом щодо координації Держкіно свідчать про відсутність стратегічного бачення системи центральних органів виконавчої влади у взаємозв’язку зі сферами державної політики. Відсутня традиція усталених відносин між міністерством та іншим підпорядкованим йому центральним органом виконавчої влади, які б визначали обсяг автономії та підзвітності такого органу міністерству. Міністерства повинні бути основними центрами формування державної політики, а інші центральні органи виконавчої влади мають бути зосереджені на збиранні та наданні даних з практики впровадження законів та політик, а також надавати коментарі та пропозиції до ініціатив міністерств.

Приведення структури апарату міністерств у відповідність зі встановленими вимогами також є одним із заходів Плану з реалізації Стратегії реформування державного управління. Створення у міністерствах директоратів як структурних підрозділів, що відповідальні за формування державної політики, координацію та моніторинг її реалізації, а також створення окремого директорату стратегічного планування та європейської інтеграції, було однією із цілей стратегічних документів: Концепції оптимізації системи центральних органів виконавчої влади та Концепції запровадження посад фахівців з питань реформ. Директорати мали стати центрами формування політики та стратегічного планування у міністерствах.

Проєкт закону № 5469 пропонував закріпити на рівні закону структуру апарату міністерстваНаразі типова структура апарату центральних органів виконавчої влади визначена у постанові Кабінету Міністрів України від 12 березня 2005 року № 179., яка складається із директоратів та секретаріату, а також передбачав можливість утворювати інші самостійні структурні підрозділи (відділи, управління тощо), вводити посади, які не входять до складу самостійних структурних підрозділів. 

Звіт SIGMA за 2023 рік містить критичний погляд на реформу структури міністерств. Зокрема зазначається, що утворення директоратів призвело до створення у деяких міністерствах паралельних, навіть конкуруючих, підрозділів (директоратів та департаментів) і не досягло мети з розбудови спроможності у розробці та впровадженні реформ через слабку інституційну підтримку. З 2021 року кількість директоратів у більшості міністерств невпинно зменшується.

У квітні 2024 року на Координаційній раді з питань формування державного управління була представлена вдосконалена типова структура апарату міністерства. Запропоновано створювати структурні підрозділи за трьома напрямами роботи: 1) підрозділи з формування та реалізації політики (директорати); 2) підрозділи для виконання окремих функцій з реалізації політики (департаменти та відділи, які будуть виконувати функції з надання адміністративних послуг, управління об’єктами державної власності тощо); 3) підрозділи забезпечення діяльності (секретаріат). Водночас поки не відбулося змін до законодавства для забезпечення впровадження такої структури міністерства, а створення нових директоратів у міністерствах тимчасово припинено.

1. Рішення про створення, реорганізацію чи ліквідацію центрального органу виконавчої влади має ґрунтуватися на попередньому аналізі впливу, а не лише з огляду на політичні мотиви. Наприклад, такому рішенню має передувати: 1) експертиза функціоналу діючих органів, яка має оцінити можливість покладення функції на орган, що реалізує повноваження у суміжній сфері державної політики; 2) оцінювання потенційної ефективності запланованих змін, аби впевнитися, що утворення, реорганізація чи припинення органу є справді необхідними й не спричинить негативних наслідків для громадян, бізнесу чи держави загалом.
2. Посилити вимоги до аргументації рішень щодо змін у системі центральних органів виконавчої влади.
3. Розглянути можливість залучення громадськості та бізнесу до процесу обговорення рішень про зміни у системі центральних органів виконавчої влади.
4. Внутрішня структура апарату міністерств та інших центральних органів виконавчої влади вимагає перегляду та уніфікації. Це позитивно вплине на процес формування державної політики у сферах спільної відповідальності для кількох міністерств та розвиток горизонтальних зв’язків між ними, що особливо актуально в контексті європейської інтеграції України. Оновлена структура має враховувати специфіку сфер політик, за які відповідають міністерства, та передбачати ефективний розподіл функцій всередині апарату.

