У липні 2018 року у ВРУ було зареєстровано законопроект 8602 «Про публічні електронні реєстри». Цей законопроект був розроблений експертами на замовлення Державного агентства з питань електронного урядування України за підтримки Фонду «Євразія» (проект міжнародної технічної допомоги «Прозорість та підзвітність у державному управлінні та послугах»/TAPAS). Незважаючи на те, що розробником законопроекту був орган державної влади, зареєстрований він був групою народних депутатів.Данченко Олександр Іванович, Опанасенко Олександр Валерійович, Матузко Олена Олександрівна та інші А в жовтні 2019 року цей законопроект з незначними змінамиПоняття “інформаційно-телекомунікаційні” було замінено на “електронні комунікаційні”. було знову зареєстровано вже іншою групою народних депутатівКрячко М.В., Соха Р.В., Федієнко О.П., Чернєв Є.В. з реєстраційним номером 2110. Головне науково-експертне управління (ГНЕУ) надало негативний висновок на ці законопроекти з рекомендацією повернути на доопрацювання.

У першу чергу, викликає занепокоєння, що законопроекти, які розробляються центральними органами виконавчої влади (ЦОВВ) подаються не як урядові ініціативи, а як ініціативи народних депутатів. Намагання уникнути узгодження внутрішньо урядових процедур грає проти кінцевих бенефіціарів – громадян України. Необхідність погодження цього законопроекту всередині Уряду надзвичайно важливе, з огляду на те, що закопроект претендує утворити єдину інтероперабельну систему публічних електронних реєстрів. Зважаючи на це, позиція держателів реєстрів є необхідною для того, щоб системно охопити проблему функціонування публічних реєстрів. Зміст законопроекту вимагає внесення змін ледь не в усі законодавчі акти, які регулюють діяльність конкретних реєстрів.

Схожа ситуація прослідковується з альтернативним законопроектом, який розроблявся ЦОВВ, але також був зареєстрований як ініціатива народних депутатів.Фролов Павло Валерійович, Монастирський Денис Анатолійович Власне виникла ситуація, коли два урядові проекти закону конкурують між собою не всередині Уряду, а безпосередньо в залі пленарних засідань.

Законопроект викликає низку критичних зауважень.

Відсутність перехідних положень та системного внесення змін до чинних законів. З одного боку, це пряме порушення Регламенту: відповідно до ч.8 ст. 90 Регламенту «якщо для реалізації положень поданого законопроекту після його прийняття необхідні зміни до інших законів, такі зміни мають викладатися в розділі «Перехідні положення» цього законопроекту або в одночасно внесеному його ініціатором окремому законопроекті. До законопроекту додається перелік законів та інших нормативних актів, прийняття або перегляд яких необхідно здійснити для реалізації положень законопроекту в разі його прийняття».

З іншого боку, у цьому випадку відсутність змін до чинних законів фактично означає, що реформування системи реєстрів може затягнутися надовго, адже мова йде про несистематичне внесення змін до чинних законів в майбутньому. У найгіршому випадку, Закон «Про публічні електронні реєстри» буде працювати лише для тих реєстрів, які будуть створені після прийняття закону.

Через це законопроект не вирішує проблему термінологічної неоднорідності, оскільки єдиний термінологічний апарат використовується лише в межах цього законопроекту. З точки зору вирішення проблеми термінологічної неоднорідності, ефективнішим був би законопроект про внесення змін до чинних законів, які регулюють функціонування конкретних реєстрів. Варто ще раз зазначити, що проблема використання різної термінології не постала б, якби законопроекти розроблялися та погоджувалися в Уряді відповідно до Регламентних процедур.

Виникає питання доцільності прийняття цього законопроекту. Цей законопроект за своєю природою є рамковим та мав би «на основі єдиного термінологічного апарату визначити систему публічних електронних реєстрів, законодавчі вимоги до публічних електронних реєстрів, реєстрової інформації, а також принципи, організаційні, інституціональні, процесуальні та фінансові засади їх існування й взаємодії». З одного боку, законопроект встановлює низку важливих правових норм, наприклад, принципи функціонування публічних електронних реєстрів, визначає систему органів, систему реєстрів. Утім, більшість норм мають скоріш рекомендаційний характер, оскільки вони встановлюють можливість відмінного від закладеного в ньому регулювання іншими законами про конкретні реєстри. Це не така велика проблема, однак, якщо законопроект не може сформулювати свої положення уніфіковано для всіх реєстрів, то корисність такого закону сумнівна.

Іншим питанням є доцільність регулювання частини правових відносин на законодавчому рівні. Наприклад, технічні питання створення, реорганізації, ліквідації реєстрів (які, в свою чергу, ще й дублюються в законопроекті стосовно Реєстру Реєстрів).

Проблеми у системності використання запропонованих понять та термінів. Законопроект пропонує створення нової термінологічної рамки, і в той же час не надає вичерпного правового регулювання створених ним термінів, тим самим порушуючи принцип правової визначеності. Зокрема, це стосується таких понять, як «користувач реєстрової інформації», «отримувач реєстрової інформації», «посередник», «постачальник реєстрової інформації», «створювач реєстрової інформації». Важливим у законопроекті є закріплення на рівні закону поняття пов’язуючого ідентифікатора, у відсутності якого і полягає основна проблема інтероперабельності реєстрів. Законопроект не деталізує це поняття правовими нормами, через що залишається незрозумілим, як саме буде використовуватися пов’язуючий ідентифікатор на практиці.

Окремі поняття не мають свого правового визначення. Це, зокрема, такі поняття, як «метадані»,  «нетипові, ексклюзивні матеріальні форми документів», «регістри», «валідація», «певні конклюдентні дії».  У самому тексті законопроекту терміни використовуються несистемно. Наприклад, незрозуміло чи поняття «Інформація про об’єкти реєстрів» еквівалентне поняттю «реєстрова інформація». Така сама ситуація з поняттями «реєстрація» та «державна реєстрація». Потребує доопрацювання положення проекту статті «Статус реєстрової інформації», оскільки незрозуміло, в якому сенсі вживається поняття «офіційна інформація» і які правові наслідки це створює.

У законопроекті не приділено достатньо уваги забезпеченню безпеки функціонування електронної інформаційної взаємодії. Створення інтероперабельної системи електронних реєстрів несе в собі великі ризики незаконного втручання в таку систему. І хоча це невідворотний крок в сучасному світі, держава має надавати гарантії того, що права особи не будуть порушені, а у випадку порушень шкода буде відшкодована.

