Навіть з урахуванням прийнятих останнім часом законів, у сфері контрольних функцій Верховної Ради України залишається багато проблемних моментів, які потребують удосконалення. Лабораторія законодавчих ініціатив в межах проекту Вестмінстерської фундації за демократію «Підвищення ефективності українського парламентаризму» («Developing Recommendations for the Improvement of Ukrainian Parliamentarism») розробила ряд пропозицій щодо такого удосконалення.

У вівторок 3-го березня Верховна Рада України 391 голосом подолала вето президента України на закон “Про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України” (№3250-д).

Необхідність прийняття цього закону визначена ще в Конституції України. Однак, внаслідок політичних обставин, до цього часу цей закон так і не був ухвалений. Кілька разів на нього накладалося вето президента (як Кучми, так і Ющенка). Зрештою 15 січня 2009 року закон про тимчасові слідчі комісії в черговий раз був прийнятий Верховною Радою. Президент України знову наклав вето, однак депутати подолали це вето більш ніж двома третинами голосів від конституційного складу парламенту. Тепер Президент України   зобов’язаний   врешті-решт підписати  та  офіційно  оприлюднити протягом десяти днів прийнятий закон.

Зрозуміло, що головна причина політичної боротьби навколо закону про тимчасові слідчі комісії парламенту полягала у тому, що з його прийняттям з’являється юридичний механізм для ініціювання та проведення процедури імпічменту президента (саме цей закон регулює порядок створення та функціонування спеціальної тимчасової слідчої комісії парламенту, яка згідно статті 111 Конституції приймає участь у процедурі імпічменту). Втім уможливлення імпічменту – далеко не єдине призначення даного закону. Завдяки йому юридичну базу для своєї роботи отримали парламентські тимчасові слідчі комісії (до цього їх діяльність регулювалася лише Регламентом Верховної Ради, що до останнього часу не мав сили закону). Внаслідок цього були удосконалені контрольні функції парламенту загалом. Зокрема слідчі комісії здобули можливість проводити більш ефективні розслідування та впливати на органи виконавчої влади в даному контексті.

Втім, сфера контрольних повноважень українського парламенту потребує подальшого розвитку. Лабораторія законодавчих ініціатив виклала своє бачення того, які заходи слід реалізувати задля підвищення ефективності Верховної Ради як контрольного органу.

У цьому випуску:

1. Парламентський контроль: проблеми та шляхи підвищення ефективності.
2. Статус народного депутата України: проблеми та шляхи вдосконалення.
3. Участь громадськості у законодавчому процесі: проблеми та шляхи підвищення ефективності.
4. Діяльність парламентського апарату: проблеми та шляхи підвищення ефективності.

Протягом січня 2009 року Верховна Рада України прийняла 12 законів. Найбільше прийнятих законів спрямовані на удосконалення соціальної політики (4 закони); по 2 стосуються правової, інформаційної та галузевої політик; 1 – економічної політики.

Найпродуктивнішим суб’єктом законодавчої ініціативи виступили народні депутати України – за місяць було підтримано 8 законопроектів парламентарів. Варто зазначити, що протягом січня 2009 року було підтримано 3 законодавчі ініціативи, що були внесені народними депутатами України від Соціалістичної партії України ще у парламенті попереднього скликання. Також Верховна Рада України ухвалила 4 урядових закони і жодного президентського.

Одностайність прийняття рішення всі парламентські фракції продемонстрували під час голосування за соціальні законопроекти («Про внесення змін до статті 11 Закону України “Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні” (щодо пільгових умов погашення освітніх кредитів для громадян, які мають дітей), «Про внесення змін до Закону України “Про соціальну роботу з дітьми та молоддю” та деяких інших законодавчих актів», «Про внесення зміни до деяких законів України» (щодо поховання учасників бойових дій і соціального захисту членів їх сімей), «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо діяльності Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України»). Крім того, представники всіх фракцій підтримали такі проекти: «Про внесення зміни до статті 384 Кримінально-процесуального кодексу України» (щодо переліку осіб, які мають право на подання касаційної скарги), «Про внесення зміни до статті 6 Закону України “Про розмежування земель державної та комунальної власності», «Про внесення змін до статті 12 Закону України “Про плату за землю” (щодо спортивних споруд закладів фізичної культури та спорту, баз олімпійської та паралімпійської підготовки), «Про внесення змін до деяких законів України» (щодо обміну інформацією про одержувачів соціальних виплат).