Запровадження адміністративної процедури вже давно є вимогою часуНеобхідність ухвалення законодавства, яке б регулювало здійснення адміністративної процедури в Україні, була окреслена ще 1998 року як елемент Концепції адміністративної реформи, метою якої, зокрема, є формування системи державного управління, яка стане близькою до потреб і запитів людей, створення умов для реалізації прав і свобод громадян та надання їм широкого кола державних та управлінських послуг.. До 2022 року Україна залишалася єдиною європейською державою, в якій не було закону про адміністративну процедуру (за винятком росії, яка не є орієнтиром для демократичного врядування). Усі сфери взаємодії держави з громадянами та бізнесом регулювалися за різними правилами (спеціальними законами, постановами, інструкціями тощо). Запровадження адміністративної процедури диктувалося потребою розв’язання на рівні закону низки проблем, як-от:

• відсутність низки важливих прав особи у відносинах з публічною адміністрацією (наприклад, права бути вислуханою та доступу до матеріалів справи, права заінтересованої особи брати участь у провадженні тощо);
• домінування відомчих інтересів та переважно підзаконне регулювання процедур;
• різні підходи у різних сферах публічного адміністрування;
• неефективність багатьох процедур (зокрема, оскарження) або відсутність регулювання взагалі (наприклад, щодо дострокового припинення дії адміністративних актів).

Необхідність ухвалення та застосування Закону «Про адміністративну процедуру» (далі — ЗАП) обумовлена також європейськими Принципами державного управління програми OECD/SIGMA, зокрема принципом 17, згідно з яким право на належне управління забезпечується також і через адміністративну процедуру. Повна імплементація цього Закону є вимогою Європейського Союзу, а якнайшвидше його впровадження у практичну діяльність публічних службовців є важливим елементом євроінтеграційного процесу. На значенні цього кроку ЄС наголошував у своїх щорічних звітах щодо прогресу України в межах Пакета розширення у 2023 та 2024 роках. Також імплементація ЗАП є однією з вимог Плану для Ukraine Facility на 2024–2027 роки. Очікується, що його впровадження сприятиме зменшенню корупційних ризиків у діяльності публічної адміністрації, підвищенню довіри громадськості до держави та покращенню функціонування бізнес-середовища. Впровадження ЗАП за прикладом аналогічних актів, що діють в інших державах, має на меті сприяти реалізації права на належне врядування, закріпленого в статті 41 Хартії основних прав Європейського Союзу, та наблизити державне управління в Україні до сучасних європейських стандартів і практик.

Впровадження адміністративної процедури, яка буде зручною та зрозумілою для громадян і бізнесу, є одним із завдань Стратегії реформування державного управління на 2022–2025 роки (далі — Стратегія) за напрямом «Високоякісні послуги та зручні процедури», а ухвалення та імплементація Закону «Про адміністративну процедуру» визначено пріоритетом розвитку сфери адміністративних послуг і процедур.

Ключовими завданнями з реалізації цього напряму Стратегії щодо адміністративної процедури є:

• впровадження адміністративної процедури та приведення нормативно-правових актів у відповідність до Закону «Про адміністративну процедуру»;
• проведення навчання державних службовців, підвищення рівня обізнаності громадян з питань загальної адміністративної процедури.

Прогрес реформи щодо виконання цих завдань оцінюється через застосування таких індикаторів:

• частка необхідних для реалізації Закону законопроєктів, які внесені на розгляд Верховної Ради України: у 2023 році — 80%, у 2024 році — 90%;
• частка державних службовців, які потребують навчання щодо нових засад здійснення адміністративної процедури і які пройшли таке навчання: у 2022 році — 20%, у 2023 році — 40%, у 2024 році — 60%, у 2025 році — 80%.

Реалізація окреслених у Стратегії завдань стартувала з розроблення та ухваленняРоботу над законопроєктом № 3475 здійснювало Міністерство юстиції. До розроблення проєкту акта були долучені представники Секретаріату Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, судової гілки влади, експерти та фахівці Представництва ЄС в Україні, Німецького фонду міжнародного та правового співробітництва, експерти Програми SIGMA та проєкту «Підтримка комплексної реформи державного управління в Україні (EU4PAR)». Закону «Про адміністративну процедуру» 17 лютого 2022 року. Закон був підписаний Президентом у червні 2022 року, а набрав чинності 15 грудня 2023 року. 