Необхідність утворення єдиної інтероперабельної системи публічних електронних реєстрів, визначення уніфікованої інституціональної структури функціонування публічних електронних реєстрів та єдиних вимог є безперечною. Однак спосіб та форма, у який пропонується врегулювати це питання є невдалою. Величезна кількість зауважень, змістовних та технічних, унеможливлює стабільне, безпечне та передбачуване функціонування системи публічних реєстрів у разі прийняття цього законопроекту. Розробникам необхідно удосконалити законопроект, зробити його системним і викласти основні вимоги до публічних реєстрів у вигляді принципів. Критичним є проведення роботи зі систематизації змін, які необхідно внести до чинних законів. Особливу увагу слід приділити дотриманню юридичної техніки, зв’язності використання понять. Такі системні законопроекти потребують детального обговорення в державних органах. З одного боку, для того щоб зрозуміти, з якими проблемами державний орган може зіткнутися під час застосування закону. А з іншого – для того, щоб на момент прийняття закону державні органи розуміли, яка їх роль у реалізації закону, адже велика частина положень, що регулюють функціонування реєстрів, знаходиться на рівні підзаконних нормативно-правових актів, тож подальша доля інтероперабельності багато в чому буде залежати від подальших дій міністерств, ЦОВВ та інших держателів реєстрів.

Верховна Рада України ІХ скликання ухвалила законопроект №1029, який передбачає скасування державного фінансування партій, які набрали 2% голосів на останніх парламентських виборах.

Необхідно нагадати, що запровадження державного фінансування політичних партій було однією з умов введення безвізового режиму між Україною та ЄС. Відповідні зміни (які набули чинності з 1 липня 2016 року) були складовою антикорупційного пакету законопроектів, і, власне, вводилися в дію Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції». Серед іншого, логіка цих змін полягала в тому, щоб:

• зменшити вплив великого капіталу (тобто окремих приватних донорів та промислово-фінансових груп) на політичні парті і, відповідно, на ухвалення політичних рішень;
• зробити фінансування політичних партій прозорим та посилити контроль за партійними фінансами з боку держави (контролює НАЗК);
• забезпечити умови для розвитку нових політичних партій, чесної та прозорої міжпартійної конкуренції.

Останнє, як наслідок, мало надати виборцям можливість ширшого вибору під час місцевих та загальнонаціональних виборів. Також це повинно було сприяти більш активному залученню громадян до суспільно-політичного життя через партії, які краще відображають інтереси тих чи інших верств населення. Власне, саме для цього і була запроваджена норма про державну підтримку не тільки партій, які потрапили до парламенту (набрали більше 5% голосів), але й подолали встановлений законом бар’єр у 2% голосів виборців.

Варто відзначити, що на момент ухвалення зазначеного Закону у жовтні 2015 року він отримав схвальні відгуки ОБСЄ, Венеційської комісії та GRECO. Зокрема, цей закон враховував позиції ряду ключових міжнародних документів у сфері регулювання фінансування політичних партій та боротьби з корупцією: 

• «Керівні принципи та доповідь щодо фінансування політичних партій», прийняті Венеціанською Комісією (2001 р.);
• Рекомендації ПАРЄ «Фінансування політичних партій» (2001 р.);
• Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи «Про загальні правила боротьби з корупцією при фінансуванні політичних партій та виборчих кампаній» (2003 р.).

У 64 із 173 держав світу політичні партії отримують державні кошти на виконання своїх статутних цілей, у 14 країнах відшкодовуються витрати (або частина витрат) на ведення виборчої кампанії і у 40 країнах регулювання передбачає і перше, і друге. При цьому в багатьох країнах державну підтримку отримують не тільки парламентські партії, але й ті учасники виборчих змагань, які здобули певний рівень підтримки виборців. Наприклад, у Німеччині це 0,5% голосів на загальнонаціональних виборах або 1% голосів під час виборів на рівні федеральних одиниць – земель).

Яка ж логіка стояла за рішенням Президента та парламентської більшості відрізати від державного фінансування непарламентські політичні партії, які подолали бар’єр у 2%? Офіційно Президент України посилається на «несприйняття значною частиною громадян державного фінансування діяльності політичних партій». Це несприйняття знайшло свій вияв у електронній петиції «Скасувати бюджетне фінансування політичних партій в Україні», у відповідь на яку Президент і ініціював відповідні зміни. Власне, і на момент ухвалення цих змін у 2015 р. 76,9% громадян не підтримували запровадження державної підтримки політичних партій (при тому, що лише 29% опитаних знали щось про цю тему). То чому зараз і чому саме так? Адже між скасуванням державного фінансування політичних партій і відрізанням від фінансової підтримки партій, які не пройшли до парламенту, є невелика різниця у кількасот мільйонів гривень бюджетних коштів на рік.

Вочевидь зіграв свою роль дискурс щодо неможливості підтримки за рахунок коштів платників податків тих політичних сил, які обіймають відверто або приховано антиукраїнську позицію. Принаймні, дискусії навколо цього точилися з моменту оголошення перших екзит-полів під час позачергових виборів до Верховної Ради. Крім того, в умовах відсутності визначеності щодо характеру подальшої співпраці з МВФ додаткові кошти можуть бути затребувані на більш нагальні речі. Можна припустити, що враховуючи всі фактори (неможливість повного скасування державного фінансування політичних партій через зобов’язання перед європейськими партнерами, загроза спричинити суспільний розкол у випадку фінансової підтримки політичних сил з сумнівною репутацією, публічний запит на скасування державного фінансування загалом, а також можливі фінансові труднощі у найближчий час) Президент і парламентська більшість обрали варіант, який видався найбільш оптимальним. Показово, що зазначені зміни були включені в законопроект, який загалом стосується перезавантаження НАЗК і тільки в частині скасування державного фінансування стосуються закону «Про політичні партії». У висновку Головного науково-експертного управління та зауваженнях Головного юридчного управління до другого читання не згадано про загрози та наслідки цих змін. У результаті дискусія здебільшого велася навколо інших аспектів законопроекту, а пропозиції деяких народних депутатів прибрати відповідні норми (або винести ці зміни в окремий законопроект) не знайшли підтримки ані у комітеті, ані в сесійній залі.

