Парламент | Лабораторія законодавчих ініціатив

Олександр Черненко: Необхідно забезпечити широку дискусію, яка б виробила критерії «нарізки» округів

Голова правління Комітету виборців України Олександр Черненко в ефірі передачі «На слуху: Рік виборів» на «Радіо Ера FM» закликав провести публічне обговорення формування виборчих округів. «Про критерії «нарізки» округів в законі провибори сказано дуже мало, фактично нічого. Добре ще, що їх межі мають стати відомими в кінці квітня. Інше питання – що ЦВК просто дасть карту округів, по яким вже прийняте остаточне рішення, без аргументації, чому саме ці райони увійшли до округу», – сказав експерт. На його думку, логіка «нарізки» округів має забезпечити нормальну логістику виборів: близькість центру від дільниць, нерозтягнутість та нерозривність округу, врахувати демографічну ситуацію. Зараз же, визначення їх меж відбуватиметься з огляду на політичну доцільність тих чи інших кандидатів.«Деякі кандидати роками працювали з виборцями, допомагали округу, вирішували питання. А зараз цей округ згідно закону можуть розрізати на кілька частин, які розкидають по різним округам. Проблема в тому, що немає публічних дискусій з владою, опозицією, виборцями, які виробили б чіткі критерії щодо того, чому округ нарізаний саме так», – переконаний Олександр Черненко. На думку експерта, конфігурація мажоритарних округів може значно змінитися в порівнянні з тою, яка існувала на останніх виборах за змішаною системою у 2002 році.

Цикл передач “На слуху: Рік виборів” – спільний проект Лабораторії законодавчих ініціатив та “Радіо Ера FM”, який здійснюється в межах Програми виборчої реформи в Україні, впроваджуваної Міжнародним фондом виборчих систем (IFES) за підтримки Агентства США з міжнародного розвитку (USAID).

ЦВК не вистачає 400 мільйонів гривень для підготовки виборів. Втім, її веб-сайт буде наповнюватися корисними матеріалами навіть понаднормово

Про це повідомив заступник голови Центрвиборчкому Андрій Магера, відповідаючи на питання про можливість трансляції процесу виборів в он-лайн режимі. «Я виключно з фінансових міркувань про це думаю. Зараз ми попросили в уряду 1 мільярд 200 мільйонів гривень на вибори народних депутатів України. Кабінет Міністрів нам виділив 800 мільйонів, і ця цифра є тільки в законі про бюджет. Тобто, 400 мільйонів у нас дефіцит бюджету. Нам не вистачає на поточні потреби, навіть на заробітну плату недостатньо коштів», – розповів Андрій Магера. «А про он-лайн мовлення – можливо, ми колись доживемо до цього, і зможемо собі дозволити таку розкіш», – додав заступник голови ЦВК під час під час передачі «Рік виборів» на «Радіо Ера».Разом з тим, Андрій Магера розповів про те, що Центральна виборча комісія буде оприлюднювати на своєму веб-сайті всі документи, необхідні для реєстрації кандидатів у депутати. «Більше того, ми будемо публікувати не лише форми певних документів, які від нас вимагає закон, ми будемо подавати певні зразки документів, які закон формально не вимагає. Щоб полегшили людям процес реєстрації для подання документів. Ми максимально підемо назустріч», – запевнив Андрій Магера. «Це не буде зроблено сьогодні чи завтра, але ближче до початку виборчого процесу ми на сайті ЦВК, безумовно, все це розмістимо, і у людей буде більш, ніж достатньо, часу для того, щоб підготуватися і подати документи», – підвів підсумок представник Центральної виборчої комісії України.

Денис Ковриженко: Багато депутатів просто не знають, що таке виборча система з відкритими списками

Такого висновку дійшов директор правових програм Лабораторії законодавчих ініціатив Денис Ковриженко на основі коментарів народних депутатів. «Багато депутатів на сьогодні дуже слабо розуміють, що таке пропорційна система з відкритими списками. Пам’ятаю стенограму обговорень у Верховній Раді закону про місцеві вибори. Один з представників Партії регіонів говорив про те, що, в принципі, змішана система – це і є система з відкритими списками, тому що виборчі списки публікуються, вони відкриті для виборців. Але насправді це зовсім не відкриті списки», – розповів експерт під час під час передачі «Рік виборів» на «Радіо Ера».Денис Ковриженко визнав, що сама по собі система з відкритими списками складна, вона потребує певного часу на опрацювання, але широкого громадського обговорення можливості її введення в Україні під час розробки виборчої реформи не проводилося.

«Насправді, відкритий список передбачає для виборця можливість голосувати за конкретного кандидата у списку самовисуванців чи у списку партій. Кандидат може пройти лише якщо він отримав дуже велику кількість голосів. Є система повністю відкритих списків – результати виборів повністю залежать від кількості голосів, тут партія взагалі не впливає. Але така система досить рідкісна, адже партії у всіх країнах зацікавлені у тому щоб принаймні їх лідер мав шанси бути обраним. Тому практикується система напіввідкритих списків – якщо кандидат отримав, наприклад, 20% голосів, то він проходить в парламент незалежно від свого порядкового номеру в списку партії. Якщо ж отримав менше – тоді діє порядок, який визначає партія. Така система стимулює внутрішньопартійну конкуренцію, забезпечується просування найбільш активних партійців», – роз’яснив Денис Ковриженко.

