Експертна зустріч відбулася в межах реалізації Проекту Лабораторії законодавчих ініціатив та Вестмінстерської фундації за демократію «ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ УКРАЇНСЬКОГО ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ» («Developing Recommendations for the Improvement of Ukrainian Parliamentarism»). Головна мета даного проекту – реальне підвищення ефективності українського парламентаризму. Задля її досягнення Проект передбачає виокремлення основних недоліків у функціонуванні Верховної Ради України (підготовка так званої «Зеленої книги українського парламентаризму», яка систематизуватиме наявні проблеми у відповідній сфері) та розробку пропозицій щодо їх усунення (вироблення так званої «Білої книги українського парламентаризму», яка узагальнить рекомендації, спрямовані на подолання вад у роботі вітчизняного парламенту). Реалізація цілей Проекту включає аналіз та широке обговорення (як у Києві, так і в регіонах) найбільш актуальних проблем функціонування Верховної Ради, а також висвітлення поточних проблем і перспектив їх усунення у ЗМІ.

Ця експертна зустріч стала третьою в серії з чотирьох заходів, присвячених обговоренню найактуальніших проблем українського парламентаризму, а саме:

• статусу народного депутата України;
• контрольних функцій парламенту;
• функціонування парламентських служб;
• участі громадськості у законотворчому процесі.

Розпочалось обговорення з того, що експерт Лабораторії законодавчих ініціатив Денис КОВРИЖЕНКО представив аналітичний огляд, присвячений темі вдосконалення механізмів участі громадськості в законодавчому процесі. В даному дослідженні містяться рекомендації щодо правового удосконалення механізмів базових форм громадянської участі як-то: референдуми, звернення громадян, цивілізоване лобіювання інтересів, публічні акції, громадські обговорення та вивчення громадської думки, судовий захист легітимних очікувань громадян.

Завідувач кафедри загальнополітичних і державно-правових наук Національного університету «Києво-Могилянська академія», суддя Конституційного Суду України у відставці Микола КОЗЮБРА відзначив, що сьогодні в українських умовах увага в даній сфері зосереджена лише на одній формі безпосередньої демократії – референдумах, в той час як є й інші її ьформи, так як народна законодавча ініціатива та народне вето. Останні також можуть бути ефективними механізмами народної участі, однак лише за умови детального оформлення відповідних процедур. Щодо референдумів Микола Козюбра відзначив, що світовий та український досвід показує – референдумами досить часто маніпулюють. Тому необхідним кроком є більш чітке визначення предмету загальнонаціональних референдумів в Конституції, а саме – щодо його звуження. Варто розширити перелік питань, які не можуть бути винесеними на референдум. Крім того, з точки зору експерта, закону, прийнятому на референдумі, слід надавати вищу юридичну силу в порівнянні з законами, прийнятими парламентом.

Микола САВЕНКО, доцент Національного університету «Києво-Могилянська академія», суддя Конституційного Суду України у відставці зосередив увагу на проблемі матеріального забезпечення виконання рішень, прийнятих на референдуми. Дане питання має бути додатково деталізоване в законодавстві. Микола Савенко також звернув увагу на ризики, пов’язані з можливою відмовою президента підписувати закони, прийняті на референдумі.

Народний депутат України Андрій ШЕВЧЕНКО погодився з необхідністю обмеження предмету загальнонаціональних референдумів, а також відзначив їх значний потенціал в якості консультативного механізму. Щодо звернень громадян до народних депутатів, політик висловився за те, що слід максимально наповнити право саме індивідуального звернення громадян до народних депутатів. Таке забезпечення, зокрема, передбачене в проекті закону «Про доступ до інформації». Звернув увагу Андрій Шевченко також на широкі можливості, які несе із собою використання електронних звернень громадян. Однак тут можуть виникнути проблеми, пов’язані зі спам-атаками персональних електронних скриньок депутатів. Дана проблема має бути вирішена як в технічному аспекті, так і до певної міри в правовому.

В контексті звернень громадян Микола Козюбра притримувався дещо іншої точки зору. На думку експерта перевага має бути надана не індивідуальним зверненням, а колективним петиціям, направленим до народних депутатів. Підготовка колективних звернень автоматично передбачає їх вищий рівень обґрунтовані. З цієї точки зору Микола Козюбра запропонував розрізнити статус колективних та індивідуальних звернень – саме першим, з його точки зору, має приділятися більше уваги в процесі законотворення. Втім, й механізм індивідуальних звернень в жодному разі не можна відкидати.

Також в процесі обговорення Андрій Шевченко та Голова ради Лабораторії законодавчих ініціатив Ігор КОГУТ висловили ідею щодо запровадження стадії врахування публічної думки в законотворчому процесі через введення обов’язкового етапу розгляду узагальнених звернень громадян та зацікавлених груп щодо проекту закону на рівні парламентських комітетів.  Таким узагальненням звернень зацікавлених позапарламентських суб’єктів, на думку учасників обговорення, могли б займатись громадські ради при комітетах Верховної Ради. В даному аспекті Микола Козюбра відзначив, що оскільки в світі більшість законопроектів надходить в парламент від уряду, то громадські ради з аналогічними функціями доцільно створювати при Кабінеті Міністрів.

Презентація “Участь громадськості у законодавчому процесі: проблеми та шляхи підвищення ефективності”

Залучення громадян до законодавчого процесу – основоположний принцип представницької демократії, курс на розбудову якої був проголошений від часів здобуття незалежності України. В останні роки проблема забезпечення участі громадськості в процесі законотворення все частіше стає предметом дискусій вітчизняних політиків та експертів, однак дійсних зрушень тут відбулось не так і багато. Лабораторія законодавчих ініціатив в межах проектуВестмінстерської фундації за демократію «Підвищення ефективності українського парламентаризму» («Developing Recommendations for the Improvement of Ukrainian Parliamentarism») розробила аналітичний огляд щодо проблеми залученості громадян до законодавчого процесу.В дослідженні автори розробили рекомендації щодо правового удосконалення механізмів базових форм громадянської участі як-то: референдуми, звернення громадян, цивілізоване лобіювання інтересів, публічні акції, громадські обговорення та вивчення громадської думки, судовий захист легітимних очікувань громадян. В огляді був використаний досвід європейських країн та Сполучених Штатів Америки в даній сфері.