Принагідно варто нагадати, що аналогічна ситуація була і під час першої спроби запровадити державне фінансування політичних партій. Так, згідно із Законом «Про внесення змін до деяких законодавчих актів у зв’язку з запровадження державного фінансування політичних партій» (27 листопада 2003 р.) фінансування статутної діяльності партій мало розпочатися з 1 січня 2007 року, а за результатами виборів 2006 року держава мала відшкодувати витрати на проведення передвиборної агітації. Однак Закон «Про Державний бюджет України на 2007 рік» зупинив дію цих положень на 2007 рік, а Закон «Про Державний бюджет України на 2008 рік» взагалі скасував їх. І хоча у 2008 році Конституційний Суд України визнав положення відповідних законів неконституційними, дію цих норм так і не було відновлено. 

Друга спроба також виявилася не дуже вдалою. Адже на сьогоднішній день державну підтримку на свою статутну діяльність отримали лише парламентські партії 8-го скликання. При цьому більшість цих коштів партії спрямували, в першу чергу, на політичну рекламу (менше частина коштів була витрачена на забезпечення діяльності центрального апарату та місцевих осередків партій; зарплату працівників статутних органів та місцевих організацій партій). І хоча ці витрати в цілому відповідають визначеній законодавством статутній діяльності, такий розподіл коштів неодноразово критикувався в експертному середовищі. Зокрема, про це йдеться в Аналітичній записці Національного інституту стратегічних досліджень: «практично відсутні видатки партій на активну політико-освітню діяльність, розвиток власних наукових і дослідницьких інституцій, орієнтованих на розробку державних політик».

Таким чином, з невеликого досвіду державного фінансування саме парламентських політичних партій можна зробити висновок, що такий підхід не виконує поставлених перед цим механізмом цілей. У той же час, світова практика свідчить, що запровадження державного фінансування політичних партій (і, зокрема, позапарламентських) може дійсно призводити як до обмеження впливу великого капіталу на партії, так і до збільшення партійного плюралізму, формування більш конкурентного партійного середовища із більшим залученням громадян до суспільно-політичного життя (Канада, Фінляндія, Ізраїль, Мексика, Італія).

Що стосується можливих наслідків відрізання від фінансової підтримки непарламентських політичних партій, то така ініціатива може суттєво зменшити спроможність нових політичних партій. Безумовно, треба враховувати факт відсутності в Україні сталості у функціонуванні політичних партій, мається на увазі перед усім тенденція до створення політичних проектів безпосередньо перед виборами, основна діяльність яких припадає на конкретний політичний період. За таких умов відрізання від фінансової підтримки непарламентських політичних партій може ще надовго залишити України у ситуації, коли політичні партії виникають навколо великого капіталу (або медійних особистостей), а не навколо інтересу широких груп громадян чи політичних програм. Проблема політичних партій – це не та проблема, яка вирішується за рік чи два, її вирішення потребує цілеспрямованої освітньої політики, політики з забезпечення неупередженості ЗМІ та багатьох інших елементів. Державне фінансування політичних партій – це один з механізмів, який створює умови для забезпечення сталості політичних партій, в українських реаліях фінансування непарламентських політичних партій – це можливість створити сталі політичні партії у майбутньому.

Занепокоєння викликає швидкість, з якою приймається рішення про відрізання від фінансування, а також відсутність валідної аргументації. Враховуючи, що фінансування політичних партій було запроваджено не так давно з огляду на довжину політичних циклів, необхідно провести відповідні дослідження, які дали б відповідь на те, як впливає фінансування (не)парламентських політичних партій на виборчий процес в Україні. Без відповіді на це запитання будь-які зміни в питанні державного фінансування політичних партій є інфантильними витівками, а не законотворчою діяльністю.

Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив Світлана Матвієнко взяла участь у дискусії в програмі «Свобода слова» на телеканалі ICTV. Вона поставила Голові Верховної Ради України митру Разумкову питання, які хвилюють сьогодні громадянське суспільство.

Зокрема, чи будуть надалі виконуватися рекомендації Дорожньої карти Пета Кокса щодо реформи парламенту? Адже за Верховної Ради попереднього скликання реформа просунулася на 41,8%.

«Я знаю, що раніше було напрацьовано велика кількість слушних, на мій погляд, пропозицій, але ми втратили час і їх в роботі парламенту до сьогодні. Я думаю, що буде коректно повернутися до них (рекомендацій, – Лабораторія). Частину з них можна буде імплементувати, тому що всі прекрасно розуміють, що Регламент не відповідає тим викликам, які стоять перед Верховною Радою України», – відповів Дмитро Разумков.

Інше питання стосувалося річниці «Ночі на Банковій» – акції, присвяченій нападам на активістів. Винних у більше ніж 55 злочинах досі не покарано. Тож громадянське суспільство цікавить, як надалі працюватиме тимчасова слідча комісія, якщо до неї буде делегований Ілля Кива – людина, яка має прямий конфлікт інтересів у цій справі.

«Думаю, що правильно, коли в діяльності слідчих комісій не беруть участь ті чи інші учасники, в яких є конфлікт інтересів», – зазначив Голова ВРУ.

Про Крим дедалі менше згадують у публічній комунікації Офісу президента. Від представників влади транслюються меседжі про повернення Криму – колись. Однак яким чином і в якій перспективі це має відбутися?

Із цим питанням Голова Ради Лабораторії звернулася до Міністра закордонних справ Вадима Пристайка.

«Відбуваються комунікації, що стосується прав кримських татар. Відбуваються дискусії, яким чином ми маємо змінити склад держави – чи це (Крим, – Лабораторія) має бути автономна територія чи все-таки ми перейдемо до етнічної автономії. Безумовно, ідуть розмови про статус санкцій, про те, яким чином ми захищаємо свої економічні інтереси. Але я з Вами згодний. Певна проблема є в тому, що миротворчий процес на Сході із самого початку був відокремлений від Криму, тому, приділяючи більше уваги процесу на Сході, ми тим самим менше по часу говоримо про Крим», – сказав Вадим Пристайко.