Депутати від Партії регіонів виступили суб’єктами законодавчої ініціативи трьох соціальних і одного економічного закону; представники фракції Блоку Юлії Тимошенко – одного економічного та одного інформаційного закону; Блок «Наша Україна – Народна самооборона» – одного економічного закону; Комуністична партія України – двох соціальних законів; Соціалістична партія України – двох соціальних та одного інформаційного закону.

Представники фракції Партії регіонів не підтримали Закон «Про внесення змін до Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу»; фракція Блоку Юлії Тимошенко виступила опонентом Закону «Про внесення змін до деяких законів України щодо створення систем управління якістю, систем екологічного управління та інших систем управління»; фракція Блоку «Наша Україна – Народна Самооборона» не підтримала Закону  «Про внесення змін до деяких законів України (щодо права релігійних організацій на постійне користування земельною ділянкою); представники фракції Комуністичної партій України не проголосували за закони «Про внесення змін до Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу», «Про внесення змін до деяких законів України (щодо права релігійних організацій на постійне користування земельною ділянкою), «Про мораторій на відчуження від редакцій державних та комунальних засобів масової інформації приміщень та майна».

У цьому випуску:

1. Якість місцевого самоврядування: правові та інституційні виклики.
2. Стан та проблеми процесів децентралізації в Україні.
3. Криза банківської системи в Україні. Причини, розвиток, наслідки. Аналіз законопроєкту №33094 щодо мінімізації наслідків кризи та уникнення системної банківської кризи в Україні.

У цьому випуску:

1. Конституційна реформа та консолідована демократія: роль громадянського суспільства, влади та опозиції.
2. Взаємодія громадянського суспільства та влади на місцевому рівні.

Лабораторія законодавчих ініціатив та Програма сприяння Парламенту України  у липні 2008 року випустили новий довідник серії “Законотворчість”: Участь громадськості у законодавчому процесі. Авторами довідника є Шкарлат Ю.Г., координатор проекту Програми сприяння Парламенту України та Євгеньєва А.М., експерт Лабораторії законодавчих ініціатив; загальна редакція: Рахімкулова Едуарда.

Видання є Інформаційно-аналітичним дослідженням, яке складається із двох частин. У першій частині “Теоретичні і правові засади співпраці законодавчої влади та громадськості” подається аналіз поняття, розглядаються основні форми та правові питання участі громадськості у законодавчому процесі. Широко висвітлюються проблеми (науково-теоретична, юридико-приклада та соціальна), які вимагають вирішення для забезпечення активної участі українських громадян у процесі прийняття публічно-владних рішень.

Друга частина “Інформаційні ресурси українського парламенту” розглядає діяльність інформаційних структур та підрозділів Верховної Ради, які висвітлюють її діяльність:

• Парламентське видавництво;
• газета “Голос України”;
• громадсько-політичний та теоретичний журнал “Віче”.

У складі апарату Верховної Ради України працюють:

• Дирекція телерадіопрограм (через супутник веде телевізійне мовлення з логотипом “Парламентський телеканал “РАДА”);
• Управління комп`ютеризованих систем (забезпечує технічний супровід веб-сайту Верховної Ради України);
• Інформаційне управління;
• Прес-служба.

На окрему увагу заслуговує розділ дослідження, де подається порівняльний аналіз співпраці органів законодавчої влади з громадськістю у деяких державах з парламентською формою урядування.

Викладена у довіднику інформація має допомогти депутатам при прийнятті змін і доповнень до чинного законодавства у інформаційній сфері, а також стане корисною для представників громадських організацій, які прагнуть взяти участь у законотворенні.

У цьому випуску:

1. Децентралізація повноважень щодо регулювання у сфері надання соціальних послуг: проблеми та механізми вирішення.
2. Регулювання участі ЗМІ у виборчому процесі: напрями удосконалення.
3. Консолідована демократія: перспективи для України.