Попередні дослідження в межах проекту «Підвищення ефективності українського парламентаризму»:

ПАРЛАМЕНТСЬКИЙ КОНТРОЛЬ: ПРОБЛЕМИ ТА ШЛЯХИ ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ (аналітичний огляд)

СТАТУС НАРОДНОГО ДЕПУТАТА УКРАЇНИ: ПРОБЛЕМИ ТА ШЛЯХИ УДОСКОНАЛЕННЯ (аналітичний огляд)

Лабораторія законодавчих ініціатив та Програма сприяння Парламенту України  у липні 2008 року випустили новий довідник серії “Законотворчість”: Участь громадськості у законодавчому процесі. Авторами довідника є Шкарлат Ю.Г., координатор проекту Програми сприяння Парламенту України та Євгеньєва А.М., експерт Лабораторії законодавчих ініціатив; загальна редакція: Рахімкулова Едуарда.

Видання є Інформаційно-аналітичним дослідженням, яке складається із двох частин. У першій частині “Теоретичні і правові засади співпраці законодавчої влади та громадськості” подається аналіз поняття, розглядаються основні форми та правові питання участі громадськості у законодавчому процесі. Широко висвітлюються проблеми (науково-теоретична, юридико-приклада та соціальна), які вимагають вирішення для забезпечення активної участі українських громадян у процесі прийняття публічно-владних рішень.

Друга частина “Інформаційні ресурси українського парламенту” розглядає діяльність інформаційних структур та підрозділів Верховної Ради, які висвітлюють її діяльність:

• Парламентське видавництво;
• газета “Голос України”;
• громадсько-політичний та теоретичний журнал “Віче”.

У складі апарату Верховної Ради України працюють:

• Дирекція телерадіопрограм (через супутник веде телевізійне мовлення з логотипом “Парламентський телеканал “РАДА”);
• Управління комп`ютеризованих систем (забезпечує технічний супровід веб-сайту Верховної Ради України);
• Інформаційне управління;
• Прес-служба.

На окрему увагу заслуговує розділ дослідження, де подається порівняльний аналіз співпраці органів законодавчої влади з громадськістю у деяких державах з парламентською формою урядування.

Викладена у довіднику інформація має допомогти депутатам при прийнятті змін і доповнень до чинного законодавства у інформаційній сфері, а також стане корисною для представників громадських організацій, які прагнуть взяти участь у законотворенні.

Метою даної публікації є висвітлення результатів Другого регіонального конгресу НУО – зустрічі більше ніж 200 представників НУО з різних країн, що відбувався 25-27 листопада 2007 року в Києві (Україна). В книзі можна ознайомитися з: (1) тезами доповідачів, які виступали під час пленарних засідань, (2) текстами звітів про стан НУО в Білорусії, Росії та Україні, підготовлені експертами, а також (3) резолюцією учасників Конгресу, що була прийнята з метою визначення перспектив, напрямків та завдань подальшої співпраці НУО Балто-Чорноморського регіону.

Метою заходу стало обговорення за участі політиків, представників органів місцевого самоврядування, регіональних неурядових організацій та аналітичних центрів, науковців та іноземних фахівців досвіду взаємодії місцевої влади з територіальними громадами та місцевими неурядовими організаціями, а також вироблення конкретних пропозицій щодо підвищення ролі громадськості у процесі прийняття владних рішень на місцевому рівні та прозорості функціонування владних інститутів на місцях.

Під час конференції відбулося обговорення наступних питань:

• Міжнародні стандарти та українська практика взаємодії та співпраці між місцевою владою та громадськими організаціями;
• Шляхи та перспективи підвищення ролі громадськості у процесі прийняття рішень на місцевому рівні;
• Механізми підвищення прозорості влади на місцевому рівні.

Під час урочистого відкриття конференції Ігор КОГУТ, Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив, окреслив межі подальшого обговорення, закликавши учасників до пошуку тем для діалогу між місцевою владою та громадянським суспільством в Україні, а також наголосивши на важливості такого діалогу для процесів демократичної консолідації. Ніко ЛАНГЕ, Керівник Представництва Фонду Конрада Аденауера в Україні, порівнявши поширені в Європі моделі зв’язку місцевої влади та громадянського суспільства з українським досвідом, підкреслив необхідність усвідомлення ціннісної основи такої взаємодії. Більяна ЗАШОВА, Координатор проектів, відділ НУО та громадянського суспільства, Генеральний директорат політичних справ Ради Європи, зазначила, що можливість долучатися до здійснення влади повинні мати усі учасники політичного процесу, а тому законодавчий орган держави, місцева влада та громадянське суспільство мають постійно співпрацювати з метою вироблення такої політики, яка максимально задовольнятиме потреби та відповідатиме інтересам громадян. Мартін ШІДЕР, Другий секретар, Керівник першого відділу програми допомоги Представництва Європейської Комісії в Україні, визначив співпрацю місцевої влади та громадянського суспільства, що має відбуватися на основі спільно вироблених стратегій, як необхідну умову забезпечення належного врядування та місцевої демократії. Святослав Шеремета,  Голова Західно-Українського центру політичних досліджень, Голова управління з питань внутрішньої політики Львівської обласної державної адміністрації, закцентував увагу учасників на тому, що питання активізації діалогу між владою та громадянським суспільством на місцевому рівні є важливим не лише для місцевого, а й для загальнодержавного розвитку, а також побажав учасникам конференції плідної дискусії.

Пленарне засідання розпочав Тарас ВОЗНЯК, Начальник відділу промоції та зовнішніх зв’язків регіону Львівської обласної ради, головний редактор журналу «Ї», який розглянув співвідношення політики, економіки та громадянського суспільство як трьох основних сфер суспільного розвитку, підкресливши важливість продуктивності функціонування третього сектору для усіх цих сфер. Крім того, доповідач порівняв став розвитку громадянського суспільства в Росії, Україні та Білорусії з точки зору свободи та ефективності діяльності та підсумував, що, загалом, умови розвитку НУО в Україні є сприятливими, однак загроза їх залежності від партикулярних політичних інтересів і джерел фінансування часто негативно відображається на результативності ініціатив.