Цикл передач “ На слуху: Рік виборів” – спільний проект Лабораторії законодавчих ініціатив та “Радіо Ера FM”, який здійснюється в межах Програми виборчої реформи в Україні, впроваджуваної Міжнародним фондом виборчих систем (IFES) за підтримки Агентства США з міжнародного розвитку (USAID).

Андрій Магера: Змішана виборча система забезпечувала представництво інтересів лише третини українських виборців

Заступник голови Центральної виборчої комісії України Андрій Магера повідомив про те, що мажоритарна складова змішаної виборчої системи (аналогічна тій, яка впроваджена в Україні новим законом про парламентські вибори) забезпечувала представлення інтересів в середньому лише близько 30% виборців від округу. «В 2002 році, коли змішана система востаннє використовувалась на парламентських виборах, рівень репрезентативності депутатів у мажоритарних округах складав всього-на-всього 36%. Це означає, що інші 64% виборців не були представлені в округах», – сказав Андрій Магера під час передачі «Рік виборів» на «Радіо Ера».На думку представника Центрвиборчкому, оптимальна виборча система має забезпечувати представництво принаймні половини виборців. «Можемо тут говорити про повернення до пропорційної системи з закритими списками. Тут представленість виборців депутатами становила понад 60%. Але це була чи не найгірша пропорційна система, яка коли-небудь застосовувалась в світовій практиці», – вважає Андрій Магера. «Я переконаний, що майбутнє за пропорційною виборчою системою з відкритими регіональними списками. З можливістю обрання не лише кандидатів від партій загалом, але й окремо взятих кандидатів», – підсумував заступник голови ЦВК.

Протягом 2011-го сесійного року Верховна Рада України прийняла 337 законів

Верховною Радою України шостого скликання впродовж 2011-го сесійного року (сесійний рік включає восьму та дев’яту сесії Верховної Ради України: з лютого 2011 року по січень 2012 року) було прийнято 337 законів (аналіз не включає законів про ратифікацію та внесення змін до Державного бюджету). Показники 2011 сесійного року значно перевищують кількість прийнятих законів у 2010 та 2009 році, а результати законотворчої діяльності 2008 року взагалі перевершують більше ніж у 3 рази.

Найбільше прийнятих за 2011 рік законів стосувалися галузевої, економічної та правової політики; найменше – політики культури і освіти та інформаційної політики. В цілому, за сферами регулювання прийняті протягом закони можна поділити на такі основні групи:

Галузева політика (98 законів);
Економічна політика (85 законів);
Правова політика (84 законів);
Соціальна політика (22 законів);
Національна безпека і оборона (19 законів);
Державне будівництво (15 законів);
Політика культури і освіти (9 законів);
Інформаційна політика (5 законів).

Народні депутати традиційно для українського законодавчого процесу лідирували як суб’єкти законодавчої ініціативи протягом 2011 року: вони ініціювали 163 ухвалених в цілому законопроекти. Найбільш активно право законодавчої ініціативи реалізовували представники фракції Партії регіонів. Самостійно вони виступили ініціаторами 68-и законопроектів, 25 з яких стосуються економічної політики, 18 законопроектів регулюють питання галузевої політики, 16 законів спрямовані на вдосконалення правової політики, по 2 закони стосуються соціальної політики, а також політики у сферах державного будівництва, національної безпеки та оборони і культури та освіти, 1 закон регулює питання у сфері інформаційної політики. Також було прийнято 13 законів, самостійно ініційованих представниками фракції «БЮТ-«Батьківщина» (7 законів у сфері правової політки, 4 закони у сфері соціальної політики, і по одному закону стосуються галузевої та економічної політики). 11 законів були самостійно ініційовані депутатами від фракції «Наша Україна – Народна самооборона», з яких 4 стосуються галузевої політики, 3 закони регулюють питання у сфері правової політики, 2 закони спрямовані на вдосконалення економічної політики, і по одному закону стосуються політики у сферах державного будівництва та культури і освіти. Менше реалізували своє право законодавчої ініціативи представники фракцій КПУ (2 галузевих закони і 1 закон у сфері культури і освіти), Народної Партії (1 галузевий закон) та депутатської групи «Реформи заради майбутнього» (1 правовий закон). Значна кількість прийнятих депутатських законопроектів була ініційована міжфракційними групами найрізноманітніших комбінацій. З 55-ти таких законопроектів 18 стосуються галузевої політики, 13 – правової, 9 – економічної, 5 – державного будівництва, 4 – соціальної політики, 3 – інформаційної політики, 2 – політики у сфері національної безпеки та оборони, і 1 – політики культури і освіти. Крім того, Верховною Радою було ухвалено 7 правових і по 2 економічних та галузевих закони, ініційованих позафракційними депутатами.

Також Верховна Рада підтримала 152 законопроекти, ініційовані Кабінетом Міністрів України. При цьому було прийнято 6 проектів, поданих ще попереднім урядом під керівництвом Юлії Тимошенко:

«Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо здійснення попереднього документального контролю у пунктах пропуску через митний кордон»;
«Про внесення змін до Закону України “Про електроенергетику” (щодо вдосконалення законодавства з питань електроенергетики в частині встановлення та розмежування відповідальності суб’єктів)»;
«Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спільної діяльності»;
«Про внесення змін до Закону України “Про військовий обов’язок і військову службу”»;
«Про безоплатну правову допомогу»;
«Про внесення змін до Закону України “Про наукову і науково-технічну діяльність” щодо оптимізації структури та напрямів державного фінансування наукової сфери)».