Ця подія дала старт процесу з приведення чинного законодавства у відповідність до положень ЗАП. За підсумками цього гармонізаційного процесу наприкінці 2025 року Кабінет Міністрів України має поінформувати Верховну Раду України про стан виконання Закону «Про адміністративну процедуру». 

До червня 2023 року Уряд мав податиП. 8 Прикінцевих та перехідних положень Закону «Про адміністративну процедуру». на розгляд Парламенту пропозиції щодо приведення законодавчих актів України у відповідність до ЗАП. А до грудня 2023 року — вжити заходів щодо ухвалення та/або оновлення нормативних актів органів виконавчої влади, щоб вони відповідали новим правилам і запрацювали одночасно з набранням чинності Законом «Про адміністративну процедуру».

На виконання цього завдання експерти проаналізували близько 400 законів, зміст яких був пов’язаний з різними аспектами застосування адміністративних процедур. У жовтні 2023 року у Парламенті було зареєстровано законопроєкт № 10161, покликаний увідповіднити законодавство до ЗАП. Вже через рік Верховна Рада України ухвалила Закон № 4017, згідно з яким внесені зміни до 196 законодавчих актів. Зважаючи на це, у Звіті про виконання Стратегії у 2023 році заявлено про досягнення показника виконання завдання. Звіту про виконання Стратегії за 2024 рік у публічному доступі немає.

Процес гармонізації законодавства із ЗАП супроводжується низкою викликів:

1. Станом на середину 2025 року повної імплементації ЗАП ще не відбулося. У Звіті Європейської Комісії щодо України у 2024 році зазначалося, що протягом 2025 року в Україні має відбутися повна імплементація Закону «Про адміністративну процедуру», узгодження галузевого та імплементаційного законодавства, а також приведення цифрових процедур відповідно до закону. Однак залишається низка актів законодавстваНаприклад, проєкт Закону «Про звернення» № 11082 та проєкт Кодексу про адміністративні проступки № 11386., які потребують узгодження з положеннями ЗАП, зокрема у податковій, митній, земельній сферах, про звернення громадян та про адміністративні проступки. Законопроєкти, що стосуються деяких з цих змін, ще чекають свого розгляду у Парламенті. Звітування Уряду про стан виконання ЗАП має відбутися наприкінці 2025 року. Проте є обґрунтовані сумніви у тому, що повне узгодження законодавства із ЗАП відбудеться у встановлений строк. Такі сумніви підкріплюються й тим, що Дорожньою картою реформи державного управління передбачено реалізувати окремі кроки щодо імплементації ЗАП впродовж 2026 року.
2. Окремі органи влади намагаються вийти з-під регулювання ЗАП, аргументуючи це тим, що сфера їх компетенції підпадає під винятки. Моніторинговий звіт Програми SIGMA за 2023 рік містить відомості, що в Україні були ініціативи, спрямовані на вихід публічних інституцій з-під дії ЗАП. У публічному дискурсі обговорювалося питання вчинення таких спроб з боку Держекоінспекції, Антимонопольного комітету, Державної податкової служби, МВС. Такі ініціативи не підтримуються Програмою SIGMA, представники якої відстоюють позицію, що спеціальне законодавство (замість ЗАП) має застосовуватися лише у виняткових випадках, коли це виправдано специфікою певної адміністративної сфери. Подібні застереження також висловила Єврокомісія, зокрема щодо Державної податкової служби. Українські експерти дотримуються такої ж позиції та відзначають необхідність поширення дії Закону «Про адміністративну процедуру» на значну частину повноважень органів виконавчої влади (хоча залежно від специфіки діяльності органу певні вузькі винятки теж мають застосовуватися).
3. Потребує доопрацювання технічна сторона реалізації ЗАП у цифрових процедурах. Для ефективного застосування ЗАП є потреба у забезпеченні належної інформаційної взаємодії між публічними електронними реєстрами. Однак система взаємодії, що нині функціонує, не відповідає вимогам повної інтероперабельності.