Андрій ПАРУБІЙ, Народний депутат України, нагадав учасникам, що демократична форма правління передбачає безпосередню та представницьку форми народовладдя. Для попереднього розвитку української держави характерним був акцент на представницькій демократії, а механізми прямого народовладдя розвинені не були, що призвело до відчуження громадян від влади на всіх рівнях. За таких умов, необхідно зміцнювати принципи безпосередньої демократії.

Мішель ВІТОН, консультант з етики врядування (Об’єднане королівство Великої Британії та Північної Ірландії), розповіла про позитивний досвід розбудови системи належного врядування Великобританії, Австралії, Канади, а також Польщі та Сербії, який базується на запровадженні стандарту публічного життя. Такий стандарт передбачає дотримання таких принципів як об’єктивність, відкритість, прозорість, законність, чесність, відповідальність та інтегрованість влади. Доповідачка висловила переконання, що ці принципи можуть бути адаптовані до українських реалій з метою оптимізації співпраці місцевої влади та громадянського суспільства.

Денис КОВРИЖЕНКО, експерт Лабораторії законодавчих ініціатив, проаналізував стан третього сектору в Україні, виділив чинники, що перешкоджають забезпеченню співпраці громадянського суспільства та влади на місцях (непрозорість діяльності органів місцевого самоврядування, негативні наслідки запровадження пропорційної виборчої системи на місцевих виборах, залежність місцевих ЗМІ, що перебувають у державній або комунальній власності, від волі спонсорів), а також наголосив на необхідності використовувати зарубіжний досвід при пошуку ефективних форм взаємодії влади та громадськості.

Олександр МОЛОДЦОВ, Керівник інформаційно-аналітичного відділу Фонду сприяння місцевому самоврядуванню (Київ), зауважив, що, в основному, українські політики та експерти апелюють до телеологічної природи держави та громадянського суспільства (тобто розглядають їх як автономні системи), а не намагаються поєднати можливості цих двох сфер. Виходячи з того, що сила громадянського суспільства напряму залежить від сили держави, забезпечення співпраці влади та громадськості є необхідним кроком до демократичної консолідації. Ефективним механізмом такої співпраці є функціонування НУО як суб’єктів муніципального консалтингу – діяльності, яка передбачає надання представниками третього сектору кваліфікованих консультацій органам місцевого самоврядування.

Після завершення закінчення пленарного засідання учасники конференції працювали у секціях. Тема першої секції була сформульована як «Шляхи та перспективи підвищення ролі громадськості у процесі прийняття рішень на місцевому рівні». В рамках заявленої теми обговорювалися такі питання:

• Проблеми залучення громадськості у роботу органів місцевого самоврядування та шляхи його врегулювання;
• Участь громадськості у реформуванні місцевого самоврядування: стан, проблеми та перспективи;
• Місцеві референдуми та інші форми безпосередньої демократії на місцевому рівні: проблеми і напрямки врегулювання.

Модератором першої секції виступив Олександр СОЛОНТАЙ, Голова ВМГО «Фундація регіональних ініціатив».

Основні висновки обговорення стосувалися:

• посилення мережі громадських організацій на місцевому рівні;
• необхідності законодавчого врегулювання діяльності консультативно-дорадчих органів при органах місцевого самоврядування;
• необхідності повсюдного прийняття статутів територіальних громад;
• потреби удосконалення процедури місцевого референдуму.

Учасники секції погодилися, що ефективність діалогу між владою та громадськістю на місцях залежить не лише від бажання влади, а й «якості» НУО, що функціонують на місцях. Дискутивними виявилися питання визначення оптимальної виборчої системи для місцевих виборів у контексті забезпечення політичної відповідальності місцевих органів влади, з’ясування статусу територіальної громади, а також необхідності та обсягу законодавчого регулювання діяльності органів самоорганізації населення.

Тема другої секції звучала так: «Механізми підвищення прозорості функціонування публічної влади на місцях». Під час її обговорення порушувалися такі питання:

• Шляхи посилення зв’язку депутатів місцевих рад з виборцями;
• Основні напрямки підвищення прозорості функціонування органів місцевого самоврядування.

Модератором секції виступив Едуард РАХІМКУЛОВ, Виконавчий директор Програми сприяння парламенту України (Київ).

Лейтмотивом роботи секції став обмін досвідом щодо способів поширення повної та об’єктивної інформації про діяльність місцевої влади. Учасники закцентували увагу на таких моментах:

• Необхідність використання новітніх інформаційних і комунікаційних технологій у процесі забезпечення прозорості діяльності місцевої влади;
• Важливість дотримання вимог прозорості не лише під час ухвалення владного рішення, а й у процесі його виконання;
• Необхідність використання досвіду роботи Ради Європи в Україні (зокрема, щодо створення кодексів етики місцевих посадовців);
• Проблема професійного навчання депутатів місцевих рад.

Рекомендації, вироблені учасниками другої секції у ході обговорення, стосувалися:

• забезпечення звітності депутатів місцевих рад (зокрема – за допомогою можливостей, які відкриває використання мережі Інтернет);
• створення системи відповідальності місцевих посадовців за невчасне або неповне поширення інформації про їхню діяльність;
• розробки універсальних механізмів оприлюднення офіційних рішень влади на рівні району або області;
• забезпечення прозорості формування та використання коштів місцевих бюджетів;
• визначення ролі ЗМІ у системі у системі забезпечення прозорості функціонування місцевих органів влади.

22 квітня 2008 року відбулося обговорення проекту та ухвалення підсумкової Резолюції за результатами конференції. Учасники погодилися, що фінальний документ повинен вмістити пункти, що стосуються:

• реформування системи місцевих виборів в Україні, яке повинно врахувати як необхідність у політичній структуризації українського суспільства, так і потребу персоніфікації влади на місцях;
• врегулювання статусу посадових осіб місцевого самоврядування;
• приведення законодавчого регулювання взаємодії влади та громадськості на місцях у відповідність до вимог Конституції України.

Також під час обговорення проекту Резолюції було наголошено на необхідності врахування специфіки українських політичних реалій при забезпечення взаємодії місцевої влади та громадськості, а також підкреслено важливість диференційного підходу до законодавчого врегулювання такої взаємодії.

