Законопроєкт № 12439 з’явився як відповідь на рішення РНБО про необхідність захисту економічної безпеки під час війни. У лютому 2025 року Парламент підтримав його у першому читанні. Це виглядало як перемога здорового глузду: бізнес отримував очікуваний захист від тиску держави, а та — шанс відновити довіру підприємців. Як наслідок — вигравали всі: бізнес працював би ефективно, податки йшли б до бюджету, а інвестиційна привабливість України зросла б, дозволивши залучати більші іноземні капітали. Адже економіка в умовах війни вкрай важлива для обороноздатності, тож це і питання нацбезпеки, а не лише підприємців.

Однак між першим і другим читаннями проєкт закону перетворився радше на покруча. З’явилися норми, які створюють нові корупційні ризики й послаблюють антикорінституції та Бюро економічної безпеки (БЕБ). Це змушує ставити питання: чи справді йдеться про послідовний захист підприємців, чи про чергову спробу приховано розбалансувати кримінальне правосуддя у зручному для окремих учасників напрямі. Оновлений текст законопроєкту № 12439 старанно приховували, за інформацією джерел Лабораторії законодавчих ініціатив, на голосування його винесуть найближчим часом. 

Нові положення викликали гостру критику громадських організацій, науковців та держорганів, зокрема БЕБ, Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП), Національного антикорупційного бюро (НАБУ). Розбираємося, які основні плюси та мінуси нового кота в мішку від української влади, і що справді очікує бізнес. Детальний аналіз законопроєкту є на сайті ЛЗІ.

З огляду на події липня 2025 року, коли намагалися обмежити незалежність НАБУ і САП, зволікали з призначенням переможця на посаду директора БЕБ — подальше впровадження норм до кримінального закону викликає занепокоєння. Вони можуть допомогти уникнути відповідальності винним за наявності «правильних» знайомств.

Найпроблемнішою є норма про звільнення від кримінальної відповідальності за ухилення від сплати податків, контрабанду, зловживання службовим становищем тощо на підставі «роз’яснень» органу державного фінансового контролю або інших центральних та місцевих органів виконавчої влади. По суті, держава створює механізм офіційних індульгенцій: потрібне роз’яснення можна буде отримати навіть у корупційний спосіб. Це дасть змогу обійти закон і стане автоматичним захистом від переслідування, що підриває роль судів, відкриває простір для зловживань у податковій, митній і закупівельній сферах. 

На небезпеці наголошує й БЕБ: «Роз’яснення уповноважених органів стають не просто доказом добросовісності в суді, а автоматичним “алібі”, що блокує саме відкриття кримінального провадження».

Органи виконавчої влади не можуть уточнювати зміст норми права, впровадженої законодавцем. На цю роль претендують лише Верховний Суд і Конституційний Суд України, і те — у визначених випадках. Подібні «індульгенції» надають надто широку дискрецію органам виконавчої влади, які можуть мати її винятково в межах закону. Виникає риторичне запитання: це ж яка «школа права» таке написала?

Не менш контроверсійною є спроба обмежити самостійність БЕБ. Законопроєкт № 12439 пропонує нові механізми. Перший — підозрюваний або його захисник зможуть просити прокурора вищого рівня змінити підслідність їхньої справи, якщо вважають, що її розслідує «не той орган». Здавалося б, це гарантія для бізнесу чи громадянина уникнути ситуацій, коли справу веде орган, який, на їхню думку, некомпетентний або зацікавлений. Проте захисту потрібна інформація, якою вони зазвичай не володіють, щоб довести порушення підслідності. Тож цілком можна наполягати на тому, що БЕБ (або будь-який інший орган правопорядку) не може розслідувати справу. Адже Кримінальний процесуальний кодекс України (КПК) не визначає, що таке «порушення підслідності кримінального правопорушення». Прокурори можуть креативно підійти до цього питання, зокрема через неефективність. 

Другий механізм — лише Генпрокурор зможе реєструвати кримінальне провадження у справах за ст. 191 КК (розкрадання в господарській сфері службовими особами). А це саме у підслідності БЕБ. Формально «додатковий фільтр від зловживань», прокуратура перевірятиме, чи варто починати розслідування. Але дивує вибірковість: чому це стосується лише Бюро економічної безпеки й саме ст. 191? Більше схоже на додатковий адмінконтроль за БЕБ, який і без того має обмежені ресурси та нестабільний стан реформування, а не системне розвʼязання проблеми підслідності. 

Це начебто має захистити бізнес від зловживань БЕБ. Однак, якщо матеріали спочатку побачить прокурор, то у випадку недовіри до нього і ситуації, де БЕБ має діяти оперативно, це може нашкодити провадженню. Запобігти таким порушенням можна через дисциплінарну відповідальність, антикорупційні обмеження та застосування механізмів внутрішнього контролю, а не через подібні фільтри.

Також пропонується незбалансована позиція захисту бізнесу через повернення до «фільтраційних» практик КПК 1960 року на етапі реєстрації кримінального провадження. Згідно із запропонованими змінами, у повідомленні про злочин має бути достатньо даних для цього. Для підприємців це бар’єр проти безпідставних проваджень, але постраждають інші категорії кримінального процесу — потерпілі від загальнокримінальних злочинів. Для них це ризик, що їхні заяви залишаться без руху. І зараз доводиться часто звертатися до слідчого судді, щоб внести заяву про злочин, яку ігнорують слідчі. Що вже казати про ситуацію, коли треба навести «достатньо даних», що їх часто не бачать навіть під час розслідування, наприклад, у справах про сексуальне насильство? 

Суперечливим виглядає і розширення ролі слідчих суддів, які отримують можливість самостійно викликати, допитувати свідків і збирати докази. Це відсуває нас від європейської моделі змагального процесу, де роль судді — бути безстороннім арбітром. Натомість йому пропонують надати право самостійно викликати свідків, експертів або досліджувати документи й речі, навіть якщо жодна зі сторін цього не ініціювала. Тобто суддя фактично «добиратиме» докази замість того, щоб лише оцінювати надане. Упереджений слідчий суддя може створити умови, щоб сторона обвинувачення «донесла» докази, яких не вистачає.

Ще більша загроза для загальнокримінальних справ, наприклад, коли йдеться про обрання запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою. Прокурор подає клопотання з відповідними доказами. Захист заперечує, запевняє, що ризиків нема, а доказова база — слабка. Законопроєкт № 12439 дозволить судді самостійно витребовувати додаткові матеріали, допитувати свідків тощо. Тобто виправляти помилки слідства. У такій логіці суд не є гарантом балансу й фактично перетворюється на ще одного гравця команди обвинувачення або захисту. 

Це нагадує інквізиційну систему, характерну для радянського КПК. А ще виходить за межі безсторонності суду, створює ризик ухвалення упередженого рішення. Суддя, який сам ініціює «додаткові» свідчення чи докази, неминуче стає стороною процесу. І перетворюється з нейтрального на активного гравця, який підважує принцип змагальності й може підірвати довіру до судових рішень у кримінальних справах.

Водночас законопроєкт містить низку позитивних нововведень для бізнесу, які залишаються поза увагою на тлі його негативних норм. Вони зроблять кримінальний процес менш карально-орієнтованим і більш процедурно чесним. Бізнес отримує реальні запобіжники від процесуального тиску, потерпілі — дієві механізми відстоювати свої права, а судовий контроль — чіткіші стандарти мотивованості й строків. 

№ 12439 хоч і містить чимало позитивних змін для бізнесу, але у нинішньому вигляді під вивіскою «захисту» послаблює антикорінфраструктуру і БЕБ. 

В Україні існує один Кримінальний процесуальний кодекс. Там нема адаптацій «для бізнесу», «для чиновників» чи «для звичайних громадян». Усі положення застосовують однаково до різних видів кримінальних правопорушень. Якщо зараз № 12439 здається порятунком для бізнесу, завтра ці ж норми можуть зіграти проти, скажімо, потерпілого від насильницького злочину.

Кримінальний процес не має відповідати інтересам лише однієї групи. Його логіка має працювати для всіх. Інакше будь-яка правка, покликана «захистити бізнес», у конкретних ситуаціях підриватиме права потерпілих, створюватиме нові лазівки для ухилення від відповідальності або ж позбавлятиме суд безсторонності. Ми вже проходили це з «поправками Лозового», які не можемо до кінця скасувати з 2018 року. Тепер стаємо на ті самі «граблі».

Якщо Парламент справді хоче підтримати бізнес, а не дати нові інструменти для зловживань, то законопроєкт потрібно суттєво доопрацювати, прибрати шкідливі норми. Інакше «захист бізнесу» обернеться новим витком безкарності.

Розпочалася 14 сесія Верховної Ради ІХ скликання. Початок кожного парламентського сезону завжди актуалізує очікування від парламентарів — і тут йдеться як про нові законопроєкти, так і про законодавчі ініціативи, розгляд яких призупинився або й взагалі просів через різні причини та чинники.

Однак відкладання стратегічно важливих законопроєктів не може розмиватися в абстрактному «не на часі». Тож які ініціативи парламентарям слід розглянути в першу чергу?

Програма діяльності Уряду — це основний документ планування державної політики, який лягає в основу середньострокових планів дій Уряду (на трирічний період) та планів пріоритетних дій Уряду (на період до одного року). Ухвалення такої Програми не варто сприймати як чисто формальність, цей документ займає центральне місце у всій структурі державної політики України і є важливим складником парламентського контролю. За її відсутності фактично неможливо оцінити діяльність Уряду, адже немає ні цілей, ні завдань, які дозволяють це зробити. Власне, такий прецедент ми вже маємо: у 2020 році Прем’єр-міністр Денис Шмигаль представив свою Програму діяльності, яку Верховна Рада відправила на доопрацювання, але вона так і не була схвалена. Тобто минулий склад Уряду діяв без ухваленої Програми більше як п’ять років. 

18 серпня 2025 року Прем’єр-міністр України Юлія Свириденко разом із членами Кабінету Міністрів презентували Проєкт Програми дій Уряду на 2025–2026 роки. Але самої презентації недостатньо. Тепер цей Проєкт необхідно винести на розгляд Верховної Ради — тобто або затвердити, або відхилити його. 