Стратегія передбачає, що кожного року кількість службовців, які пройшли навчання із застосування ЗАП, має бути не меншою ніж 20% від кількості тих, хто потребує такого навчання. Станом на кінець 2025 року загальний показник має сягати 80%. 

Протягом 2022 року відповідне навчання в Українській школі урядування та регіональних центрах підвищення кваліфікації пройшли 2 168 державних службовців та 709 посадових осіб місцевого самоврядування (тобто загалом 2 877 осіб). У Звіті про виконання Стратегії за 2022 рік зазначено, що за цим індикатором показник досягнуто. Разом з тим, у Звіті показники цільового значення та фактичного виконання мають різні виміри. Через це неможливо однозначно визначити, чи відповідає заявлена кількість осіб, які пройшли навчання, цільовому показнику — 20% від загальної кількості державних службовців, що потребували такого навчання.

У 2023 році НАДС забезпечено розроблення та погодження 12 програм підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування з теми адміністративної процедури. Кількість державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування і співробітників ЦНАП, які пройшли відповідне навчання, становила понад 4 400 осіб. Тому за підсумками 2023 року необхідний показник виконання Стратегії досягнуто (зазначено про виконання 90% при необхідних 40%). Цього разу у документі вже наведено кількісний показник осіб, які потребують підвищення кваліфікації на 2023 рік. 

Також державні службовці мають можливість проходити онлайн-курси та тренінги Наприклад, тренінги проводяться у межах проєкту «Підтримка комплексної реформи державного управління в Україні» (EU4PAR), проєкту USAID «Говерла» у партнерстві з Вищою школою публічного управління. . Для цього на платформі «Зрозуміло!» створено онлайн-курс «Загальна адміністративна процедура», підготовлено посібник для публічних службовців, здійснюється підготовка тренерів для проведення офлайн та онлайн-навчання загальній адміністративній процедурі (станом на кінець 2023 року підготовлено 60 тренерів).

Крім того, створено інформаційний портал, присвячений темі адміністративної процедури, який надає відповіді на понад 200 поширених запитань щодо застосування ЗАП, містить шаблони документів, чек-листи та інші практичні матеріали.

Також у соціальних мережах для представників органів державної влади, які в той чи інший спосіб долучені до загальної адмінпроцедури, імплементації ЗАП, створено групу «Адмінпроцедура: професійна спільнота», де практики та науковці можуть обмінюватися думками та досвідом щодо застосування ЗАП.

Водночас, попри задовільні звітні показники, у питанні навчання теж вбачаються певні виклики для ефективного застосування ЗАП: 

1. Недостатньо високий рівень якості та вичерпності навчальних матеріалів. Результати опитування ЦОВВ щодо готовності застосування ЗАП, проведеного з грудня 2024 по січень 2025 року, показали, що 59% респондентів відзначають потребу у навчанні персоналу, 40% потребують допомоги у розробці шаблонів і типових документів, а 35% — потребують консультаційної допомоги з боку експертів. Найбільш обізнаними з положеннями ЗАП виявилися державні службовці категорії А. Водночас близько половини опитаних службовців категорій Б і В ще не розібралися з деталями. Респонденти вказують на потребу у додатковому роз’ясненні сутності принципів адміністративної процедури. Особливо це стосується принципів пропорційності, розсудливості, офіційності, презумпції правомірності дій та вимог особи.
2. Не всі державні службовці належно поінформовані про імплементацію ЗАП у діяльності органу влади, де вони працюють. Опитування ЦОВВ показало, що понад 50% респондентів не змогли дати відповідь, чи розпочато в інституції, де вони працюють, адаптацію законодавства до положень ЗАП, а понад 70% не знають, чи визначений в органі влади перелік нормативно-правових актів, які підлягають погодженню з нормами ЗАП. Це свідчить про потребу підвищення рівня інституційної обізнаності та ефективності внутрішньої комунікації щодо впровадження ЗАП у діяльність центральних органів виконавчої влади.

