7 квітня 2011 року Верховною Радою України було прийнято Закон „Про засади запобігання та протидії корупції”, який визначив основні засади запобігання і протидії корупції в публічній сфері. Хоча у законі значною мірою було враховано рекомендації міжнародних організацій щодо удосконалення правового регулювання у сфері боротьби з корупційними проявами, низка його положень має рамковий характер, і їх реалізація потребує прийняття інших законодавчих актів (у тому числі про фінансовий контроль публічної служби, про запобігання конфлікту інтересів тощо). Аналіз Закону дозволяє говорити й про те, що у ньому далеко не повною мірою враховано особливості проходження окремих видів служби, що зумовлює необхідність внесення до нього змін або врахування таких особливостей в інших законодавчих актах. Це стосується, зокрема, правового регулювання діяльності народних депутатів України.

Протягом останніх років в країнах Європейського Союзу було здійснено ряд кроків, спрямованих на удосконалення як антикорупційного законодавства в цілому, так і на запобігання конфлікту інтересів в депутатській діяльності зокрема. Так, ще до 2000 р. у більшості східноєвропейських країн було прийнято спеціальні закони про запобігання конфлікту інтересів, створено спеціалізовані антикорупційні органи, впроваджено ефективні механізми перевірки декларацій про активи та інтереси вищих посадових осіб держави, захисту осіб, які інформують про зловживання тощо. У цьому контексті успіхи національного законодавця видаються досить скромними, оскільки за винятком прийняття нового базового антикорупційного закону суттєвих кроків у напрямі запобігання корупції, зокрема – у політичній сфері, зроблено не було.

Між тим, Україна продовжує посідати стабільно низькі місця в міжнародних антикорупційних рейтингах, в той час як рівень довіри суспільства до органів влади і політиків залишається вкрай низьким. Саме тому особливої актуальності набуває питання дослідження досвіду країн ЄС у сфері протидії корупції, насамперед в частині, пов’язаній з діяльністю членів парламенту. Адже саме парламентарі відіграють ключову роль у створенні правової основи антикорупційної політики, відповідно – ступінь доброчесності їх поведінки значною мірою визначає ефективність або неефективність протидії корупції в інших сферах суспільного життя.

У цій публікації основну увагу відведено дослідженню основних механізмів запобігання конфлікту інтересів та корупції в депутатській діяльності, які було запроваджено у країнах-членах ЄС. Особливу увагу при цьому було відведено аналізу правового регулювання декларування доходів та активів членів парламенту. На основі проведеного дослідження сформульовано пропозиції щодо удосконалення відповідного правового регулювання в Україні.

Це дослідження здійснене за підтримки, наданої Відділом демократії і врядування Місії USAID в Україні, Молдові та Білорусі в межах проекту”ПРОГРАМА СПРИЯННЯ ПАРЛАМЕНТУ II. Програма розвитку законотворчої політики” відповідно до умов ґранту №121-А-00-03-00008-00. Думки і твердження, висловлені в публікації, відображають особисту позицію авторів і можуть не співпадати з позицією USAID.

Читати англійською: Prevention of conflict of interest and corruption in activities of MPs: experience of EU member states and proposals for Ukraine

• Економічна політика (51 закон);
• Правова політика (49 законів);
• Галузева політика (49 закони);
• Соціальна політика (17 законів);
• Національна безпека і оборона (10 законів);
• Державне будівництво (8 законів);
• Політика культури і освіти (4 закони).

• «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо здійснення попереднього документального контролю у пунктах пропуску через митний кордон»;
• «Про внесення змін до Закону України “Про електроенергетику” (щодо вдосконалення законодавства з питань електроенергетики в частині встановлення та розмежування відповідальності суб’єктів)»;
• «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спільної діяльності»;
• «Про внесення змін до Закону України “Про військовий обов’язок і військову службу”»;
• «Про безоплатну правову допомогу».

• система виборів, яка не дозволяє забезпечити ефективне представництво інтересів населення у парламенті, а також нівелює зв’язок депутатів з виборцями;
• недостатньо чітке розмежування повноважень у сфері виконавчої влади щодо виконання установчої функції парламенту;
• неналежний рівень внутрішньопартійної демократії;
• недостатній рівень прозорості роботи Верховної Ради України (зокрема, у частині висвітлення роботи парламентських комітетів);
• неналежний рівень політико-правової та економічної експертизи законопроектів перед їх розглядом, а також відсутність структурного підрозділу у парламенті, відповідального за системне вивчення актуальних питань розвитку держави;
• неефективна участь громадськості у законотворчому процесі;
• недосконалі механізми контролю Уряду парламентом;
• надмірна складність порядку усунення Президента з поста тощо.

Наприкінці травня Міністерство юстиції представило на суд громадськості новий законопроект “Про вибори народних депутатів України”. Документ презентовано як компромісну версію, результат консультацій членів робочої групи з питань удосконалення законодавства про вибори, а також дискусій з представниками політичних партій, громадських та міжнародних організацій.В основу нового проекту покладено “технічний” проект Мінюсту. Як повідомляють в міністерстві, в остаточному варіанті законопроекту враховано більшість пропозицій, що надійшли до Робочої групи.

Чи справді новий проект є дійсно компромісним, де максимально враховані побажання всіх зацікавлених сторін виборчого процесу?

На жаль, аналіз документу дає підстави стверджувати зворотне. Втім, порівняно з “технічним”, новий проект дійсно виглядає пристойніше з точки зору прозорості та демократичності виборчого процесу. Отже, спочатку про переваги…

Оновлений законопроект дійсно містить ряд позитивних змін. Ці зміни значною мірою відобразили пропозиції, озвучені учасниками засідань Робочої групи з питань удосконалення законодавства про вибори. До них можна віднести уточнення процедури реєстрації спостерігачів від громадських організацій (ГО) та можливість присутності спостерігачів від ГО на засіданнях ЦВК. Зокрема, згідно з доопрацьованим законопроектом, рішення про надання громадській організації дозволу мати спостерігачів прийматиметься Центральною виборчою комісією (а не окружними виборчими комісіями, як передбачалось „технічним” варіантом проекту). Також визначено кваліфікаційні вимоги до громадських організацій – право мати спостерігачів отримають лише ті ГО, до статутної діяльності яких входять питання виборчого процесу та спостереження за ним. Як і „технічний” законопроект, доопрацьований проект Закону „Про вибори народних депутатів України” зберігає за офіційними спостерігачами такі ж права, які надано й офіційним спостерігачам від партій та кандидатів у депутати. Всі ці нововведення сприятимуть здійсненню ефективного громадського спостереження за виборчою кампанією. Щоправда, в оновленому документі право спостереження за виборами надане організаціям, які зареєстровані не пізніше як за 60 днів до дня голосування. Це може призвести до появи напередодні виборів значної кількості ГО, які дискредитуватимуть громадське спостереження і використовуватимуться партіями чи окремими кандидатами як інструмент політтехнологій.

„Технічний” законопроект суттєво звужував доступ громадян до суспільно важливої інформації про суб’єктів виборчого процесу – ним не передбачалось оприлюднення біографічних відомостей про кандидатів, декларацій про доходи, передвиборних програм кандидатів і партій, фінансових звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів. Завдяки зусиллям представників неурядових організацій, які брали участь у засіданнях Робочої групи, частину цих недоліків було усунуто: інформація, яка подаватиметься партіями та кандидатами при їх реєстрації вважатиметься інформацією з відкритим доступом, а партійні передвиборні програми, фінансові звіти партій та кандидатів, декларації кандидатів про доходи оприлюднюватимуться на веб-сайті ЦВК. Але при цьому збережено один з недоліків попереднього варіанту законопроекту – на кандидатів-мажоритарників не покладено обов’язок мати власні передвиборні програми. Відповідно, вони зможуть обіцяти виборцям будь-що, в той час як реальної можливості проконтролювати виконання цих обіцянок не існуватиме.