Лабораторія законодавчих ініціатив працювала над розробкою цього законопроєкту — нині він знаходиться на ознайомленні в Комітеті з питань соціальної політики та захисту прав ветеранів. Утім, на поточному етапі важливо продовжувати роботу над покращенням його положень, обговорювати та доопрацьовувати їх. Перш за все тому, що проблем у сфері ветеранської політики накопичилося дійсно багато, і часто вони мають системний характер, а тому й рішення мають бути не точковими, а комплексними.

Роботу над законопроєктом потрібно відновити, адже контроль за сектором безпеки й оборони дозволяє забезпечувати верховенство права, законність, підзвітність та прозорість у роботі уповноважених органів.

Потребу в ухваленні етичного кодексу актуалізує кожен наступний скандал за участі народних депутатів. Щобільше, притягувати до відповідальності окремих депутатів, чия поведінка дискредитує єдиний законодавчий орган України, критично важливо для відновлення його субʼєктності. Згадати хоча б липень цього року, коли окремі депутати обурили суспільство своєю неприхованою радістю після голосування за законопроєкт № 12414. 

Такий кодекс має визначати правила поведінки народних депутатів у залі засідань, в інших робочих органах Парламенту та, що дуже важливо, за його межами. Про необхідність ухвалення етичного кодексу говорять ще з 2016 року — зокрема, це одна з рекомендацій Дорожньої карти з парламентської реформи. У Верховній Раді вже лежить проєкт рішення: наприкінці 2022 року зареєстрували законопроєкт № 8327, який має осучаснити чинні норми депутатської етики та створити ефективну систему їх впровадження. Це дозволить не просто відмежувати негідні прояви поведінки окремих депутатів, а й стане одним із кроків до підвищення довіри до Парламенту.

Удосконалення процедур адаптації законодавства України до права Європейського Союзу (acquis ЄС) — один з ключових напрямів для євроінтеграційного курсу України. Це важливо насамперед для моніторингу та скринінгу реформ, які впроваджує Україна, про це згадано й у рекомендаціях та Дорожніх картах з боку Європейського Союзу.

Продовження роботи над законопроєктом, який сприяє зближенню законодавства у контексті переговорів про вступ України до ЄС, має залишатися у фокусі Верховної Ради й підтримуватися на рівні усіх без винятку парламентських Комітетів.

Проєкт Закону має відновити обовʼязковий конкурс при призначенні на посаду прокурора прокуратур всіх рівнів, який проводить Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів (КДКП). Також він пропонує скасувати інші негативні зміни, внесені Законом № 4555-ІХ: надання Генеральному прокурору контрольних повноважень в обхід незалежного прокурора-процесуального керівника у кримінальному провадженні та додаткові підстави для звільнення «нелояльних» прокурорів шляхом структурних змін.

Серед іншого законопроєкт передбачає заходи щодо удосконалення діяльності органів кримінальної юстиції, здебільшого антикорупційної спеціалізації.

Лабораторія законодавчих ініціатив послідовно підтримує впровадження інструменту Оцінки законодавчого впливу в законотворчій діяльності українського Парламенту, зокрема допомагає інтегрувати його у роботу парламентських Комітетів і Апарату Верховної Ради. Адже це структурований інструмент, за допомогою якого можна визначити та оцінити майбутні наслідки та ймовірні впливи пропонованих рішень. 

Оцінка впливу згадується у Дорожній карті з питань реформи державного управління та Дорожній карті з питань функціонування демократичних інституцій, створених у межах підготовки до переговорів з Європейським Союзом щодо укладення Угоди про вступ України до ЄС. Оцінку впливу зобовʼязує проводити й Закон України «Про правотворчу діяльність», ухвалений у 2023 році. Але оскільки Закон запрацює через рік після скасування воєнного стану, у Парламенті поки не поспішають системно застосовувати інструмент Оцінки законодавчого впливу, він досі залишається точковим. Утім, розуміння принципів і практики застосування Оцінки впливу важливе для всіх, хто бере участь у розробці законодавства, особливо в контексті продовження парламентської реформи.

Організація добору на посади державної служби залишається одним з найбільш проблемних напрямів у сфері державного управління. Водночас проєкт Закону передбачає поетапне відновлення конкурсів на посади державної служби, а це критично важливо для перезапуску процесу оновлення кадрів у державному секторі.

Він розроблений як альтернативний урядовому, який був відкликаний у зв’язку зі зміною складу Уряду.

Більше про те, що пропонує розвʼязати цей законопроєкт, ЛЗІ зауважує в інфобрифі щодо проблематики політично нейтральної державної служби.

Законопроєкт стосується проблем, які потребують негайного розв’язання на законодавчому рівні, й затягувати його розгляд дійсно неприпустимо. Наразі проєкт Закону знаходиться на ознайомленні в профільному Комітеті та потребує доопрацювання, втім його прийняття є дуже важливим для адаптації системи охорони державної таємниці до умов війни.

Зокрема, законопроєкт регулює такі питання, як:

• прискорення під час дії воєнного стану віднесення відомостей до державної таємниці;
• перегляд підходів до функціонування допускної системи (ризикоорієнтований підхід);
• осучаснення механізмів інформаційного обміну між органами під час безпекових перевірок у зв’язку з допуском до державної таємниці та наданням спеціального дозволу на провадження діяльності, пов’язаної з держтаємницею. 

Цей проєкт Закону надає Службі безпеки України (СБУ) повноваження розробляти та вносити на розгляд Президента України й Уряду проєкти нормативно-правових актів з питань, які належать до компетенції СБУ. 

Його ухвалили за основу в першому читанні у квітні 2025 року, критичних зауважень щодо змісту законопроєкту немає. Тож і фінальне ухвалення проєкту Закону має бути в пріоритеті, оскільки це сприятиме підготовці своєчасних рішень, зокрема, у забезпеченні охорони державної таємниці. 

Під час війни Україна стикається з системними загрозами та зазнає з боку ворога підвищеного інтересу до відомостей, що становлять державну таємницю, — а тому і зволікати з прийняттям цих законопроєктів точно не в інтересах держави.

Просування перерахованих ініціатив у Парламенті важливе для своєчасного реагування на всі виклики, які постають перед Україною в умовах воєнного стану. Адже актуалізований порядок денний дозволяє зосередитися на першочергових завданнях і не відкладати важливі рішення «на потім», коли питання постане гостро й неодмінно потребуватиме реакції вже тут і зараз.

«Батіг та пряник» ще зі школи відомі як засоби впливу. Держава теж використовує їх, щоб керувати суспільством. «Батіг», тобто санкції, покарання використовують тоді, коли держава хоче віднадити суспільство від якоїсь поведінки. Коли ж вона прагне, щоби більше людей поводили себе певним чином — застосовують «пряник», мотивацію, винагороду. Потрібно застосовувати обидва засоби, щоб досягти результату, як і вчить нас ця приказка. Український Парламент у питанні балансу між «батогом» та «пряником» є суворим — віддає перевагу покаранню над винагородою.

Стандартною реакцією Верховної Ради на будь-яку суспільну проблему є «батіг»: підвищити відповідальність громадян, додати нові статті в кодекси, ввести жорсткіші санкції.

Візьмемо, наприклад, законопроєкт № 13452 — ще один «батіг». Він пропонує посилити покарання військових за невиконання наказу позбавленням волі на строк від 5 до 10 років. Щобільше, суд при цьому не матиме права враховувати обставини чи призначати м’якше покарання. Цей проєкт закону нардепи можуть проголосувати вже сьогодні, 3 вересня.

Декларована мета — підвищити дисципліну у війську, мовляв, саме на це є запит від військових. Втім, як тільки з’явилася інформація про законопроєкт, найбільш критично висловилися саме бійці. Юристи також ставлять під сумнів ефективність цього підходу. Наприклад, суддя Великої Палати Верховного Суду, доктор юридичних наук Олег Ткачук наголошує: «Посилення покарання саме по собі не забезпечить правопорядок у Збройних силах». І не лише у ЗСУ, насправді. Адже такий приклад не є поодиноким. 

Перенесемося у 3 березня 2022 року. З початку повномасштабного вторгнення росії пройшов рівно один тиждень, Верховна Рада зібралася на засідання, на якому вперше ухвалюватиме закони в умовах воєнного стану. Однією з перших проблем, які вона хоче розвʼязати, є «мародерство», або те, що парламентарі під цим терміном розуміли. А розуміли вони під цим терміном крадіжки, грабежі, розбій, вимагання, вчинені в умовах воєнного чи надзвичайного стану. Тоді уява могла малювати картину банд злочинців, які виносять майно з чужих будинків, власники яких втікають від бойових дій. Що потрібно зробити, щоб не допустити такої ситуації? Парламентарі використали перевірений часом та їхньою уявою козир — посилити відповідальність. Тому 3 березня зареєстрували, проаналізували та ухвалили закон № 2117-IX. І прирівняли будь-яку крадіжку «в умовах воєнного стану» до тяжкого злочину. 

Чи зупинило таке рішення крадіжки в умовах воєнного стану? Ні. Зате воно створило виключну правову проблему, яку не змогла розвʼязати Велика Палата Верховного Суду, а також ускладнило тлумачення нових норм у судах. Сам факт розгляду багатьох справ про крадіжки в умовах воєнного стану свідчить, що такі правопорушення все ж вчиняли, хоч Верховна Рада посилила за них відповідальність.

До того ж саме визначення «мародерство» було некоректним. У міжнародному праві воно означає крадіжку майна на полі бою, зокрема у поранених чи загиблих. Власне, те саме воно означає й у Кримінальному кодексі України. Хоча це не завадило законотворцям назвати мародерством звичайні правопорушення, вчинені будь-де на території України.

«Більше покарань — менше порушень» звучить просто і привабливо, але не працює на практиці. Звісно, держава не може роздавати одні «пряники», за небажану поведінку має бути покарання. Але лише в такий спосіб всі проблеми розвʼязати неможливо. Натомість можна досягти протилежного ефекту — погіршити ситуацію або посилити навантаження на систему правопорядку і суди. Втім, це не дуже хвилює законотворців. Комітет з питань правоохоронної діяльності стабільно входить у топ-3 найбільш завантажених комітетів Верховної Ради України. Народні депутати від сесії до сесії методично та невпинно змагаються у тому, хто придумає нові покарання. Чи дозволяють ці покарання розвʼязати суспільні проблеми? Питання риторичне.