Був проголосований і проект, ініційований другим урядом Віктора Януковича («Про внесення змін до Закону України “Про недержавне пенсійне забезпечення”», проект закону зареєстровано 23 листопада 2007 року).Серед ініційованих урядом Азарова і підтриманих Верховною Радою України законів 49 стосуються галузевої політики, 43 – економічної політики, 29 – правової політики, 10 – соціальної політики, 6 – політики у сфері національної безпеки та оборони, 4 – політики культури та освіти, 3 закони – політики у сфері державного будівництва, а також 1 закон – інформаційної політики.

Крім того, було підтримано 19 ініціатив Президента України, з яких 8 регулюють політику національної безпеки та оборони, 5 – правову політику, 4 – політику державного будівництва, і по одному – економічну та соціальну сфери.Також в 2011 сесійному році парламент підтримав 3 закони, ініційовані Національним Банком України:

«Про внесення змін до статті 75 Закону України “Про банки і банківську діяльність” (щодо строку повноважень тимчасової адміністрації)»;
«Про внесення змін до деяких законів України (щодо нагляду на консолідованій основі)», ініційовані Національним банком України.
«Про внесення змін до статті 7 Декрету Кабінету Міністрів України “Про систему валютного регулювання і валютного контролю” (щодо розширення сфери використання валюти України)».

За весь 2011-й сесійний рік лише один закон здобув підтримку всіх парламентських фракцій і депутатських груп – резонансний закон «Про вибори народних депутатів України». Не дивлячись на тенденцію до підвищення загальної кількості законодавчих актів, які ухвалює український парламент, число “консенсусних” законів за останні роки дуже скоротилося.

Протягом 2011-го року представники фракції «Наша Україна – Народна самооборона» виступили «проти» 333 прийнятих в цілому законопроектів. Представники фракції «БЮТ-Батьківщина» виявили свою незгоду з 325 законами. При цьому під час попередньої, 8-ї сесії в багатьох випадках від 10% до 50% від складу фракції «БЮТ-«Батьківщина» підтримували той чи інший законопроект разом з коаліцією, а іноді не вистачало кількох голосів для того, щоб віднести фракцію до таких, що підтримали законопроект (більшість від складу фракції). Однак вже під час 9-ї таких випадків майже не спостерігається. Також 55 законів не були підтримані фракцією КПУ. При цьому, більшість відповідних законопроектів були ініційовані або діючим урядом або представниками фракції Партії регіонів, що створює КПУ певний імідж відносно незалежної коаліційної фракції, яка дотримується власної політичної лінії. Депутатська група «Реформи заради майбутнього» виявила свою незгоду з 10 законопроектами, а фракція Народної Партії не підтримала тільки 1 закон – «Про внесення змін до деяких законодавчих актів у сфері охорони здоров’я (щодо посилення контролю за обігом лікарських засобів, харчових продуктів для спеціального дієтичного споживання, функціональних харчових продуктів та дієтичних добавок)» (ініційований міжфракційною групою депутатів).

Окрім зазначеного голосування за Закон «Про вибори народних депутатів України» фракція «БЮТ-«Батьківщина» підтримала закони:

Ініційований представниками фракції «БЮТ-Батьківщина»:

«Про внесення зміни до Закону України “Про захист рослин”»;

Ініційовані діючим урядом:

«Про внесення зміни до статті 155 Кримінально-процесуального кодексу України (щодо обґрунтованості застосування взяття під варту)»,
«Про внесення змін до статті 9 Закону України “Про порядок направлення підрозділів Збройних Сил України до інших держав” (щодо комплектування складу підрозділів)»,
«Про внесення змін до Закону України “Про поштовий зв’язок” (щодо вкладень, заборонених до пересилання у поштових відправленнях)»,
«Про внесення зміни до статті 81 Цивільного процесуального кодексу України (щодо визначення порядку сплати витрат на інформаційно-технічне забезпечення розгляду справ про визнання та виконання рішень іноземних судів в Україні)».

Ініційовані міжфракційними групами :

«Про внесення змін до статті 217 Кримінально-процесуального кодексу України (щодо обов’язків слідчого)»,
«Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо дорожньо-транспортних пригод та виплат страхового відшкодування»,
«Про внесення доповнення до статті 164 Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо скасування відповідальності за провадження господарської діяльності із застосуванням принципу мовчазної згоди»,
«Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо врегулювання трудових і службових правовідносин та усунення правових прогалин в законодавстві з питань державної таємниці)», (ініційовані міжфракційними групами),
«Про внесення змін до статті 17-1 Закону України “Про електроенергетику” щодо вдосконалення тарифоутворення на електроенергію, яка виробляється з біогазу»,
«Про внесення змін до Закону України “Про телебачення і радіомовлення” (організація сурдоперекладу в державних телеорганізаціях)».

Закони, підтримані фракцією «Наша Україна – Народна самооборона» (окрім Закону «Про вибори народних депутатів України»):

«Про внесення змін до Конституції України щодо проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (ініційований міжфракційною групою депутатів),
«Про схвалення рішення Президента України про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України у 2011 році для участі у багатонаціональних військових навчаннях» (ініційований Президентом України Януковичем В.Ф.)
«Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо заборони реклами, спонсорства та стимулювання продажу тютюнових виробів)» (ініційований широкою коаліцією депутатів).

Найпродуктивнішими місяцями 2011 року виявилися грудень (69 законів), квітень (40 законів) та травень (42 закони), протягом яких було ухвалено майже 45% всіх законопроектів, прийнятих за 2011 рік. Найменш продуктивними виявилися жовтень та січень – по 15 законів.