Суттєво звужено перелік підстав для скасування реєстрації кандидатів у депутати, що загалом відповідає міжнародним демократичним стандартам проведення виборів.

Серед плюсів оновленого проекту закону – відновлення використання штампу «Вибув» для внесення змін до бюлетенів („технічний” законопроект не передбачав його використання). При цьому, у відповідності до пропозицій членів Робочої групи передбачено, що ці штампи зберігатимуться в окружних, а не дільничних виборчих комісіях. Це запобігатиме їх протиправному використанню. Іншим позитивом законопроекту є уточнення порядку підрахунку голосів виборців на дільниці та розширення вимог до протоколу про підрахунок голосів – у ньому фіксуватиметься кількість бюлетенів у кожній скриньці для голосування. У відповідності до рекомендацій ОБСЄ з тексту виборчого бюлетеня усунуто графу „проти всіх”, що підвищить відповідальність виборців за власний вибір, а також зменшить кількість голосів, які отримають партії-переможниці кампанії за рахунок бюлетенів, в яких виборці не підтримали жодну партію та кандидата.

Творці законопроекту нарешті передбачили обов’язковість проходження навчання керівним складом окружних виборчих комісій. Це нововведення сприятиме підвищенню якості роботи відповідних комісій. Проте воно може мати і негативні наслідки для опозиційних партій – порядок проходження такого „виборчого навчання” визначатиметься ЦВК, а не безпосередньо законом. А це може призвести до того, що у керівному складі виборчих комісій домінуватимуть представники лише певних партій, які успішно пройдуть навчання. Крім того, керівний склад дільничних комісій, на який лягатиме основне навантаження з організації виборчого процесу, не буде зобов’язаний проходити навчання.

Задля об’єктивного інформування виборців встановлена вимога обов’язкового зазначення даних про замовників опитувань громадської думки, результати яких оприлюднюються в ЗМІ. У доопрацьованому законопроекті також враховано загальноєвропейські підходи до регулювання питань, пов’язаних з „виборчою соціологією” – строки оприлюднення результатів опитувань громадської думки скорочено з 15 до 10 днів до дня голосування.

«Технічний» текст законопроекту передбачав вирішення всіх виборчих спорів виключно у судовому поряду, що послаблювало можливості захисту порушених виборчих прав громадян, партій, кандидатів тощо. Адже у стислі строки виборчого процесу суди далеко не завжди могли б оперативно і, головне, якісно розглядати виборчі спори. У доопрацьованому законопроекті цей недолік усунуто – передбачено можливість оскарження порушень виборчого законодавства не лише в судах, але і у виборчих комісіях. Проте не негативну оцінку заслуговує той факт, що строки подання відповідних скарг скорочено з 5 до 2 днів.

Разом з тим, доопрацьований проект закону «Про вибори народних депутатів України» містить ряд серйозних концептуальних недоліків та положень, які не в повній мірі враховують демократичні стандарти чесних і прозорих виборів. Роль публічних консультацій при підготовці законопроекту було дуже звужено тим, що найбільш важливі проблеми виборчого законодавства (зокрема, питання виборчої системи) було вирішено президентом одноособово, і з громадськістю та представниками партій вони не обговорювались. Таким чином, навряд чи можна стверджувати, що доопрацьований варіант законопроекту є продуктом діяльності Робочої групи і публічних консультацій.

В першу чергу тут варто акцентувати увагу на відновленні змішаної пропорційно-мажоритарної системи вибрів. Повернення до виборчої системи, яка вже використовувалася в 1998 та 2002 роках, діюча влада пояснює бажанням посилити зв’язок між депутатами та виборцями, який суттєво послабився в умовах застосування пропорційної виборчої системи. Однак більш логічним та ефективним в контексті зв’язку народних обранців та громадян було б введення пропорційної системи з преференційним голосуванням (т.зв. «пропорційної системи з відкритими списками»). Більше того, такий механізм виборів сприяв би подальшому розвитку партійної системи в Україні, що власне й було головною метою введення пропорційних виборів у 2004 році. Відновлення ж старої виборчої моделі автоматично повертає всі її недоліки, серед яких найбільш суттєвими є політична корупція та посилення впливу адміністративного ресурсу на кінцеві результати виборів.

Не можна позитивно оцінити також підвищення прохідного бар’єру до Верховної Ради України (з 3% до 5%) та заборону участі блоків у виборах. Обидві ініціативи діють виключно в інтересах діючої влади та домінуючої політичної сили. Крім того, вищий прохідний бар’єр до парламенту не сприятиме оновленню політичної еліти та представництву інтересів малих груп виборців. Заборона ж виборчих блоків логічно мала б супроводжуватися внесенням змін до закону «Про політичні партії в Україні», які б уможливлювали об’єднання партій. Неоднозначно слід оцінювати й скорочення строків проведення виборчої кампанії з 120 до 90 днів – це суттєво ускладнить організацію та проведення виборів.

Закон про парламентські вибори в запропонованій редакції порушує принцип рівного виборчого права: виборці, що проживають за межами території України, включаються до списків виборців одного одномандатного виборчого округу, хоча їх кількість за межами України у декілька разів перевищує кількість виборців навіть у найбільшому окрузі, який утворений на території держави. Тож голоси українців, які здійснюватимуть волевиявлення за межами країни, фактично матимуть менше ваги, ніж голоси громадян, що голосуватимуть на батьківщині.

Існують недоліки й в контексті граничної кількості виборців на дільниці. Наразі в Україні заплановано зберегти її на рівні 2750 виборців, що не сприятиме належній організації голосування та не узгоджуватиметься з рекомендаціями Венеціанської комісії та міжнародних місій зі спостереження за виборами, які рекомендували зменшити кількість виборців на дільниці до 1500. Доопрацьований законопроект передбачає запровадження поділу виборчих дільниць на постійні та тимчасові, однак при цьому не встановлює порядок утворення та ліквідації постійних дільниць, перегляду їх меж тощо.

Серйозною проблемою є порушення принципу рівності партій при формуванні виборчих комісій, оскільки в даній частині передбачено преференції для парламентських фракцій, зареєстрованих на початок виборчого процесу. Як наслідок, Партія регіонів та Комуністична партія (як партії, які самостійно сформували фракції у Верховні Раді України) гарантовано матимуть представництво у кожній окружній та виборчій комісій. В той же час, наприклад, фракція «Наша Україна – Народна самооборона» (куди входять 9 партій) матиме у виборчих комісіях лише одного представника, що автоматично дискримінує політичні сили, які входять до її складу в порівнянні з «регіоналами» та комуністами.

Скасування можливості відкликання партіями своїх представників у комісіях також створює проблеми для політичних сил, які беруть участь у виборах, оскільки за таких умов конкуренти можуть просто «перекуповувати» того чи іншого члена виборчої комісії.

Виписана у законопроекті можливість внесення змін до списків виборців у день голосування не відповідає міжнародним стандартам (зокрема – Кодексу належної практики у виборчих справах Венеціанської комісії) й створює серйозні можливості для зловживань.