Загалом, у конференції взяли участь понад 100 учасників, серед яких – представники місцевих органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, провідні вітчизняні та зарубіжні експерти. 

Матеріали до конференції

Conference Materials

Initiatives for Enhancing Transparency in Local Self-Government / Michelle Witton (Ethical Governance Consultant (UK))

Взаємодія громадянського суспільтва та влади на місцевому рівні (презентація) / Денис Ковриженко (Експерт Лабораторії законодавчих ініціатив)

Програма заходу

Резолюція конференції

Ключові тези учасників конференціЇ

Ця книга є логічним продовженням видання „Вибори в Європейському Союзі”. Автори публікації досліджували основні підходи країн-членів ЄС до регулювання найбільш спірних питань, пов’язаних з підготовкою та проведенням референдумів. Зокрема, досліджено положення конституцій і законів держав-членів в частині визначення предметів загальнонаціональних та місцевих референдумів, порядку їх ініціювання та проведення, регулювання передреферендумної агітації, фінансування референдумного процесу. В окремому розділі дослідження дається характеристика правового регулювання підготовки і проведення місцевих референдумів. Важливе місце у книзі відведено аналізу практики проведення референдумів та її співвідношення із відповідними законодавчими приписами. Висновки дослідження можуть бути корисними в процесі підготовки пропозицій стосовно удосконалення правового регулювання референдумного процесу в Україні. 

Ця книга є логічним продовженням видання „Вибори в Європейському Союзі”. Автори публікації досліджували основні підходи країн-членів ЄС до регулювання найбільш спірних питань, пов’язаних з підготовкою та проведенням референдумів. Зокрема, досліджено положення конституцій і законів держав-членів в частині визначення предметів загальнонаціональних та місцевих референдумів, порядку їх ініціювання та проведення, регулювання передреферендумної агітації, фінансування референдумного процесу. В окремому розділі дослідження дається характеристика правового регулювання підготовки і проведення місцевих референдумів. Важливе місце у книзі відведено аналізу практики проведення референдумів та її співвідношення із відповідними законодавчими приписами. Висновки дослідження можуть бути корисними в процесі підготовки пропозицій стосовно удосконалення правового регулювання референдумного процесу в Україні. Видання здійснено за підтримки Координатора проектів ОБСЄ в Україні.

Метою Конгресу було створення платформи для обговорення лідерами провідних національних неурядових організацій ролі третього сектору в процесах розвитку та консолідації демократії, розгляд можливостей та перспектив регіонального співробітництва, напрацювання резолюції і рекомендацій щодо діяльності НУО в регіоні.

25 листопада 2007 року відбулось відкриття Конгресу, під час якого з вітальним словом до учасників звернулися Ігор КОГУТ, Голова ради Лабораторії законодавчих ініціатив, директор Української школи політичних студій, Аннелізе ОЕШГЕР, Президент Конференції міжнародних неурядових організацій Ради Європи (Франція), Ієн БОУГ, Посол, Голова делегації Європейської Комісії в Україні, а також одна з організаторів Першого регіонального конгресу НУО у Варшаві Катажина ПІСАРСЬКА, Президент Форуму молодих дипломатів (Польща). Насамкінець, свою впевненість у продуктивності Другого регіонального конгресу громадських організацій висловив Жан-Луї ЛОРАН, Генеральний директор з питань політичної діяльності Ради Європи.

26 листопада 2007 року став першим робочим днем Конгресу, протягом якого відбулися три пленарні засідання. Перед їхнім початком до учасників Конгресу звернувся Олександр ЛАВРИНОВИЧ, Міністр юстиції України, який окреслив перспективи майбутнього закону про неурядові організації, а також описав процес комунікації влади та НУО щодо підготовки цього законопроекту.

Модератором першого пленарного засідання на тему “Роль НУО в розбудові та консолідації демократії. Проблеми взаємодії НУО та влади в контексті втілення демократичних реформ в країнах регіону”, виступив Жан-Луї ЛОРАН Генеральний директор з питань політичної діяльності Ради Європи.

Змістовну частину пленарного засідання відкрив Ніколай ПЕТРОВ, Співголова Програми “Суспільство і регіональна політика” Московського центру Карнегі (Росія). Він окреслив умови, в яких сьогодні функціонують НУО в Росії, а також висловив надію на прогрес в організації ефективної комунікації між громадськими організаціями та російською владою у майбутньому.

Анатолій ТКАЧУК, Голова Інституту громадянського суспільства, радник Президента України (Україна), зачитав ПРИВІТАННЯМ ВІД ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ, а також розповів про історію діяльності вітчизняних громадських організацій в контексті розвитку політичних партій та ЗМІ. Доповідач висловив свою позиція щодо того, яким чином НУО можуть вплинути на подолання “розколу” в Україні.

Віталій СИЛИЦЬКИЙ, Директор Білоруського інституту стратегічних досліджень (Білорусь), виклав коротку історію розвитку третього сектору в Білорусі. Крім того, в своїй доповіді він звернув увагу на феномен “білоруської незалежної спільноти”, яке об’єднало в собі як НУО, так і опозиційні політичні сили, а тому може розглядатися як єдиний комплекс, що протистоїть чинному в країні режиму.

Співголова Харківської правозахисної групи, Голова правління Української Гельсінської спілки з прав людини Євген ЗАХАРОВ (Україна) акцентував увагу присутніх на особливостях роботи правозахисних організацій в Україні. Він висловив своє розчарування щодо того, що влада нерідко підтримує лише ті правозахисні організації, які її не критикують. Разом з тим, було наголошено, що ефективний діалог між урядовими структурами та НУО можливий лише в умовах постійного професійного зростання останніх.

Павел КАЗАНЄЦКІ, Голова Центру східноєвропейської демократії (Польща), порівняв умови, в яких функціонують НУО Польщі, України та Білорусі. На думку доповідача, польські громадські організації зараз перебувають у своєрідній кризі через власну неготовністю працювати з європейською бюрократією. В Україні було відмічене як позитивне виникнення нових регіональних неурядових організацій. Білоруські НУО були охарактеризовані як занадто маргінальні, але в тім й вони переживають певну зміну поколінь після подій 2006 року.