Військові в цьому сумніваються — замість розвʼязання проблеми, вони ймовірно «просто більше будуть уходити в СЗЧ». За самовільне залишення частини (СЗЧ) передбачена відповідальність, втім понад 200 тисяч справ свідчать, що одне лише покарання не може ефективно йому запобігти.

Приказка про «батіг та пряник» не є унікальною. Наприклад, у Великій Британії більш поширена ідіома про «палицю та моркву» (stick and carrot). Так само Україна не є унікальною у своїх спробах вплинути на суспільство. Інші держави теж намагаються впливати на суспільство різними методами. Намагаючись це зробити, вони залишили формулу «завжди батіг» далеко позаду. Там, де Україна за будь-якої нагоди вносить зміни до законів, Єврокомісія пропонує широкий набір інструментів для впливу на суспільну поведінку, обʼєднаних у 4 групи (кожна з яких містить перелік конкретних інструментів):

1. «жорсткі» зобовʼязувальні правила;
2. «мʼяке» регулювання;
3. освіта та інформування;
4. економічні інструменти.

Там, де Україна робить надшвидкий аналіз за день, Єврокомісія може декілька місяців вивчати проблему, обираючи найбільш виважений, раціональний, ефективний варіант її розвʼязання.

Там, де Україна використовує «завжди батіг», Єврокомісія може думати про зміну середовища, організаційної моделі, структури управління, культури, поєднання санкцій зі стимулами тощо.

Це не означає, що в ЄС ніколи не застосовують «батоги», «палиці», санкції та покарання. Вони це роблять. Але лише після того, як визначать (в результаті ретельного аналізу та широких консультацій), що всі інші способи розвʼязання проблеми не спрацюють, і лише законодавчі зміни зі встановлення санкцій за небажану поведінку можуть виправити ситуацію. 

Україна рухається до ЄС. Верховна Рада України відіграє на цьому шляху одну з ключових ролей. І нова, чотирнадцята сесія роботи українського Парламенту може зробити нас ще ближчими до Європейського Союзу. Однак ратифікація ще кількох технічних регламентів або однакового маркування продукції не дозволить Україні стати повноцінною частиною ЄС. Важливим аспектом нашого розвитку має бути зміна логіки розвʼязання суспільних проблем. Європейський Союз не побудований за допомогою самих лише батогів. 

Можливо, українські законотворці хочуть створити враження «сильної руки», яка, тримаючи «батіг», тримає все під контролем. Або ж парламентарі продовжують робити це неусвідомлено та інерційно, застосовуючи одні лише санкції та покарання, оскільки їм важко уявити інші способи розвʼязання проблем. Але нова сесія Верховної Ради дає новий шанс змінити способи впливу на суспільство. Або ж — залишитися заручником власного «батога».

Довіра до Парламенту в Україні стабільно низька. Це не новий тренд чи досягнення ІХ скликання — низький рівень довіри до Верховної Ради (ВРУ) тримається роками, і, за результатами досліджень Центру Разумкова, зараз найнижчий серед державних інституцій. 

Причин цьому багато, зокрема ототожнення репутації окремих депутатів з інституцією загалом. І це не дивує, адже тільки за цей рік скандалів з народними обранцями було вдосталь. Згадаємо хоча б останні тижні, коли ВРУ вкотре показала брак субʼєктності, а окремі депутати обурили суспільство своєю неприхованою радістю після голосування за законопроєкт № 12414. 

31 липня Парламент спробував відкотити своє рішення та проголосував за президентський законопроєкт № 13533. І навіть, вперше з початку повномасштабного вторгнення, провів онлайн-трансляцію засідання. Втім, у перші ж хвилини трансляції ми побачили бійку депутатів. Потім середній палець Сергія Власенка, як реакцію на виступ своєї колеги по Парламенту. Марʼяна Безугла та депутати від фракції «Голос» ходили з картонками, що можна розцінити як використання плакатів та лозунгів, що заборонено чинним Регламентом ВРУ (стаття 53). Перша трансляція засідання за три роки показала повний хаос під час роботи та неповагу депутатів до процедур та один до одного. Але що з цим можна зробити?

Чи є механізми для того, щоб притягувати до відповідальності окремих депутатів, чия поведінка дискредитує єдиний законодавчий орган України?

Зараз Верховна Рада неспроможна дистанціюватися від неетичної, а часом шкідливої поведінки народних депутатів. А відсутність парламентської культури як такої, навіть на прикладі останньої трансляції засідання, створює численні ситуації, у яких нардепи фігурують як порушники етичних норм у публічному просторі, зокрема в соціальних мережах. Це негативно впливає як на персональний імідж, так і на імідж партії/фракції та Парламенту загалом.

Одним з інструментів, який активно використовують в парламентах 85 країн світу, є кодекс поведінки парламентарів або кодекс депутатської етики. Це нормативний акт, який встановлює правила поведінки парламентарів у залах засідань, та, що дуже важливо, за його межами. Перелік можливих порушень у кодексах різних країн може варіюватися, але найбільш розповсюджені: неналежна поведінка, образа особистості або наклеп, тривала відсутність на роботі та інші дії, несумісні з поняттям депутатської гідності. Крім того, важливо, щоб був спеціальний внутрішньопарламентський орган для забезпечення дотримання етичних норм.

Поширення етичних норм на членів парламенту за його межами не є унікальною практикою. Наприклад, кодекс етики Сейму Латвії передбачає, що члени парламенту повинні дотримуватись принципів, правил та рекомендацій, визначених кодексом, у своєму ставленні до роботи, у стосунках з іншими членами парламенту, іншими інституціями та суспільством. Кодекс поведінки для членів Альтингу — парламенту Ісландії — визначає, що його норми стосуються їхніх обов’язків під час публічної служби як обраних представників народу.

В Україні такого кодексу немає, весь спектр можливих порушень чітко не виписаний, а чинним Регламентом передбачено тільки три види покарань за порушення етики: 

• переривання виступу;
• позбавлення слова до кінця пленарного засідання;
• позбавлення права брати участь у пленарних засіданнях.

Вони стосуються лише порушення правил поведінки в сесійній залі, виключно під час пленарного засідання, і тільки в разі образи іншого народного депутата або депутатської фракції чи групи. Втім, навіть якщо використовувати наявні механізми, результату може не бути взагалі. Наприклад, профільний комітет рекомендував ВРУ прийняти рішення про позбавлення Петра Порошенка права брати участь в одному пленарному засіданні через використання нецензурної лексики щодо іншого депутата (виносимо за дужки атмосферу політичного тиску на фоні запроваджених проти нього санкцій). Але через брак політичної волі, з січня це питання досі навіть не було винесене на голосування. 

Рекомендацію ухвалити етичний кодекс передбачала оціночна місія Європейського Парламенту у Дорожній карті з парламентської реформи 2016 року, в документі, який скоро відзначатиме своє десятиріччя. За цей час Верховна Рада так і не спромоглася ухвалити не те що етичний кодекс, а бодай розглянути якісь ініціативи у цій сфері навіть у першому читанні. Зокрема, наприкінці 2022 року зареєстрували законопроєкт № 8327, який має осучаснити чинні норми депутатської етики та створити ефективну систему їх впровадження. Ця законодавча ініціатива важлива задля підвищення суспільної довіри до Парламенту та зміцнення демократичного врядування. Проте досі перебуває на опрацюванні в комітеті з питань Регламенту.

Проєкт закону № 8327 пропонує механізм саморегулювання. Він передбачає створення у Верховній Раді окремого комітету, який формуватиметься на паритетних засадах (тобто до його складу має входити однакова кількість депутатів від коаліції та опозиції) та контролюватиме дотримання дисципліни та норм депутатської етики. Комітет розглядатиме скарги на народних депутатів, які порушили депутатську етику під час виконання своїх повноважень (зокрема в публічному просторі за межами будівлі ВРУ), розвʼязуватиме питання про їхню відповідальність. 

Головне науково-експертне управління висловило до цього законопроєкту декілька слушних зауважень, які можна виправити до другого читання, а також доопрацювати його з урахуванням побажань регламентного комітету, водночас враховуючи міжнародну практику та стандарти. 

Законопроєкт № 8327 — можливість розвʼязати проблему неетичної поведінки окремих народних обранців, що могло б покращити репутацію інституції та збільшити рівень довіри до ВРУ. Однак Парламент відтягує розгляд цього законопроєкту. 

Важливо нагадати, що новий комітет навряд чи буде створений у цьому скликанні: з огляду на особливості формування його персонального складу, такий обов’язок покладуть на наступне, десяте, скликання. І якщо не прийняти закон зараз, то наступне скликання також залишиться без профільного комітету, адже кількісний склад та предмети відання комітетів розподіляються на початку кожного нового скликання.

Логічно, що до осіб, які ухвалюють і ухвалюватимуть у майбутньому найважливіші рішення в державі, є вимоги етичного характеру. Та законопроєкт № 8327 вже третій рік «лежить» на розгляді у регламентному комітеті, без висновку якого його неможливо розглянути у першому читанні. Ігнорувати цей законопроєкт — свідома позиція комітету, оскільки будь-яке інше його рішення знову поверне розмови про етичну поведінку на порядок денний, що, очевидно, не в пріоритеті у народних депутатів.

Штовханина у Верховній Раді, погрози активістам та зловживання своїм статусом, а також деякі, як мінімум, нечутливі дописи народних обранців у соціальних мережах лише посилюють невдоволення владою. Обурює не так порушення народними депутатами етичних норм, як відсутність реакції на такі порушення з боку колег. Те, що парламентарі навіть не намагаються бодай засудити неетичну поведінку, а окремі депутати здатні лише на лицемірні заяви, є ще одним свідченням втрати субʼєктності Парламенту як інституції.

У сучасних умовах ВРУ терміново потрібно шукати інструменти, здатні повернути довіру людей. Під час війни проблеми з субʼєктністю Парламенту набувають все більш помітних та загрозливих форм. Загрозливих насамперед для демократичного державного устрою України. Верховна Рада як інституція зобовʼязана забезпечити довіру громадян, щоб уникнути цих загроз. І хоча етичний кодекс парламентаря — не є панацеєю від усіх проблем в Парламенті, втім без нього забезпечити відновлення довіри, на переконання Лабораторії законодавчих ініціатив, буде неможливо. 