Не дивлячись на те, що проект закону «Про вибори народних депутатів» передбачає обов’язкове оприлюднення звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів, ніяких вимог до оформлення та змісту таких звітів не встановлено. Крім того, зберігається неузгодженість в частині фінансування передвиборної агітації. Так, формування виборчих фондів за рахунок внесків юридичних осіб формально заборонене, але при цьому за Законом „Про політичні партії в Україні” партії можуть фінансуватись юридичними особами. Відповідно, політичні сили зможуть перераховувати кошти від юридичних осіб до своїх виборчих фондів під виглядом власних внесків, розміри яких (на відміну від внесків фізичних осіб) не обмежуватимуться взагалі.

Підстави відмови реєстрації кандидатів законопроектом визначено нечітко, що створює поживний грунт для різноманітних зловживань, у тому числі – недопущення до участі у виборах певних кандидатів. Наприклад, кандидату може бути відмовлено у реєстрації в разі порушення ним вимог законодавства при його висуванні, у випадку „неналежного” оформлення документів, що подаються для його реєстрації.

У розділі законопроекту, що стосується регулювання передвиборної агітації, збережено ряд недемократичних обмежень, на які неодноразово звертали увагу міжнародні місії зі спостереження за виборами. Серед них – заборона коментувати та оцінювати агітаційні програми протягом 20 хвилин до і після їх теле- або радіотрансляції, а також заборона агітації в ЗМІ з частками іноземної власності. Збереження квот на політичну рекламу не сприятиме забезпеченню рівності кандидатів, а скасування фінансування передвиборної агітації за рахунок коштів Держбюджету ставить окремі партії (особливо ті з них, які не мають достатніх фінансових ресурсів) у нерівні умови порівняно з іншими суб’єктами виборчого процесу.

Також хотілося б звернути увагу на відсутність належних механізмів інформування виборців: на виборчих дільницях розміщуватимуться лише списки кандидатів (відповідно, партій – у загальнодержавному окрузі, та «мажоритарників» – в одномандатному окрузі), без передвиборних програм, фотографій тощо. Все це ускладнюватиме можливість здійснення усвідомленого вибору у день голосування.

Традиційно існуватиме небезпека фальсифікацій, пов’язаних з «голосуванням на дому» – рекомендації окремих членів Робочої групи щодо закріплення обов’язковості подання виборцями документів, які б підтверджували їх тимчасову нездатність пересуватись самостійно, розробниками законопроекту враховано так і не було.

Доопрацьований законопроект не передбачає внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства (КАС) в частині процедури судового оскарження рішень, дій та бездіяльності, пов’язаних з виборами. А це, по суті, зберігає існуючі її недоліки, які виникли після внесення до КАС змін перед президентськими виборами 2010 р., у тому числі – неможливість оскарження окремих судових рішень в апеляційному порядку. Не передбачено й внесення змін до Кримінального кодексу, хоча і вітчизняні експерти, і Венеціанська комісія та ОБСЄ критикували більшість його статей в частині відповідальності за порушення виборчих прав громадян.

Оновлений виборчий проект заплановано передати на експертизу до Венеціанської комісії та Міжнародної фундації виборчих систем, а також винести на широке громадське обговорення.

Хоча такий крок сам по собі заслуговує на позитивну оцінку, процес підготовки та ухвалення нового виборчого закону можна буде вважати демократичним лише тоді, коли у законопроекті знайдуть відображення зміни, що випливатимуть з результатів публічної дискусії.

Крім того, влада має чітко і переконливо пояснити причини та мотиви неврахування тих чи інших пропозицій (у тому числі, щодо концептуальних положень законопроекту, таких як тип виборчої системи, величина виборчого бар’єру тощо), як це практикується у багатьох країнах Європи.

Без цього публічні консультації щодо законопроекту перетворяться на імітацію демократичних процедур, що навряд чи забезпечить легітимність прийнятого закону та повагу до нього з боку політичних акторів та суспільства загалом.

Слід зрештою відзначити, що дискусія щодо виборчої реформи в українському суспільстві вже триває – і в неурядовому секторі, і в ЗМІ. Зокрема, був створений Громадський консорціум виборчих ініціатив (куди увійшли Лабораторія законодавчих ініціатив, Український незалежний центр політичних досліджень, Комітет виборців та громадська мережа “Опора”), чиї представники були залучені до робочої групи з питань удосконалення законодавства про вибори.

Неурядові організації постійно відслідковують процес розробки нового закону та озвучують власні зауваження. Тож є всі підстави говорити про те, що у влади є шанс почути й врахувати пропозиції від громадянського суспільства.

Більше того, президент неодноразово декларував, яку значну вагу для нього має міжнародна оцінка виборчої реформи – про що було повторено і на нещодавній зустрічі з керівництвом Венеціанської комісії. В адміністрації глави держави наголошують, що саме на його запрошення європейські експерти відвідали Україну.

Сам президент на зустрічі запевнив, що у випадку негативної оцінки, законопроект буде доопрацьовано. Однак, лише остаточна версія тексту проекту закону покаже, чи дійсно його автори та головний ініціатор прагнули забезпечити ефективний та відкритий процес виборчої реформи, чи всі зустрічі з українськими та європейськими експертами та залучення громадських організацій було “грою на публіку”.

Денис Ковриженко,
Директор правових програм Лабораторії законодавчих ініціатив
Громадський консорціум виборчих ініціатив

Джерело: Українська правда

Протягом червня вирішилася доля трьох законопроектів, ухвалених парламентом за минулі місяці. Так, з пропозиціями Президента України було прийнято в цілому закони:

• «Про внесення змін до Закону України “Про застосування амністії в Україні” та інших законодавчих актів України» з пропозиціями Президента України від 11.03.2011.
• «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо посилення відповідальності за забруднення лісів» з пропозиціями Президента України від 2.06.2011.
• «Про забезпечення комерційного обліку природного газу» з пропозиціями Президента України від 29.04.2011.

Експерти Лабораторії законодавчих ініціатив проаналізували законодавчі підсумки роботи Верховної Ради України у травні 2011 року. Протягом цього періоду було прийнято 40 законів.Найбільше прийнятих законів спрямовано на удосконалення правової політики (14 законів); 11 законів прийнято у сфері економічної політики; по 5 законів стосуються галузевої політики та політики у сфері національної безпеки та оборони; 3 закони спрямовано на удосконалення соціальної політики, а також по одному закону було ухвалено у сферах політики культури та освіти і державного будівництва.

Протягом травня вирішилася доля трьох законопроектів, ухвалених парламентом за минулі місяці. Так, з пропозиціями Президента України було прийнято в цілому закони:

• «Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення порядку випуску видавничої продукції на умовах державного замовлення» з пропозиціями Президента України від 12.03.2011
• «Про внесення змін до Закону України “Про військовий обов’язок і військову службу”» з пропозиціями Президента України від 11.01.2011
• «Про внесення зміни до статті 143 Сімейного кодексу України щодо обов’язку батька забрати дитину з пологового будинку» з пропозиціями Президента України від вiд 02.04.2011

Найпродуктивнішим суб’єктом законодавчої ініціативи виступили народні депутати, які ініціювали 19 прийнятих в цілому законопроектів. Було ухвалено 5 правових і 3 економічні закони, самостійно ініційовані депутатами від фракції Партії регіонів. Також було прийнятий в цілому 3 правових і один соціальний закони, ініційований представниками фракції «БЮТ –  Батьківщина», один галузевий, ініційований членами фракції НУНС, та один правовий, ініційований позафракційним депутатом Пилипенком В.П. З ініціативи міжфракційних груп було ухвалено по одному закону у сферах галузевої, економічної та соціальної політики, а також у сфері національної безпеки та оборони.