Модератором другого пленарного засідання “Демократичні стандарти й національне законодавство про НУО: обмеження та стимули для формування дієвого громадянського суспільства” виступив Кіріл РІТЧІ, Президент Групи громадянського суспільства й демократії, Конференція міжнародних неурядових організацій Ради Європи (Франція).

Давид МУР, Програмний директор Європейського центру некомерційного права (Угорщина), описав наявні законодавчі бар’єри для роботи НУО в країнах Центрально-Східної Європи, серед яких були названі: ускладнення реєстраційних процедур, наявність серйозних санкцій навіть після незначних порушень, обмеження контактів між неурядовими організаціями з різних країн, а також обмеження в сфері фінансування.

Олена ТОНКАЧОВА, Голова правління Фонду розвитку правових технологій (Білорусь), розповіла про погіршення ситуації у сфері свободи білоруського третього сектору (зокрема, йшлося про кримінальне переслідування членів незареєстрованих громадських організацій).

Дар’я МИЛОСЛАВСЬКА, Директор програм в Росії Міжнародного центру некомерційного права (Росія), проінформувала учасників Конгресу про тенденції створення більш жорсткої законодавчої бази Російської Федерації, що регулює діяльність неурядових організацій.

Координатор програм українського національного центру політичних досліджень Максим ЛАЦИБА (Україна), ознайомив учасників із статистичними даними щодо діяльності українських НУО, а також визначив роль, яку вони відіграли у виборчих кампаніях в Україні та формуванні державної політики. В доповіді була акцентована увага на необхідності налагодження співпраці НУО та бізнесу.

Анна КРАЄВСЬКА, Експерт по моніторингу Інституту суспільних справ (Польща), окреслила можливі економічні проблеми, що будуть викликані ухваленням в Польщі закону про неурядові організації.

Джерелі МакБРАЙД, Експерт Ради Європи (Великобританія), ознайомив аз загальними тенденціями та проблемами третього сектору, а також акцентував увагу на необхідності відповідності функціонування НУО демократичним стандартам.

В перерві між другим та третім пленарними засіданнями перед учасниками Конгресу виступив з привітанням від Міністерства закордонних справ України Андрій ВЕСЕЛОВСЬКИЙ, Заступник міністра закордонних справ України. В своєму виступі від підкреслив важливість розвитку демократії, а також нагадав про неперервність цього процесу. Крім того, чиновник описав труднощі організації ефективного управління в Україні та кроки, що були здійснені Міністерством з метою його покращення.

Третє пленарне засідання відбулося на тему “НУО та вибори: суспільний моніторинг і просвіта виборців як фактор забезпечення якості демократичних трансформацій”. Його модератором виступив Глова Комітету виборців України, Ігор ПОПОВ, який в своїй доповіді відмітив роль НУО під час виборів в Україні, реалізовану через виконання таких завдань: захист прав виборців, освіта та мобілізація електорату, громадський моніторинг виборчої кампанії та влади. Доповідач акцентував увагу на важливості збереження політичної незалежності громадських організацій.

Михаїл ГОРНИЙ,  Виконавчий директор центру “Стратегія” (Росія), описав умови, в яких існують російські НУО (відсутність незалежних ЗМІ, наявність неефективного законодавства, державне фінансування неурядових організацій), і які призводять до обмеження прав третього сектору в Росії.

Юрій ЯКИМЕНКО, Директор політико-правових програм Центру Разумкова (Україна), коротко окреслив основні напрямки діяльності українських НУО, а саме:: прагнення гарантувати проведення чесних і рівних виборів; створення умов для політичної конкуренції; формування і артикуляція соціального порядку денного.

Нарешті Віктор ЧЕРНОВ, Виконавчий директор ГО “Відкрите суспільство” (Білорусь), розповів про білоруські особливості функціонування НУО, головними серед яких є неможливість розподілу громадського та політичного секторів, внаслідок чого НУО починають виконувати нехарактерні для них політичні функції.

Після їх завершення пленарних засідань учасники працювати в секціях за трьома тематичним напрямкам.

27 листопада 2007 року відбулося пленарне засідання на тему “Регіональне співробітництво НПО та європейський вибір”, під час якого учасники обговорили можливі напрямки співпраці громадськості щодо утвердження європейських цінностей у регіоні.

Інна ПІДЛУСЬКА, Виконавчий директор міжнародної неурядової мережі “Ялтинська Європейська Стратегія YES (Україна), наголосила на важливості ролі НПО у визначенні особливостей функціонування ЗМІ в державі.

Аннелізе ОЕШГЕР, Президент Конфедерації міжнародних неурядових організацій Ради Європи (Франція), коротко окреслила особливості діяльності НПО в Європі, наголосивши, зокрема, на її важливості для інтеграційних процесів.

Збігнев ПІСАРСЬКИЙ, Голова Ради Фонду Казимира Пуласкі (Польща), підкреслив необхідність регулярної комунікації між представниками НПО, а також поінформував учасників про функціонування Інтернет-порталу www.non-gov.org, метою існування якого є створення комунікаційного поля для громадськості Балто-Чорноморського регіону.

В’ячеслав ПОЗНЯК, Координатор Міжнародного Інтернет-порталу “WIDER EUROPE” (Білорусь), визначив спільні умови функціонування НПО в Білорусії та Україні.

Результатом роботи стало прийняття Резолюції Другого регіонального конгресу неурядових організацій з метою визначення перспектив, напрямків і цілей подальшої співпраці НПО Балто-Чорноморського регіону. Резолюція була прийнята за підсумками обговорення цілого ряду питань, а саме:

– Роль НПО у розбудові та консолідації демократії, а також у виборчому процесі;
– Законодавство про НПО та стимули розвитку громадянського суспільства;
– Можливості стимулювання суспільного діалогу та культури демократичної участі з метою успішної реалізації демократичних, економічних і соціальних реформ;
– Забезпечення права на свободу асоціацій і моніторинг виборів;
– Регіональне співробітництво, а також можливості його інституційного розвитку та удосконалення;
– Взаємодія НОП з європейськими інституціями.

