У цьому випуску:

1. Коаліційний процес формування уряду в умовах реформування конституційного ладу в Україні.
2. Формування коаліції та уряду: досвід країн Європи.
3. Правоцентристські партії в Україні.

22 червня в Києві Лабораторія законодавчих ініціатив провела експертну зустріч на тему «ПАРЛАМЕНТСЬКИЙ КОНТРОЛЬ: ПРОБЛЕМИ ТА ШЛЯХИ ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ». У обговренні взяли участь, профільні експерти, народні депутати України, представники громадських організацій.

Експертна зустріч пройшла в межах реалізації Проекту Лабораторії законодавчих ініціатив та Вестмінстерської фундації за демократію «ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ УКРАЇНСЬКОГО ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ» («Developing Recommendations for the Improvement of Ukrainian Parliamentarism»). Головна мета даного проекту – реальне підвищення ефективності українського парламентаризму. Задля її досягнення Проект передбачає виокремлення основних недоліків у функціонуванні Верховної Ради України (підготовка так званої «Зеленої книги українського парламентаризму», яка систематизуватиме наявні проблеми у відповідній сфері) та розробку пропозицій щодо їх усунення (вироблення так званої «Білої книги українського парламентаризму», яка узагальнить рекомендації, спрямовані на подолання вад у роботі вітчизняного парламенту). Реалізація цілей Проекту включає аналіз та широке обговорення (як у Києві, так і в регіонах) найбільш актуальних проблем функціонування Верховної Ради, а також висвітлення поточних проблем і перспектив їх усунення у ЗМІ.

Ця експертна зустріч стала другою в серії з чотирьох заходів, присвячених обговоренню найактуальніших проблем українського парламентаризму, а саме:

• статусу народного депутата України;
• контрольних функцій парламенту;
• функціонування парламентських служб;
• участі громадськості у законотворчому процесі.

Обговорення розпочав Денис КОВРИЖЕНКО, експерт Лабораторії законодавчих ініціатив, який презентував аналітичний огляд «Парламентський контроль: проблеми та шляхи удосконалення».

Народний депутат України Андрій ШЕВЧЕНКО відзначив необхідність підвищення прозорості діяльності парламентських комітетів. Крім того, значний потенціал в підвищенні контрольної функції парламенту політик визнав за механізмом комітетських слухань. Задля його впровадження Андрій Шевченко запропонував визначити кілька комітетів Верховної Ради, з якими можна у пілотному режимі відпрацювати роботу комітетських слухань. Також депутат відзначив, що наразі жоден парламентський комітет не використовує в повній мірі даний механізм, хоча це могло б розвантажити сесійний зал через винесення на комітетські слухання профільних ініціатив, які не потребують уваги всього парламенту.

Звернув увагу Андрій Шевченко і на проблеми, які не стосуються безпосередньо контрольних функцій парламенту. Зокрема, депутат наголосив на необхідності перегляду інституту підкомітетів Верховної Ради, який абсолютно не працює. Серед конкретних пропозицій – скасування посад голів підкомітетів, адже така структура перетворилося на можливість додаткового заробітку для депутатів, який не накладає на них жодних зобов’язань в плані організації роботи комітету. Також Андрій Шевченко закликав удосконалити процедуру до комітетського розгляду законопроекту: наразі проекти законів повністю знаходяться під контролем одного з членів комітету, який може повністю самостійно вирішувати долю тієї чи іншої ініціативи. Нарешті було запропоновано переглянути процедуру обрання голів комітетів. За одним з висловлених Шевченком варіантів змін, голову мають обирати самі члени комітету, визначаючись, хто з них є найбільш фаховим депутатом по комітетському профілю. За іншою ж логікою, варто керуватися традицією – керівництво комітетом мають здійснювати депутати, що найдовше пропрацювали в ньому. Але головне – відійти від сучасної практики розподілу посад голів комітетів за політичним принципом. Ще однією можливою ініціативою стало надання народним депутатам права входити у два і більше комітети, як це має місце в деяких європейських країнах.
Характерно, що які і під час попереднього експертного обговорення, була висловлена думка щодо необхідності перегляду порядку законодавчої ініціативи, зокрема щодо необхідності підтримки законопроекту мінімум 20 депутатами – це дозволить зменшити кількість законопроектів, що знаходяться на розгляді парламенту, але разом з цим сприятиме підвищенню їх якості та ефективності роботи законодавчого органу.