Опитування не є репрезентативним (через нерівномірність розподілу респондентів за типом та рівнем органів влади), однак воно демонструє загальні тенденції у готовності публічних службовців застосовувати ЗАП.

Одним із завдань Стратегії є підвищення рівня обізнаності громадян з питань загальної адміністративної процедури. Проте індикатори, за якими має відстежуватися прогрес за цим завданням, відсутні. Зі свого боку громадяни можуть долучатися до навчання на платформі «Зрозуміло!». У 2024 році понад 22 тис. осіб завершили цей онлайн-курс. Крім того, на інформаційному порталі розміщені корисні матеріали, які роз’яснюють норми ЗАП та його практичну цінність для громадян та бізнесу. Проте відсутність індикаторів не дає змоги оцінити прогрес реалізації цього завдання. 

Стан реалізації Стратегії реформування державного управління на 2022–2025 роки в частині імплементації Закону «Про адміністративну процедуру» значною мірою є задовільним. Більшість завдань або повністю виконані, або перебувають у стадії виконання. Водночас подальше впровадження реформи потребує вжиття таких заходів:

1. Мінімізувати випадки виходу з-під дії Закону «Про адміністративну процедуру» різних органів влади, які реалізують повноваження, пов’язані з виконанням сервісної функції публічної адміністрації. Незастосування положень ЗАП до діяльності низки публічних інституцій створює прецедент, який послаблює роль та місце ЗАП у системі реформи державного управління. Випадки застосування норм спеціального законодавства замість ЗАП все ж можуть існувати, однак впровадження такої практики потребує додаткового обґрунтування у кожному конкретному випадку.
2. Забезпечити повноцінну імплементацію ЗАП через приведення відповідно до його положень податкового, митного, земельного законодавства, Закону України «Про звернення громадян», Кодексу України про адміністративні правопорушення, а також ухвалення підзаконних нормативно-правових актів, необхідних для реалізації ЗАП та Закону № 4017.
3. Передбачити зміни до чинного законодавства щодо особливостей застосування норм ЗАП в автоматизованих процедурах для забезпечення повноцінної реалізації принципів ефективності та офіційності, зокрема е-взаємодії інформаційних систем, технічної реалізації складних процедурних механізмів, як-от залишення заяви без руху, а також доступ заявника до матеріалів справи.
4. Підвищити якість навчальних матеріалів для публічних службовців, які проходять підвищення кваліфікації із засад адміністративної процедури. Оптимізація має бути спрямована на: 1) роз’яснення сутності принципів та термінології ЗАП; 2) подолання можливих колізій між ЗАП та спеціальними законами; 3) аналіз конкретних практичних ситуацій та пошук рішень у випадках можливих різночитань ЗАП; 4) технічні аспекти застосування інформаційних систем у межах адміністративної процедури.
5. Посилити роботу з ознайомлення з порядком застосування положень ЗАП державних службовців, особливо категорій Б і В.
6. Активізувати впровадження ЗАП у державних органах у поєднанні з роз’ясненням для їх працівників сутності та алгоритму такого впровадження.  
7. Розширити інформаційну кампанію для громадськості щодо значення та практичної цінності ЗАП під час звернення громадян до органів влади. 

Ця публікація була підготовлена у межах проєкту «Ініціатива покращення врядування в Україні: розширення можливостей формування політики для суспільного прогресу» за підтримки Швейцарії. Відповідальність за зміст цієї публікації несе виключно ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив». Думка авторів не обов’язково відображає погляди донора.

Напередодні Дня Конституції, 27 червня 2025 року, Президент Зеленський призначив Олександра Водяннікова суддею Конституційного Суду України (КСУ). Це стало першим призначенням до КСУ з вересня 2024 року. І вже третім — за новою процедурою — відкритим конкурсом, який проводить Дорадча група експертів (ДГЕ) у складі 3 українських правників та 3 міжнародних експертів. Публічний і ретельний відбір до КСУ, куди не потрапили сумнівні кандидати, лише підтверджує ефективність конкурсних комісій за участі іноземців. 

3 липня 2025 року Олександр Водянніков урочисто склав присягу, що формально відновлює кворум у Великій Палаті КСУ, втрачений із кінця січня 2025 року.