У Резолюції учасники Конгресу закликали представників НПО активно включатися у процес регіонального співробітництва НПО та максимально використовувати ресурси такого партнерства з метою гармонійного та поступального розвитку громадянського суспільства на національних рівнях.

Всього в Конгресі взяло участь близько 250 представників НУО із країн Центрально-Східної Європи та Кавказу, а також представники Ради Європи та урядових структур України.

Детальнішу інформацію про Конгрес можна отримати на сайті http://ngocongress.kiev.ua.

Метою проведення конференції стало акцентування уваги політичної еліти та представників громадськості на проблемі встановлення в Україні демократичних процедур щодо створення парламентської коаліції та формування уряду, забезпечення прав опозиції в парламенті, чіткого врегулювання повноважень та взаємовідносин між Президентом України, Верховною Радою та Кабінетом Міністрів. Важливим завданням було обговорення формування парламентської більшості та уряду з врахуванням демократичних процедур, вплив парламентської та президентської форми правління на формування консолідованої демократії, роль неурядових організацій у підтримці розвитку демократичних процесів в Україні.

На обговорення в рамках конференції буливинесені такі питання:

1. Роль виборів у процесі консолідації демократії;
2. Коаліція – опозиція: перспективи взаємодії в контексті консолідації демократії в Україні.

Відкриваючи конференцію, Ігор КОГУТ, Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив, привітав учасників конференції, підкреслив актуальність питання консолідації демократії для України, а також висловив сподівання на продуктивне обговорення. Ніко ЛАНГЕ, Директор Представництва Фонду Конрада Аденауера в Україні, наголосив, що основною проблемою розбудови демократії в Україні є відсутність єдиних правил гри у політичній системі, а також окреслив основні критерії, на підставі який можна говорити про консолідацію демократії в державі, а саме: контроль за державою з боку обраних представників; проведення конкурентних виборів із не прогнозованими результатами; рівність громадян перед законом; ефективна система судового захисту тощо.

Обговорюючи роль виборів у процесі консолідації демократії, учасники конференції розкрили поняття консолідованої демократії за точки зору політичної науки, виділили її основні характеристики, а також необхідні для становлення та існування умови. Доповідачі відмітили певні позитивні зрушення в процесі розвитку демократії в Україні за останні роки, однак дійшли загального висновку, що на сьогодні рівень її консолідованості не є достатнім.

Мортен ЕНБЕРГ, Голова Відділу з питань демократизації Координатора проектів ОБСЄ в Україні, нагадав учасникам конференції, що в умовах демократії вибори є основою легітимності влади та інструментом плюралізму, а тому ключові гравці політичної системи, які отримують мандат довіри від населення, повинні домовлятися про основні правила гри у політичному процесі. Крім того, доповідач закцентував увагу на ролі громадянського суспільства в процесі консолідації демократії, на яке має покладатися функція інформування влади про потреби громадськості, а громадськості – про ресурси та можливості влади.

Андрій МЕЛЕШЕВИЧ, декан правничого факультету Національного університету «Києво-Могилянська академія», зазначив, що для успішної консолідації демократії в Україні необхідно стимулювати розвиток активного громадянського суспільства, забезпечити автономність політичного середовища від економічних або інших зовнішніх впливів, реалізовувати принцип верховенство права у політичному процесі, стабілізувати стан економічного середовища, а також сприяти формуванню незалежної державної бюрократії. Експерт порівняв демократію в Україні з «поплавком»: у країні відбуваються регулярні вибори та перехід влади від одних елітарних груп до інших, однак до реальних системних, змін, які наближають до стану консолідованості наразі не відбулося.

Вадим КАРАСЬОВ, директор Інституту глобальних стратегій, наголосив, що невизначеність формату парламентської коаліції є яскравим свідченням проблем із консолідацією демократії в Україні, яка через структурне панування еліт перебуває у фазі розвитку між електоральною та консолідованою демократією. За таких умов рівність сил і ресурсів основних політичних гравців, що обумовлює їх конкуренцію, заважає інституційному оформленню стабільних демократичних процедур.

До факторів, що впливають на розвиток демократії в державі, народний депутат Юрій КЛЮЧКОВСЬКИЙ, народний депутат України, відніс періодичність виборів, консолідацію партійної системи, а також парламентський спосіб формування уряду. Народний депутат підкреслив, що чим більше форма правління наближена до парламентської, тим менш незалежним є парламент, оскільки уряд має можливість маніпулювати ним через механізм парламентської більшості. Складність оцінки рівня демократії обумовлена відсутністю еталонів або універсальних критеріїв.

Як зазначила Ірина БЕКЕШКІНА, науковий керівник Фонду «Демократичні ініціативи» демократія є впливом народу на владу, а тому основними параметрами оцінки її ефективності є питання вибору механізмів такого впливу, а також їх дієвість з точки зору населення. На думку експерта, методологічно для визначення рівня розвитку демократії в Україні не обов’язково проводити компаративний аналіз – достатньо відстежувати вітчизняну позитивну динаміку.

Аке ПЕТЕРСОН, Представник Генерального Секретаря Ради Європи з координації програм співробітництва з Україною, зазначив, що для консолідації демократії необхідним є утвердження правила «користуватися правами та діяти за законом». В такому контексті особливою є роль незалежних НУО, а також політичних еліт, які повинні продемонструвати, чи здатні вони реагувати на запити суспільства.

Владислав ЛУК’ЯНОВ, народний депутат України, звернув увагу учасників на складність поняття «консолідована демократія» та запропонував розглядати його з точки зору ефективності управління. На думку народного депутата, одним із головних кроків, які варто зробити на шляху підвищення такої ефективності, є відмова від закритого способу прийняття політичних рішень – від вирішування проблем «у кабінетах».

На думку Віктора ЧУМАКА, Директора Міжнародного центру перспективних досліджень, основною причиною слабкості демократії в Україні є так звана «соціальна шизофренія» в суспільстві, яка проявляється в тому, що більшість населення підтримує задекларовані ліберальні цінності, однак одночасно піддається маніпулятивним впливам популістських лозунгів. В Україні немає передумов для розвитку партійної системи, оскільки в цьому процесі домінує не ідеологічна єдність, а бізнесові інтереси. В результаті виборчі змагання відбуваються не під гаслами суспільного розвитку, а з метою отримати доступ до владних ресурсів.