Протягом 2011 року 6 законів було ухвалено двічі, й в кінцевому результаті вони були прийняті з урахуванням пропозицій Президента України (в рамках даного аналізу ці закони рахуються лише один раз – вже з урахуванням пропозицій Президента):

«Про внесення змін до Закону України “Про цінні папери та фондовий ринок” щодо фінансового моніторингу діяльності професійних учасників фондового ринку»;
«Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності посадових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування»;
«Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» (щодо упорядкування функцій органів державного нагляду в електроенергетиці);
«Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо врегулювання правових відносин між кредиторами та споживачами фінансових послуг»;
«Про охоронну діяльність»;
«Про внесення змін до статті 6 Житлового кодексу Української РСР щодо визначення житлової та загальної площ об’єкту житлової нерухомості»;

Крім того, з 337-и ухвалених в цілому законопроектів 5 було відхилено за пропозицією Президента України:

«Про внесення змін до Закону України “Про акціонерні товариства” та інших законодавчих актів України (щодо відновлення на законодавчому рівні назви відкрите акціонерне товариство)» (ухвалений в цілому 8.04.2011)
«Про органічне виробництво» (ухвалений в цілому 21.04.2011)
«Про внесення змін до деяких законодавчих актів (щодо уточнення положень стосовно надання усиновлювачам відпустки для адаптації усиновленої дитини)» (ухвалений в цілому 19.05.2011)
«Про внесення змін до статті 48 Гірничого Закону України (щодо соціальних гарантій працівникам гірничих підприємств)» (ухвалений в цілому 16.06.2011)
«Про внесення змін до Закону України “Про здійснення державних закупівель” (щодо нафти та нафтопродуктів)» (ухвалений в цілому 8.07.2011)

Протягом 2011 року також відбулися зміни у фракційному складі парламенту. Так, позафракційні депутати утворили фракцію «Реформи заради майбутнього», до якої увійшло 20 депутатів. Змінився і склад парламентських фракцій. Станом на 13 січня, до складу парламентської фракції Партії регіонів входить 192 депутати, «БЮТ – Батьківщина» – 102, Блоку «Наша Україна – Народна самооборона» – 65, Комуністичної партії – 25, Народна Партія – 20; депутатської групи «Реформи заради майбутнього» – 21, кількість позафракційних депутатів – 25.

Чому опозиція не голосує за законопроекти Тимошенко? Парадокси 9-ї сесії Верховної Ради (Главком)

Напередодні року виборів робота українського парламенту була особливо непередбачуваною. Протягом минулої сесії комуністи, які ніби й входять до складу провладної більшості, постійно голосували проти законопроектів свого ж Кабміну, а опозиція не підтримала ініціативи, внесені в Раду ще урядом Тимошенко. Зате у Партії регіонів проблем не було – її парламентський механізм працює, як мотор автомобіля.Завершилася дев’ята сесія VI скликання Верховної Ради України, яку спікер Володимир Литвин охрестив «однією з найбільш продуктивних». Дійсно, з вересня минулого року депутати спромоглися ухвалити 153 закони (без урахування ратифікаційних законів та численних змін до бюджету). Це не найвищий показник для нинішнього скликання – за попередню, восьму сесію народні обранці прийняли 188 законів. Звичайно, не кількість є головним показником роботи парламенту, однак цифри самі по собі можуть бути достатньо показовими.

Питання, чи пов’язана така продуктивність з наближенням виборів, в сучасних обставинах, напевно, не стоїть. Попри те, що більшість наполягала і наполягає на своєму варіантові виборчої системи та таких принципових позиціях як 5% бар’єр і заборона участі блоків у виборчих перегонах, на минулій сесії депутати не жили парадигмою звітності перед виборцями. Мова скоріше має йти про становлення жорсткої «виконавчо-політичної дисципліни» в лавах більшості. Цю версію підтверджують також інші результати моніторингу, що свідчать про суттєве збільшення кількості ухвалених законів за пропозицією Уряду.

Особливістю сьогоднішньої Верховної Ради України стала фактична відсутність законів, за які б голосували всі фракції й депутатські групи (тобто, 50% від їх складу). Ще протягом четвертої сесії (перша половина 2009 року) таких законів було близько 70, а за останні півроку – тільки 1. І який – контраверсійний закон про вибори народних депутатів, що здобув лише формальну підтримку всіх фракцій. За восьму сесію таких законів не було взагалі, а за сьому нараховується «аж» 3 (2 закони стосувалися доступу до публічної інформації й ще 1 – мораторію на видалення зелених насаджень в Києві).

Така ситуація свідчить про високий градус конфліктності та непримиримості позицій більшості та опозиції. Наразі не йдеться про якісь загальнонаціональні пріоритети та солідарну відповідальність політиків за долю країни. Все це віддзеркалює глибинні проблеми політичної довіри у суспільстві та здатності парламенту й інших органів державної влади формувати консолідовану та ефективну державну політику.