Ухвалення скандального закону № 4555 щодо НАБУ та САП стало переломним моментом, коли суспільство вперше за час повномасштабної війни настільки відкрито й рішуче виступило проти дій влади. Швидкість проходження законопроєкту — від моменту надання порівняльної таблиці до підписання й оприлюднення — була карколомною: все відбулося протягом одного дня.

Виправдань для народних депутатів порушувати Регламент ВРУ — безліч: від «вимог воєнного часу» до «загроз національній безпеці». Крім того, він неузгоджений із Конституцією України, що автоматично робить його проблемним.

Ще в перші місяці повномасштабного вторгнення стало очевидно, що Регламент не пристосований для використання в умовах воєнного стану — відповідних процедур на такі випадки в ньому просто не прописано. Водночас за три роки Парламент так і не спромігся внести зміни, які б забезпечували легітимність ухвалених процедурних рішень — обійшлися напівмірами у вигляді постанов, які лише трохи спростили організаційні процедури.

На прикладі закону № 4555 Лабораторія законодавчих ініціатив нагадує про найтиповіші порушення Регламенту.

Головний комітет як виняток може ухвалити рішення про врахування внесених до положень законопроєкту пропозицій і поправок, які не були предметом розгляду в першому читанні. Це можливо в разі, якщо головний комітет та/або експертний підрозділ Апарату ВРУ зазначили необхідність їх внесення у своїх висновках, а головуючий озвучив це на пленарному засіданні під час розгляду такого проєкту закону в першому читанні.

Тобто між першим і другим читанням текст законопроєкту не має змінюватися настільки докорінно (поява абсолютно нових норм, яких не обговорювали й не опрацьовували на етапі першого читання), що його фактично треба розглядати заново. І Регламент містить пряму заборону таких процедурних кульбітів.

Про необхідність внесення пропозицій, які не стосуються предмета закону № 4555, не було зазначено ні у висновку головного комітету до першого читання, ні у висновку Головного науково-експертного управління. Це відображено в картці проєкту закону. Врахування пропозицій щодо обмеження незалежності НАБУ та САП навіть змусило одного з ініціаторів утриматися від голосування за власну законодавчу ініціативу. 

Нічого принципово нового не сталося. Давня практика «законів-матрьошок», що набула особливої популярності в перші місяці воєнного стану, вочевидь, знову знайшла застосування. Саме так створили дослідницьку службу Верховної Ради та відмовилися від проведення аналізу регуляторного впливу. Ця схема дає змогу не реєструвати нового законопроєкту, який би мав відповідати вимогам Регламенту, містити обґрунтування та проходити обов’язкові експертизи в структурних підрозділах Апарату Верховної Ради та комітетах. Ці пропозиції навряд чи здобули б підтримку в парламентських комітетах із питань антикорупційної політики чи євроінтеграції, експертиза яких є обов’язковою для всіх зареєстрованих законопроєктів.

Депутати мають отримати законопроєкт, підготовлений до другого чи повторного читання, висновок головного комітету та інші супровідні документи щонайменше за десять днів до дня розгляду на пленарному засіданні ВРУ.

Регламент установлює саме такий строк, аби народні обранці щонайменше змогли ознайомитися з тим, за що доведеться голосувати або не голосувати.

Водночас засідання комітету щодо закону № 4555 відбувалося того самого дня, 22 липня, лише за кілька годин до початку пленарного засідання, а депутати отримали фактично новий текст тільки за кілька хвилин до початку засідання. Вони просто фізично не мали часу ознайомитися з підготовленою комітетом редакцією законопроєкту. Це аж ніяк не знімає з депутатів відповідальності, адже голосування за невідомий текст — це теж вибір, і такий вибір вони роблять майже кожного пленарного засідання. Наприклад, щодо 45 (60%) законопроєктів, ухвалених у другому читанні під час 12-ї сесії Верховної Ради, було порушено терміни, передбачені для ознайомлення з висновками комітетів і порівняльною таблицею перед розглядом у залі засідань. Загалом після повномасштабного вторгнення за результатами кожної сесії більш як половину законопроєктів ухвалювали з порушенням законного права народних депутатів на ознайомлення з текстами проєктів.

У Парламенті така практика вже давно сприймається як стандартний «робочий процес». Вона народилася та закріпилася задовго до початку роботи Парламенту ІХ скликання. І ситуація, коли більшість депутатів у принципі не знає, за що голосує, є вже радше нормою, ніж винятком. З наявною практикою реєстрації, опрацювання та розгляду сотень законодавчих ініціатив протягом сесії така ситуація не дивує. Та коли ігнорують цілу низку регламентних норм, недотримання строків ознайомлення може зіграти вирішальну роль в ухваленні таких ініціатив, як закон № 4555 або диктаторські закони 16 січня 2014 року.

Голова Верховної Ради підписує закон упродовж двох-п’яти днів від дня його подання (після підготовки в головному комітеті та юридичному підрозділі), за винятком випадків, передбачених Регламентом. Такий строк обґрунтований тим, що народні депутати протягом двох днів можуть оскаржити результати голосування, якщо воно відбулося з порушеннями. У випадку закону № 4555 одразу після голосування за пропозицією народного депутата Максима Бужанського Верховна Рада дала доручення голові ВРУ негайно підписати й направити законопроєкт на підпис президенту. І хоча виконання доручень Парламенту є одним із повноважень голови, процедура негайного підписання не передбачена Регламентом. Утім, це стало досить поширеною практикою під час дії режиму воєнного стану, що часто обґрунтовується необхідністю пришвидшити деякі етапи законодавчої процедури.

Регулярне порушення Регламенту народними депутатами вже стало частиною парламентської культури (і депутати IX скликання — також відомі як «нові обличчя» — дуже швидко втягнулися в цей процес).

Конституційний суд, якщо комусь захочеться оскаржити закон через порушення процедури його ухвалення, послідовно підтримує власну юридичну позицію. Вона визначає, що неконституційним може бути визнаний нормативний акт, стосовно якого було порушено процесуальні (процедурні) вимоги, встановлені безпосередньо Конституцією України, а не іншими актами права (зокрема Регламентом Верховної Ради).

Раніше із цих мотивів закони визнавали неконституційними лише у випадках, коли депутати не голосували особисто або якщо закон не отримав висновку комітету. Перша причина у зв’язку із введенням у березні 2021 року сенсорної кнопки більше не є актуальною, щодо другої — засідання комітету у випадку закону № 4555, хоч і формально, але було проведено. Порушення Регламенту ще не ставали причиною визнання закону неконституційним. І навряд чи хтось притомний хотів би відкривати цю «скриньку Пандори», визнаючи акт неконституційним на підставі порушень Регламенту, з огляду на кількість актів, ухвалених у такий спосіб.

Лише під тиском свідомої громадськості та міжнародних партнерів президент зареєстрував, а Верховна Рада ухвалила в цілому новий законопроєкт, який фактично повертає процесуальну незалежність НАБУ та САП, скасовану законом № 4555. Тобто лише громадський контроль Парламенту та інших інституцій змусив владу виправити скоєне. Але, на жаль, також із порушеннями Регламенту. Хоча в цьому випадку суспільна значущість якнайшвидшого ухвалення законопроєкту президента була незаперечною.

Вочевидь, переконати депутатів у необхідності дотримуватись Регламенту чи комплексно його переглянути, щоби погодити з Конституцією (!) та забезпечити базові принципи прозорості та громадської участі в законодавчому процесі — завдання з кількома зірочками. Лабораторія законодавчих ініціатив упевнена, що є кілька критично важливих кроків, які можна зробити тут і зараз, аби принаймні мінімізувати ризик повторення ситуації з блискавичним ухваленням закону № 4555.

Насамперед потрібно розвʼязати проблему закритості процесу ухвалення рішень, що має кілька проявів — зокрема відсутність прямої трансляції пленарних засідань Верховної Ради.

Відсутність трансляції не може бути обґрунтована й змістом питань, які обговорюються на пленарному засіданні, — Верховна Рада самостійно викладає його запис на своєму YouTube-каналі, а стенограми публікуються на офіційному вебсайті. Заборона на пряму трансляцію означає, що громадськість дізнається про найважливіші ухвалені рішення постфактум. З вимогою відновити онлайн-трансляцію пленарних засідань звернулися більш як 90 громадських організацій та медіа. Відповідну постанову зареєструвала група народних депутатів, однак ані її, ані іншої аналогічної пропозиції Верховна Рада не підтримала.

Іншим проявом закритості є той факт, що президент уже пів року не підписує законопроєкт № 11321. Ця законодавча ініціатива зобов’язує транслювати відкриті засідання комітетів і безстроково розміщувати на їхніх вебсторінках такі відеозаписи, а також публікувати порядок денний засідань і проєкти актів, заплановані до розгляду, не пізніше ніж за 24 години до початку засідання комітету. Про засідання комітету, на якому здійснювалася підготовка закону № 4555 до другого читання, не знали навіть деякі його члени, що вже казати про відкритий доступ для журналістів.

Саботаж прозорості Парламенту поширився й на Закон України «Про публічні консультації». Завдяки пропозиціям народних депутатів цей закон:

• набере чинності лише за рік після скасування або припинення воєнного стану замість шести місяців, як це передбачалося текстом законопроєкту в першому читанні;
• встановив виняток, що дозволяє депутатам і парламентським комітетам узагалі не проводити публічних консультацій.

Усе це створює враження, ніби народні депутати максимально не хочуть займатися політикою (policy), а займаються лише політикою (politics). Зрештою, неаргументоване та поспішне політичне рішення призводить до помилок, коли влада знову наступає на граблі, які сама ж перед собою й поклала.

Звичне зверхнє ставлення народних депутатів до порушень Регламенту, що проявляється в критичні моменти (як у випадку із законом № 4555), загрожує демократичним засадам парламентаризму й подає сигнал цьому та наступним скликанням Верховної Ради, що Регламент можна порушувати — й це зійде з рук.

Демократичний цивільний контроль — це комплекс заходів для забезпечення верховенства права, законності, підзвітності, прозорості органів сектору безпеки й оборони та інших органів, діяльність яких пов’язана з обмеженням прав і свобод людини, сприяння їхній ефективній діяльності й виконанню покладених на них функцій, зміцненню національної безпеки України.

Світовий досвід, зокрема практика держав-членів НАТО, свідчить, що демократичний цивільний контроль є необхідним складником стабільності держави та демократичного ладу.