Подивитися ефір програми повністю:

Аналізуючи пояснювальну записку до ЗП 1043, достатньо важко зрозуміти, яку саме проблему вирішують запропоновані зміни. Точніше кажучи пояснювальна записка не містить бодай-якогось обґрунтування достатньо суттєвим змінам Регламенту, які вплинуть на права народних депутатів – особливо депутатів меншості. Принаймні формулювання на кшталт «очевидна недосконалість» законодавчого процесу, або «ігнорування правил законодавчої техніки» навряд зможуть пояснити позбавлення окремого депутата права реєструвати постанови про скасування рішень Верховної Ради чи ставити питання про підтримку відхиленої головним комітетом пропозиції під час розгляду законопроекту у другому читанні. Важко повірити, що під ініціативою з такою блискучою аргументацією підписалося цілих 23 законотворці.

З виступу одного з ініціаторів законопроекту під час обговорення в сесійній залі стало зрозумілим, що ЗП 1043 спрямований проти навмисного «розбалансування редакції законопроекту шляхом вимоги поставити на підтвердження будь-якої врахованої комітетом поправки, а також можливість будь-якого депутата зареєструвати постанову про скасування рішення Верховної Ради про прийняття закону, яке забороняло Голові Верховної Ради підписувати цей акт до постановки на голосування такої постанови». Також аргументами на користь цього законопроекту стали час та ресурси, витрачені під час розгляду питань, які можуть бути ініційовані одним окремим народним депутатом (стенограму пленарного засідання Верховної Ради України від 10 вересня 2019 року можна переглянути тут).

Що стосується часу, витраченого на розгляд постанов про скасування рішень Верховної Ради, то тут варто звернути увагу на досвід роботи 8-го скликання. Так, за весь час було зареєстровано:

• 107 постанов про скасування рішення Верховної Ради про прийняття законопроектів;
• 10 постанов про скасування рішення Верховної Ради про прийняття постанов.

З них:

• В ПД не включено – 13;
• Знято з розгляду – 12  (9 ЗП, 3 постанови);
• Повернуто суб’єкту – 2 (постанови);
• Відкликано – 5 (4 ЗП, 1 постанова);
• Не прийнято – 85 (81 ЗП, 4 постанови);
• Прийняті – 0.

З огляду на загальну кількість проектів актів, зареєстрованих за цей же час (більше 13 000) зазначені цифри видаються вкрай малими. Крім того, в середньому на розгляд таких постанов витрачалося приблизно по 14 хвилин часу у сесійній залі, а загальна кількість витраченого часу становить приблизно 20 годин. Порівняно з приблизно більш, ніж 1500 годинами роботи у сесійному залі за все 8-ме скликання витрачені 20 годин (або трохи більше 1% часу) на розгляд відповідних постанов навряд можна назвати критичною втратою часу.

Більше того, в цьому контексті варто відзначити, що механізм, закладений у ст. 48 Регламенту Верховної Ради, є фактично єдиним інструментом (дієвість якого при цьому досить сумнівна) для запобігання ухваленню законопроектів, під час розгляду яких були порушені регламентні процедури. Пункти 3, 5 та 6 ст. 48 Регламенту логічно пов’язані між собою: народний депутат одноособово звертається спочатку до Головуючого на пленарному засідання щодо ідентифікованих порушень, потім, у разі відсутності вжитих заходів, реєструє постанову про скасування рішення. Враховуючи вище зазначене внесення змін до п. 6 ст. 48 (збільшення суб’єкта реєстрація відповідних постанов до 1/3 складу парламенту) розбалансує існуючий механізм, а також фактично зробить із цього запобіжного інструменту ще більш «мертву» норму, ніж є наразі.

Також необхідно звернути увагу на той факт, що право законодавчої ініціативи народних депутатів визначено Конституцією України, Регламентом Верховної Ради, Законом «Про статус народного депутата України», а зміст цього права неодноразово розкривався у рішення Конституційного Суду. Відповідно народний депутат одноособово може подавати законодавчі ініціативи та подавати правки та пропозиції під час підготовки до другого читання. За цією ж логікою Регламент наразі передбачає і одноособове право народного депутата реєструвати постанови про скасування рішення Верховної Ради, що також можна розглядати як спосіб реалізації права на законодавчу ініціативу.

Щодо внесення змін до статей 120 та 121 Регламенту в частині позбавлення окремого депутата права ініціювати розгляд відхилених головним комітетом пропозиції під час розгляду законопроекту у другому читанні (а також ставити на підтвердження врахованої головним комітетом пропозиції), то в цій частині дійсно є логіка, обумовлена практикою роботи попередніх скликань. Так, зафіксовані випадки, коли на вимогу народного депутата, ініціатора законопроекту, ставляться на голосування окремі поправки, підтримані комітетом, а депутати таку поправку не підтримують. Таким чином порушується баланс підготовленого комітетом  до другого читання законопроекту. Прикладом може бути ситуації з законопроектом про Конституційний Суд, коли частину поправок проголосували, а частину – ні. В результаті був отриманий незбалансований закон, про що прямо заявив Голова профільного комітету, що в результаті призвело до відхилення законопроекту.

З точки зору витраченого часу на розгляд підтриманих (обговорення та голосування щодо підтвердження) чи відхилених головним комітетом пропозицій за ініціативи окремого народного депутата (ініціатора відповідних поправок), то такі зміни також мають сенс. Так, протягом 5-8 сесії 8-го скликання у першому читанні було розглянуто 646 унікальних законопроектів, розгляд яких зайняв у депутатів 231:17:49 (54 % від загального часу витраченого на реалізацію законодавчої функції в сесійній залі). В середньому розгляд одного законопроекту у першому читанні займає 21 хвилину. В той саме час розгляд законопроекту у другому читанні займає в 2,5 рази більше – 56 хвилин (209 законопроектів з загальним часом розгляду 195:14:16).

Втім, ця проблема може коренитися не стільки у прописаному механізмі (ст. 120 та 121 Регламенту), скільки у ставленні народних депутатів до першого читання. Під час пленарних засідань неодноразово можна почути, що законопроект є вкрай важливий і його треба ухвалити, а усі недоліки будуть усунуті на стадії другого читання. В результаті відсутності змістовної дискусії і без фільтрування очевидно недоопрацьованих законопроектів на етапі першого читання подальший розгляд законопроектів неминуче призводить до складнощів і витрати надмірного часу під час розгляду у другому читанні.