Ще однією типовою рисою парламентської сучасності є гарантоване ухвалення законів, за які голосує Партія регіонів. Всі законопроекти, підтримані головною партією влади протягом минулої сесії, очікувано стали законами. Виключенням є лише закон «Про морські порти», який ветував президент. Крім того, невирішеною є доля ще двох законів, які були проголосовані але так і не підписані спікером. Мова йде про закон, спрямований на заборону реклами, спонсорства та стимулювання продажу тютюнових виробів, з приводу якого розгорівся скандал у зв’язку з підміною його тексту. Наразі багатостраждальний текст все ще виправляється згідно стенограми відповідного засідання. Інший проблемний закон – резонансна ініціатива депутата Олени Бондаренко щодо скасування квот на українську музику в телерадіопросторі. Закон фактично знаходиться у підвішеному стані – він так і не був переданий президенту, не зважаючи на строки, передбачені Регламентом Верховної Ради.В принципі, «виконавсько-політична дисципліна» в парламенті могла б бути ефективним елементом модернізації країни в контексті ухвалення необхідного законодавства. Однак впадає у вічі відсутність узгодженої (навіть у середовищі владної еліти) позиції у формуванні державної політики, поясненні логіки реформ. Це не сприяє ні росту довіри до влади та її реформ, ні забезпечує спадковості політичної традиції.

Разом з тим, партнери Партії регіонів у сесійному залі далеко не завжди засвідчували повну підтримку своїм колегам. Так фракція Народної Партії не голосувала за 1, а група «Реформи заради майбутнього» – за 5 проектів законів, підтриманих «регіоналами». Т.зв. «група Рибакова» зараз формує свій політичний капітал і його вага буде більшою за умови демонстрації певних самостійних позицій. Власне, цим і пояснюється ситуативне неспівпадіння поглядів групи з голосуванням Партії регіонів.

Але далі всіх в даному контексті пішли комуністи, які вже протягом певного часу вибудовують власний імідж «опозиції у владі» (особливо з огляду на невтішну соціологію для Партії регіонів). КПУ висловила незгоду з 25 проголосованими в цілому законами, при чому до їх переліку потрапили не лише звичні для Компартії норми, пов’язані з приватизацією, а й закони про судоустрій та державну службу. Ситуація з наближенням парламентських виборів до певної міри має стати скрутною для комуністів, адже їх альянс з Партією регіонів з ідеологічної точки зору, й тим більше – у сучасній соціально-економічній ситуації, не є природнім. Однозначно, що мають існувати неформальні домовленості про обмін між КПУ та партією влади ресурсами на виборах взамін на підтримку законодавчих ініціатив уряду й президента. Комуністи стають дедалі вразливішими у кадрових питаннях, при перерозподілі портфелів в уряді. Крім того, їм потрібно шукати аргументи для власної виборчої кампанії.

Опозиційні фракції традиційно не голосували за закони, які підтримувала влада. Так, за дев’яту сесію фракція «Наша Україна – Народна самооборона» віддала голоси тільки за 2 закони, а «БЮТ-Батьківщина» – за 3. І це з урахуванням вже згаданого виборчого закону, який не підтримало багато опозиціонерів, хоча це й не вплинуло на фракційну статистику. За сучасних політичних умов, особливо у ситуації з провалом євроінтеграційної політики, порушеннями політичних свобод громадян, ув’язненням лідерів опозиції та, головне, з наближенням виборів, така позиція хоч і не є конструктивною, але виглядає достатньо логічною і привабливою з огляду на розчарування громадян-виборців.

Більшість ухвалених законів ініціювалися народними депутатами – 75. Звична для України картина. Але, водночас, вона йде в розріз з європейською практикою, де більшість законів ухвалюються за ініціативи уряду й на виконання програми його діяльності. Втім, слід відзначити, що наразі кількість урядових законів в Україні зростає й маємо тенденцію до вирівнювання показників – за минулі півроку Кабмін став ініціатором 70 ухвалених парламентом законів. Втім, навряд чи можна говорити про реалізацію європейських стандартів, оскільки чіткої програми діяльності уряду спостерігати не доводиться. Крім того, варто зважати на вітчизняну специфіку законодавчого процесу – уряду часто значно легше проводити власні закони через депутатів коаліції, ніж проходити всю процедуру узгодження між урядовими комітетами. Тож частково закони депутатів-«регіоналів» насправді є ініціативами Кабінету Міністрів.

Президент за дев’яту сесію ініціював 7 законів, й ще 1 був ухвалений з подачі Національного Банку України. Останній, до речі, з часу відновлення власного права законодавчої ініціативи зміг провести вже 4-й свій закон.

Серед депутатів лідерами в сфері законотворчості є представники Партії регіонів, які самостійно ініціювали 34 закони. Члени фракції «Наша Україна – Народна самооборона» стали ініціаторами 5 законів (не за всі з яких, втім, сама ж ця фракція голосувала). «БЮТ-Батьківщина» та Компартія ініціювали по 2 закони, Народна Партія – один. Позитивне голосування за 7 законів спромоглися забезпечити навіть позафракційні парламентарі. Решта депутатських законів були вироблені міжфракційними групами.Варто відзначити, що протягом минулої сесії Верховна Рада Україна розглядала своєрідні законодавчі «довгобуди» – були прийняті зміни до закону «Про недержавне пенсійне забезпечення», ініційовані ще другим урядом Віктора Януковича у листопаді 2007 року. Також був ухвалений урядовий закон часів другого прем’єрства Юлії Тимошенко – «Про внесення змін до Закону України “Про наукову і науково-технічну діяльність” (щодо оптимізації структури та напрямів державного фінансування наукової сфери)». Показово, що фракція «БЮТ-Батьківщина» за цей закон не голосувала.