Парламентський контроль є однією з ланок системи демократичного цивільного контролю. Він створює систему обмежень, яка б унеможливлювала використання армії в антиконституційних цілях. Іншими словами, Парламент запобігає використанню органів сектору безпеки й оборони Президентом чи Урядом країни в незаконних цілях чи для узурпації влади, а також — мінімізує можливість її захоплення власне військом.

Інструменти парламентського контролю в Україні загалом тотожні практиці країн-членів НАТО з окремими нахилами через особливості правових систем та циклів взаємодії у владному трикутнику (Парламент — Уряд — Президент). Попри подібність інструментів, парламентський контроль в Україні так і не зміг стати надійним фундаментом для досягнення бажаної ефективності системи безпеки й оборони України.

Головною проблемою є слабкий контроль Парламенту над діями всього Уряду. Такий контроль стає ще слабшим для сектору безпеки й оборони через його закритість та особливість «конституційної архітектури».

Відтак наявні недоліки законодавчого регулювання не усуваються, а слабка політична та інституційна взаємодія між стейкхолдерами сектору безпеки й оборони не налагоджується та загострюється під впливом повномасштабного вторгнення.

З огляду на беззаперечну актуальність та важливість теми окрема увага Зеленої книги зосереджена на проблемах у використанні інструментів парламентського контролю в умовах воєнного стану, а також запропоновано шляхи їх розвʼязання.

Зелена книга дає відповіді на такі питання:

1. Якою мірою задекларовані інструменти парламентського контролю за сектором безпеки й оборони використовуються Верховною Радою України й наскільки вони є ефективними?
2. Наскільки парламентський контроль за сектором безпеки й оборони в Україні обмежується в умовах війни?
3. Які практики країн-членів НАТО щодо парламентського контролю за сектором безпеки й оборони варто перейняти Україні в майбутньому?

Ґрунтовніше про парламентський контроль — у Зеленій книзі ЛЗІ.

Дослідження підготоване у межах проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Парламентським центром (Канада) у співпраці з Верховною Радою України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs).

1. 23 липня набрав чинності Закон № 4555-ІХ «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України щодо особливостей досудового розслідування кримінальних правопорушень, пов’язаних зі зникненням осіб безвісти за особливих обставин під час дії воєнного стану», більш відомий як «закон про скасування незалежності НАБУ і САП» або «про посилення ролі Генерального прокурора щодо антикорупційних проваджень».

2. Закон № 4555-ІХ був зареєстрований як проєкт Закону № 12414 від 16.01.2025, проте суттєво розширений і ухвалений в цілому протягом одного дня — 22 липня 2025 року. Лабораторія законодавчих ініціатив уже надавала аналіз ухвалених змін. В остаточній редакції ним було внесено зміни до Кримінального процесуального кодексу України та Закону України «Про прокуратуру».

3. Змістовно Закон № 4555-ІХ стосується чотирьох блоків питань:

1) процесуальних повноважень Генерального прокурора щодо САП та всіх прокурорів (скасовані особливі процедури здійснення процесуального керівництва щодо прокурорів САП і детективів НАБУ, що нівелюють процесуальну незалежність прокурора і відкривають шлях для зловживань);

2) уточнення підстав проведення невідкладного обшуку (без ухвали слідчого судді) (зміни до ч. 3 ст. 233 КПК України з одного боку звузили перелік злочинів, де може бути проведено невідкладний обшук, а також поняття «врятування майна» до «збереження доказів», з іншого — позбавили можливості проведення невідкладних обшуків у корупційних і повʼязаних з корупцією кримінальних справах, що підважує ефективність їх розслідування);

3) можливість зміни місця проведення розслідування кримінальних проваджень, повʼязаних із безвісно зниклими особами за місцем проживання (перебування) потерпілого (зміни до ст. 615 КПК України, якими реалізовано первинний задум проєкту Закону № 12414 від 16.01.2025);

4) кадрових змін до Закону України «Про прокуратуру» (законом уможливлюється добір до прокуратури людей без досвіду роботи поза конкурсом, а також звільнення прокурорів, які перебувають «поза штатом» (звільнені внаслідок ліквідації, реорганізації підрозділів) всупереч висновкам, висловленим КСУ у Рішенні №11-р(ІІ)/2024, тобто попри гарантії незалежності шляхом «кадрових чисток»).

4. 23 липня Президент України заявив, що він «запропонує Верховній Раді України законопроєкт, який буде відповіддю, який забезпечить силу системі правопорядку», а 24 липня, що «текст законопроєкту, який гарантує реальне зміцнення системи правопорядку в Україні, незалежність антикорупційних органів, а також надійний захист системи правопорядку від будь-якого російського впливу чи втручання» був погоджений. Проєкт Закону зареєстровано за номером № 13533. Далі надається аналіз цього проєкту Закону. 

5. Проєкт Закону України «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України та Закону України «Про прокуратуру» стосується двох складників Закону № 4555-ІХ (крім кадрових питань прокуратури й норм щодо зниклих безвісти), зазначених вище. А також впроваджує механізм перевірок на поліграфі працівників НАБУ та САП, які мають доступ до державної таємниці (підрозділами внутрішнього контролю НАБУ та САП за методологією СБУ) та перевірки протягом 6 місяців детективів НАБУ та прокурорів САП, які мають доступ до державної таємниці, що здійснюватиме Служба безпеки України. Загалом це стосується усіх органів правопорядку та прокуратури. 

6. Щодо процесуальної частини. Проєкт Закону скасовує всі процесуальні обмеження для  САП, внесені Законом № 4555-ІХ (зміни до ст. 3, 36, 37, 39, 40, 40-1, 41, 216, 218, 284, 294, 470, 480, 481 та зміни до Розділу ХІ «Перехідні положення»). До того ж ці процесуальні обмеження накладались не лише на САП, а й усіх прокурорів. Проте зберігається механізм «витребування» матеріалів з метою перевірки самим Генеральним прокурором або третіми особами (прокурорами) – крім проваджень НАБУ. Тобто цими змінами продовжує підважуватись процесуальна незалежність усіх прокурорів (крім САП). Натомість уся логіка впровадження стандартів ЄС полягала у зворотному — розширення процесуальної незалежності прокурора, а не повернення до старих наглядових проваджень прокуратури (в контексті функції «нагляду за додержання законності»).

Так само він скасовує обмеження керівника САП щодо керування прокурорами САП, внесені до профільного Закону (зміни до ст. 8-1 Закону України «Про прокуратуру»).

7. Щодо підстав проведення невідкладних обшуків. Підстави для проведення невідкладних обшуків (без ухвали слідчого судді) повертаються у первинну редакцію (зміни до ст. 233 КПК України).

Загалом ч. 3 ст. 233 КПК уже містить належний механізм проведення обшуку без ухвали слідчого судді. А саме: 1) проведення невідкладного обшуку; 2) звернення до слідчого судді за судовим контролем; 3) легалізація слідчим суддею результатів обшуку — розвʼязання питання щодо наявності підстав, що надалі впливає на допустимість/недопустимість здобутих доказів. З огляду на це проблема радше не в нормативному регулюванні, а слабкому судовому контролі. ЄСПЛ у нещодавньому рішенні «Корнієць та інші проти України» (10 липня 2025 року) слушно зазначає, що тут ключовим є питання дискреції й судовий контроль мав би нейтралізувати будь-які зловживання. Тобто невідкладні обшуки можуть існувати як інструмент, проте мають відповідати принципу верховенства права.

8. Щодо змін до ст. 615 КПК України. Проєкт Закону зберігає зміни до ст. 615 України, які передбачають можливість зміни місця проведення досудового розслідування кримінальних правопорушень під час дії воєнного стану за клопотанням потерпілого, який є близьким родичем чи членом сім’ї особи, яка зникла безвісти за особливих обставин. За таким клопотанням місце змінюється на місце проживання (перебування) потерпілого, який є близьким родичем чи членом сім’ї особи, зниклої безвісти за таких обставин. Ці зміни є первинним задумом проєкту Закону № 12414 від 16.01.2025 і загалом можна оцінити позитивно, адже вони розвʼязують практичну проблему в діяльності органів правопорядку, насамперед Національної поліції України. Варто зауважити, що «опозиційний» проєкт Закону № 13531 від 24.07.2025 (н.д. Совсун І. та інші) також залишає цю норму чинною.

9. Щодо кадрових питань в прокуратурі. Можливість добору в прокуратуру прокурорів поза процедурою конкурсу, а також звільнення внаслідок виведення «поза штат» у звʼязку з реорганізацією, ліквідацією органу прокуратури зберігається. У законопроєкті відсутнє скасування змін до ст. 41, 51, 60 та Розділу ХІІІ «Перехідні положення» Закону України «Про прокуратуру». Ці зміни не відповідають стандартам ЄС щодо меритократичного добору в органи прокуратури за результатом конкурсу та євроінтеграційним зобовʼязанням України загалом. Положення щодо звільнення осіб «поза штатом» за своїм змістом є фактичним невиконанням Рішення КСУ №11-р(ІІ)/2024 від 18.12.2024, тобто неконституційними. Впроваджений механізм, відповідно до якого прокурору пропонується посада, а у разі повторної відмови — він звільняється, може бути легко нівельований. Наприклад, шляхом пропонування посад у прокуратурах нижчого рівня або у прокуратурах, де є великий кадровий дефіцит, у звʼязку з наближеністю до зони бойових дій (наприклад, окружні прокуратури в районах Сумської області, близьких до кордону з російською федерацією).

10. Щодо перевірок з боку СБУ. Прикінцевими й перехідними положеннями проєкту Закону впроваджується такий механізм «очищення антикорупційних органів від впливу російських спецслужб»:

10.1 Підрозділ внутрішнього контролю НАБУ та інших органів правопорядку, ОГП, САП, за методологією, узгодженою із СБУ, не рідше одного разу на два роки проводить поліграфологічні дослідження працівників органів правопорядку та прокурорів ОГП та САП, які мають допуск до державної таємниці, на предмет вчинення дій на користь держави-агресора.

10.2 Протягом 6 місяців з дня набрання чинності цим Законом СБУ проводить перевірку працівників Національного антикорупційного бюро України та інших органів правопорядку, прокурорів ОГП та САП, які мають допуск до державної таємниці, на предмет вчинення дій на користь держави-агресора.