Остання парламентська виборча кампанія загострила увагу громадськості на низці ключових елементів діяльності парламенту, як-то: статус народного депутата України, депутатські привілеї, депутатська недоторканість та імперативний мандат, посилення парламентського контролю. Враховуючи актуальність і важливість цієї теми, Лабораторія законодавчих ініціатив та Програма сприяння парламенту України Універсітету Індіани (США) виступили з ініціативою проведення публічного обговорення політиками та експертами «Зеленої книги українського парламентаризму» – зведеного аналізу ключових проблемних аспектів функціонування парламенту, його органів та народних депутатів України з метою забезпечення врахування напрацьованих рекомендацій в процесі вдосконалення правової основи діяльності Верховної Ради України.

Обговорення відбувалося по трьох тематичних блоках:

1. Регулювання статусу народного депутата України та вирішення проблеми депутатських привілеїв відповідно до світових парламентських процедур і практик:

• Звуження обсягу депутатського імунітету
• Посилення зв’язку обраних депутатів з виборцями
• Скасування імперативного мандату
• Приведення матеріально-фінансового забезпечення діяльності народних депутатів України у відповідність до зарубіжних стандартів
• Впровадження дисциплінарної відповідальності депутатів

2. Вдосконалення діяльності комітетів ВРУ, забезпечення прозорості та доступу громадян до законодавчого процесу через розвиток процедур та практик комітетських слухань та консультацій:

• Удосконалення порядку призначення на посаду та звільнення з посади Керівника Апарату Верховної Ради України
• Удосконалення структури Апарату Верховної Ради України
• Уточнення місця і ролі Апарату Верховної Ради України у законодавчому процесі
• Посилення ролі Інституту законодавства Верховної Ради України у науково-дослідницькому забезпеченні діяльності парламенту, його органів, народних депутатів України
• Підвищення прозорості функціонування парламентських комітетів

3. Розробка пропозицій та рекомендацій щодо посилення контрольних функцій парламенту та їх законодавчого забезпечення:

• Удосконалення регулювання контрольних повноважень народних депутатів України
• Створення належних умов для діяльності тимчасових слідчих комісій
• Удосконалення статусу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини
• Удосконалення статусу Рахункової палати

Доступна електронна версія Зеленої книги українського парламентаризму, а також її скорочений варіант англійською мовою.

Тези виступів учасників презентації:

Відкривав презентацію Ігор КОГУТ, Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив, який висловив надію на майбутні значні результати, які матиме розроблена «Зелена книга українського парламентаризму» в сфері покращення організації роботи парламенту, що, однак, неможливо без залучення народних депутатів та працівників апарату Верховної Ради до напрацювань незалежних аналітиків.

Едуард РАХІМКУЛОВ, Виконавчий директор Програми сприяння Парламенту України, ознайомив присутніх з цілями Програми та вже досягнутими результатами її функціонування. Зокрема головною метою було назване підвищення ефективності інститутів публічної влади. Це можливо досягти внаслідок налагодження реальної співпраці цих інститутів з громадським сектором. Крім того, важливою є відкритість публічної влади на національному та (особливо) місцевому рівнях. Існуючих формалізованих інституційних механізмів взаємодії громадськості з публічною владою наразі недостатньо. На пошук та впровадження нових ефективних каналів комунікації й направлена діяльність Програми сприяння парламенту України загалом, й розробка Зеленої книги українського парламентаризму зокрема.

Експерт Лабораторії законодавчих ініціатив Денис КОВРИЖЕНКО безпосередньо ознайомив присутніх зі змістом проведеного дослідження та  зупинився на основних проблемних питаннях, яким приділена увага в Книзі, серед яких, зокрема, обсяг депутатського імунітету, налагодження діючого зв’язку «депутат-виборець», удосконалення організації роботи Апарату Верховної Ради, парламентських комітетів, тимчасових слідчих комісій, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та Рахункової палати. Описання наявних проблем супроводжувалось порівнянням відповідних іноземних норм.

Володимир НІКІТІН, Директор Міжнародного центру перспективних досліджень, висловив власні погляди та пропозиції щодо того, якою має бути подальша робота над «Зеленою книгою українського парламентаризму», серед яких було запропоновано приділити увагу партійній структурі парламенту, організації системних обговорень концепцій законопроектів та наслідків їх впровадження для публічної політики, організації функціонування «тіньового уряду».