Що стосується способу, у який ініціатори ЗП 1043 пропонують вирішити означену вище проблему, то він потребує доопрацювання. Про це, зокрема, недвозначно написано у Висновку  Головного науково-експертного управління до законопроекту. І йдеться не лише про «редакційні неточності», як заявив Голова Комітету з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України, виступаючи на підтримку цього законопроекту. Річ в тім, що запропонована в ЗП редакція передбачає лише спосіб прийняття рішення щодо обговорення відповідних поправок та пропозицій, але не визначає суб’єкта ініціативи проведення обговорення. Якщо у чинній редакції статті 120 Регламенту зазначається, що  «За наполяганням ініціатора внесення – суб’єкта права законодавчої ініціативи може бути проведено обговорення…», то ЗП 1043 пропонує формулювання «За процедурним рішенням Верховної Ради може бути проведено обговорення…». В результаті не зрозуміло хто і коли ініціює розгляд відповідних питань. Чи потребуватиме одного процедурного рішення розгляд усіх поправок та пропозицій до другого читання, чи процедурне рішення потрібне для розгляду кожної окремої поправки?

В частині процедури розгляду та ухвалення ЗП 1043 також звучали зауваження, що законопроект не може бути розглянутим у той же день, коли його було включено до порядку денного сесії та пленарного засідання (як власне і відбулося). Насправді в цій частині Регламент Верховної Ради не містить прямої заборони, однак ряд положень (п. 1На пленарному засіданні Верховної Ради, за винятком випадку, передбаченого частиною четвертою цієї статті, розглядаються лише законопроекти, включені до порядку денного сесії Верховної Ради. та п.4За процедурним рішенням Верховної Ради для невідкладного розгляду може бути включено до порядку денного пленарного засідання (без додаткового включення до порядку денного сесії) законопроект, якщо він був підготовлений для термінового розгляду на виконання відповідного доручення Верховної Ради. ст. 96, п. 1 ст. 24Проект розкладу пленарних засідань сесії Верховної Ради на кожний місяць сесії готується Апаратом Верховної Ради за поданнями комітетів, тимчасових спеціальних комісій та тимчасових слідчих комісій з урахуванням пропозицій депутатських фракцій (депутатських груп) відповідно до затвердженого порядку денного сесії Верховної Ради і подається на розгляд Погоджувальної ради. Проект розкладу пленарних засідань сесії Верховної Ради має містити інформацію про день і час проведення та порядок денний пленарних засідань, назви, реєстраційні номери законопроектів (у тому числі й альтернативних) із зазначенням суб’єктів права законодавчої ініціативи, дату їх надання народним депутатам.) дає підстави вважати, що включення питання у порядок денний і його розгляд дійсно мають відбуватися з певним проміжком. Втім, даний законопроект відповідно до ст. 101 Регламенту  визначено Президентом України як невідкладний (а також було відповідне доручення Верховної Ради),  що дозволило відповідно до п.4 ст. 96 Регламенту розглянути цей законопроект одразу після включення до порядку денного пленарного засідання.   

Підсумовуючи можна констатувати, що

1. законопроект дійсно потребує доопрацювання і це зафіксована позиції Головного науково-експертного управління;
2. внесення змін до п. 6 ст. 48 не є обґрунтованим, але несе у собі ризики для внутрішньо парламентської системи стримувань та противаг.

Лабораторія законодавчих ініціатив вже висловлювала свою позицію щодо недоцільності скасування недоторканності народних депутатів. Однак уповноважені на ухвалення рішень особи вирішили проігнорувати як позицію громадських експертів, так і висновки Венеційської комісії, а разом з ними і застереження Конституційного Суду України (КСУ) – відповідний  законопроект був ухвалений в цілому більшістю від конституційного складу Верховної Ради 3 вересня 2019 року. При цьому шлях, який було обрано для скасування депутатської недоторканності, викликав чимало зауважень щодо невідповідності передбаченої Конституцією і Регламентом ВРУ процедури внесення змін до Основного Закону. Про це, зокрема, говорили народні депутати від меншості 30 серпня під час попереднього схвалення зазначених змін.

Те, що відбувалося в сесійній залі 30 серпня та 3 вересня виглядає, як мінімум, сумнівно з точки зору передбаченої Конституцією і Регламентом Верховної Ради процедури. Політичне керівництво Верховної Ради посилалося на пункт четвертий статті 149 Регламенту для обґрунтування включення без голосування до порядку денного першої сесії новообраної Верховної Ради питання про попереднє схвалення та подальший розгляд законопроекту 7203. Однак, прочитавши цей же пункт у повному обсязі, виявляється, що така можливість виникає, якщо повноваження попередньої Верховної Ради припинилися до моменту розгляду питання про прийняття відповідного законопроекту, щодо якого є не розглянутий Верховною Радою висновок Конституційного Суду України. А це не відповідає дійсності, адже Рада 8-го скликання такий висновок розглянула 20-го вересня 2018 року і ухвалила рішення про подальшу роботу над законопроектом відповідно до пункту першого статті 150 Регламенту (Постанова 2557-VIII). Згідно з висновком профільного комітету від 11 липня 2018 року підставою для такого рішення стали застереження Конституційного Суду, викладені у мотивувальній частині Висновку № 2-в/2018 .

Визнання цієї постанови такою, що втратила чинність (що було зроблено новообраним парламентом перед попереднім схваленням законопроекту 7203), не вирішує цю проблему. Адже скасування постанови не відміняє той факт, що Висновок Конституційного Суду був розглянутий відповідно до передбаченої Регламентом процедури, і було ухвалене рішення, знову ж таки, відповідно до передбаченої Регламентом процедури. Очевидно, що законопроект 7203 не міг бути включений до порядку денного першої сесії новообраної Ради без голосування у відповідності до пункту четвертого статті 149.

Представники більшості обґрунтовували, що у Законі «Про Конституційний Суд України» відсутні такі повноваження Суду, як надавати застереження, а отже і Рада попереднього скликання не мала підстав ухвалювати рішення про подальшу роботу над законопроектом. Адже в резолютивній частині висновку КСУ зазначено, що законопроект відповідає вимогам статей 157 та 158 (що, власне, і вимагається від КСУ відповідно до статті 159 Конституції України). На нашу думку, цей аргумент також має сумнівну вагу, оскільки відповідно до Основного Закону порядок організації та діяльності КСУ визначається «Конституцією України та законом». Останнє в контексті загальною стилістики тексту Конституції означає законодавче регулювання, а не визначення конкретним законом (на відміну від, наприклад, таких формулювань, як «Розмір винагороди судді Конституційного Суду України встановлюється законом про Конституційний Суд України»). Регламент ВРУ, затверджений законом у 2010 році, якраз є частиною законодавчого регулювання діяльності КСУ, оскільки цей документ, окрім іншого, встановлює особливу законодавчу процедуру для ухвалення змін до Конституції (тримаємо в голові, що відповідно до статті  83 Основного Закону «Порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України»). А отже і передбачені Регламентом положення щодо можливості КСУ надавати застереження на ряду з висновком щодо відповідності вимогам статей 157 та 158 є частиною спеціальної процедури розгляду законопроектів про внесення змін до Конституції, доповнюючи при цьому конституційні приписи Розділу ХІІІ Основного Закону.