Традиційно, більшість ухвалених законів стосувалися галузевої політики, правової політики та економіки, в той час як соціальна політика, політика в галузі культури і освіти й інформаційна сфера залишалися на маргінесі уваги законотворців. Найбільш резонансними стали закон про парламентські вибори, про державну службу та регулювання роботи Фонду держмайна. Активно просувалася протягом сесії тема заборони реклами тютюну та боротьби з тютюнопалінням взагалі. Інтенсивно приймалися норми в сфері охорони здоров’я, зокрема – щодо регулювання обігу лікарських засобів. Скандальну увагу привернули до себе закони про Національний архівний фонд та архівні установи, згаданий закон щодо скасування квот на українську музику, а також закон про «захист інформаційного простору», яким забороняється реклама ворожок. Крім того, постійно вносилися зміни в Податковий кодекс, зокрема були встановлені нові правові засади функціонування спрощеної системи оподаткування, обліку та звітності суб’єктів малого підприємництва.

Підсумки 9-ї сесії роботи парламенту

Верховною Радою України шостого скликання протягом дев’ятої сесії було прийнято 153 закони, що на 31 закон менше, ніж за попередню сесію (аналіз законів не включає ратифікаційних законів та законів про внесення змін до Державного бюджету). Варто зазначити, що один з ухвалених в цілому законів був відхилений за пропозицією Президента («Про морські порти», проголосований 3.11.2011).

Найбільше прийнятих протягом 9-ї сесії законів стосувалися економічної, правової та галузевої політики; найменше – політики культури і освіти, інформаційної та соціальної політики. В цілому, за сферами регулювання прийняті протягом дев’ятої сесії закони можна поділити на такі основні групи:

Галузева політика (49 законів);
Правова політика (37 законів);
Економічна політика (36 законів);
Національна безпека і оборона (9 законів);
Державне будівництво (7 законів);
Соціальна політика (5 законів);
Політика культури і освіти (5 законів);
Інформаційна політика (5 законів).

Найбільш продуктивним суб’єктом законодавчої ініціативи виявилися народні депутати України, які ініціювали 75 законів. Як і під час попередніх двох сесій, найбільш активно право законодавчої ініціативи реалізовували представники фракції Партії регіонів. Самостійно вони виступили ініціаторами 34-х законопроектів, 12 з яких стосуються галузевої політики, 8 законопроектів регулюють питання економічної політики, 7 законів спрямовані на вдосконалення правової політики, по 2 закони регулюють питання у сфері національної безпеки та оборони і культури та освіти, по одному стосуються соціальної та інформаційної політики, а також політики у сфері державного будівництва. Також було прийнято 5 законів, самостійно ініційовані представниками фракції «Наша Україна – Народна самооборона» (по 2 закони стосуються галузевої та правової політики та один закон – політики у сфері державного будівництва). Менше реалізували своє право законодавчої ініціативи представники фракцій «БЮТ-«Батьківщина» (2 правових закони), КПУ (1 галузевий і 1 у сфері культури та освіти) та Народної Партії (1 галузевий). Значна кількість прийнятих депутатських законопроектів була ініційована міжфракційними депутатськими групами найрізноманітніших комбінацій. З 24-х законопроектів 7 стосуються галузевої політики, 6 законів – правової політики, 4 закони – економічної політики, по 3 закони – інформаційної політики та державного будівництва і 1 закон – соціальної політики. Крім того, Верховною Радою були ухвалені 5 правових, 1 економічний і 1 галузевий закони, ініційовані позафракційними депутатами.

Також Верховна Рада підтримала 70 законопроектів, ініційованих Кабінетом Міністрів України. При цьому було прийнято один проект, поданий ще попереднім урядом під керівництвом Юлії Тимошенко («Про внесення змін до Закону України “Про наукову і науково-технічну діяльність” (щодо оптимізації структури та напрямів державного фінансування наукової сфери)») і один проект, ініційований другим урядом Віктора Януковича («Про внесення змін до Закону України “Про недержавне пенсійне забезпечення”», проект закону зареєстровано 23 листопада 2007 року).

Серед ініційованих діючим урядом і підтриманих Верховною Радою України законів 24 стосуються галузевої політики, 22 – економічної політики, 13 – правової політики, по 3 закони – соціальної політики і політики у сфері національної безпеки та оборони, 2 закони – політики у сфері культури та освіти, а також 1 закон – інформаційної політики.

Крім того, було підтримано 7 ініціатив Президента України, з яких 4 стосувалися політики національної безпеки та оборони, 2 – державного будівництва, і 1 – правової політики.

Також під час 9-ї сесії парламент підтримав Закон «Про внесення змін до статті 7 Декрету Кабінету Міністрів України “Про систему валютного регулювання і валютного контролю” (щодо розширення сфери використання валюти України)», ініційований Національним Банком України.

Вартий уваги той факт, що у листопаді вперше за 2011 сесійний рік хоча б один закон здобув підтримку всіх парламентських фракцій. Показово, що в даному випадку був підтриманий закон «Про вибори народних депутатів України».

Протягом 9-ї сесії представники фракції «Наша Україна – Народна самооборона» виступили «проти» 151 прийнятого в цілому законопроекту. Представники фракції «БЮТ-Батьківщина» також виявили свою незгоду із 150 законопроектами. Окрім зазначеного голосування за Закон «Про вибори народних депутатів України» фракція «БЮТ-Батьківщина» підтримала закони «Про внесення змін до статті 17-1 Закону України “Про електроенергетику” щодо вдосконалення тарифоутворення на електроенергію, яка виробляється з біогазу» (ініційований міжфракційною групою ПР-НУНС) і «Про внесення змін до Закону України “Про телебачення і радіомовлення” (організація сурдоперекладу в державних телеорганізаціях)» (ініційований міжфракційною групою депутатів), фракція НУНС проголосувала за закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо заборони реклами, спонсорства та стимулювання продажу тютюнових виробів)» (ініційований широкою коаліцією депутатів). Фракція КПУ не підтримала 25 законопроектів. Вартим уваги є те, що 11 з цих проектів були ініційовані діючим урядом, 7 – депутатами від фракції Партії регіонів і 3 – Президентом України. Депутатська група «Реформи заради майбутнього» виявила свою незгоду з 5 законопроектами, а фракція Народної Партії не підтримала один галузевий законопроект, ініційований міжфракційною групою депутатів.