Отже, основний задум «компромісних» змін від Президента України є «очищення» НАБУ від впливу російських спецслужб. Інформаційна кампанія, якою було завдано шкоди репутацію НАБУ у звʼязку з обшуками й затриманням 21 липня, створила уявлення, ніби це є поширеною проблемою у НАБУ. Проте належних доказів чи достатньо публічної комунікації з боку СБУ не було здійснено.

Такі перевірки можуть бути тиском на НАБУ та САП, а також підставою для отримання СБУ доступу до матеріалів НСРД Негласні слідчі (розшукові) дії у провадженнях НАБУ та САП. Крім того, можна говорити про «узалежнення» НАБУ від СБУ шляхом впровадження механізму постійних перевірок на поліграфі. Це підриває інституційну незалежність НАБУ та САП, яка вибудовувалась протягом 10 років в ході реалізації державної антикорупційної політики.

11. Щодо розшуку активів. Прикінцевими й перехідними положеннями проєкту Закону передбачено розробку низки законодавчих ініціатив.

11.1 Так, доручається Офісу Генерального прокурора та Міністерству юстиції посилити роботу щодо розшуку та видачі іноземними державами (екстрадиції) осіб, які ухиляються від досудового розслідування, судового розгляду чи відбування покарання. У разі необхідності, протягом трьох місяців з дня набрання чинності цим Законом спільно з КМУ розробити та подати до ВРУ проєкт змін до законодавства у цій частині. 

11.2 Також Офісу Генерального прокурора, Міністерству юстиції, Національному агентству України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів, НАБУ, БЕБ, ДБР, СБУ, Нацполіції, Державній службі фінансового моніторингу України посилити роботу щодо виявлення, розшуку на повернення з іноземних держав активів, здобутих злочинним шляхом. У разі необхідності, протягом трьох місяців з дня набрання чинності цим Законом спільно з КМУ розробити та подати до Верховної Ради України проєкт змін до законодавства у цій частині.

11.3 КМУ та НАБУ протягом 1 місяця з дня набрання чинності цим Законом внести зміни до нормативно-правових актів щодо заборони, на час дії воєнного стану, виїзду працівників Національного антикорупційного бюро України за кордон, окрім випадків службових відряджень.

Тобто працівникам і працівницям НАБУ під час воєнного стану повністю забороняється виїжджати за кордон (крім службових відряджень), наприклад, у відпустку. Крім того, процедура погодження службових відряджень може містити низку бюрократичних обмежень, які стануть підставою для зловживань. 

Проєкт Закону, запропонований Президентом України, є компромісом у питанні збереження процесуальної незалежності САП, а також усіх прокурорів (за винятком окремих негативних інструментів). Ним скасовуються всі обмеження процесуальної незалежності САП, внесені Законом № 4555-ІХ. Проте він посягає на інституційну незалежність (самостійність) НАБУ та САП шляхом впровадження постійних перевірок на поліграфі з боку СБУ або за методологією СБУ. Загалом ці перевірки стосуються всіх органів правопорядку та прокуратури. 

Підстави для проведення невідкладних обшуків (без ухвали слідчого судді) повертаються в первинну редакцію норми КПК України.

При цьому негативні положення щодо кадрових питань в прокуратурі не скасовуються. Так, до прокуратури можна буде і надалі добирати людей поза конкурсом (всупереч стандартам ЄС), а також звільняти їх у разі ліквідації, реорганізації органу прокуратури (всупереч Рішенню КСУ №-р11(ІІ)/2024).

До Комітету Верховної Ради України з питань правоохоронної діяльності надійшли пропозиції щодо суттєвого розширення змісту проєкту Закону № 12414 від 16.01.2025. Первинною метою запропонованого закону є встановлення особливих умов проведення досудового розслідування, які дозволяють оперативно та ефективно реагувати на заяви про зникнення осіб і забезпечити доступ заявників (потерпілих), які є близькими родичами та членами сім’ї зниклої особи, до правових механізмів в умовах воєнного часу. Ним просто пропонується спростити порядок визначення місця досудового розслідування з метою підвищення ефективності організації досудового розслідування в умовах воєнного стану.

Пропозиції внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України, які надійшли до Комітету, передбачають:

1. Суттєве посилення ролі Генерального прокурора (насамперед зміни до п. 2 ст. 36 КПК України) — Генеральний прокурор отримує повноваження витребовувати будь-яке кримінальне провадження для перевірки додержання законності, включно з можливістю передавати такі провадження іншим прокурорам для вивчення. Такий крок ставить під загрозу процесуальну незалежність прокурорів, які здійснюють процесуальне керівництво у цих провадженнях, блокує подальше розслідування і дозволяє «вручну» керувати всіма резонансними провадженнями. Фактично реалізується доктринальне положення про те, що «Генеральний прокурор є вищестоящим до будь-якого прокурора», що не відповідає волі законодавця, який послідовно протягом десяти років надавав керівнику САП високий рівень гарантій процесуальної незалежності, а САП як спеціалізованій прокуратурі — інституційної незалежності.
2. Скасування т.зв. «виняткової підслідності» у кримінальних провадженнях, віднесених до підслідності НАБУ і САП. Наразі прокурор відповідного рівня має право передати провадження з підслідності одного органу досудового розслідування до іншого за неефективністю розслідування (п. 5 ч. 36 КПК України). Проте для НАБУ існує виняток — ці провадження неможливо віддати умовній Нацполіції чи ДБР. Це одна з ключових гарантій незалежності цього органу. Її скасовують повністю — Генеральний прокурор зможе передавати будь-які провадження в будь-якому напрямі. До того ж йому надається повноваження надавати будь-які письмові вказівки у кримінальних провадженнях НАБУ, що підлягають обовʼязковому виконанню. Вони можуть як нашкодити загальній логіці кримінального переслідування, так і просто «заблокувати» провадження шляхом надання беззмістовних вказівок, виконання яких потребуватиме значного часу і ресурсів.
3. Скасування більшості положень, що надають САП процесуальну незалежність у топ-корупційних справах для забезпечення неупереджених та результативних розслідувань. Наприклад, будь-які виняткові процесуальні повноваження — погодження повідомлення про підозру спеціальним субʼєктам, вирішення спорів про підслідність, внесення змін до апеляційних і касаційних скарг тощо. До того ж повноваження заступника Генерального прокурора-керівника САП можуть бути покладені на інших прокурорів (доповнення ст. 37 КПК України). Фактично роль керівника САП стане «перехідною» і буде визначатись в межах розподілу обов’язків між заступниками Генерального прокурора в загальному порядку.
4. ⁠Закриття кримінального провадження щодо підозрюваного (наприклад, після анонсованого аудиту проваджень) щодо інших осіб стане предметом «торгу». Наразі рішення прокурора про закриття кримінального провадження щодо підозрюваного не є перешкодою для продовження досудового розслідування щодо відповідного кримінального правопорушення (ч. 5 ст. 284 КПК України). Пропонується надати право підозрюваному спецсубʼєкту — посадовцю категорії «А», депутату, судді, керівнику великого підприємства з великою часткою державної чи комунальної власності тощо — заявляти клопотання про закриття провадження і стосовно себе. Проте таке клопотання йтиме напряму до Генерального прокурора. Фактично підозрюваному необхідно буде «просто домовитись» з Генеральним прокурором, адже саме він відтепер вирішуватиме долю топ-корупційних та всіх інших справ від їх початку і до завершення.
5. Продовження дії на строк 3 роки після припинення чи скасування воєнного стану всіх додаткових інструментів, передбачених ст. 615 КПК України (особливості розслідування в умовах воєнного стану). При цьому, зважаючи на зміну практики досудового розслідування, не виключено, що будуть застосовуватись «мертві» наразі норми щодо проведення обшуків чи продовження запобіжних заходів самими прокурорами, без звернення до слідчого судді, який обʼєктивно не може здійснювати повноваження на певній території.

Також пропонується внести зміни до Закону України «Про прокуратуру», якими спрощується порядок переведення з прокуратури нижчого рівня до ОГП (поза конкурсом) на період воєнного стану, при цьому надається можливість взяти людину з-поза системи прокуратури. Крім того, пропонується розвʼязати проблему з прокурорами «поза штатом», які опинились там внаслідок рішень керівництва щодо ліквідації, реорганізації, зміни структури або штатної чисельності прокуратури.

Ймовірно метою цих положень є необхідність перевести прокурорів з окружних та обласних прокуратур, адже для аудиту проваджень НАБУ необхідно багато ресурсів. Це не відповідає меритократичним засадам призначення і переведення в органах прокуратури й продовжує невдалу політику розвʼязання кадрових питань поза зусиллями попереднього керівництва ОГП на євроінтеграційному треку.

Загальний висновок: посилення ролі Генерального прокурора шляхом скасування більшості положень щодо процесуальної незалежності й самостійності НАБУ і САП не відповідає антикорупційній політиці держави, що реалізовувалась після Революції Гідності. Заборона передання кримінальних проваджень НАБУ і САП до підслідності інших органів, а також особливий порядок погодження процесуальних рішень керівником САП впроваджувались з метою мінімізації тиску на топ-корупційні кримінальні провадження, субʼєктами вчинення яких є публічні службовці високого рангу, міністри, президенти, судді тощо. Результативність такого кроку неодноразово підкреслювалась міжнародними партнерами України, зокрема в межах євроінтеграційного процесу в межах антикорупційної частини Розділу 23 права ЄС.

На відміну від прокурорів Офісу Генерального прокурора прокурори САП пройшли ретельні процедури відбору із залученням представників міжнародних партнерів, а керівник САП був обраний за результатами конкурсу. Публічні скандали минулих років, пов’язані із «блокуванням» проваджень з боку органів досудового розслідування та ОГП свідчать про бажання «вручну» керувати кримінальними провадженнями, що матиме негативний вплив на реалізацію принципу невідворотності відповідальності у топ-корупційних справах. Події останніх днів щодо дискредитації НАБУ і САП в інформаційному полі лише посилюють це переконання.

Така Оцінка є одним з ключових інструментів для забезпечення розробки та подальшої оцінки ефективності якісного законодавства.

Лабораторія законодавчих ініціатив послідовно працює над впровадженням Оцінок впливу у діяльність українського парламенту. Зокрема Лабораторія сприяла підготовці низки оцінок законодавчого впливу у співпраці з Комітетом з питань інтеграції України до Європейського Союзу, Комітетом з питань правоохоронної діяльності, Комітетом з питань національної безпеки, оборони та розвідки та Комітетом з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування.