Насамкінець навіть викладені вище аргументи на користь повноважень КСУ надавати застереження не мають суттєвого значення. За дужками можна залишити і те, до якої міри викладене у висновку КСУ можна вважати застереженнями. Ключовим є те, що Верховна Рада 8-го скликання визнала зазначені в мотивувальній частині позиції як застереження, ухваливши постанову у відповідності до регламентної процедури. Те, що відповідна постанова не містила конкретну дату розгляду пропозицій та поправок до законопроекту 7203 (як того вимагає пункт перший статті 150 Регламенту), і що весь подальший процес фактично був відкладений у довгий ящик залишимо на совісті фантомної коаліції 8-го скликання. Однак це не відміняє факту, що процес опрацювання законопроекту 7203 перебував не етапі (у відповідності до Регламенту), на якому його не можна було вносити до порядку денного першої сесії новообраного парламенту та попередньо схвалювати у редакції, на яку був отриманий попередній висновок КСУ.

Насправді Регламент Верховної Ради містить положення на випадок різних ситуацій, які можуть виникнути у процесі підготовки та розгляду законопроекту про внесення змін до Конституції України. Однак ситуація, коли процес призупинився на етапі доопрацювання такого проекту після ухвалення рішення відповідно до пункту першого статті 150, і що з цим може робити новий склад парламенту – не передбачено. Вочевидь, виходячи з регламентних положень пункту другого статті 150Підготовка законопроекту про внесення змін до Конституції України для прийняття до нього пропозицій, поправок здійснюється в порядку підготовки законопроектів до другого читання, передбаченому розділом IV цього Регламенту., пункту другого статті 102Прийняті Верховною Радою попереднього скликання в першому чи наступних читаннях законопроекти, але не прийняті в цілому, готуються і розглядаються Верховною Радою нового скликання за процедурою підготовки до другого читання, встановленою цим Регламентом., пункту першого статті 116Пропозиції та поправки до законопроектів, розгляд яких не було завершено Верховною Радою попереднього скликання (частина друга статті 106 цього Регламенту), вносяться в 14-денний строк після дня включення їх до порядку денного першої сесії новообраної Верховної Ради., а також з урахуванням вичерпання часу на виконання Постанови 2557-VIII Верховна Рада нового скликання мала би ухвалити нову постанову відповідно до пункту першого статті 150 Регламенту з визначенням нових термінів доопрацювання та розгляду і визнанням такою що втратила чинність попередню постанову. А це означає, що ухвалення відповідного законопроекту в цілому відбулося б принаймні на півроку пізніше, навіть якщо редакція проекту не змінилася б, і не треба було звертатися до КСУ за новим висновком (в контексті розгляду такого законопроекту на наступній черговій сесії, як того вимагає Конституція).

Однак з огляду на загальний підхід до кількості і масштабності законодавчих змін, а також до процедурних аспектів роботи парламенту, саме швидкість є ключовим критерієм новообраної Верховної Ради. В цьому і полягає одна з найбільших проблем в контекст конституційних змін. Якщо ознайомитися з Рішенням КСУ № 1-рп/2016 щодо офіційного тлумачення положення «на наступній черговій сесії Верховної Ради України» (яке міститься у статті 155 Конституції України), то стане зрозумілим, що саме для запобігання поспіху у конституційних змінах і була запроваджена ця норма: «Цільове тлумачення положень статті 155 Основного Закону України дає Конституційному Суду України підстави для висновку, що конституційна процедура розгляду парламентом питання щодо внесення змін до Конституції України послідовно у два етапи встановлена з метою розведення у часі попереднього схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України і його остаточного прийняття як закону, що унеможливлює прийняття законопроекту про внесення змін до Конституції України як закону на одній черговій сесії Верховної Ради України, а також дає народним депутатам України час для додаткового аналізу змісту цього законопроекту, з’ясування можливих наслідків внесення змін до Основного Закону України тощо».

З огляду на цю позицію в мотивувальній частині Рішення ключовим є не формальне дотримання норми Конституції про розведення сесій, а зважений підхід до конституційних змін. Власне з метою охорони Конституції і передбачено складність і тривалість процедури, що, в тому числі, дозволяє суб’єктам ухвалення рішень передбачити, усвідомити та прийняти наслідки можливих змін. В цьому контексті процедурні маневри із першою сесію тривалістю у кілька годин новообраних народних депутатів (80% з яких не жодного разу не обиралися до парламенту) при наявних застереження КСУ у відповідному висновку виглядаються вкрай сумнівними, і викликають занепокоєння щодо місця Конституції та долі Верховенства права в Україні найближчими роками.

В ефірі телеканалу UA: Перший Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив Світлана Матвієнко прокоментувала перші рішення нової влади та призначення до Уряду.

«Наш висновок такий: це занадто амбітна ціль – стільки всього міняти в Конституції. 465 поправок претендують на Конституційну реформу, яка позиціонується зовсім не так. Без широкого суспільного обговорення так не робиться. Не тому, що хтось хоче стримати реформи і великий шлях у світле майбутнє. А тому, що Основний Закон країни повинен мати легітимність», – зазначила Світлана.

Голова Ради Лабораторії наголосила, що деякі запропоновані ініціативи справді спрощують певні колізії, зменшують дублювання у Конституції, однак експертну спільноту турбує питання депутатської недоторканності і змін до роботи Верховної Ради.

«Парламент – це місце для дискусій. Усі зміни мають обговорюватися. Зменшення кількості народних депутатів – ніщо інше, як популістичне загравання з населенням. Ці норми націлені на те, щоб дати меншу репрезентативність у парламенті, і такою кількістю депутатів набагато легше керувати», ­­­– пояснила Світлана Матвієнко.