Найпродуктивнішим місяцем 9-ї сесії виявився грудень, протягом якого було ухвалено 44% всіх законів, прийнятих за сесію.

Також під час цієї сесії 4 закони були ухвалені двічі, й в кінцевому результаті були прийняті з урахуванням пропозицій Президента України (в рамках даного аналізу ці закони рахуються лише один раз – вже з урахуванням пропозицій Президента):

«Про внесення змін до Закону України “Про Збройні Сили України”»;
«Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких інших законодавчих актів України (щодо спрощеної системи оподаткування, обліку та звітності суб’єктів малого підприємництва)»;
«Про охоронну діяльність»;
«Про внесення змін до статті 6 Житлового кодексу Української РСР щодо визначення житлової та загальної площ об’єкту житлової нерухомості».

Під час 9-ї сесії вирішилася доля чотирьох законопроектів, ухвалених парламентом протягом минулої сесії. Так, з пропозиціями Президента України були прийняті в цілому закони:

«Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності посадових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування» з пропозиціями Президента України від 09.06.2011;
«Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо врегулювання відносин між кредиторами та споживачами фінансових послуг» з пропозиціями Президента України від 29.07.2011;
«Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» (щодо упорядкування функцій органів державного нагляду в електроенергетиці) з пропозиціями Президента України від 10.06.2011;
«Про внесення змін до Закону України “Про цінні папери та фондовий ринок” щодо фінансового моніторингу діяльності професійних учасників фондового ринку» з пропозиціями Президента України вiд 20.05.2011.

Протягом 9-ї сесії також відбулися зміни у складі парламентських фракцій. Так, станом на 13 січня, до складу парламентської фракції Партії регіонів входить 192 депутати, «БЮТ – «Батьківщина» – 105, Блоку «Наша Україна – Народна самооборона» – 65, Комуністичної партії – 25, Народна Партія – 20; депутатської групи «Реформи заради майбутнього» – 21, кількість позафракційних депутатів – 25.

Окрім вже зазначеного закону «Про вибори народних депутатів України» ще 2 резонансні проекти варті особливої уваги. Йдеться про «Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо заборони реклами, спонсорства та стимулювання продажу тютюнових виробів)» (№5164, ухвалений в цілому 22.09.2011) та «Проект Закону про внесення змін до Закону України “Про телебачення і радіомовлення” (щодо приведення у відповідність із вимогами Європейської Конвенції про транскордонне телебачення до програмної концепції мовлення)» (№6342, ухвалений в цілому 3.11.2011). Обидва проекти на даний момент досі не підписані спікером, залишаються в невизначеному стані, а сайт Верховної Ради не дозволяє отримати більше інформації про долю законопроектів.

Щодо законопроекту №5164, то він був направлений на заборону реклами, спонсорства та стимулювання продажів тютюнових виробів. Причиною зупинки цього проекту був встановлений факт підміни тексту законопроекту після того, як він був проголосований у другому читанні та в цілому майже всіма парламентськими фракціями. Після встановлення факту підміни тексту і публічного обговорення цієї події керівництвом Верховної Ради було вирішено текст проекту закону виправити згідно з стенограмою, а рекомендації щодо переголосування відхилено.

Що стосується законопроекту №6342, то в ньому пропонується скасувати норми Закону України «Про телебачення і радіомовлення», якими встановлюється 50-відсоткова доля музичних творів українських авторів чи виконавців у загальному обсязі мовлення кожної телерадіоорганізації та у радіопрограмах загального щотижневого обсягу мовлення відповідних телерадіоорганізацій. Цей законопроект також мав широкий публічний резонанс, викликаний необґрунтованим скасуванням державної підтримки вітчизняних виробників культурних продуктів, що може суперечити закріпленому в статті 11 Конституції обов’язку держави сприяти розвиткові української культури.

Закони, прийняті Верховною Радою України VI скликання протягом 9-ї сесії (таблиця)

Аналіз законів України, прийнятих Верховною Радою України шостого скликання впродовж січня 2012 року

Протягом січня-2012 було прийнято 15 законів. Найбільше прийнятих законів стосуються економічної політики(4 закони); по 3 закони спрямовано на удосконалення правової та інформаційної політики, по 2 закони стосуються соціальної та галузевої, а також 1 закон було прийнято у сфері національної безпеки та оборони.

Найпродуктивнішим суб’єктом законодавчої ініціативи у січні виступив Кабінет Міністрів України. З 9-тизаконів, ініційованих діючим урядом, 4 стосуються економічної політики, а також по одному закону – соціальної, інформаційної, правової, галузевої політики і політики у сфері національної безпеки та оборони.Також за місяць було підтримано 6 законопроектів парламентарів. Було ухвалено 2 правових, 2 інформаційних, а також по одному галузевому і соціальному закону, що ініційовані міжфракційними групами депутатів.Фракція «Наша Україна – Народна самооборона» не підтримала за січень жодного з 15-ти ухвалених в цілому законопроектів. А фракція «БЮТ – «Батьківщина» підтримала лише Закон «Про внесення змін до Закону України “Про телебачення і радіомовлення” (організація сурдоперекладу в державних телеорганізаціях)» (ініційований міжфракційною групою депутатів) і майже підтримала (50 з 102 депутатів проголосували «за») Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів (щодо захисту населення та інформаційного простору від негативного впливу)».