У цьому Посібнику ми публікуємо нові напрацювання та розширену методологію здійснення гендерно-сенситивної Оцінки впливу з урахуванням досвіду пілотування методології у Верховній Раді України.

Законодавчі практики розвинених демократичних держав, зокрема країн ЄС, так чи інакше базуються на моделі циклу політики. Тобто рішенняНаприклад, законопроєкти чи інші ненормативні заходи. проходить ланцюгом обов’язкових етапів — від планування та аналізу проблеми до моніторингу та оцінки результативності імплементації. Оцінка впливу проводиться на початковій стадії процесу розробки політики, що дає можливість коригувати її інструменти відповідно до отриманої інформації.

Логіка ж українського законотворчого процесу, за винятком поодиноких випадків, виглядає зворотною: спочатку ініціаторНайчастіше народний депутат/ка. реєструє готовий законопроєкт, а вже потім відбувається обґрунтування того, наскільки запропонований підхід здатен розв’язати проблему. Власне, на це неодноразово звертали увагу й наші європейські партнери. Скажімо, ще у 2016 році Місія Європейського Парламенту з оцінки потреб Верховної Ради щодо парламентської реформи надала рекомендацію впровадити інструмент Оцінки впливу в роботі українського парламенту. 

Водночас запровадження Оцінки у практику Верховної Ради обумовлене не лише вимогами євроінтеграції, але й — щонайголовніше — потребою посилити інституційну спроможність Парламенту та підвищити ефективність державних політик. Тож, ухвалюючи у 2023 році Закон України «Про правотворчу діяльність», Верховна Рада взяла на себе зобов’язання ввести Оцінки впливу у власну законотворчу діяльність.

1. дає можливість зрозуміти наслідки прийняття законопроєкту, вплив на різні соціальні категорії та сфери;
2. є механізмом ефективної комунікації зі стейкхолдерами та громадськістю під час розробки законопроєкту;
3. служить інструментом підвищення прозорості процесу ухвалення рішень, оскільки під час її здійснення розробник політики може проводити консультації із зацікавленими сторонами;
4. допомагає нормотворцям оцінити, чи запропонований захід є обґрунтованим та чи досягне очікуваної мети;
5. є особливо важливою у випадку недостатньої супровідної інформації чи обґрунтування законопроєкту. З її допомогою можна отримати повну картину, необхідну для ухвалення рішень, заснованих на фактичних даних.

Люди можуть відчувати законодавчий вплив по-різному, залежно від їх гендерної ідентичності, віку, етнічної приналежності або інших характеристик. Утім саме гендерно-сенситивна Оцінка впливу дозволяє визначити, наскільки та як законопроєкти або інші заходи впливають на різні групи населення. Крім того, ця методика дозволяє адаптувати політику та переконатися, що будь-які дискримінаційні наслідки будуть усунені або пом’якшені.

Мета цього Посібника — запропонувати методологічний підхід до здійснення гендерно-сенситивної Оцінки законодавчого впливу та систематизувати процес її реалізації, аби допомогти нормотворцям проаналізувати та оцінити потенційні наслідки законодавчих ініціатив та мати змогу обґрунтувати обраний спосіб регулювання.

Більше про Оцінку законодавчого впливу — у новому Посібнику ЛЗІ.

Посібник підготований у межах проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Парламентським центром (Канада) у співпраці з Верховною Радою України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs).

Стратегія реформування державного управління на 2022–2025 роки, хоча і має на меті реформування усієї системи професійної та політично нейтральної публічної служби, орієнтованої на захист інтересів громадян, залишає поза своїми рамками реформу державної служби в Апараті Верховної Ради України. Це пояснюється, зокрема, тим, що реформу парламентської служби найчастіше розглядають саме як частину реформи Парламенту, а не системи державного управління чи державної служби. Водночас таке судження навряд чи є обґрунтованим. Впровадження реформи державного управління має здійснюватися з урахуванням європейських Принципів державного управління, розроблених OECD/SIGMA, які зазначають, що вказані принципи поширюються також на парламенти та інші незалежні конституційні органи, з повагою до їхньої конституційної незалежності та особливостей функціонування.

Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади, що, своєю чергою, визначає особливості діяльності Апарату Верховної Ради, який виконує широкий ряд функцій — від фінансового і матеріально-технічного до наукового та експертно-аналітичного забезпечення діяльності Парламенту. Апарат виконує ці функції в умовах плюралізму політичних позицій та високого рівня політизації процесу ухвалення рішень. Для органу, який надає підтримку та консультації, здійснює щоденне забезпечення роботи Парламенту та народних депутатів, необхідним є наявність механізму, який би дозволив народним депутатам отримувати неупереджену допомогу у здійсненні повноважень, а працівникам — бути захищеними від зловживань народними депутатами своїм статусом. 

Серед зловживань є, наприклад, реєстрація великої кількості законопроєктів низької якості й формальне дотримання вимог до пояснювальної записки або практика ухвалення законопроєктів «день у день»Йдеться про законопроєкти, реєстрація та ухвалення яких здійснюється у той самий або наступний день. . У першому випадку у відповідальних структурних підрозділів немає повноважень відмовляти у реєстрації законопроєктів та супровідних документів до них, які не відповідають вимогам Регламенту Верховної Ради України, що, своєю чергою, сприяє утворенню такого явища, як «законодавчий спам», у другому — підрозділи, відповідальні за проведення експертиз проєктів законів та інших актів, можуть лише поверхнево оцінити наслідки ухвалення законопроєкту та його узгодженість з іншими нормами. Наприклад, у 12 сесії щодо 45 законопроєктів (60% законопроєктів, ухвалених у другому читанні) спостерігається порушення терміну, передбаченого для ознайомлення народних депутатів із цими висновками перед їх розглядом у залі засідань. 

Особливо вразливими у цьому випадку є, наприклад, секретаріати комітетів, оскільки вони мають подвійне підпорядкування: керівнику Апарату Верховної Ради та комітету. Хоча така ситуаціяНаприклад, у парламенті Естонії керівник секретаріату комітету звітує перед керівництвом Канцелярії Парламенту та головою комітету щодо питань, безпосередньо пов’язаних з консультуванням та обслуговуванням роботи комітету. не є унікальною для секретаріатів парламентських комітетів в Україні, парламентські службовці змушені постійно балансувати між необхідністю дотримання процедур Регламенту та політичним тиском груп інтересів, які використовують адміністративний ресурс для «обходу» окремих парламентських процедур.

Окрім захищеності працівників Апарату від політичного тиску парламентарів (групи парламентарів, наприклад, депутатської фракції чи комітету), іншим виміром «незалежності» Апарату варто розглядати саме незалежність від виконавчої гілки влади (адміністративна автономія). Вона може включати такі складники, як: наявність окремої законодавчої бази з чіткими повноваженнями, свобода в організації внутрішньої структури, наявність окремого механізму найму парламентських службовців, зокрема призначення керівника парламентської служби, самостійність у формуванні бюджету, прозорість та підзвітність перед Парламентом, а не виконавчою владою тощо. 

Працівники Апарату Верховної Ради становлять відносно невелику частку всіх державних службовців в Україні, порівняно з їх кількістю у міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади. Однак, їхня робота із забезпечення діяльності єдиного законодавчого органу врегульована лише фрагментарно. Закон України «Про державну службу» встановлює, що особливості вступу, проходження та припинення державної служби в Апараті Верховної Ради регулюються цим законом з урахуванням особливостей, визначених спеціальним законодавством. Регламент Верховної Ради України, наприклад, встановлює особливості прийняття і звільнення з державної служби лише однієї особи — Керівника Апарату Верховної Ради, а Закон України «Про комітети Верховної Ради України», своєю чергою, встановлює особливості призначення та звільнення керівників секретаріатів комітетів Верховної Ради — розпорядженням Голови Верховної Ради України за поданням комітетів та за погодженням з Керівником Апарату.

Головою Верховної Ради затверджено Положення про Апарат Верховної Ради України. Воно також не містить особливостей проходження парламентської служби й лише встановлює, що порядок добору, прийняття на роботу, переведення на іншу посаду, застосування дисциплінарних стягнень та звільнення з роботи в Апараті Верховної Ради затверджує Голова Верховної Ради. 

Як і Регламент Верховної Ради України, так і Положення про Апарат Верховної Ради радше окреслюють напрями діяльності Апарату у різних сферах, ніж власне умови проходження державної служби у ньому. 

Задля забезпечення незалежності та адміністративної автономії Апарату Верховної Ради необхідним є створення такої нормативної рамки, яка не обов’язково передбачає окремий режим регулювання для парламентських державних службовців, однак яка б захищала працівників Апарату від можливого впливу з боку інших осіб. 

У грудні 2020 року у Парламенті був зареєстрований проєкт закону «Про парламентську службу» № 4530. Ініціатори законопроєкту зазначили, що профільного Закону «Про державну службу», який насамперед спрямований на державних службовців у державних органах виконавчої влади, недостатньо для регулювання умов проходження державної служби у Парламенті з огляду на специфіку його діяльності. У січні 2021 року законопроєкт № 4530 було прийнято за основу та надано головному комітетовіГоловним комітетом є комітет Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування. доручення підготувати його до другого читання. 

Законопроєкт визначає три категорії парламентських службовців: 

1. парламентські державні службовці;
2. працівники парламентської патронатної служби;
3. парламентські працівники, які виконують функції з обслуговування. 

Законопроєкт уточнює принцип політичної неупередженості, вказуючи, що парламентські державні службовці повинні забезпечувати рівне ставлення до кожного народного депутата України, їх помічників-консультантів, працівників секретаріатів депутатських фракцій (депутатських груп) та інших працівників парламентської патронатної служби. 

Законопроєкт передбачає: 

• встановлення вимог до особи, яка претендує на зайняття посади парламентської державної служби;
• проведення конкурсу на посади категорії «А» (перші заступники та заступники Керівника Апарату) не Комісією з питань вищого корпусу державної служби, яка утворюється Кабінетом Міністрів України, а Комісією з питань добору парламентських державних службовців категорії «А», яку безпосередньо утворює Керівник Апарату;
• впорядкування регулювання службової кар’єри парламентських державних службовців: на Керівника Апарату покладається обов’язок затверджувати Порядок просування парламентських державних службовців, Порядок оцінювання результатів службової діяльності, порядок стажування молоді;
• утворення Головою ВРУ Комісії з розгляду дисциплінарних справ для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення наявності та ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку стосовно парламентських державних службовців, які займають посади парламентської державної служби категорії «А» тощо.