За травень було підтримано 17 урядових законопроектів, з яких 2 були ініційовані ще урядом під керівництвом Юлії Тимошенко («Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спільної діяльності», «Про внесення змін до Закону України “Про військовий обов’язок і військову службу”»). З 15-ти законів, ініційованих діючим урядом, 5 стосуються економічної політки, 4 закони – правової, 3 – галузевої, а також по одному закону – соціальної політики, політики у сфері державного будівництва й культури та освіти.

Також Верховна Рада ухвалила 3 президентський закони, які стосувалися політики національної безпеки та оборони.

Крім того, у травні було прийнято в цілому законопроект «Про внесення змін до деяких законів України (щодо нагляду на консолідованій основі)», ініційований Національним банком України.

За травень жоден законопроект не здобув підтримку всіх парламентських фракцій.  Як і попереднього місяця, фракція «БЮТ – «Батьківщина» не підтримала жодного з 40 законопроектів, прийнятих Верховною Радою протягом місяця. Фракція  «Наша Україна – Народна Самооборона» підтримала лише один закон : «Про схвалення рішення Президента України про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України у 2011 році для участі у багатонаціональних військових навчаннях». Фракція КПУ не підтримала 4 прийнятих в цілому законопроекти: «Про схвалення рішення Президента України про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України у 2011 році для участі у багатонаціональних військових навчаннях» та «Про схвалення рішення Президента України щодо направлення миротворчого контингенту для участі України в наданні підтримки Операції ООН у Кот-д’Івуарі» (ініційовані Президентом України), «Про внесення змін до Кримінально-процесуального кодексу України (щодо участі народних засідателів)» (ініційований Пилипенко В.П.), «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення дозвільних процедур» (ініційований представником фракції НУНС). Також фракція “Реформи заради майбутнього” не підтримала 3 законопроекти: «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань державних закупівель», «Про внесення змін до Податкового кодексу України та затвердження ставок вивізного (експортного) мита на деякі види зернових культур» (ініційовані діючим урядом) та «Про перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» (ініційований між фракційною групою БЮТ – Партія регіонів).

Експерти Лабораторії законодавчих ініціатив проаналізували законодавчі підсумки роботи Верховної Ради України у квітні 2011 року. Протягом цього періоду було прийнято 42 закони, що майже удвічі більше, ніж протягом попереднього місяця. З 42-х ухвалених у квітні законів 12 вже набули чинності. Крім того, набрали чинності ще 20 законів, ухвалених парламентом протягом березня.Найбільше прийнятих законів стосуються економічної політики (18 законів); 9 – прийняті у сфері галузевої політики; 7 – спрямовані на удосконалення правової політики; 4 – стосуються соціальної політики, а також по два закони було ухвалено у сферах політики культури та освіти і державного будівництва.

Найпродуктивнішим суб’єктом законодавчої ініціативи виступив Кабінет Міністрів України – за місяць було підтримано 23 урядових законопроекти. З них 12 законів стосуються економічної політки, 4 закони – галузевої, 3 – правової, 2 – соціальної, а також по одному закону – політики у сфері державного будівництва й культури та освіти.

У квітні Верховна Рада України ухвалила також 18 законопроектів, ініційованих народними депутатами. Було ухвалено 4 економічних, 2 галузевих закони, а також один закон у сфері державного будівництва, самостійно ініційовані депутатами від фракції Партія регіонів. Також був прийнятий в цілому один соціальний закон, ініційований представником фракції БЮТ –  Батьківщина, один економічний, ініційований членами фракції НУНС, один правовий законопроект, ініційований представниками фракції Реформи заради майбутнього і один економічний, ініційований позафракційним депутатом Пилипенком В.П. З ініціативи міжфракційних груп було ухвалено 3 галузевих, 2 правоих закони, а також по одному закону у сфері економічної політики і політики культури і освіти.

Також Верховна Рада ухвалили у квітні один президентський закон: «Про засади запобігання і протидії корупції в Україні».

За квітень жоден законопроект не здобув підтримку всіх парламентських фракцій.  Як і попереднього місяця, фракції «БЮТ – «Батьківщина» та «Наша Україна – Народна Самооборона» не підтримали жодного з 42-х законопроектів, прийнятих Верховною Радою протягом місяця. Фракція КПУ також не підтримала 5 прийнятих в цілому законопроектів: «Про забезпечення комерційного обліку природного газу», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо орендних відносин», «Про внесення змін до Закону України “Про нотаріат” (щодо вимог на заняття нотаріальною діяльністю)» (ініційовані Кабінетом Міністрів), а також закони «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо скасування свідоцтва про державну реєстрацію юридичної особи та фізичної особи-підприємця» (ініційований міжфракційною групою БЮТ-НУНС) та «Про волонтерський рух» (ініційований міжфракційною групою БЮТ-НУНС-Партія регіонів).

Громадські організації, що об’єдналися в Консорціум для сприяння реформуванню виборчого законодавства, позитивно оцінюють той факт, що 22 квітня 2011 року Міністерством юстиції України було оприлюднено „технічний” проект Закону „Про вибори народних депутатів України” . Це сприятиме забезпеченню прозорості підготовки нової редакції закону про парламентські вибори, налагодженню діалогу між органами влади, громадськими організаціями та експертами щодо основних положень майбутнього закону, створить умови для врахування позицій потенційно зацікавлених сторін при подальшому доопрацюванні проекту.

У проекті нової редакції Закону „Про вибори народних депутатів України” враховано ряд пропозицій вітчизняних та зарубіжних експертів щодо напрямів та основних механізмів подальшого удосконалення правового регулювання виборів народних депутатів України. До позитивів законопроекту можна віднести закріплення можливості самовисування кандидатів в одномандатних виборчих округах, суттєве звуження підстав для скасування рішень про реєстрацію кандидатів у депутати, запровадження поділу виборчих дільниць на постійні та тимчасові, уточнення порядку підрахунку голосів виборців на виборчих дільницях, доповнення переліку вимог до змісту протоколів про підрахунок голосів виборців, розширення прав спостерігачів від громадських організацій щодо здійснення спостереження за виборами, покладення на ЦВК обов’язку організації навчання членів виборчих комісій, наближення регулювання процедури складання і уточнення списків виборців до норм Закону „Про Державний реєстр виборців”, уточнення окремих положень чинного Закону „Про вибори народних депутатів України” в частині регулювання передвиборної агітації тощо.

Разом з тим, необхідно наголосити, що кінцевим результатом роботи з удосконалення правового регулювання виборів має стати приведення законодавства про вибори у відповідність із загальновизнаними міжнародними демократичними стандартами та прискорення його кодифікації, забезпечення реалізації прав громадян вільно обирати і бути обраними. Саме така мета ставилась Президентом України при прийнятті рішення про утворення Робочої групи з питань удосконалення законодавства про вибори.

У той же час, аналіз положень „технічного” проекту Закону „Про вибори народних депутатів України” дозволяє говорити про те, що у ньому далеко не в повній мірі враховано рекомендації БДІПЛ/ОБСЄ, Венеціанської комісії, вітчизняних експертів щодо удосконалення виборчого законодавства, практику проведення виборчих кампаній.

За результатами аналізу „технічного” проекту Закону „Про вибори народних депутатів України” Консорціумом підготовлено ряд зауважень та пропозицій щодо його удосконалення, які наводяться нижче.