Олександр ЛИТВИНЕНКО, експерт Центру ім. Разумкова, говорив про наслідки впровадженої в Україні на останніх двох парламентських виборах деперсоніфікції виборів, серед яких, зокрема, посилення авторитарних тенденцій всередині політичних сил, та, як подальші результати цього, – поширення популізму та маніпуляцій в передвиборчий період. Також була наголошена увага на необхідності забезпечення широкої присутності народних депутатів на парламентських слуханнях й на важливості викорінення такого явища як голосування в парламенті чужими картками.

Науковий керівник Фонду «Демократичні ініціативи» Ірина БЕКЕШКІНА говорила про те, що реакція або ж відсутність її на пропозиції щодо покращення роботи парламенту, висловлені незалежними експертами аналітичних центрів парламентарям, стане наочною ілюстрацією того, чи справді народні депутати прагнуть вдосконалення роботи Верховної Ради, прозорості її функціонування та налагодження дієвих зв’язків з власними виборцями.

Ігор КОЛІУШКО, Голова Центру політико-прикладних досліджень, висловив думку про те, що презентоване дослідження проблем українського парламентаризму за стандартами наближається до «білої» книги, адже містить не лише констатацію існуючих проблем (що притаманне «зеленим» книгам), а й пропозиції щодо їх подолання. Також він наголосив на тому, що подібні дослідження важливо не лише організовувати як такі, але й намагатися реалізовувати в конкретні зміни організації роботи парламенту.

Народний депутат від Блоку Литвина, заступник голови парламентського комітету з питань національної безпеки і оборони Сергій ГРИНЕВЕЦЬКИЙ під час свого виступу висловив тезу про те, що недосконалість організації роботи Верховної Ради України є реальною загрозою національній безпеці країні. Як діючий депутат він засвідчив про існуючий розрив між виборцями та депутатами, адже зі зникненням мажоритарних округів люди перестали знати, до кого з парламентарів вони можуть звертатися. Також було сказано про існуючу кризу в системі парламентських виборів, мінімальним кроком до подолання якої має стати впровадження відкритих виборчих списків.

Віталій БАЛА, Директор Агентства моделювання ситуацій, наголосив на важливості врахування іноземного досвіду при розробці механізмів удосконалення роботи парламенту, адже намагання винайти якісь нові, невипробувані ніким способи, в переважній більшості не є ефективними. Також було сказано про те, що результати аналітичних досліджень на зразок презентованої «Зеленої книги українського парламентаризму», необхідно виносити на якомого ширший публічних рівень, що «змусить» парламентарів та працівників парламентського апарату, яким власне адресовані подібні дослідження, дослухатись до них та відповідним чином реагувати.

Метою проведення конференції стало акцентування уваги політичної еліти та представників громадськості на проблемі встановлення в Україні демократичних процедур щодо створення парламентської коаліції та формування уряду, забезпечення прав опозиції в парламенті, чіткого врегулювання повноважень та взаємовідносин між Президентом України, Верховною Радою та Кабінетом Міністрів. Важливим завданням було обговорення формування парламентської більшості та уряду з врахуванням демократичних процедур, вплив парламентської та президентської форми правління на формування консолідованої демократії, роль неурядових організацій у підтримці розвитку демократичних процесів в Україні.

На обговорення в рамках конференції буливинесені такі питання:

1. Роль виборів у процесі консолідації демократії;
2. Коаліція – опозиція: перспективи взаємодії в контексті консолідації демократії в Україні.

Відкриваючи конференцію, Ігор КОГУТ, Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив, привітав учасників конференції, підкреслив актуальність питання консолідації демократії для України, а також висловив сподівання на продуктивне обговорення. Ніко ЛАНГЕ, Директор Представництва Фонду Конрада Аденауера в Україні, наголосив, що основною проблемою розбудови демократії в Україні є відсутність єдиних правил гри у політичній системі, а також окреслив основні критерії, на підставі який можна говорити про консолідацію демократії в державі, а саме: контроль за державою з боку обраних представників; проведення конкурентних виборів із не прогнозованими результатами; рівність громадян перед законом; ефективна система судового захисту тощо.