Обговорюючи перспективи взаємодії коаліції та опозиції в контексті консолідації демократії в Україні, учасники оцінили результати позачергових парламентських виборів, проаналізували різні варіанти формату майбутньої парламентської коаліції, а також розглянули наслідки вибору одного з цих варіантів для основних політичних гравців. Значну увагу було приділено питанню перспектив відносин коаліції та опозиції в умовах сучасного політичного процесу.

У своїй доповіді народний депутат України Володимир ПОЛОХАЛО провів паралелі між процесом консолідації демократії в Україні та польським і російським досвідом відповідних перетворень, а також відмітив позитивні зрушення щодо підвищення «якості» українських виборців при збереженні низького рівня ефективності діяльності політичних еліт. Тим не менше, за останні роки політичні сили усвідомили, що боротьба за принципом «переможець отримує все» в сучасних реальних умовах не працює – це неминуче призводить до конфліктів у середині партійної системи. Тому «безкоаліційний» варіант розвитку ситуації в Україні є деструктивним і малоймовірним.

Володимир ФЕСЕНКО, голова Правління Центру прикладних політичних досліджень «Пента», підкреслив, що консолідована демократія передбачає не одностайність при ухваленні політичних рішень, а відносну єдність цінностей і цілей розвитку на рівні суспільства та еліт, а також наявність спільно визнаних правил гри. З одного боку, це обумовлює неможливість монополізації влади будь-якою політичною силою або державним інститутом, а з іншого – змушує основних політичних гравців домовлятися між собою.

Народний депутат України Юрій МІРОШНИЧЕНКО, зауважив, що вибір пріоритетів суспільного розвитку не має сенсу без створення сприятливих умов для консолідації демократії, а саме – запровадження демократичних механізмів переходу влади від однієї сили до іншої, а також належного рівня політичної культури суб’єктів влади. На сьогодні в Україні існує проблема відсутності ідеологічних і програмних основ для консолідації політичних сил. Породжена цим безпринципність політики може бути подолана лише шляхом відмови від упередженого ставлення до опонентів і апріорного небажання співпрацювати з ними.

Кость БОНДАРЕНКО, Директор Київського інституту проблем управління ім. Горшеніна, виділив кілька проблем, що знижують ефективність переговорного процесу щодо формування парламентської коаліції в Україні, а саме: ключову роль питання прем’єрства при визначенні формату коаліції; прагнення сил, що приходять до влади, повністю відкинути старі програми та розпочати все «з чистого листа»; культивування «образу ворога» в оцінках електорату; відсутність взаємної комунікації між політичними силами, а також діалогу влади з виборцями тощо.

Олександр ДЕРГАЧОВ, провідний науковий співробітник Інституту політичних та етнонаціональних досліджень НАН України, зазначив, що основним мотивом проведення позачергових виборів 2007 року стало неналежне функціонування парламентських фракцій, а метою – прагнення оновити депутатський корпус. Однак через системні проблеми, пов’язані із незадовільною якістю українського виборчого законодавства та рівнем розвитку партійної системи (зокрема – нерозвиненою партійною демократією) повністю досягти поставлених задач не вдалося.

Олексій ГАРАНЬ, професор Національного університету «Києво-Могилянська академія», науковий директор Школи політичної аналітики, проаналізував можливі варіанти майбутньої парламентської коаліції в Україні, виділивши основні проблеми, що можуть виникнути у випадку її різних форматів. В цілому, політолог оцінив розвиток вітчизняної демократії як позитивний, про що свідчить інтенсивність процесів ротації владних еліт.

Загалом у заході взяло участь близько 70 учасників, серед яких – народні депутати України, політичні експерти, представники посольств інших держав, міжнародних інституцій, журналістів тощо.

Програма конференції

Аналітичні матеріали, підготовлені експертами Лабораторії законодавчих ініціатив

Стислий виклад тез учасників конференції

4-5 жовтня 2007 року Міжнародним фондом Відродження, Московським центром Карнегі та Лабораторією законодавчих ініціатив за фінансової підтримки Мережевої програми Схід-Схід: партнерство без кордонів було проведено дослідницький семінар «Незалежний моніторинг виборів на пострадянському просторі: Україна, Росія та інші країни регіону в порівняльному аспекті».

Захід  мав на меті обмін  досвідом та методикою проведення моніторингу під час виборів у країнах-учасницях семінару (Вірменія, Молдова, Росія,  та Україна), аналіз  сучасних тенденцій у виборчих процесах та потенційних шляхів вирішення проблем виборців, удосконалення методологічного інструментарію для підвищення ефективності моніторингу виборів, особливо в регіонах.

Програма заходу передбачала проведення двох блоків обговорення, в тому числі і візит до м. Чернігова для зустрічі з представниками місцевих громадських організацій, що були задіяні у моніторингу позачергових парламентських виборів 2007 – Чернігівського представництва Громадської мережі ОПОРА та громадської акції «Чернігівський монітор». В ході зустрічей основна увага приділялася регіональним аспектам моніторингу виборів та зв’язку між місцевим та національним рівнями спостереження.

Обговорення було присвячено таким аспектам моніторингової діяльності у період виборів:

• Стратегії ідентифікації та швидкого реагування на порушення в день виборів:

Олександр ЧЕРНЕНКО (Комітет виборців України) констатував покращення умов проведення моніторингу виборів, а також тенденцію до підвищення рівня впливу самого факту моніторингу на хід виборчого процесу: реагування влади на  повідомлення та висновки спостерігачів та кооперацію між державними органами і експертами з виборчого моніторингу.

• Основним методикам моніторингу рівного доступу до медіа та реклами:

Олександр ЧЕКМИШЕВ (Комітет рівного доступ, Україна) наголосив на особливостях методики ОБСЄ з виявлення та реагування на факти використання прихованої політичної реклами  під час виборів,  що можна оптимізувати лише при наявності чіткого розуміння так званого «неписаного» договору між політичними та журналістськими колами.