Завідувач кафедри загальнополітичних і державно-правових наук Національного університету «Києво-Могилянська академія», суддя Конституційного Суду України у відставці Микола КОЗЮБРА відзначив, що на його думку, механізм парламентських слухань внаслідок заполітизованості учасників втратив свою ефективність Крім того, науковець поголився з тезою, виписаною в аналітичному огляді по даній тематиці, щодо необхідності визначення кола проблем, які можуть бути предметом слухань. Також була констатована невизначеність контрольних функцій та повноважень комітетів, які іноді виходять за межі контрольних повноважень парламенту. Аналогічна ситуація має місце в з тимчасовим слідчими комісіями, які нерідко в своїй діяльності дублюють функції інших слідчих органів. Микола Козюбра зазначив, що ТСК взагалі мають створюватися лише в екстремальних випадках, перелік яких має бути відповідно затвердженим. Зараз же, на його думку, Верховна Рада зловживає цим інструментом. Певний дубляж функцій було відзначено і щодо Рахункова палати, яка інколи намагається перебрати на себе повноваження Контрольно-ревізійного управління.

На думку Миколи САВЕНКА, доцента Національного університету «Києво-Могилянська академія», судді Конституційного Суду України у відставці, на парламентські слухання мають виноситися найважливіші питання щодо затвердження концепцій розвитку суспільства та розгляду стратегічні напрямки. Все ж інше має розглядатися на рівні комітетських слухань. Крім того, Микола Савенко також звернув увагу на недостатній прозорості роботи комітетів Верховної Ради. За належного рівня їх відкритості можна було б очікувати на те, що, відчуваючи відповідальність за підготовку питань, які розглядають комітети, народні депутати підвищать ефективність власної роботи на комітетському рівні. Прозорість роботи комітетів дозволила б налагодити внутрішній контроль парламенту за їх роботою. Зокрема, стали б реально можливими санкції щодо голів комітетів, які протягом довгого часу ігнорують комітетські засідання (а така практика стала досить поширеною). В цьому аспекті, як відзначив Андрій Шевченко, ще жоден такий керівник комітету не був позбавлений своєї посади – згаданий принцип політичного розподілу комітетів стоїть на заваді).

Нарешті, всі учасники обговорення погодилися з тим, що нинішня надмірна заполітизованість українського омбудсмана перешкоджає нормальній роботі цього органу парламентського контролю. Зокрема, було відзначено, що не виконується основне завдання, покладене на обмудсмена – вдосконалення законодавства, що стосується дотримання прав і свобод людини. Загалом, цей інститут має компенсувати відсутність у громадян права конституційної скарги, однак на практиці цього не відбувається. Були висловлені пропозиції щодо необхідності обмеження терміну перебування однієї особи на цій посаді – максимум два строки підряд. Також механізмом боротьби проти політизації омбудсмана мала б стати законодавча заборона балотуватися на парламентських виборах – це може бути можливим лише за умови відставки Уповноваженого з прав людини.

Аналітичні матеріали «Парламентський контроль: проблеми та шляхи підвищення ефективності»

Презентація «Парламентський контроль: проблеми та шляхи підвищення ефективності»

Експертна зустріч проходитиме в рамках реалізації Проекту Лабораторії законодавчих ініціатив і Вестмінстерської фундації за демократію «ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ УКРАЇНСЬКОГО ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ» («Developing Recommendations for the Improvement of Ukrainian Parliamentarism»). Головна мета Проекту – реальне підвищення ефективності українського парламентаризму. Задля її досягнення Проект передбачає виокремлення основних недоліки у функціонуванні Верховної Ради України (підготовка так званої «Зеленої книги українського парламентаризму», яка систематизуватиме наявні проблеми у відповідній сфері) та розробку пропозиціїй щодо їх усунення (вироблення так званої «Білої книги українського парламентаризму», яка узагальнить рекомендації, спрямовані на подолання вад у роботі вітчизняного парламенту). Реалізація цілей Проекту включає аналіз та широке обговорення (в Києві та в регіонах) найбільш актуальних проблем функціонування парламенту в Україні, а також висвітлення поточних проблем і перспектив їх усунення у ЗМІ.