1. Виборча система. Згідно із законопроектом, вибори проводитимуться за змішаною виборчою системою, за якою 225 народних депутатів України обиратимуться за пропорційною системою з голосуванням за закриті списки кандидатів від партій, а решта депутатів обиратиметься за мажоритарною виборчою системою відносної більшості. Хоча вибір тієї чи іншої виборчої системи є питанням політичної доцільності, існує ряд аргументів, які ставлять під сумнів необхідність впровадження пропонованого у проекті варіанту виборчої системи: 1) у більшості країн Європи парламентські вибори проводяться за  різними варіантами пропорційної виборчої системи, в той час як змішана система у передбаченому проектом варіанті практикується лише у поодиноких європейських країнах (Литва); 2) згідно з даними загальнонаціонального дослідження TNS-Україна, проведеного у лютому 2011 року на замовлення Лабораторії законодавчих ініціатив, лише 27,6% українських громадян підтримують запровадження змішаної виборчої системи на парламентських виборах (22,5% громадян підтримують ідею збереження пропорційної системи з голосуванням за закриті списки кандидатів); 3) практика парламентських виборів 1998 та 2002 року показала, що за рахунок застосування т.зв. „адміністративного ресурсу” в одномандатних виборчих округах правляча партія може отримати значно більшу кількість місць в парламенті, ніж отримала б за умови застосування на виборах пропорційної системи; 4) проведення виборів за змішаною системою послаблює фракційну структуру парламенту, підвищує кількість міжфракційних переходів депутатів; 5) змішана система є менш сприятливою для розвитку внутрішньопартійної демократії, порівняно з різними варіантами пропорційних систем (наприклад, з голосуванням за т.зв. „напіввідкриті” списки кандидатів у депутати від партій), оскільки передбачає збереження голосування за „закриті” партійні списки. Саме тому Консорціум виступає за проведення в рамках загальнонаціонального публічного обговорення законопроекту  широкої і публічної дискусії між політиками та експертами щодо можливих альтернатив системі виборів, запропонованій у законопроекті.

Проектом передбачається позбавити права висування кандидатів на виборах виборчих блоків. З необхідністю стимулювання самостійної участі партій у виборах можна цілком погодитись. Водночас, закріплення такої заборони саме за рік до виборів в умовах, коли Закон „Про політичні партії в Україні” не передбачає дієвих механізмів об’єднання партій, є досить дискусійним. Можливість участі блоків у виборах не повинна виключатись, однак для них мав би встановлюватись вищий виборчий бар’єр, ніж для партій.

2. Тривалість виборчого процесу. Проект передбачає загальне скорочення тривалості виборчого процесу із 120 до 90 днів та, відповідно, скорочення тривалості його основних стадій (формування виборчих комісій, висування і реєстрації кандидатів тощо). Це посилить навантаження на виборчі комісії, які організовуватимуть проведення виборів одночасно у загальнодержавному та одномандатних виборчих округах, а також на суди, до виключної компетенції яких пропонується віднести вирішення виборчих спорів. В межах відведених проектом коротких строків партії та кандидати не матимуть можливості ефективно реалізувати певні права (наприклад, внести уточнені подання щодо складу комісій, документи для повторної реєстрації кандидатів тощо). Скорочення тривалості етапів виборчого процесу не сприятиме ефективному захисту порушених виборчих прав, оскільки суди розглядатимуть адміністративні позови у прискореному режимі. Варто також нагадати й те, що положення Закону „Про вибори Президента України”, які передбачали скорочену тривалість виборчого процесу до 90 днів, свого часу були критично оцінені Венеціанською комісією.  Саме тому загальну тривалість виборчого процесу з чергових виборів народних депутатів України необхідно продовжити до 120 днів, з відповідним збільшенням тривалості окремих етапів виборчого процесу.

3. Право виборців на усвідомлений вибір та доступ до інформації про кандидатів. В цілому, законопроект не передбачає належних механізмів інформування виборців про партії і висунутих ними кандидатів, ускладнює можливість здійснення усвідомленого вибору на користь того чи іншого суб’єкта виборчого процесу. Так, партії та кандидати не зобов’язані мати власні передвиборні програми. У свою чергу, відсутність передвиборних програм не сприятиме посиленню відповідальності партій та депутатів перед виборцями.

Проект не передбачає можливості виготовлення інформаційних плакатів кандидатів та партій за рахунок коштів Державного бюджету України. При цьому у приміщенні для голосування або безпосередньо перед ним розміщуватимуться лише виборчі списки кандидатів, вимоги до змісту яких встановлюватимуться ЦВК. Таким чином, високою є імовірність того, що у день голосування виборці не знатимуть навіть як виглядають кандидати, включені до бюлетеня. Консорціум підкреслює необхідність обов’язкового розміщення в приміщеннях для голосування повних списків кандидатів у депутати з фотографіями та зазначенням автобіографічних відомостей, які подаються до ЦВК при реєстрації кандидатів. Аналогічна інформація має оприлюднюватись на веб-сайті Центральної виборчої комісії.

Фінансові звіти про надходження і використання коштів виборчих фондів партій за законопроектом не підлягають обов’язковому оприлюдненню, а кандидати, зареєстровані в одномандатних округах, не повинні навіть готувати такі звіти. Такий підхід не лише не узгоджується з Рекомендацією Комітету Міністрів Ради Європи 2003 (4) про Спільні правила проти корупції у фінансуванні політичних партій та виборчих кампаній, але і обмежує доступ виборців до суспільно важливої інформації про джерела фінансування передвиборної агітації суб’єктів виборчого процесу, обсяги і напрями використання відповідних коштів. Відповідні положення законопроекту у разі його прийняття також будуть негативно оцінені Групою держав проти корупції (GRECO), до якої Україна приєдналась у 2006 році. У зв’язку з цим Консорціум в черговий раз підкреслює необхідність негайного приведення положень законодавства про фінансування партій і виборчих кампаній у відповідність до європейських стандартів, у тому числі й шляхом закріплення обов’язковості оприлюднення звітів партій про доходи і видатки та звітів партій і кандидатів про надходження і використання коштів виборчих фондів.

Хоча відповідно до статті 6 Закону „Про доступ до публічної інформації” декларації про доходи осіб, які претендують на зайняття виборних посад в органах влади, а також членів їх сімей, не належать до інформації з обмеженим доступом, законопроект не містить положень стосовно оприлюднення податкових декларацій – останні мають лише подаватись до відповідних органів податкової служби, а довідки про них – подаватись до ЦВК (ОВК) при реєстрації кандидатів. Тому до законопроекту потрібно внести зміни, які передбачатимуть оприлюднення на веб-сайті ЦВК декларацій всіх зареєстрованих кандидатів у депутати.

4. Територіальна організація виборів. Законопроект не закріплює будь-яких критеріїв (окрім граничних відхилень кількості виборців в округах на 10%), на основі яких ЦВК визначатиме межі територіальних виборчих округів (ТВО). В результаті одні й ті ж самі міста, райони та інші адміністративно-територіальні одиниці можуть бути віднесені до різних виборчих округів. Це може суттєво ускладнити взаємодію окружних виборчих комісій з органами ведення Державного реєстру виборів при складанні списків виборців (оскільки компетенція органів ведення Державного реєстру виборців обмежується межами певних адміністративно-територіальних одиниць). Крім того, неврахування при визначенні меж ТВО місць компактного проживання національних меншин не сприятиме забезпеченню представництва меншин в парламенті. У зв’язку з цим, проект  необхідно доповнити положеннями, які б передбачали врахування при утворенні виборчих округів меж адміністративно-територіального поділу України, кількість виборців в межах відповідних територіальних одиниць, території компактного проживання національних меншин.

Місіями ОБСЄ/БДІПЛ зі спостереження за виборами неодноразово рекомендувалось зменшити кількість виборців на виборчих дільницях , однак згідно з проектом виборчі дільниці утворюватимуться з кількістю виборців до 2500 осіб, що навряд чи сприятиме належній організації голосування (у тому числі й забезпеченню його таємності) та підрахунку голосів. У зв’язку з цим кількість виборців на виборчих дільницях необхідно зменшити до 2 000, а в ідеальному варіанті – до 1 500 виборців.