Безумовно, призначення нового судді до КСУ — крок у правильному напрямку. Втім це, на жаль, не розвʼязує всіх проблем, які безпосередньо впливають на інституційну спроможність Конституційного Суду України. 

Номінально від сьогодні Конституційний Суд повноцінно працює, але його фактична дієздатність залишається під питанням. На папері призначення Олександра Водяннікова, звісно, виглядає добре: тепер у Суді працюватимуть 12 суддів із 18. Цього достатньо для проведення засідань Великої Палати КСУ та його обох Сенатів (Другий сенат був пів року заблокований через брак суддів). Проте, щоб ухвалити повноцінне рішення на рівні Великої Палати КСУ — потрібно мінімум 10 голосів. І це головна проблема, адже зібрати 10 з 12 вкрай складно. 

Це фактично підтвердив і суддя Конституційного Суду Василь Лемак у своєму дописі на Facebook за 29 червня 2025 року: «За роки масштабної війни (з лютого 2022 року) КСУ ухвалив 41 рішення по суті. У 30 рішеннях із цих 41 припис закону було визнано неконституційним. Три чверті! В умовах війни Суд зумів це зробити — на захист Конституції України. Навіть у цьому році, до 27 січня 2025 року, Суд встиг ухвалити три рішення, у двох з яких приписи законів були визнані неконституційними… Покажіть інший Конституційний Суд, який більш активно це робить, тим більше — під час війни, втілюючи принцип поділу влади й поваги до людських прав…». 

Кількість ухвалених рішень не вражає, а от те, що три четверті — це визнання діючих норм законів неконституційними, — цілком. Тож непрацюючий Конституційний Суд — це свято для тих, хто волів би й далі порушувати Основний Закон. Країна, яка воює, очевидно потребує більшої кількості ухвалених КСУ рішень, зокрема у світлі того, що більшість із них визнаються неконституційними. У більшості європейських країн демократичні режими стикаються з меншою кількістю викликів, ніж нині має Україна, однак розглядають до 60 справ на рік. Тож Конституційному Суду України є куди еволюціонувати.

Нагадаємо, що вакантними й досі залишаються 6 посад суддів КСУ. І як показує практика — навіть одне призначення займає кілька місяців. Наприклад, рейтингові списки кандидатів до КСУ передали Конкурсній комісії при Президентові та Комітету ВРУ з питань правової політики ще в лютому 2025 році. І з того часу — лише одне призначення, хоча кандидатів для заповнення всіх квот Президента та Парламенту — достатньо. 

Наступна проблема полягає в тому, що Конституційний Суд у 2025 році продовжує функціонувати за схемою ще 90-х років: суддя-доповідач самотужки збирає голоси під «своє» рішення. Це відкриває шлях до внутрішньої політизації й кругової поруки, коли рішення ухвалюють не з огляду на право, а за принципом «кому що вигідно». Тож судді самі й лобіюють розгляд справ, які їх цікавлять, тоді як інші — залишаються на розгляді роками. Наприклад, у 2024 році Суд працював із 13-14 суддями. Більшість рішень ухвалювали ледь не одноголосно, що в умовах широкої правової дискусії та різних поглядів суддів КСУ трапляється нечасто. За теперішньої кількості суддів кожне рішення «йтиме» ще важче або ж взагалі буде заблокованим через брак голосів.

Мінімальний кворум посилює ще одну проблему: створює можливості впливати на суддів і ставить під загрозу незалежність Конституційного Суду, а його рішення робить політично заангажованими. Відповідно — ніяк не сприяє розбудові довіри суспільства до КСУ. Законопроєкт «Про конституційну процедуру» мав би частково розв’язати бодай частину проблем. Однак він з 2020 року припадає пилом у стінах Парламенту.