Ця експертна зустріч стала початком серії з чотирьох заходів, присвячених обговоренню найактуальніших проблем українського парламентаризму, а саме:

• статусу народного депутата України;
• контрольних функцій парламенту;
• функціонування парламентських служб;
• участі громадськості у законотворчому процесі.

Обговорення розпочав Денис КОВРИЖЕНКО, експерт Лабораторії законодавчих ініціатив, представивши презентацію аналітичного огляду «Статус народного депутата України: проблеми та шляхи удосконалення». Чи не найбільше дебатів викликало питання про механізм імперативного мандату в тому вигляді, в якому він наразі існує в Україні. Всі учасники зійшлися на необхідності відмовитися від подібної практики, яка покликана, з одного боку, ліквідувати переходи депутатів із фракції у фракцію (особливо з опозиційних в провладні), але з іншого – зробити члена парламенту залежним від керівництва фракцій. Юрій КЛЮЧКОВСЬКИЙ, народний депутат України, в цьому контексті звернув увагу на досвід європейських країн, де члени парламенту несуть відповідальність за зміну політичного табору на чергових виборах через втрату підтримки виборців. Однак, за словами депутата, є приклади й суто формальних механізмів обмеження депутатської мобільності, які, втім, не призводять до узалежнення членів парламенту від політичного керівництва.

Багато говорилося також про виборчу систему, та її вплив на зв’язок депутатів з виборцями. На думку Юрія ЯСЕНЧУКА, заступника Керівника Апарату Верховної Ради України, наразі не варто повертатися до мажоритарної виборчої системи, а слід вдосконалювати діючу пропорційну.

Микола КОЗЮБРА, завідувач кафедри загальнополітичних і державно-правових наук Національного університету «Києво-Могилянська академія», суддя Конституційного Суду України у відставці, відмітив, що механізм не стане ефективним каналом зв’язку депутатів із виборцями доки в цьому не будуть зацікавленими партії та самі депутати. А це можливо лише у випадку усвідомлення політичної відповідальності на чергових виборах. Також в даному контексті Юрій КЛЮЧКОВСЬКИЙ згадав, як за мажоритарної та «змішаної» виборчих систем деякі депутати, що обиралися по мажоритарним округам, після виборів реально не співпрацювали з місцевими виборцями. Однак на наступних виборах їм вдавалося знову пройти в парламент, але вже від іншого округу. Тобто навіть за мажоритарної системи немає гарантій існування зв’язку між депутатами та виборцями.

Щодо депутатських пільг та зарплат Микола КОЗЮБРА відмітив, що в світі члени парламентів дійсно мають певні преференції (хоч єдиного «світового» чи «європейського» стандарту для цього немає). Втім в українських умовах дане питання має свої характерні відмінності. Проблема не у високих зарплатах депутатів чи їх численних пільгах, а у тому, що переважна більшість українських депутатів живуть не з депутатських зарплат, а мають інші джерела доходу. В цьому контексті, обговорювалась також доцільність бюджетного фінансування 4-х помічників для кожного народного депутата (в той час, як в деяких країнах діяльності одного помічника вистачає для забезпечення нормальної роботи двох членів парламенту).

Звернули увагу учасники обговорення також і на проблему якості законотворення. Зокрема Ігор КОГУТ, Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив, відзначив, що проблемою є надто велика кількість законопроектів, які зареєстровані в парламенті, більша частина яких дублює один одного або ж реально не виконують покладених на них завдань. З цим погодився Микола КОЗЮБРА, який відзначив, що у Верховній Раді дійсно зареєстровано багато «сирих» законопроектів, які пишуться лише для того, щоб депутат міг потім апелювати до кількості власних проектів законів. Як варіант вирішення даної проблеми, Юрій ЯСЕНЧУК запропонував врахувати досвід вже згадуваної Німеччини, де суб’єктом законодавчої ініціативи може бути не 1 окремий депутат, а 27 членів парламенту.