Законопроектом передбачається запровадити поділ виборчих дільниць на постійні та тимчасові, що заслуговує на позитивну оцінку. Але при цьому відсутня однозначна відповідь на питання про те,  якими саме (постійними або тимчасовими) мають бути спеціальні та закордонні виборчі дільниці, яким чином мають переглядатись межі постійних дільниць у позавиборчий період. Згідно з проектом, всі закордонні виборчі дільниці мають відноситись до одного з одномандатних округів. Такий округ або, принаймні, критерії його визначення мали б бути закріплені  безпосередньо в законопроекті, а не визначатись на розсуд ЦВК.

5. Статус і порядок формування виборчих комісій.  На виборчі комісії покладається обов’язок забезпечувати додержання та однакове застосування законодавства України про вибори депутатів. Але можливість ефективного здійснення комісіями цього обов’язку суттєво обмежується, оскільки проект фактично позбавляє комісії права розглядати та вирішувати виборчі спори. Хоча за рахунок політизації роботи багатьох виборчих комісій останні часто вирішували виборчі спори недостатньо ефективно, повністю позбавляти їх права на розгляд скарг суб’єктів виборчого процесу видається передчасним.

На формування всіх окружних виборчих комісій (ОВК) проектом відводиться лише 5 днів. При цьому чітко не визначено строк, протягом якого ЦВК має повідомляти партії, що запропонували кандидатури до складу ОВК, про виявлені у поданнях щодо кандидатур до складу ОВК технічні описки та неточності. Це може зумовити відхилення кандидатур, запропонованих певними партіями, зокрема – опозиційними. Гарантоване представництво у складі ОВК та дільничних виборчих комісій (ДВК) проектом закріплено лише за партіями, що сформували депутатські фракції на першій сесії парламенту поточного скликання. Оскільки фракції у парламенті поточного скликання формувались не лише партіями, але і виборчими блоками, відповідне положення законопроекту фактично надає невиправдані переваги при формуванні складу ОВК двом партіям – Партії регіонів та Комуністичній партії України, в той час як питання про представництво у складі виборчих комісій всіх інших партій (як парламентських, так і позапарламентських) вирішуватиметься шляхом жеребкування. Тому в законопроекті право на гарантоване представництво у складі виборчих комісій необхідно закріпити за партіями, які не лише самостійно, але й у складі виборчих блоків утворили фракції у Верховній Раді України. У цьому контексті Консорціум ще раз наголошує на тому, що представництво позапарламентських партій у складі комісій не повинно перевищувати кількість посад у складі комісій, відведених парламентським партіям; в той час як в межах відповідних квот для парламентських та позапарламентських партій місця мають розподілятись шляхом жеребкування.

Згідно з проектом, порядок розподілу керівних посад між суб’єктами подання кандидатур до складу виборчих комісій в межах часток кожної категорії керівних посад визначатиметься ЦВК (частина дев’ята статті 27, частина десята статті 28 законопроекту). Основні принципи такого порядку варто визначити безпосередньо в законопроекті, передбачивши, що відповідний розподіл здійснюється на підставі відкритого жеребкування.

6. Навчання членів виборчих комісій з питань підготовки та проведення виборів. Практика виборчих кампаній в Україні засвідчила, що члени виборчих комісій часто не мають навіть базових знань у сфері регулювання виборів. На необхідності проходження членами виборчих комісій навчання з питань виборів наголошували також Венеціанська комісія та БДІПЛ/ОБСЄ , проте відповідні рекомендації у проекті враховано не було. Консорціум вважає, що законопроект повинен передбачати обов’язковість проходження навчання з питань виборів членами окружних та дільничних виборчих комісій, яке мають організовувати відповідно ЦВК та окружні комісії. Таке навчання має здійснюватись за затвердженою ЦВК програмою. Прослуховування членами відповідних виборчих комісій навчальних курсів (тривалістю до 1 тижня, враховуючи короткі строки перебігу основних етапів виборчого процесу), має передувати складанню ними присяги.

7. Відкликання членів виборчих комісій партіями. Згідно з чинним Законом „Про вибори народних депутатів України”, однією з підстав для дострокового припинення повноважень члена виборчої комісії є його відкликання суб’єктом подання його кандидатури до складу відповідної комісії. Відсутність будь-яких обмежень щодо відкликання членів виборчих комісій партіями призводила до політизації роботи комісій і була критично оцінена ОБСЄ/БДІПЛ. У той же час, встановлення повної заборони на відкликання членів комісій партіями виглядає дещо передчасним. Консорціум вважає, що партії повинні мати право відкликати запропонованих ними членів комісій, але можливість реалізації цього права має передбачатись лише у певних виняткових випадках, наприклад – у разі порушення членом комісії вимог закону, встановленого рішенням комісії або судом.

8. Складання і уточнення списків виборців. Окремі положення законопроекту в частині складання та уточнення списків виборців суперечать Закону „Про Державний реєстр виборців” і не сприятимуть належному забезпеченню принципів загального та рівного виборчого права. Попри те, що відповідно до статті 28 Закону „Про Державний реєстр виборців” звернення виборців щодо невключення, неправильного включення до списку виборців чи неправильностей у відомостях  про виборця мали б розглядатись виключно органами ведення Державного реєстру виборців (ДРВ), проект дозволяє вносити зміни та уточнення до вже уточнених списків виборців голові та секретарю ДВК, до того ж – не лише на підставі повідомлень органу ведення ДРВ, але і на підставі рішення суду та ДВК за результатами розгляду відповідних заяв виборців. При цьому зміни та уточнення до списків виборців можуть вноситись навіть у день голосування, що не відповідає Кодексу належної практики у виборчих питаннях Венеціанської комісії. У зв’язку з цим у законопроекті необхідно передбачити, що: а) складання уточнених списків виборців має здійснюватись виключно органами ведення ДРВ, у тому числі на підставі відповідних рішень суду; б) після отримання ДВК уточнених списків виборців за 2 дні до дня голосування, до них не можуть вноситись будь-які зміни, окрім виправлення технічних помилок; в) після завершення строку складання органами ведення ДРВ уточнених списків виборців звернення виборців щодо невключення, неправильного включення, неправильностей у відомостях про виборців залишаються без розгляду.

9. Висування та реєстрація кандидатів. До документів, які подаються до Центральної виборчої комісії для реєстрації кандидатів, віднесено довідку органу державної податкової служби про подану декларацію про майновий стан і доходи (податкову декларацію) або копію поданої до органу податкової служби декларації. Безпосередньо законопроектом не визначено порядок і строки видачі таких довідок, не  встановлено вимог до оформлення копій декларацій. Крім того, оскільки декларації кандидатів на заміщення виборних посад та членів їх сімей відповідно до Закону „Про доступ до публічної інформації” не відносяться до інформації з обмеженим доступом, умовою реєстрації кандидата має бути подання ним не довідки про податкову декларацію, а копії декларації, порядок засвідчення якої має визначатись безпосередньо у законопроекті. У заяві про згоду балотуватися кандидатом має відображуватись згода кандидата у депутати на оприлюднення його податкової декларації; при цьому копії декларацій всіх зареєстрованих кандидатів мають оприлюднюватись на веб-сайті ЦВК.

Одним з недоліків законопроекту є те, що у разі відмови у реєстрації кандидата у депутати, висунутого шляхом самовисування, внесена ним застава йому не повертається (на відміну від застави кандидата, висунутого партією, яка перераховується на рахунок відповідної партії). Тому частина третя статті 56 законопроекту потребує відповідних редакційних уточнень.