Обговорюючи роль виборів у процесі консолідації демократії, учасники конференції розкрили поняття консолідованої демократії за точки зору політичної науки, виділили її основні характеристики, а також необхідні для становлення та існування умови. Доповідачі відмітили певні позитивні зрушення в процесі розвитку демократії в Україні за останні роки, однак дійшли загального висновку, що на сьогодні рівень її консолідованості не є достатнім.

Мортен ЕНБЕРГ, Голова Відділу з питань демократизації Координатора проектів ОБСЄ в Україні, нагадав учасникам конференції, що в умовах демократії вибори є основою легітимності влади та інструментом плюралізму, а тому ключові гравці політичної системи, які отримують мандат довіри від населення, повинні домовлятися про основні правила гри у політичному процесі. Крім того, доповідач закцентував увагу на ролі громадянського суспільства в процесі консолідації демократії, на яке має покладатися функція інформування влади про потреби громадськості, а громадськості – про ресурси та можливості влади.

Андрій МЕЛЕШЕВИЧ, декан правничого факультету Національного університету «Києво-Могилянська академія», зазначив, що для успішної консолідації демократії в Україні необхідно стимулювати розвиток активного громадянського суспільства, забезпечити автономність політичного середовища від економічних або інших зовнішніх впливів, реалізовувати принцип верховенство права у політичному процесі, стабілізувати стан економічного середовища, а також сприяти формуванню незалежної державної бюрократії. Експерт порівняв демократію в Україні з «поплавком»: у країні відбуваються регулярні вибори та перехід влади від одних елітарних груп до інших, однак до реальних системних, змін, які наближають до стану консолідованості наразі не відбулося.

Вадим КАРАСЬОВ, директор Інституту глобальних стратегій, наголосив, що невизначеність формату парламентської коаліції є яскравим свідченням проблем із консолідацією демократії в Україні, яка через структурне панування еліт перебуває у фазі розвитку між електоральною та консолідованою демократією. За таких умов рівність сил і ресурсів основних політичних гравців, що обумовлює їх конкуренцію, заважає інституційному оформленню стабільних демократичних процедур.

До факторів, що впливають на розвиток демократії в державі, народний депутат Юрій КЛЮЧКОВСЬКИЙ, народний депутат України, відніс періодичність виборів, консолідацію партійної системи, а також парламентський спосіб формування уряду. Народний депутат підкреслив, що чим більше форма правління наближена до парламентської, тим менш незалежним є парламент, оскільки уряд має можливість маніпулювати ним через механізм парламентської більшості. Складність оцінки рівня демократії обумовлена відсутністю еталонів або універсальних критеріїв.

Як зазначила Ірина БЕКЕШКІНА, науковий керівник Фонду «Демократичні ініціативи» демократія є впливом народу на владу, а тому основними параметрами оцінки її ефективності є питання вибору механізмів такого впливу, а також їх дієвість з точки зору населення. На думку експерта, методологічно для визначення рівня розвитку демократії в Україні не обов’язково проводити компаративний аналіз – достатньо відстежувати вітчизняну позитивну динаміку.

Аке ПЕТЕРСОН, Представник Генерального Секретаря Ради Європи з координації програм співробітництва з Україною, зазначив, що для консолідації демократії необхідним є утвердження правила «користуватися правами та діяти за законом». В такому контексті особливою є роль незалежних НУО, а також політичних еліт, які повинні продемонструвати, чи здатні вони реагувати на запити суспільства.

Владислав ЛУК’ЯНОВ, народний депутат України, звернув увагу учасників на складність поняття «консолідована демократія» та запропонував розглядати його з точки зору ефективності управління. На думку народного депутата, одним із головних кроків, які варто зробити на шляху підвищення такої ефективності, є відмова від закритого способу прийняття політичних рішень – від вирішування проблем «у кабінетах».