Едуард РАХІМКУЛОВ, співдиректор Програми сприяння Парламенту України Університету Індіани, додав, що серйозною проблемою є відсутність належного економічно-фінансового аналізу законопроектів. А Юрій КЛЮЧКОВСЬКИЙ відзначив вкрай низький рівень експертизи проектів законів у Головному науково-експертному управлінні Апарату Верховної Ради України. Крім того, депутат звернув увагу на те, що переважна більшість законопроектів нині приймається за скороченою процедурою (яка відповідно до Регламенту Верховною Ради України мала застосовуватись лише у виняткових випадках), часто – у першому читанні та в цілому. Такий підхід до розгляду питань, віднесених до компетенції парламенту, фактично позбавляє народних депутатів України можливості взяти участь у дискусії щодо змісту проектів, що, у свою чергу, призводить до прийняття змістовно недосконалих законів. Підвищення якості прийнятих парламентом законів потребує відновлення практики повного обговорення законопроектів, а також запровадження громадської експертизи останніх.

Презентація «Статус народного депутата України: проблеми та шляхи удосконалення»

Протягом травня 2009 року Верховна Рада України прийняла 25 законів, жоден з яких ще не набув чинності. Це удвічі більше, ніж було протягом квітня 2009 року. Найбільше прийнятих законів стосуються галузевої політики (10 законів); 7 законів спрямовані на удосконалення соціальної політики; 4 регулюють питання економічної політики; по 2 стосуються правової політики, а також державного будівництва.

Найпродуктивнішим суб’єктом законодавчої ініціативи виступили народні депутати України – за місяць було підтримано 15 законопроектів парламентарів. Найбільш активно право законодавчої ініціативи реалізовували представники фракції Блоку Юлії Тимошенко (17 разів); на другому місці – представники Партії регіонів (9 разів); представники Народного Союзу «Наша Україна» та Комуністичної партії України виступили з ініціативами по 5 разів; представники Блоку Литвина – 4 рази. Також Верховна Рада України ухвалила 9 урядових закони, більшість з яких стосуються галузевої політики, та 1 президентський, спрямований на врегулювання питань соціального забезпечення багатодітних сімей.

Одностайність прийняття рішення всі парламентські фракції продемонстрували під час голосування за соціальні законопроекти («Про внесення змін до Закону України “Про державну підтримку та особливості функціонування дитячих центрів “Артек” і “Молода гвардія”, «Про внесення змін до Закону України “Про оздоровлення та відпочинок дітей»), галузеві законопроекти («Про внесення змін до деяких законів України щодо стимулювання розвитку космічної діяльності», «Про внесення змін до Закону України “Про лікарські засоби” (щодо використання шрифту Брайля в інструкціях про застосування лікарських засобів)), економічні законопроекти («Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з приєднанням України до Конвенції про тимчасове ввезення», «Про внесення змін до Закону України “Про господарські товариства” (щодо нерозповсюдження дії обмеження кількості учасників на зареєстровані товариства з обмеженою відповідальністю), «Про внесення зміни до статті 14 Закону України “Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів» (щодо експорту спирту етилового)).

Найчастіше «проти» підтриманих в цілому Верховною Радою України висловлювалися представники Народного Союзу «Наша Україна» (12 голосувань «проти»); найменше – представники Комуністичної партії України та Блоку Литвина (по 1-му опозиційному голосуванню). Блок Юлії Тимошенко не підтримав загальну позицію парламенту двічі, а Партія регіонів – 4 рази.

У цьому випуску:

1. Аналіз правової складової чинників, що впливають на якість виборів та розгляд неправових факторів, від яких залежить волевиявлення громадян.

Впродовж лютого 2009 року Верховна Рада України прийняла 12 законів, що менше, ніж у січні, лютому та березні 2009 року. Найбільше прийнятих законів стосуються галузевої політики (8 законів); 3 спрямовані на державне будівництво та розвиток місцевого самоврядування; 1 стосується соціальної політики. Варто відмітити прийняття Закону України «Про Фонд асоціації органів місцевого самоврядування».Найпродуктивнішим суб’єктом законодавчої ініціативи стали народні депутати України – за місяць було підтримано 7 депутатських законів.Крім того, Верховна Рада України проголосувала за 4 законодавчі ініціативи Кабінету Міністрів України і за 1 президентський законопроект.

Всі парламентські фракції продемонстрували одностайність у прийнятті рішень по таких законопроектах: «Про внесення змін до деяких законів України” (щодо стимулювання використання альтернативних джерел енергії), «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо зайнятості членів особистих селянських господарств», «Про внесення змін до деяких законів України» (щодо відрядження військовослужбовців до державних органів та установ), «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення справності і модернізаціїї озброєння та військової техніки Збройних Сил України», “Про внесення змін до Закону України “Про електроенергетику” щодо врегулювання питань експорту електроенергії” з пропозиціями Президента України від 10.04.2009, «Про асоціації органів місцевого самоврядування».