Підстави для відмови у реєстрації кандидатів у депутати законопроектом визначено недостатньо чітко. Так, у реєстрації кандидата може бути відмовлено у разі порушення ним законів України при висуванні; неналежного оформлення документів, що  подаються при реєстрації. Оскільки порядок висування кандидатів у депутати визначається саме законопроектом, то підставою для відмови у реєстрації має бути порушення вимог законопроекту, а не будь-яких законів України. Аналогічно, потребує уточнення й поняття „неналежного” оформлення документів. Необхідно передбачити адміністративну відповідальність за включення до документів (наприклад, автобіографії) неправдивої інформації.

Встановлюючи широкий перелік підстав для відмови у реєстрації кандидатів у депутати, законопроект суттєво обмежує право на повторне подання реєстраційних документів у разі прийняття ЦВК рішення про відмову в реєстрації кандидатів. Так, документи для реєстрації кандидатів мають подаватись до ЦВК за 68 днів до дня виборів, рішення про відмову у реєстрації кандидата приймається ЦВК не пізніш як на п’ятий день з дня їх прийняття, його копія видається представнику партії чи кандидату не пізніше наступного дня після прийняття рішення, а повторна заява про реєстрацію кандидатів має бути подана до ЦВК не пізніше ніж за 63 дні до дня виборів. З урахуванням цих часових обмежень можливість повторного подання документів для реєстрації кандидатів може бути виключено взагалі. Оскільки партії для реєстрації висунутих ними кандидатів не подають до ЦВК ні копій статутів, ні передвиборних програм, за ЦВК навряд чи варто закріплювати право перевірки поданих партіями документів на предмет їх відповідності статті 37 Конституції, як це передбачено частиною дев’ятою статті  58 законопроекту. Більше того, навіть якщо від партій і вимагалось подання передвиборних програм, сумніви членів ЦВК у їх відповідності статті 37  Конституції не мали б тягти відкладення реєстрації кандидатів від партій до розгляду справи судом.

Оскільки підставою для прийняття рішення про реєстрацію кандидата є надання ним згоди на оприлюднення біографічних відомостей про нього, автобіографії всіх кандидатів мають оприлюднюватись на веб-сайті ЦВК. Існує також потреба в узгодженні вимог до змісту  автобіографій кандидатів та вимог до відомостей про кандидатів, що відображуються у протоколі з’їзду партії (статті 53 та 54 законопроекту).

10. Передвиборна агітація. Проектом Закону все ще недостатньо чітко проведено розмежування між передвиборною агітацією, висвітленням інформації про перебіг виборчого процесу, офіційними повідомленнями про дії кандидатів у депутати, які обіймають посади в органах державної влади. Наприклад, частиною шостою статті 68 законопроекту ЗМІ заборонено поширювати інформацію з ознаками політичної реклами та будь-яку іншу інформацію з метою спонукання виборців голосувати за чи проти певного суб’єкта виборчого процесу, однак поняття політичної реклами та передвиборної агітації за своїм змістом є оціночними і допускають можливість неоднозначних тлумачень. У проекті не знайшло відображення положення чинного Закону „Про вибори народних депутатів України”, яким передбачалась право громадян вільно і всебічно обговорювати передвиборні програми партій, якості кандидатів тощо, оскільки таке право прямо випливає із гарантованого Конституцією права на вільне вираження поглядів та переконань.

Закріплення у законопроекті квот на передвиборну агітацію (20 % фактичного обсягу мовлення протягом астрономічної доби та 20% обсягу друкованої площі кожного номера видання чи додатка до нього) не сприятиме забезпеченню рівних можливостей суб’єктів виборчого процесу у здійсненні передвиборної агітації, оскільки у розміщенні матеріалів передвиборної агітації може бути відмовлено у разі вичерпання квоти. Варто відзначити, що в усіх країнах Європи на політичну рекламу не поширюються квоти, встановлені для комерційної реклами. Крім того, встановлення таких квот для друкованих ЗМІ не в повній мірі узгоджується із статтею 11 Європейської конвенції про захист прав людини та основоположних свобод.

Законопроект не передбачає виділення суб’єктам виборчого процесу ефірного часу та друкованих площ за рахунок коштів Державного бюджету України, що не відповідає загальноєвропейській практиці. Крім того, можливість здійснення передвиборної агітації за рахунок коштів лише виборчих фондів ставить партії та кандидатів, які мають у своєму розпорядженні достатні фінансові ресурси, у більш привілейоване становище порівняно з партіями та кандидатами, які не мають таких ресурсів. Відповідно, законопроект варто доповнити положеннями, які б передбачали можливість фінансування окремих видів агітаційної діяльності (ефірного часу, виготовлення інформаційних плакатів тощо) за рахунок бюджетних коштів.

В законопроекті збережено ряд норм чинного законодавства про вибори, які було піддано критиці Венеціанською комісією та ОБСЄ/БДІПЛ, зокрема – положення щодо заборони здійснення передвиборної агітації у ЗМІ з часткою іноземної власності понад 50%, коментування чи оцінювання змісту передвиборних агітаційних програм протягом 20 хвилин до і після їхньої трансляції тощо. У зв’язку з цим варто розглянути можливість виключення таких положень із законопроекту.

Використання приміщень органів державної влади та органів місцевого самоврядування для проведення передвиборної агітації слід заборонити в усіх випадках, а не лише якщо використання відповідних приміщень здійснюється за рахунок коштів виборчих фондів партій (як передбачено частиною третьою статті 68 законопроекту).

Правове регулювання права на  відповідь не відповідає загальноєвропейській демократичній практиці: відповідні норми проекту надають партіям і кандидатам, а не суду, виключне право встановлювати достовірність поширеної про них інформації. Законопроект повинен визначати вичерпний перелік підстав для відмови ЗМІ у забезпеченні права на відповідь; але при цьому повинна передбачатись можливість оскарження такої відмови у судовому порядку.

11. Спостереження за виборами. Законопроект передбачає можливість здійснення спостереження за виборами не лише всеукраїнськими організаціями, але й організаціями з місцевим статусом; закріплює за офіційними спостерігачами від громадських організацій ті ж самі права, якими наділяються спостерігачі від політичних партій; дозволяє одночасну присутність на засіданнях виборчих комісій та у приміщенні для голосування у день виборів двох спостерігачів від однієї організації. Ці норми проекту загалом заслуговують на позитивну оцінку.

Однак передбачений законопроектом порядок реєстрації спостерігачів потребує перегляду. Проектом пропонується встановити, що спостерігачі від громадських організацій реєструються відповідними окружними виборчими комісіями, при цьому для реєстрації спостерігачів в усіх 225 виборчих округах громадській організації потрібно буде засвідчити в нотаріальному порядку 225 витягів із статуту та 225 копій свідоцтв про державну реєстрацію. Цей механізм варто було б спростити: право організації здійснювати спостереження за виборами мало б підтверджуватись рішенням ЦВК, прийнятим на підставі нотаріально засвідченої копію статуту та свідоцтва про реєстрацію, а реєстрацію спостерігачів безпосередньо у виборчих округах мали б здійснювати ОВК на підставі рішення ЦВК, подання керівника організації та заяв осіб про їх згоду бути спостерігачами від відповідної організації.

Законопроект не передбачає можливості присутності на засіданнях ЦВК без дозволу чи запрошення Комісії спостерігачів від громадських організацій. Враховуючи той факт, що ефективне спостереження є можливим лише за умови його здійснення на всіх етапах виборчого процесу, у тому числі й при встановленні результатів виборів, вбачається доцільним надати право бути присутніми на засіданнях ЦВК не лише міжнародним спостерігачам, але спостерігачам від громадських організацій.