За її словами, президент не має давати вказівки Верховній Раді, навіть якщо він є лідером партії. Демократія – це, перш за все, процедури, врахування думок різних груп. Швидкі зміни потребують швидких дій, а це є ризиком повернення до авторитаризму.  

Запропоновані законодавчі ініціативи (в першу чергу зміни до Конституції України) потребують детального аналізу, розлогого обґрунтування і широкого суспільного обговорення. Чисельні зміни до Конституції не мають комплексного, узгодженого характеру, що вплине на розбалансування існуючих конституційних конструкцій.

Такі зміни можна назвати Конституційною реформою, яка, однак, такою не позиціонується. З попереднього досвіду, комплексні конституційні зміни (зокрема в частині судоустрою) проходили чимало етапів обговорень, узгоджень та доопрацювань (в тому числі в рамках спеціально утворених органів – Асамблей, Комісій тощо). Швидкі ж зміни, як правило, призводили до конституційних колізій, «унікальних» винаходів (які не мають світових аналогів), і ставили під сумнів суспільну легітимність Основного Закону (починаючи від пакетного голосування Конституційної реформи у 2004 р., і закінчуючи відновленням дій окремих положень Конституції України Верховною Радою у позаконституційний спосіб у 2014 р.).  Обраний Президентом шлях продовжує сумну традицію підриву статусу Основного Закону України.

№ 1013 «Про внесення змін до Конституції України (щодо скасування адвокатської монополії)». Цей ЗП можна вважати інструментом вирішення колізії, яка виникла в результаті Конституційної реформи у 2016 році. Закріплення адвокатської монополії на рівні Конституції з самого початку викликало чимало запитань у правничій спільності загалом і серед конституціоналістів зокрема. Крім того, прописані норми передбачали поєднання протилежних за своєю природою статусів – державного службовця та адвоката. Це, у свою чергу, призвело до проблем на етапі проектування нової редакції закону про адвокатуру. Відповідно, ЗП № 1013 покликаний вирішити цю проблему.

№ 1014 «Про внесення змін до статті 106 Конституції України (щодо закріплення повноважень Президента України утворювати незалежні регуляторні органи, Національне антикорупційне бюро України, призначати на посади та звільняти з посад Директора Національного антикорупційного бюро України і Директора Державного бюро розслідувань)». З моменту запуску антикорупційних інституцій виникла колізія, оскільки відповідними законами розширювалися повноваження Президента (керівники обох органів призначаються Президентом), повний обсяг яких викладений в Конституції України. Також Президент і  Верховна Рада утворюють конкурсні комісії цих органів, однак, за Конституцією, ні в Ради, ні у Президента немає таких повноважень. Відповідно, ЗП № 1014, покликаний вирішити цю проблему. Водночас, з метою гарантування незалежності відповідних органів є необхідність деталізувати повноваження в частині формування конкурсних комісій (що передбачає участь Верховної Ради). Крім того, ЗП передбачає право Президента «утворювати незалежні регуляторні органи, що здійснюють державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб’єктів господарювання в окремих сферах, призначати на посади та звільняти з посад їх членів у порядку, визначеному законами України». Таке розлоге формулювання значно розширює повноваження Президента і створює конституційні передумови для втручання Президента у сферу повноважень Верховної Ради та Кабінету Міністрів в частині формування внутрішньої політики.  

№ 1015 «Про внесення змін до статті 93 Конституції України (щодо законодавчої ініціативи народу)». Визначені наразі суб’єкти законодавчої ініціативи (Президент, народні депутати та Кабінет Міністрів) є складовою базової конституційної конструкції законодавчого процесу. Останній, в тому числі, передбачає процедурні вимоги до ініціатив, які подають суб’єкти. Існуюча наразі практика порушення цих вимог, а також зловживання правом законодавчої ініціативи народними депутатами неодноразово ідентифікувалася як одна з ключових проблем роботи єдиного законодавчого органу України. Запровадження законодавчої ініціативи народу в цьому контексті не тільки не дозволить вирішити цю проблему, але й може призвести до її поглиблення, що навряд сприятиме виробленню якісних рішень та формуванню прозорої і передбачуваної політики в державні. Крім того, відсутність чітких критеріїв народу як суб’єкту законодавчої ініціативи не дозволить реалізувати цю норму. В той же час існуючі (в тому числі передбачені Конституцією) механізми участі громадян у законодавчому процесі жодним чином не обмежують український народ у здійснення влади як безпосередньо, так і через органи влади (як приклад, у 2016 році  запроваджено інститут електронних петицій і передбачені відповідні процедури розгляду та імплементації).

№ 1016 «Про внесення змін до статей 85 та 101 Конституції України (щодо уповноважених Верховної Ради України)». ЗП передбачає додаткові повноваження Верховної Ради: призначати на посади та звільнення з посад уповноважених Верховної Ради України за дотримання Конституції України і законів в окремих сферах. В той же час дотримання Конституції та законів не може розглядатися як самоціль. Закони, як інструменти державної політики і вирішення суспільних проблем, можуть бути ефективними або ні. Їх реалізація може здійснюватися ефективно або ні. Зазначені новації створюють альтернативний підхід до виконання контрольних функцій Парламенту за діяльністю виконавчих органів влади, що сумнівно як з точки зору доцільності, так і існуючих конституційних конструкцій. Крім того, контроль за дотримання законів в окремих сферах передбачає втручання Парламенту у судову сферу, а дотримання Конституції межує з виконанням функцій Конституційного Суду.

№ 1017 «Про внесення змін до статей 76 та 77 Конституції України (щодо зменшення конституційного складу Верховної Ради України та закріплення пропорційної виборчої системи)». За останні 20 років у публічному дискурсі неодноразово піднімалося питання щодо зменшення кількісного складу Верховної Ради (цифри варіювалися від 100 до 350 депутатів). Однак це видається швидше популістичним заграванням із виборцями, довіра яких до головного представницького органу держави завжди була низькою. Реальних підстав для цього немає. Для прикладу, чисельність народних обранців обох палат польського парламенту складає 560 депутатів  (при населенні 38 мільйонів), а парламенту Чеської республіки – 281 (при населенні 10 мільйонів). Натомість є ризики концентрації влади в руках окремих груп, адже зменшення кількості мандатів (як передбачається до 300) при закріпленні пропорційної системи на конституційному рівні спричинять зменшення рівня політичною конкуренції і, відповідно, посилення впливу окремих груп/партій, які матимуть достатні обсяги фінансування.