Вказані норми лише частково пропонують розв’язати проблему залежності від виконавчої гілки влади шляхом наділення керівника Апарату Верховної Ради значними повноваженнями щодо організації проходження служби в Апараті. Водночас проблема подвійного впливу на секретаріати комітетів не лише не розвʼязується, а навіть посилюється: законопроєкт пропонує, аби результати оцінювання службової діяльності працівників секретаріатів комітетів погоджував голова комітету. Це може здатися логічним, оскільки робота секретаріату має задовольняти сам комітет. Однак це створює умови для впливу на працівників, адже за результатами оцінювання передбачається виплата щорічної премії. Думка членів та голови комітетів повинна мати рекомендаційний характер і використовуватися для покращення взаємодії між секретаріатом та комітетом, але не повинна напряму впливати на оцінювання окремого працівника.

Серед іншого, з метою гармонізації із профільним законом, замість Управління кадрів утворюється служба управління персоналу, яка, окрім зазначених у Законі України «Про державну службу» завдань і функцій, здійснює: 

1. розроблення типових вимог до професійної компетентності парламентських державних службовців, які займають посади парламентської державної служби категорії «А»;
2. розроблення переліку тестових питань для проведення конкурсу на зайняття посад парламентської державної служби;
3. кадрове забезпечення народних депутатів України;
4. підготовку визначених законом матеріалів стосовно осіб, обрання чи призначення на посади, надання згоди на призначення на посади яких належить до повноважень Верховної Ради України.

Однак цей законопроєкт не створює новий вид публічної служби — «парламентської», а лише встановлює деякі особливості праці державних службовців у Верховній Раді України. Закон спрямований скоріше на регулювання не парламентської служби загалом, а парламентської державної служби.

Після його прийняття у першому читанні законопроєкт № 4530 уже четвертий рік не виноситьсяЗа словами першого заступника Голови Верховної Ради України О. Корнієнка, законопроєкт про парламентську службу був готовий до розгляду у другому читанні ще у жовтні 2021 року. на голосування у другому читанні. Така затримка показує, що для більшості народних депутатів цей законопроєкт не входить до числа пріоритетних, які потребують розгляду у сесійній залі. Окрім того, у разі його повернення на порядок денний Верховної Ради, необхідно оцінити відповідність законопроєкту праву ЄС (парламентський комітет з питань європейської інтеграції мав зауваження до його змісту ще у першому читанні), а також визначити його місце у поточній реформі державного управління. 

Законодавче оформлення окремої парламентської державної служби є однією з багатьох рекомендацій щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України. Частина з цих рекомендацій спрямовані на посилення адміністративної спроможності Верховної Ради України, а отже і реформу державного управління у Парламенті. 

Одна з рекомендацій (рекомендація № 36) пропонує консолідувати всю нормативно-правову базу документів, які регламентують роботу Апарату Верховної Ради в єдиний звід внутрішніх правил, зокрема щодо проведення кадрової політики. Цього не було досягнуто в інституційному вимірі (окрім згаданого Положення про Апарат Верховної Ради, інші положення регулюють роботу окремих структурних підрозділів, наприклад, Положення про секретаріат комітету Верховної Ради України, Положення про секретаріат депутатської фракції (депутатської групи) у Верховній Раді України). Окрім того, зовсім не виконані рекомендації щодо врегулювання роботи помічника-консультанта народного депутата України. Не врегульовує це питання і законопроєкт № 4530.   

Водночас Апарат виконав іншу рекомендацію (рекомендація № 39) щодо розробки стратегії розбудови кадрового потенціалу Верховної Ради України.

Прийнята у 2019 році Стратегія розбудови кадрового потенціалу Апарату Верховної Ради України до 2022 року спрямована на оптимізацію, збереження, зміцнення та розвиток кадрового потенціалу Апарату, здатного компетентно та відповідально виконувати свої завдання та функції, своєчасно та оперативно сприяти інноваційним процесам, спрямованим на ефективну реалізацію повноважень Верховної Ради України. Одним з основних завдань, визначених цією Стратегією було приведення основних напрямів роботи з персоналом Апарату у відповідність до завдань реформи державного управління, насамперед з огляду на здатність аналізувати, розробляти, реалізовувати, вчасно приймати та коригувати управлінські рішення тощо. Іншим завданням було визначення у законодавстві, що унормовує діяльність Верховної Ради України та її Апарату, статусу працівників Апарату, особливостей вступу, проходження (зокрема професійного навчання) та припинення державної служби, патронатних служб, а також інших працівників. Реалізовані у межах Стратегії заходи передбачали проведення функціонального обстеження Апарату Верховної Ради, проведення гендерного аудиту, розробку навчальної онлайн-платформи Апарату Верховної Ради, прийняття методичних рекомендацій щодо розвитку корпоративної культури в Апараті, прийняття інших документів щодо системи підвищення рівня професійної компетентності та оцінювання результатів тощо. 

Парламентські державні службовці довгий час залишалися осторонь реформи системи оплати праці державних службовців на основі класифікації посад. Основним заходом реформи оплати праці стала фіксація основного та варіативного складника заробітної плати за формулою «70/30». Реформа розпочалася у січні 2024 року на підставі Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік». Однак пунктом 22 Прикінцевих положень цього Закону був встановлений виняток для державних службовців апарату органу законодавчої влади. Так, без проведеної класифікації посад за ними залишилася можливість отримувати стимулюючі виплати на основі рішення керівника державної служби. При цьому розмір фонду оплати праці був не меншим ніж передбачено на 2023 рік.

Закон України «Про Державний бюджет на 2025 рік» встановив, що до проведення першої класифікації посад для державних службовців державних органів, що не провели класифікацію посад у 2024 році, діють умови оплати праці, встановлені на 2024 рік, але не довше ніж до 1 квітня 2025 року. До таких органів належить і Апарат Верховної Ради. У ньому класифікація посад повинна проводитися відповідно до каталогу посад державної служби в апараті органу законодавчої влади, затвердженого Головою Верховної Ради України за поданням Керівника Апарату Верховної Ради. 11 квітня 2025 року Уряд прийняв постанову, якою встановив схему посадових окладів на посадах державної служби з урахуванням сімей і рівнів посад в апараті органу законодавчої влади, які застосовуються з 1 квітня 2025 року. Цією постановою також було визначено, що Голова Верховної Ради затверджує каталог типових посад державної служби в апараті органу законодавчої влади. 

11 березня 2025 року Верховна Рада прийняла Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо впровадження єдиних підходів в оплаті праці державних службовців на основі класифікації посад», який має на меті впровадження єдиних підходів в оплаті праці державних службовців на основі класифікації посад. Закон встановлюєКабінетом Міністрів України була розроблена та прийнята Постанова від 1 квітня 2025 року № 369 «Деякі питання проведення класифікації посад державної служби», яка набирає чинності одночасно із Законом України від 11 березня 2025 р. № 4282-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо впровадження єдиних підходів в оплаті праці державних службовців на основі класифікації посад» (законопроєкт № 8222)., що у 2025 році класифікація посад державної служби проводиться відповідно до Алгоритму проведення класифікації посад державної служби в умовах воєнного стану, який має бути затверджений Кабінетом Міністрів України. 

Інший прийнятий законопроєкт № 9478 визначив, що Національне агентство з питань державної служби не погоджує класифікацію посад, проведену деякими органами, серед яких і Апарат Верховної Ради. Законопроєкт наразі очікує на підпис Президента. 

Законопроєкт «Про парламентську службу» № 4530 у питаннях оплати праці відсилає до Закону України «Про державну службу», хоча і встановлює певні особливості. Так, для державних службовців Апарату Верховної Ради посадовий оклад не може бути меншим ніж посадовий оклад державних службовців в постійно діючому допоміжному органі, що забезпечує здійснення повноважень Президентом України (з урахуванням приміток до схеми посадових окладів, визначеної Кабінетом Міністрів України). Водночас, на відміну від інших державних службовців, законопроєкт встановлює можливість виплати парламентських державним службовцям доплати за науковий ступінь.

У останньому звіті щодо прогресу України в межах Пакета розширення 2024, Єврокомісія зазначила, що стратегія реформи публічного управління потребує більш ефективного впровадження, зокрема щодо ширшого застосування системи оплати праці у межах всієї державної служби.

Реформа парламентської державної служби відбувається несистемно, непослідовно та у відриві від загальної реформи державної служби. Наприклад, Стратегія розбудови кадрового потенціалу Апарату Верховної Ради була розрахована лише на період до 2022 року, а відсутність звітування про виконані заходи не дає змоги цілісно оцінити результати її впровадження. Попри це вона дала поштовх до планування кадрової політики та активного здійснення заходів з розвитку кадрового потенціалу Апарату Верховної Ради. Доцільним є прийняття нової Стратегії розбудови кадрового потенціалу як програмного документа з посилення кадрових ресурсів Апарату.  

Варто також продовжити дискусію щодо розмежування парламентської державної служби та державної служби загалом, зокрема через поновлення розгляду законопроєкту № 4530. Особливо важлива така дискусія в контексті прийняття Закону України «Про правотворчу діяльність», який визначає суб’єктів забезпечення правотворчої діяльності (до яких, беззаперечно, належить Апарат Верховної Ради) як учасників правотворчої діяльності та покладає на них певні повноваження, наприклад, щодо проведення обов’язкових експертиз проєктів нормативно-правових актів. Забезпечення правотворчого процесу потребуватиме посилення аналітичного кадрового потенціалу та підвищення адміністративної спроможності Апарату Верховної Ради, починаючи з врегулювання статусу парламентських службовців та розробленням сильних механізмів, спрямованих на забезпечення їхньої незалежності та неупередженості.

Ця публікація була підготовлена у межах проєкту «Ініціатива покращення врядування в Україні: розширення можливостей формування політики для суспільного прогресу» за підтримки Швейцарії. Відповідальність за зміст цієї публікації несе виключно ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив». Думка авторів не обов’язково відображає погляди донора.