Наразі двох суддів у КСУ має призначити саме Парламент. Чи підходить Верховній Раді України напівфункціонуючий Конституційний Суд зі старими порядками?  З лютого 2025 року ВРУ не розглянула кандидатів до Конституційного Суду, рекомендованих Дорадчою групою експертів. Нюанс в тому, що Комітет з питань правової політики не може порозумітися з ДГЕ щодо надання останньою документів кандидатів. І виглядає дещо дивним, коли дорадчий орган цього не робить. Зволікання ж з призначеннями шкодить не лише репутації КСУ, а й функціонуванню всієї системи стримувань і противаг.

Нагадаємо також, що у 2022 році парламентарі призначили до Конституційного Суду Ольгу Совгирю, яка була постійною представницею Верховної Ради України в КСУ.  Нардепи тоді проігнорували рекомендації Венеційської комісії щодо дотримання відповідних процедур перевірки, а заодно і порушили конституційний принцип політичної нейтральності, якому мають відповідати всі судді Конституційного Суду. Це призначення, м’яко кажучи, не сприяє довірі до інституції, особливо коли мова йде про неупередженість та незалежність судді КСУ. Тому щойно Суд буде максимально укомплектованим, Ользі Совгирі варто пройти перевірку, яка б розвіяла сумніви щодо її професійності та доброчесності — як серед українського суспільства, так і серед міжнародних партнерів. Про це неодноразово говорила Лабораторія законодавчих ініціатив та інші громадські організації. Це, звісно, потребуватиме точкових змін до закону про Конституційний Суд, однак руху в цьому напрямку від ВРУ немає. 

До слова, до призначення в КСУ Ольга Совгиря була народною депутаткою та голосувала за низку законів, які нині перебувають на розгляді Суду. Через це вона повинна заявляти самовідводи у відповідних справах і не може брати участь у їх розгляді. Як наслідок, навіть формально наявний кворум у 12 суддів не гарантує розгляду всіх проваджень — якщо самовідвід заявляє Ольга Совгиря чи хтось інший, частина справ фактично «зависає» до моменту призначення нових суддів.

Повноцінна та справді ефективна діяльність Конституційного Суду України можлива не лише за умови повної комплектації складу Суду, а й впровадження системних змін. Необхідно оновити внутрішні процедури й посилити інституційні гарантії. Парламент, як один із ключових суб’єктів у цьому процесі, має нарешті перейти від пасивного спостереження до активних дій — і виконати свої обов’язки щодо прозорих призначень та очікуваних законодавчих змін. 

Перед самим КСУ теж стоїть чимало завдань — зокрема, громадськість очікує, перш за все, системних підходів у роботі та подолання багаторічних залишків нерозглянутих справ. Насамперед тих, що перебувають у Суді п’ять і більше років. Пріоритетом також має стати якнайшвидший розгляд будь-яких конституційних подань, звернень, скарг у межах шестимісячного строку. Затягування конституційних проваджень не дає змоги Конституційному Суду вчасно реагувати на інституційні конфлікти, що негативно позначається на ефективності всього державного механізму стримувань і противаг, та насамперед — захисту конституційних прав і свобод громадян.

Впровадження у КСУ сучасної організаційної структури, повна диджиталізація усіх процесів, кадрове оновлення та належне фінансування також сприятимуть розвʼязуванню цих проблем.

Для підвищення авторитету Конституційного Суду в суспільстві також потрібно налагодити відповідну комунікацію, в якій Суд зрозуміло пояснюватиме свої рішення. Лише комплексні зміни сприятимуть більшій незалежності та ефективності Конституційного Суду і дозволять йому ухвалювати рішення, які заслуговують на довіру — як в Україні, так і за її межами.

Експерт ЛЗІ викладає цю тему в різних форматах у Тренінговому центрі уже третій рік поспіль: на заняттях стажисти розглядають загальні підходи до визначення професійної етики правника, співвідношення морально-етичних категорій та норм права, понять «етика», «доброчесність» тощо. Також приділяють увагу актуальним практикам Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та перспективам розвитку прокурорського самоврядування з огляду на аспекти навчальних лекцій.

4 червня 2025 року рішенням Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів №175 дк-25 затверджено результати конкурсу на призначення прокурором-стажистом окружної прокуратури при проведенні добору кандидатів на посаду прокурора окружної прокуратури (конкурс тривав з липня 2024 року).