Армен ЗАКАРЯН (Єреванська школа політичних студій, Вірменія) звернув увагу на особливості моніторингу ЗМІ  у Вірменії, де пріоритетним постає питання не просто у рівному доступі політичних сил до медіа, а у причині констатованої і очевидної нерівності, коли просто технічний моніторинг преси не відповідає викликам вірменського суспільства. В решті решт на пострадянському просторі виникає ситуація, коли кожна політична сила «підпорядковує» собі певну кількість медійних одиниць, що створює неформальну, невнормовану  рівність між всіма політичними гравцями.

Наталія КОСТЕНКО (Академія Української преси, Україна) приділила увагу методологічним аспектам моніторингу медіа, серед яких співставлення особливостей передвиборчого медійного простору з такими основними критеріями: ступенем збалансованості інтерпретації подій, рейтингом уваги до конкретної політичної сили, доступом до медіа-простору та типом новин про того чи іншого політичного гравця. При цьому було презентовано результати дослідження ЗМІ  у період позачергових виборів, здійсненого Інститутом соціології НАН та Академією української преси.

• Ідентифікації та впливові використання адміністративного ресурсу на результати виборів:

Олександр ЛОМАКО (Громадська мережа ОПОРА, Україна) окреслив основні особливості використання адміністративного ресурсу на позачергових виборах до Верховної ради та наголосив на суттєвому спаді  такої практики, зведення її до поодиноких випадків, що констатувалося як елемент поступу на шляху до втілення демократичних стандартів.

Віорел ЧЕБОТАРУ (Інститут політичних досліджень, Молдова) звернув увагу на практику співставлення виборчого процесу з демократичними стандартами, коли саме поняття стандарту виборів немає чіткого окреслення, тому важливими моментами, моніторингу, в тому числі і використання адміністративного ресурсу, визначалися: моніторинг самих стандартів, моніторинг законодавства стосовно стандартів, а вже потім моніторинг відповідності виборчого процесу цим стандартам.

Микола ПЕТРОВ (Московський центр Карнегі, Росія) виділив дві моделі використання адміністративного ресурсу: позитивний та негативний адміністративний ресурс. У першому випадку використання адміністративного ресурсу всіма політичними гравцями зрівноважує та збалансовує саму систему впливу на хід виборчого процесу, а в другому – доступ до важелів впливу має лише одна сторона, що суттєво викривляє картину голосування.

Тематика використання адміністративного ресурсу була особливо актуальною у в ході виступів регіональних експертів з України. Дементій БЄЛИЙ (Херсонське представництва КВУ, Україна) зазначив тенденцію перетворення класичної практики використання адміністративного ресурсу в Україні на фарс, і як результат, зниження його впливу;  Михайло ШЕЛЕП ( Центр політичного менеджменту та виборчого консалтингу, м. Луцьк, Україна)констатував активізацію саме непрямого адміністративного ресурсу.

• Основним аспектам продукування ефективних та своєчасних моніторингових звітів:

Григорій ГОЛОСОВ (Міжрегіональна електоральна мережа підтримки в Росії) підняв актуальне питання доступу до результатів попередніх виборів. В силу відсутності постійного доступу до них в Росії було створено  незалежну базу даних, що акумулює різні параметри виборчого процесу в Російській федерації і уможливлює прослідковування тенденцій електоральної поведінки.

Ілько КУЧЕРІВ (Фонд «Демократичні ініціативи», Україна) презентував результати  Exit-poll, проведеного на позачергових виборах до верховної ради і констатував важливість такої практики для виявлення відхилень від офіційних результатів у контексті моніторингу фальсифікацій.

Віорел ЧЕБОТАРУ  (Інститут політичних досліджень, Молдова) наголосив на стратегічному значенні Exit-poll на пострадянському просторі, коли  за умов використання коректної методики такого роду дослідження дають можливість, хоч і неформально, але верифікувати результати виборів.

• Взаємозалежності між національним та регіональними процесами виборчого моніторингу:

Олексій ТАРАСОВ  (Організація з прав людини, м. Чернігів, Україна) констатував стратегічну важливість спостереження  за виборами на регіональному рівні, адже перевірка та координація цього процесу згори не дає повноцінної картини. Наголошувалося також на важливості постійного моніторингу  у позавиборчий період, що дає змогу виявляти тенденції  майбутнього виборчого процесу.

Юлія ШЕВЧЕНКО (Міжрегіональна електоральна мережа підтримки в Росії) зазначила пріоритетне значення  розробки методичних посібників і рекомендацій на централізованому рівні та їх пристосування до регіональної специфіки.

Вінцем обговорення стали пропозиції щодо перспектив співробітництва на пострадянському просторі для покращення  методологій проведення моніторингу виборів:

Микола ПЕТРОВ (Московський центр Карнегі, Росія) запропонував три напрями майбутнього співробітництва: проведення моніторингу поряд із глибоким його аналізом; використання принципу «поверх кордонів», коли моніторингова діяльність стане регіональною, а не буде чітко обмежуватися кордонами держав; та написання  колективного дослідження з тематики досвіду і практики проведення виборів на пострадянському просторі, що акумулювало б всі зрушення та зміни  електоральної сфери після 1989 року.

Віорел ЧЕБОТАРУ (Інститут політичних досліджень, Молдова) висунув пропозицію стосовно роботи у напрямку уніфікації розуміння концептуальних засад проведення виборів, в тому числі і виборчих стандартів.

Теван ПОГОСЯН (Міжнародний цент людського розвитку, Вірменія) наголосив на перспективі співпраці у сфері адаптації виборчого законодавства в тому числі до європейських стандартів, проведення транскордонного медіа- та фінансового моніторингу для якнайширшого розуміння політичних процесів на пострадянському просторі.

Денис КОВРИЖЕНКО (Лабораторія законодавчих ініціатив) звернув особливу увагу на фінансовий моніторинг, особливо в контексті співробітництва на пострадянському просторі, а також на роботу  по вдосконаленню виборчого законодавства.

Учасники семінару висловили намір створити асоціацію експертів з моніторингу виборів на пострадянському просторі для подальшого співробітництва над створенням інформаційної та аналітичної бази щодо розвитку пострадянських виборчих систем.

Пропозиції учасників семінару щодо співробітництва