12. Виготовлення виборчих бюлетенів, організація голосування, підрахунку голосів та встановлення результатів виборів. Згідно із законопроектом, контроль за виготовленням виборчих бюлетенів здійснює контрольна комісія, сформована ЦВК за поданнями партій, „які представлені депутатськими фракціями у поточному скликанні Верховної Ради України”. Це положення Закону може тлумачитись неоднозначно. Тому варто передбачити, що контрольна комісія формується за поданнями партій, які самостійно або у складі виборчих блоків утворили фракції, на першій сесії Верховної Ради України поточного скликання.

Законопроектом не визначено процедуру внесення змін до виборчих бюлетенів у разі вибуття кандидатів, висунутих в одномандатних виборчих округах, з балотування, зокрема – у випадку їх смерті. У проекті варто передбачити, що у разі смерті кандидата зміни до виборчого бюлетеня вносяться ДВК на підставі визнання його ЦВК таким, що вибув із балотування, з використанням відповідного штампа.

Законопроект надає виборцям, які тимчасово не здатні самостійно пересуватись, можливість проголосувати за місцем їх перебування. При цьому не передбачається подання будь-яких документів, які б підтверджували нездатність виборця пересуватись самостійно. Реалізація такого положення на практиці вже приводила до того, що за місцем перебування в окремих виборчих округах голосувало до 30% виборців. Рішення про включення таких виборців до витягів зі списків приймаються виборчими комісіями. Відповідно, на практиці може виникнути ситуація, коли виборці, які реально не здатні тимчасово пересуватись, не включатимуться ДВК до витягів зі списків виборців (наприклад, якщо ДВК не зможе прийняти відповідне рішення через відсутність потрібної кількості голосів на його підтримку), а ті з них, які просто не бажатимуть голосувати на дільниці – навпаки – включатимуться до витягів. Тому відповідні дискреційні повноваження ДВК і можливість голосування за місцем перебування виборців без належних підстав необхідно максимально звузити, зокрема – шляхом закріплення обов’язковості додання до заяв документів, які підтверджують нездатність виборця самостійно пересуватись.

Згідно з частиною першою статті 86 законопроекту, ДВК може визнати голосування на виборчій дільниці недійсним, якщо кількість виборчих бюлетенів у знищених або пошкоджених виборчих скриньках перевищує 20% кількості виборців, які отримали бюлетені на дільниці. Цю кількість необхідно зменшити до 10%, що відповідатиме пунктам 1 та 3 цієї ж частини статті 86 Закону. Крім того, за наявності підстав для визнання голосування на дільниці недійсним, виборча комісія повинна визнавати його недійним (а не вирішувати відповідне питання на власний розсуд, як передбачено статтею 86 проекту Закону).

13. Оскарження рішень, дій та бездіяльності, що стосуються виборчого процесу. Проектом передбачається скасувати можливість оскарження рішень, дій та бездіяльності, що стосуються виборів, до виборчих комісій. Це може призвести до посилення функціонального навантаження на суди у період виборчого процесу, зниження ефективності захисту порушених виборчих прав. У зв’язку з цим у законопроекті необхідно передбачити можливість оскарження рішень, дій та бездіяльності, пов’язаних з виборчим процесом, до виборчих комісій.

Законопроект також не передбачає внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства України, хоча існує потреба в удосконалення ряду його положень. Зокрема, варто було б встановити єдиний порядок оскарження рішень, дій та бездіяльності ЦВК (до Київського апеляційного адміністративного суду), збільшити строки вирішення судами адміністративних справ і зменшити строки подання адміністративних позовів, закріпити такий порядок розгляду справ щодо уточнення списків виборців, який би дозволяв завершити розгляд всіх таких справ до складання органами ведення ДРВ уточнених списків виборців, передбачити можливість звернення до негайного виконання окремих категорій рішень у виборчих спорах тощо.

14. Відповідальність за порушення виборчого законодавства. Положення законопроекту, якими суттєво звужуються підстави для скасування реєстрації кандидатів, заслуговують на позитивну оцінку. Водночас законопроект не передбачає удосконалення положень Кримінального кодексу України (зокрема, статей 158 та 158-1 КК України), які передбачають відповідальність за порушення виборчих прав громадян, а також внесення відповідних змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, які б передбачали встановлення санкцій, пропорційних ступеню тяжкості вчинених порушень виборчого законодавства.

14 квітня 2011 року у Києві в інформаційному агентстві УНН відбулася прес-конференція керівників громадських організацій, які об’єдналися вконсорціум по вдосконаленню українського виборчого законодавства, на тему «Зміни до виборчого законодавства від Президента України: аналіз та оцінка». В прес-конференції взяли участь Ольга Айвазовська (Громадянська мережа «ОПОРА»), Денис Ковриженко (Лабораторія законодавчих ініціатив), Олександр Черненко (Комітет виборців України) та Світлана Конончук (Український незалежний центр політичних досліджень).

Представники громадських організацій позитивно оцінили факт оприлюднення міністром юстиції Олександром Лавриновичем концептуальних пропозицій до законопроекту про вибори народних депутатів України, схвалених Президентом України. Позитивно також була оцінена визначеність зі строками внесення змін у виборче законодавство (підготовка й внесення законопроекту до кінця діючої сесії, та ухвалення самого закону восени 2011 року). В той же час, експерти висловили багато зауважень до озвучених пропозицій.

Денис Ковриженко, директор правових програм Лабораторії законодавчих ініціатив, говорячи про зміну системи парламентських виборів, відзначив:

На думку експерта, є й інші проблемні моменти при застосуванні такої системи виборів: порушення принципу рівності депутатів, які обираються за партійними списками та окремо в одномандатних мажоритарних виборчих округах; послаблення відповідальності уряду перед парламентом тощо. Разом з тим, озвучені міністром юстиції пропозиції зміни виборчої системи мають й позитивний момент.

Водночас, за словами експерта, мету, яку переслідує пропозиція щодо можливості самовисування на парламентських виборах (посилення зв’язку депутатів з виборцями) можливо досягти й іншими засобами, зокрема – введенням пропорційної системи з відкритими списками. Зрештою, модель виборів, яку заплановано впровадити в Україні, не є поширеною в Європі, й застосовується лише у Литві та Угорщині.

Негативно була оцінена пропозиція щодо виключення блоків з переліку суб’єктів виборчого процесу.

Голова Правління Громадянської мережі «ОПОРА» Ольга Айвазовська говорила про підвищення виборчого бар’єру.

В контексті пропозиції щодо усунення пункту «проти всіх» з виборчих бюлетенів на парламентських виборах Ольга Айвазовська дала позитивну оцінку:

Ольга Айвазовська розкритикувала збереження використаного під час останніх місцевих виборах порядку формування виборчих комісій.

Загалом такий принцип формування виборчих комісій створює небезпеку того, що вони будуть повністю контрольовані зі сторони влади.

Світлана Конончук, керівник політичних програм Українського незалежного центру політичних досліджень, дала загальнополітичну оцінку озвученим міністром юстиції пропозиціям:

На думку експерта, така система матиме наслідком штучну консервацію політичних еліт.

Лідери громадських організацій переконані, що виборча реформа лише розпочалася і висловили сподівання, що їх голос буде почутий під час подальшої роботи над законопроектом та в процесі його прийняття. В свою чергу консорціум ініціює широке публічне обговорення положень майбутнього Закону про вибори народних депутатів.