На думку Віктора ЧУМАКА, Директора Міжнародного центру перспективних досліджень, основною причиною слабкості демократії в Україні є так звана «соціальна шизофренія» в суспільстві, яка проявляється в тому, що більшість населення підтримує задекларовані ліберальні цінності, однак одночасно піддається маніпулятивним впливам популістських лозунгів. В Україні немає передумов для розвитку партійної системи, оскільки в цьому процесі домінує не ідеологічна єдність, а бізнесові інтереси. В результаті виборчі змагання відбуваються не під гаслами суспільного розвитку, а з метою отримати доступ до владних ресурсів.

Обговорюючи перспективи взаємодії коаліції та опозиції в контексті консолідації демократії в Україні, учасники оцінили результати позачергових парламентських виборів, проаналізували різні варіанти формату майбутньої парламентської коаліції, а також розглянули наслідки вибору одного з цих варіантів для основних політичних гравців. Значну увагу було приділено питанню перспектив відносин коаліції та опозиції в умовах сучасного політичного процесу.

У своїй доповіді народний депутат України Володимир ПОЛОХАЛО провів паралелі між процесом консолідації демократії в Україні та польським і російським досвідом відповідних перетворень, а також відмітив позитивні зрушення щодо підвищення «якості» українських виборців при збереженні низького рівня ефективності діяльності політичних еліт. Тим не менше, за останні роки політичні сили усвідомили, що боротьба за принципом «переможець отримує все» в сучасних реальних умовах не працює – це неминуче призводить до конфліктів у середині партійної системи. Тому «безкоаліційний» варіант розвитку ситуації в Україні є деструктивним і малоймовірним.

Володимир ФЕСЕНКО, голова Правління Центру прикладних політичних досліджень «Пента», підкреслив, що консолідована демократія передбачає не одностайність при ухваленні політичних рішень, а відносну єдність цінностей і цілей розвитку на рівні суспільства та еліт, а також наявність спільно визнаних правил гри. З одного боку, це обумовлює неможливість монополізації влади будь-якою політичною силою або державним інститутом, а з іншого – змушує основних політичних гравців домовлятися між собою.

Народний депутат України Юрій МІРОШНИЧЕНКО, зауважив, що вибір пріоритетів суспільного розвитку не має сенсу без створення сприятливих умов для консолідації демократії, а саме – запровадження демократичних механізмів переходу влади від однієї сили до іншої, а також належного рівня політичної культури суб’єктів влади. На сьогодні в Україні існує проблема відсутності ідеологічних і програмних основ для консолідації політичних сил. Породжена цим безпринципність політики може бути подолана лише шляхом відмови від упередженого ставлення до опонентів і апріорного небажання співпрацювати з ними.

Кость БОНДАРЕНКО, Директор Київського інституту проблем управління ім. Горшеніна, виділив кілька проблем, що знижують ефективність переговорного процесу щодо формування парламентської коаліції в Україні, а саме: ключову роль питання прем’єрства при визначенні формату коаліції; прагнення сил, що приходять до влади, повністю відкинути старі програми та розпочати все «з чистого листа»; культивування «образу ворога» в оцінках електорату; відсутність взаємної комунікації між політичними силами, а також діалогу влади з виборцями тощо.

Олександр ДЕРГАЧОВ, провідний науковий співробітник Інституту політичних та етнонаціональних досліджень НАН України, зазначив, що основним мотивом проведення позачергових виборів 2007 року стало неналежне функціонування парламентських фракцій, а метою – прагнення оновити депутатський корпус. Однак через системні проблеми, пов’язані із незадовільною якістю українського виборчого законодавства та рівнем розвитку партійної системи (зокрема – нерозвиненою партійною демократією) повністю досягти поставлених задач не вдалося.

Олексій ГАРАНЬ, професор Національного університету «Києво-Могилянська академія», науковий директор Школи політичної аналітики, проаналізував можливі варіанти майбутньої парламентської коаліції в Україні, виділивши основні проблеми, що можуть виникнути у випадку її різних форматів. В цілому, політолог оцінив розвиток вітчизняної демократії як позитивний, про що свідчить інтенсивність процесів ротації владних еліт.

Загалом у заході взяло участь близько 70 учасників, серед яких – народні депутати України, політичні експерти, представники посольств інших держав, міжнародних інституцій, журналістів тощо.

Програма конференції

Аналітичні матеріали, підготовлені експертами Лабораторії законодавчих ініціатив

Стислий виклад тез учасників конференції