Крім того, фракція КПУ у січні не підтримала 2 ініційованих урядом законопроекти: «Про Державну програму приватизації» та «Про внесення змін до деяких законів України з питань приватизації щодо реалізації положень Державної програми приватизації на 2011 – 2014 роки». Також депутатська група «Реформи заради майбутнього» не підтримала ініційований урядом Закон «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення законодавства у сфері телебачення і радіомовлення».За більш детальною інформацією щодо парламентського моніторингу Лабораторії законодавчих ініціатив звертайтеся за телефоном (+38044) 5313768 або електронною поштою (адреса – z.oleksandr[at]laboratory.kiev.ua). Контактна особа – Олександр Заславський.

Закони, прийняті у грудні 2011 року

Протягом грудня-2011 було прийнято 69 законів. Найбільше прийнятих законів стосуютьсягалузевої (23 закони) та економічної (21 закон) політики; 12 законів спрямовано на удосконалення правової політики, 5 законів стосуються політики державного будівництва, 4 закони було прийнято у сфері національної безпеки та оборони, а також по два закони стосуються соціальної політики, а також політики у сфері культури і освіти.Найпродуктивнішим суб’єктом законодавчої ініціативи виступили народні депутати, які ініціювали 34 прийнятих в цілому законопроектів. Було ухвалено 9 галузевих, 4 економічних, а також по одному правовому і соціальному закону, й по одному закону у сфері державного будівництва та національної безпеки і оборони, самостійно ініційовані депутатами від фракції Партії регіонів (всього – 17 законів).

Також парламент підтримав 1 правовий і 1 галузевий закони, ініційовані представниками фракції НУНС. Крім того, було прийнято 1 галузевий закон і 1 закон у сфері культури і освіти, ініційовані депутатами фракції КПУ. Крім того, у грудні парламент ухвалив 5 правових, 1 економічний і 1 галузевий законопроекти, ініційовані позафракційними депутатами. З ініціативи міжфракційних груп було ухвалено 3 закони у сфері державного будівництва, і по одному економічному, галузевому та правовому закону.За останній місяць 2011 року було підтримано 30 урядових законопроектів, з яких закон «Про внесення змін до Закону України “Про недержавне пенсійне забезпечення”» (економічна політика) був ініційований ще урядом під керівництвом Віктора Януковича (проект закону зареєстровано 23 листопада 2007 року). З 29-ти законів, ініційованих діючим урядом, 14 стосуються економічної політики, 9 – галузевої, 4 – правової, а також по одному закону – соціальної політики і політики у сфері культури і освіти.

Крім того, Верховною Радою було ухвалено 4 президентські закони, 3 з яких стосуються національної безпеки і оборони і 1 – державного будівництва.

У грудні також був ухвалений ініційований Національним Банком України Закон «Про внесення змін до статті 7 Декрету Кабінету Міністрів України “Про систему валютного регулювання і валютного контролю” (щодо розширення сфери використання валюти України)» (економіка політика).

Фракції «БЮТ – «Батьківщина» і «Наша Україна – Народна самооборона» не підтримали за грудень жодного з 69-ти ухвалених в цілому законопроектів. Крім того, фракція КПУ у грудні не підтримала 20 прийнятих Верховною Радою законів (30% від загальної кількості ухвалених законів). Серед законів, які не були підтримані депутатами цієї фракції, 9 урядових законів, 2 президентські, 7 законів, ініційованих фракцією Партії Регіонів, і 2 – позафракційними депутатами. Також депутатська група «Реформи заради майбутнього» не підтримала 2 законопроекти, ініційовані позафракційними депутатами: «Про внесення змін до статті 98 Закону України “Про судоустрій і статус суддів” (щодо забезпечення діяльності Вищої кваліфікаційної комісії суддів України)» та «Про внесення змін до деяких законів України (щодо вдосконалення порядку здійснення судочинства)». А фракція Народної Партії не підтримала закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів у сфері охорони здоров’я (щодо посилення контролю за обігом лікарських засобів, харчових продуктів для спеціального дієтичного споживання, функціональних харчових продуктів та дієтичних добавок)» (ініційований міжфракційною групою депутатів).

Новий виборчий закон: основні юридичні недоліки, що можуть зумовити зловживання (Д. Ковриженко)

Виклики та небезпеки в контексті фальсифікацій на виборах – одні з найбільш резонансних питань, які обговорюються в середовищі експертів та політиків у зв’язку з набуттям чинності нового закону «Про вибори народних депутатів України». Директор правових програм Лабораторії законодавчих ініціатив Денис Ковриженко підготував огляд основних юридичних недоліків, які можуть зумовити зловживання під час майбутніх парламентських виборів.Огляд був представлений під час круглого столу «Парламентські вибори в Україні-2012: виклики та можливості для забезпечення демократичних виборів» (12 грудня 2011 р.), організованого Національним інститутом демократії (NDI). У заході взяли участь представникиГромадського консорціуму виборчих ініціатив, куди входять Комітет виборців України, ГМ «ОПОРА», Український незалежний центр перспективних досліджень та Лабораторія законодавчих ініціатив.

Новий виборчий закон: основні юридичні недоліки, що можуть зумовити зловживання (power-point presentation)