Залучення громадян до законодавчого процесу – основоположний принцип представницької демократії, курс на розбудову якої був проголошений від часів здобуття незалежності України. В останні роки проблема забезпечення участі громадськості в процесі законотворення все частіше стає предметом дискусій вітчизняних політиків та експертів, однак дійсних зрушень тут відбулось не так і багато. Лабораторія законодавчих ініціатив в межах проектуВестмінстерської фундації за демократію «Підвищення ефективності українського парламентаризму» («Developing Recommendations for the Improvement of Ukrainian Parliamentarism») розробила аналітичний огляд щодо проблеми залученості громадян до законодавчого процесу.В дослідженні автори розробили рекомендації щодо правового удосконалення механізмів базових форм громадянської участі як-то: референдуми, звернення громадян, цивілізоване лобіювання інтересів, публічні акції, громадські обговорення та вивчення громадської думки, судовий захист легітимних очікувань громадян. В огляді був використаний досвід європейських країн та Сполучених Штатів Америки в даній сфері.

Попередні дослідження в межах проекту «Підвищення ефективності українського парламентаризму»:

ПАРЛАМЕНТСЬКИЙ КОНТРОЛЬ: ПРОБЛЕМИ ТА ШЛЯХИ ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ (аналітичний огляд)

СТАТУС НАРОДНОГО ДЕПУТАТА УКРАЇНИ: ПРОБЛЕМИ ТА ШЛЯХИ УДОСКОНАЛЕННЯ (аналітичний огляд)

Апарат Верховної Ради – допоміжний орган парламенту, що здійснює його організаційне, інформаційне, правове, матеріально-технічне та інше забезпечення. З огляду на такі функції, ефективність Апарату є важливим фактором, що впливає на загальну роботу Верховної Ради. Лабораторія законодавчих ініціатив в межах проекту Вестмінстерської фундації за демократію «Підвищення ефективності українського парламентаризму» («Developing Recommendations for the Improvement of Ukrainian Parliamentarism») розробила аналітичний огляд щодо вдосконалення діяльності Апарату Верховної Ради України.В своєму дослідженні автори зосередилися на темах оптимізації структури парламентського апарату, його кадровому забезпеченні та деталізації завдань окремих структурних підрозділів в законодавчому процесі.

Попередні дослідження в межах проекту «Підвищення ефективності українського парламентаризму»:

ПАРЛАМЕНТСЬКИЙ КОНТРОЛЬ: ПРОБЛЕМИ ТА ШЛЯХИ ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ (аналітичний огляд)

СТАТУС НАРОДНОГО ДЕПУТАТА УКРАЇНИ: ПРОБЛЕМИ ТА ШЛЯХИ УДОСКОНАЛЕННЯ (аналітичний огляд)

УЧАСТЬ ГРОМАДСЬКОСТІ У ЗАКОНОДАВЧОМУ ПРОЦЕСІ: ПРОБЛЕМИ ТА ШЛЯХИ ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ (аналітичний огляд)

У цьому випуску:

1. Концепція змін до законів України щодо підвищення прозорості фінансування політичних партій та виборчих кампаній в Україні.
2. Європейський досвід фінансування партій та виборчих кампаній.

Статус народного депутата та зв’язок членів парламенту з громадянами – теми, що тривалий час продовжують залишатися актуальними в українському суспільстві. Лабораторія законодавчих ініціатив в межах проекту Вестмінстерської фундації за демократію «Підвищення ефективності українського парламентаризму» («Developing Recommendations for the Improvement of Ukrainian Parliamentarism») розробила аналітичний огляд на тему: «Статус народного депутата України: проблеми та шляхи удосконалення».

Автори матеріалу зосередили увагу на проблемах удосконалення взаємодії народних депутатів з партіями, обмеження депутатського імунітету, посилення зв’язку депутатів з виборцями, вдосконалення матеріально-фінансового забезпечення діяльності депутатів. Крім того, в дослідженні представленні рекомендації щодо необхідних змін в сфері дисциплінарної відповідальності народних обранців.