16 червня 55 прокурорів-стажистів розпочали підготовку, яка триватиме два місяці. Надалі триватиме стажування й у разі успішного його проходження прокурорів буде призначено на посади відповідного рівня.

Така Оцінка є одним з ключових інструментів для забезпечення розробки та подальшої оцінки ефективності якісного законодавства.

Лабораторія законодавчих ініціатив послідовно працює над впровадженням Оцінок впливу у діяльність українського парламенту. Зокрема Лабораторія сприяла підготовці низки оцінок законодавчого впливу у співпраці з Комітетом з питань інтеграції України до Європейського Союзу, Комітетом з питань правоохоронної діяльності, Комітетом з питань національної безпеки, оборони та розвідки та Комітетом з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування.

У цьому Посібнику ми публікуємо нові напрацювання та розширену методологію здійснення гендерно-сенситивної Оцінки впливу з урахуванням досвіду пілотування методології у Верховній Раді України.

Законодавчі практики розвинених демократичних держав, зокрема країн ЄС, так чи інакше базуються на моделі циклу політики. Тобто рішенняНаприклад, законопроєкти чи інші ненормативні заходи. проходить ланцюгом обов’язкових етапів — від планування та аналізу проблеми до моніторингу та оцінки результативності імплементації. Оцінка впливу проводиться на початковій стадії процесу розробки політики, що дає можливість коригувати її інструменти відповідно до отриманої інформації.

Логіка ж українського законотворчого процесу, за винятком поодиноких випадків, виглядає зворотною: спочатку ініціаторНайчастіше народний депутат/ка. реєструє готовий законопроєкт, а вже потім відбувається обґрунтування того, наскільки запропонований підхід здатен розв’язати проблему. Власне, на це неодноразово звертали увагу й наші європейські партнери. Скажімо, ще у 2016 році Місія Європейського Парламенту з оцінки потреб Верховної Ради щодо парламентської реформи надала рекомендацію впровадити інструмент Оцінки впливу в роботі українського парламенту. 

Водночас запровадження Оцінки у практику Верховної Ради обумовлене не лише вимогами євроінтеграції, але й — щонайголовніше — потребою посилити інституційну спроможність Парламенту та підвищити ефективність державних політик. Тож, ухвалюючи у 2023 році Закон України «Про правотворчу діяльність», Верховна Рада взяла на себе зобов’язання ввести Оцінки впливу у власну законотворчу діяльність.

1. дає можливість зрозуміти наслідки прийняття законопроєкту, вплив на різні соціальні категорії та сфери;
2. є механізмом ефективної комунікації зі стейкхолдерами та громадськістю під час розробки законопроєкту;
3. служить інструментом підвищення прозорості процесу ухвалення рішень, оскільки під час її здійснення розробник політики може проводити консультації із зацікавленими сторонами;
4. допомагає нормотворцям оцінити, чи запропонований захід є обґрунтованим та чи досягне очікуваної мети;
5. є особливо важливою у випадку недостатньої супровідної інформації чи обґрунтування законопроєкту. З її допомогою можна отримати повну картину, необхідну для ухвалення рішень, заснованих на фактичних даних.

Люди можуть відчувати законодавчий вплив по-різному, залежно від їх гендерної ідентичності, віку, етнічної приналежності або інших характеристик. Утім саме гендерно-сенситивна Оцінка впливу дозволяє визначити, наскільки та як законопроєкти або інші заходи впливають на різні групи населення. Крім того, ця методика дозволяє адаптувати політику та переконатися, що будь-які дискримінаційні наслідки будуть усунені або пом’якшені.

Мета цього Посібника — запропонувати методологічний підхід до здійснення гендерно-сенситивної Оцінки законодавчого впливу та систематизувати процес її реалізації, аби допомогти нормотворцям проаналізувати та оцінити потенційні наслідки законодавчих ініціатив та мати змогу обґрунтувати обраний спосіб регулювання.

Більше про Оцінку законодавчого впливу — у новому Посібнику ЛЗІ.

Посібник підготований у межах проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Парламентським центром (Канада) у співпраці з Верховною Радою України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs).