Протягом 4-ї та 5-ї сесій Верховної Ради України VIII скликання було зареєстровано 1506 законопроектів, з яких ухвалено в цілому лише 12%. Це свідчить про те, що парламент перебуває в полоні «законодавчого цунамі» – ситуації, коли зареєстрованих законопроектів настільки багато, що депутати просто фізично не в змозі їх розглянути.

Легкість, з якою народні депутати України можуть реєструвати законопроекти, регулярне порушення парламентських процедур, відсутність усталеної практики довгострокового планування і налагодженої комунікації між суб’єктами законодавчої гілки влади формують загальний хаотичний характер вироблення політики, що стоїть на заваді сталому та поступовому розвиткові України.

Таким чином, розробка дієвої системи вироблення, узгодження, ухвалення, оцінки та перегляду політики залишається вкрай актуальним завданням як для політичного керівництва, так і для українського суспільства загалом.

Пропонований документ містить аналіз наявних практик, огляд міжнародного досвіду, а також пропозиції до концепції реформи законодавчого процесу «від початку до кінця» з акцентом на посилення координації між суб’єктами законодавчої ініціативи. Саме про це йдеться в першій рекомендації Дорожньої карти щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України, підготовленої Місією Європейського Парламенту з оцінки потреб під головуванням Пета Кокса.

ДОДАТОК 1: Франція «Урядоцентрична» модель вироблення політики та ДОДАТОК 2: США «Парламентоцентрична» модель вироблення політики

Реалізація політики рівних прав та можливостей для жінок та чоловіків, завжди виступає індикатором етичності, прозорості, а також готовності до демократичних перетворень, і Верховна Рада України робить важливі кроки у цьому напрямку відповідно до вимог міжнародних стандартів та часу.

Верховна Рада України 8-го скликання відрізняється від попередніх скликань не тільки найбільшою кількістю жінок серед парламентарів за весь час існування Парламенту, але й активним просуванням «ґендерних інтересів» в сфері розбудови державної політики. Недаремно ґендерна сенситивність Верховної Ради стоїть на порядку денному, як один з основних компонентів реформи Парламенту, відповідно до Рекомендацій Пета Кокса та Діалогів Жана Моне.

Ґендерно-сенситивний парламент можна визначити як парламент, який відповідає потребам та інтересам як чоловіків, так і жінок у його структурі, операціях, методах і у роботі загалом. Метою ґендерно-сенситивного парламенту є подолання перешкод на шляху жінок щодо повної участі у політиці, а також демонстрації позитивного прикладу та виокремлення моделі можливостей для суспільства в цілому.

В документі проаналізовано основні аспекти інтеграції ґендерного компоненту в діяльності Верховної Ради України. Дослідження містить пропозиції щодо запровадження обов’язкового проведення ґендерно-правової експертизи законопроектів Верховною Радою України; пропозиції щодо подолання сексизму і дискримінації в поведінці парламентарів, відповідно до норм етики; пропозиції щодо покращення ситуації збалансованого представництва жінок і чоловіків у Верховній Раді України.

В роботі проаналізовано потенціал ресурсу колишніх депутатів та здійснено оцінку діяльності асоціацій (колишніх) депутатів як інструменту управління цим ресурсом. Також досліджено міжнародну практику функціонування таких асоціацій та український досвід Асоціації народних депутатів України. Окрему увагу приділено особливостям післяпарламентського життя колишніх депутатів, зокрема, проблемам працевлаштування. Автор доходить висновку, що асоціації колишніх депутатів можуть мати істотний вплив на процес прийняття рішень в державі, популяризувати демократичні практики та поширювати знання про представницьку демократію, допомагати колишнім депутатам пристосовуватися до післяпарламентського життя та підтримувати комунікацію один з одним, сприяти відкритості парламенту, підвищенню престижності депутатської роботи та довіри суспільства до парламенту.

Видання та розповсюдження Часопису «Парламент» є частиною проекту, що його реалізує Лабораторія законодавчих ініціатив в рамках Програми USAID «РАДА: відповідальність, підзвітність, демократичне парламентське представництво», що виконується Фондом Східна Європа.

Думки і твердження, висловлені в цій публікації, відображають особисту позицію авторів і можуть не співпадати з позицією USAID.

Лектор: Оксана Сироїд, Заступник Голови Верховної Ради України.

У заході взяли участь більше 40 учасників: студенти київських вишів (Національний університет «Києво-Могилянська академія», Київський університет ім. Б. Грінченка, Національний педагогічний університет ім. М.П. Драгоманова), випускники Програми стажування у Верховній Раді, помічники народних депутатів, представники громадських організацій.

Тетяна БІБІК, заступник Директора Програми USAID «РАДА: відповідальність, підзвітність, демократичне парламентське представництво», розповідаючи про можливості, які надає Програма РАДА для молоді, наголосила на тих інструментах і механізмах Програми, які сприяють парламентській реформі, як от сервіс електронних петицій, портал громадських обговорень законопроектів, програма стажування у Верховній Раді, а також навчальні компоненти для молоді.

Для чого люди об’єднуються в державу?

Держава формується як суспільний договір між людьми, щоб захистити три основоположні права: на життя, на свободу та на власність. У природному стані, який передує державі, людина не може сама забезпечити собі ці права.

Для чого людині потрібні органи влади?

Захистити свої основоположні права люди можуть лише встановивши покарання за посягання на них. Наприклад, право на життя. Його реалізація забезпечується делегуванням представників до відповідних органів, які від імені людей та в інтересах усього суспільства встановлюють, що таке злочин і як він має бути покараний. Суди мають слідкувати за тим, щоб фундаментальні та похідні від них права були захищені відповідно до того закону, який прийнятий від імені людей.

Створюючи державу й делегуючи їй свої права, ми повинні її утримувати. Щоб забезпечувати реалізацію наших прав, ми виділяємо ресурси й створюємо уряд.

Функція уряду – зібрати і перерозподілити людські гроші. Іншої функції в уряду немає. Перерозподілити у такий спосіб, щоб виконати функції держави, забезпечити те, про що люди домовились. Уряд закритий за своєю природою; тоді дуже комфортно витрачати гроші.
Відповідно, надзвичайно важливою функцією парламенту є контроль над тим, як уряд збирає та розподіляє гроші.

В який момент настає контроль парламенту над урядом?

Прем’єр-міністр зачитує звіт у парламенті, чи це контроль над діяльністю уряду? Певно, що ні. І нинішній, і попередній Прем’єр-міністр насправді вірять, що коли вони вийшли на трибуну і розповіли щось з трибуни, то вони відзвітували.

Український парламент не виконує своєї функції контролю й не здатен її виконати, бо він не знає, на що уряд витрачає гроші.

Яскравим прикладом непрозорості роботи уряду є голосування за державний бюджет. Відсутність деталізованого бюджету, закладеність різноманітних преференцій, непрозорість, породжують феномен бюджетної ночі – коли за державний бюджет голосують вночі через те, що депутати не довіряють один одному. Оскільки все непрозоро та написано «широкими мазками», депутати сідають за стіл та домовляються про розподіл коштів, якщо ж вони підуть спати, то за ніч всі домовленості можуть бути переінакшені й на ранок всі можуть прийти з новими побажаннями. Саме тому за бюджет голосують по-гарячому.

Це триватиме доти, доки не буде детального дуже конкретного бюджету.

На чому заробляють гроші при владі

Люди, які мали владу у перші роки незалежності, створили для себе низку преференцій:
– приватизація та управління державними підприємствами;
– непрозорий видобуток природних ресурсів;
– непрозоре державне замовлення (бюджет).

Це є витоки олігархічної економіки 90-х рр.

Корупційні схеми продовжать функціонувати допоки люди не почнуть самі контролювати свої гроші. Найперше це реалізується через місцеве самоврядування, яке навчає управляти своїми грошима та ресурсами.

Наступним кроком має стати особиста сплата податків. Люди живуть у переконанні, що це держава дає їм гроші, не розуміючи, що насправді це вони утримують державу.

Сплата податків є тим інструментом, який гарантує єдність держави та якість державних інститутів. Єдиний механізм забезпечення сплати податків – це невідворотність покарання за їх несплату.

Держава перестане існувати, якщо люди не будуть сплачувати податки і контролювати, як витрачаються гроші.

Якість Конституції й якість законів

Те, що у нас одна з найкращих конституцій у світі – це міф.

Від законів людина очікує інформацію про те, як вона має регулювати свою поведінку і передбачати наслідки для себе й інших за невиконання. Якщо закон відповідає цим вимогам, тоді він якісний.

Людина потерпає від держави. Закони пишуться для захисту людини від порушень з боку органів влади, щоб стримувати свавілля держави.

Закон має захищати права людини, а також необхідно містити відомості про відповідальний орган, який має захистити ці права, і в який саме спосіб. Закон поганий, якщо не містить цих елементів.

Закони голосуються з порушенням процедури, закони попередньо не обговорюються. Голосування законів за принципом за основу і в цілому має багато вад, в таких законах завжди є велика кількість помилок. Головне науково-експертне управління буває політично ангажованим та залежним.

Головні поради для молоді

• завжди шукайте природи речей;
• завжди ставте питання «Чому?»;
• нічого не сприймайте на віру;
• вивчайте філософію, думайте.

Захід організовано Лабораторією законодавчих ініціатив спільно з Лігою інтернів у рамках Програми USAID «РАДА: відповідальність, підзвітність, демократичне парламентське представництво», що виконується Фондом Східна Європа.

У цьому документі проаналізовано явище конфлікту інтересів в українському парламенті та запропоновано можливі варіанти управління конфліктами інтересів та розробки політики щодо конфлікту інтересів. В результаті проведеного аналізу виявлено, що 9% депутатів мають ознаки наявності конфлікту інтересів. Проте, розпорошеність законодавства, відсутність цілісної політики щодо конфлікту інтересів, недостатність санкцій та інертність контролюючих органів не дозволяють не тільки розв‘язати існуючі, але й попередити потенційні конфлікти інтересів. Природа представницької функції парламентаря передбачає наявність певних конфліктів інтересів, тому надзвичайно важливо попереджувати конфлікти інтересів та забезпечити невідворотність покарання за порушення існуючих норм та заходів щодо конфлікту інтересів за допомоги цілісної політики щодо конфлікту інтересів.

Ефективна співпраця уряду та парламенту є вагомим аспектом у роботі державного апарату вцілому, оскільки парламент відповідає за формування уряду та ухвалення законодавчих актів, а уряд – за їхню реалізацію. Слабка комунікація між урядом і парламентом породжує надзвичнайно великі ризики у виконанні Плану Уряду може бути паралізована, а парламент зав’язнути у законодавчому спамі. Після Революції гідності Україна повернулася до парламентсько-президенської форми правління, а формування і контроль над Урядом стали відповідальністю парламенту. Оскільки уряди у переважній більшості країн формуються правлячою партією (або коаліцією партій), то великого значення набуває саме політичний, а не формальний аспект взаємодії цих гілок влади. Можливості для реалізації законотворчих стратегій окремими міністрами та членами парламенту суттєво залежать від внутрішньої партійної організації та динаміки коаліційної політики.

Після Революції Гідності українські політичні сили пішли на ряд політичних компромісів, які є умовою для формування ліберальної демократії. Більш важливо, що українські регіональні та політичні зсуви спровокували утворення нових політичних партій. Крім того, нові політичні альянси вибудовувалися не лише довкола регіональних та групових інтересів, але вже й довкола ідеологій. З цієї точки зору Україа мала цілком реальні шанси вибудувати представницьку демократію напередодні виборів 2014 року. Посилення ролі Верховної Рада додало політичним акторам стумулів для того, аби докласти всіх можливих зусиль, щоб мати сильне представництво в парламенті. Відповідно, нам важливо відповісти на два питання щодо дієвості цього конституційного дизайну: 1. наскільки інституційне облаштування дозволило створити баланс сил між ключовими гілками влади; 2. Чи створила Україна достатні умови для стабільної роботи парламентської більшості?

Аналіз конституційного законодавства, що регулює діяльність Верховної Ради України у сфері парламентського контролю, показав, що конституційна й законодавча регламентація контрольних повноважень парламенту України вимагає подальшого розвитку й вдосконалення. У порівнянні з правовими основами інституту законодавчої діяльності, які є досить детально розробленими у науці і поступово формуються на практиці, правові основи інституту парламентського контролю не можна визнати достатньо теоретично розробленими та нормативно врегульованими. З інституційної точки зору, аналіз потрібно почати з Конституції. Виборче законодавство, законодавство, якими регулюється діяльність політичних партій, Регламент ВРУ, повинен бути узгодженим з інституційним дизайном, представленим Конституцією, принаймні теоретично.

Світлана Матвієнко, Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив, у розмові з Ольгою Сніцарчук в ефірі 5 каналу проаналізувала щорічне послання Президента України до Верховної Ради, зосередивши увагу на питанні можливості зняття депутатської недоторканності, проблемах ЦВК, війні та Мінських домовленостях.

Окрім цього, Світлана презентувала аналітичний звіт «Етичний кодекс: структура, зміст, тематика. Реалії та пропозиції щодо кодифікації», який містить узагальнення дискусій, що розгорнулися навколо ідеї створення Етичного кодексу українських парламентарів, а також кодифікацію всіх чинних норм, які регулюють поведінку народних обранців.

7 вересня 2017 року в Українському кризовому медіа-центрі відбулася презентація аналітичного звіту «Етичний кодекс: структура, зміст, тематика. Реалії та пропозиції щодо кодифікації», в якій взяли участь:

• Світлана Матвієнко, Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив;
• Ігор Когут, Директор програми USAID «РАДА»;
• Олена Сотник, Народна депутатка України;
• Остап Єднак, Народний депутат України;
• Сергій Лещенко, Народний депутат України.

Даний звіт створений в рамках проекту Лабораторії законодавчих ініціатив «Підтримка демократичної політичної культури у Верховній Раді через політичний діалог та етичні стандарти». Звіт має на меті узагальнення дискусій народних депутатів України, міжнародних експертів, експертів БДІПЛ ОБСЄ та заінтересованих сторін на базі діалогового майданчика, який забезпечує інклюзивний процес напрацювання Кодексу парламентської етики, «власниками» якого є самі парламентарі. Крім того, документ пропонує кодифікацію наявного законодавства у сферах, що входять у поле дії Кодексу.

Звіти на основі дискусій в рамках діалогового майданчика ляжуть в основу майбутнього Кодексу парламентської етики та підлягають широкому обговоренню.

Діяльність відбувається в рамках проекту Лабораторії законодавчих ініціатив «Підтримка демократичної політичної культури у Верховній Раді через політичний діалог та етичні стандарти», що виконується за підтримки Програми Матра (Посольство Королівства Нідерланди) та у партнерстві з проектом БДІПЛ ОБСЄ «Зміцнення діалогу між громадянським суспільством і ключовими державними установами в Україні в сфері людського виміру», Нідерландським інститутом багатопартійної демократії та за сприяння Програми USAID “РАДА: підзвітність, відповідальність, демократичне парламентське представництво”, що виконується Фондом Східна Європа.

Фото: Український кризовий медіа-центр

Даний звіт створений у рамках проекту Лабораторії законодавчих ініціатив «Підтримка демократичної політичної культури у Верховній Раді через політичний діалог та етичні стандарти», що виконується за підтримки Програми Матра (Посольство Королівства Нідерланди) та у партнерстві з проектом БДІПЛ ОБСЄ «Зміцнення діалогу між громадянським суспільством і ключовими державними установами в Україні в сфері людського виміру», Нідерландським інститутом багатопартійної демократії та за сприяння Програми USAID «РАДА: підзвітність, відповідальність, демократичне парламентське представництво».

Проект Лабораторії законодавчих ініціатив спрямований на підвищення якості парламентського процесу через підтримку міжпартійного діалогу і просування етичних стандартів у парламенті і передбачає:

• Створення міжпартійного діалогового майданчику для обговорення етичних дилем;
• Дискусії у форматі світових кафе за участі провідних експертів БДІПЛ ОБСЄ та Нідерландського інституту багатопартійної демократії для фасилітації діалогу;
• Інклюзивний процес напрацювання Кодексу парламентської етики або іншого механізму регулювання, “власниками” якого є самі депутати;
• Проведення інтерактивних тренінгів на теми парламентської етики та політичних партій, консультації із заінтересованими сторонами та громадськістю;
• Формування аналітичних звітів за результатами дискусій, що стануть основою проекту Кодексу парламентської етики.

Результатом проекту стане підвищення рівня культури політичного діалогу, посилення міжпартійної співпраці, наближення до міжнародних стандартів відповідно до рекомендацій Місії Кокса та поновлення довіри до Верховної Ради.

Даний документ має на меті узагальнення дискусій народних депутатів України, міжнародних експертів, експертів БДІПЛ ОБСЄ та заінтересованих сторін на базі діалогового майданчика. Крім того, документ пропонує кодифікацію наявного законодавства у сферах, що входять у поле відання Кодексу.

Звіти на основі дискусій у рамках діалогового майданчика ляжуть в основу майбутнього Кодексу парламентської етики та підлягають широкому обговоренню.

Протягом 2015 – 2016 років Лабораторія законодавчих ініціатив підтримувала кампанії адвокасі груп Реанімаційного пакету реформ, зокрема, груп: «Пенсійна реформа», «Податкова реформа», «Реформа охорони здоров’я», та «Політика національної пам’яті».

В рамках підтримки було проведено низку тренінгів та консультацій з аналізу політики та надано сприяння у налагодженні комунікації з парламентом завдяки таким інструментам, як підготовка та презентація тіньових звітів і пропозицій до політики, а також обговорення ініціатив адвокасі груп у регіонах.

Керівні принципи мають на меті систематизувати та презентувати наявний досвід із планування та проведення адвокаційних кампаній. Запропонована публікація містить покрокові інструкції та стратегії для інститутів громадянського суспільства, як вибудовувати ефективну комунікацію із публічною владою.

Керівні принципи мають на меті посилити навики громадських об’єднань у плануванні та здійсненні адвокаційних кампаній. Аби досягти цієї мети, роз’яснюється, що таке адвокація та чим вона відрізняється від лобізму; розглядаються адвокаційний супровід здійснення публічної політики; вивчаються техніки побудови коаліцій та взаємодії з партнерами в адвокаційних кампаніях; досліджуються основні стратегії інформаційного супроводу адвокаційних кампаній, роботи з медіа, соціальними мережами, широкими колами громадськості та організації акцій прямої дії; розглядаються особливості парламентської адвокації та приклади успішних парламентських адвокаційних кампаній.