№ 1027 «Про внесення змін до статті 81 Конституції України (щодо додаткових підстав дострокового припинення повноважень народного депутата України)». Хоча запропоновані зміни вирішують деякі редакційні проблеми чинних норм, загальна ідея щодо позбавлення мандату за неособисте голосування і пропуски під час пленарних засідань та засідань комітетів потребує детального вивчення і розгляду альтернативних варіантів вирішення існуючих проблем у практиці депутатської роботи. Хоча, для прикладу, у Литві факт неперсонального голосування тягне за собою позбавлення мандатів порушників, у більшості європейських країн неперсональне голосування народних обранців не є пріоритетним для парламентського порядку денного, оскільки процедури голосування продумані таким чином, щоб максимально виключити можливість неперсонального голосування, фальсифікації голосування чи делегування голосу іншому парламентарію. Загалом означені у пояснювальній записці проблеми кореняться у фракційній дисципліні, особливостях партійного будівництва і політичній культурі в Україні загалом. Вирішення цих проблем через Основний Закон має сумнівну доцільність з огляду на загальну практику дотримання Конституції.

№ 1028 «Про внесення зміни до статті 85 Конституції України (щодо консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів Верховної Ради України)». Ініціатива не має жодного сенсу. Наразі ніщо не забороняє створювати такі органи. Для прикладу, Інститут законодавства не є структурним підрозділом Апарату ВРУ, а утворений Постановою (ще Президії) ВРУ у 1994, а Розпорядженням Голови ВРУ у 2003 р. затверджено Положення про Інститут законодавства. Комітети (основні робочі органи Парламенту) відповідно до Закону мають (і активно використовують) можливість створювати робочі групи і дорадчі експертні та громадські ради.

Лабораторія законодавчих ініціатив стурбована засиллям популізму та непрофесійності у сфері публічної політики. Загравання з «хайповими» темами без розуміння засадничих речей в роботі ключових державних інституцій може призвести до непередбачуваних (а подекуди і передбачуваних, але вкрай негативних) наслідків.

Під час прес-конференції представники політичної партії «Голос» озвучили свої першочергові кроки як парламентської сили: ініціювання питання внесення змін до Конституції щодо:

а) скасування депутатської недоторканості,

б) зменшення кількості народних депутатів,

в) запровадження системи санкцій за прогули та неособисте голосування народними депутатами,

г) обмеження кількості каденцій для народних депутатів (двома каденціями підряд).

Втім, у запропонованих тезах немає нічого новаторського. Зокрема, питання скасування недоторканості народних депутатів вже давно збуджує свідомість громадян України. І підсилюється це регулярним підняттям теми на черговий «агітаційний щит». Однак, здається, що за останні 20 років ніхто особливо не рефлексував щодо причин такої чутливості українців до депутатської недоторканності. Чи не пов’язано це з традиційною недовірою громадян до органів влади і до парламенту зокрема (що характерно – в багатьох розвинених демократіях рівень довіри до парламенту ніколи не був достатньо високим)? Чи, може, це наслідок схильності ЗМІ концентрувати увагу на гучних справах і порушеннях обтяжених владою осіб? Але якщо відкинути це, то залишається лише одне запитання: чи дійсно є проблема притягнення до відповідальності депутатів через передбачені Конституцією гарантії недоторканності?

Природа депутатської недоторканності пов’язана, у першу чергу, із захистом парламенту і його членів від авторитарних проявів зі сторони виконавчої гілки влади. А при слабкій судовій гілці це пряма загроза авторитаризму. Крім того, міжнародні партнери, в першу чергу ЄС та Рада Європи і її дорадчий орган Венеційська комісія, завжди негативно ставилися до ініціатив скасування депутатської недоторканності саме з цих міркувань. Але і використовувати депутатську недоторканність як спосіб уникнення правосуддя для депутатів нам ніхто не радить.

Що стосується українських реалій, то побіжний огляд випадків притягнення народних обранців до відповідальності протягом VII та VIII сесії виявляє досить симптоматичні проблеми не стільки у конституційних приписах, скільки у процедурних механізмах та інституційній незалежності і неупередженості таких органів, як суди ти прокуратура.

З 22-х спроб зняти депутатською недоторканість в існуючих конституційно-правових рамках за VII та VIII скликання 12 були успішними – тобто з депутатів було знято недоторканість. В деяких випадках було провалено голосування в сесійній залі (6 випадків). У трьох випадках подання було повернуто Генпрокуратурі, а ще в одному – Генпрокурор відкликав своє подання.

У прокуратури виникають проблеми з підготовкою подань, які неодноразово «відхилялися» Регламентним Комітетом ВРУ (справи щодо Олександра Вілкула, Дмитра Колєснікова, Сергія Дунаєва, Олександра Пономарьова). При цьому важко сказати, чи проблеми у не/професійності чи не/заангажованості Регламентного комітету чи прокуратури та судів.

Щодо голосування в сесійній залі, то тут вже може йтися про наявність «кругової поруки» депутатів, особливо в рамках однієї фракції. Підставами для цього є підсумки голосування щодо зняття недоторканності з шести народних обранців 11 липня 2017 року: якби найбільшими фракціями в парламенті були не БПП та НФ, а Опозиційний блок та група «Воля народу» чи вистачило б голосів для позбавлення імунітету депутатів від цих фракцій?

Який висновок можна з цього зробити? Питання потребує детального дослідження з моменту перших спроб зняття депутатської недоторканості. Однак вже побіжний аналіз дозволяє підсумувати, що проблема депутатської недоторканності пов’язана не стільки із конституційними приписами, скільки з:

1) процедурними аспектами, викладеними у Регламенті ВРУ (наприклад, КПК не передбачено, що Голова ВРУ або Голова комітету можуть надавати оцінку доказів у кримінальному провадженні),

2) незалежністю та/чи якістю роботи судових органів та прокуратури,

3) політичною культурою та особливостями партійного (недо)будівництва, що дозволяє включати у виборчі списки (а (не)свідомим виборцям голосувати за) осіб з темним минулим і невизначеним майбутнім.

Що ж робити з депутатською недоторканістю? Тут питання треба ставити не про скасування, а про обмеження. В цьому є і практичний сенс (з огляду на процедурні аспекти притягнення до відповідальності), і це значно більше відповідає міжнародній практиці та загальним тенденціям розвитку демократії і парламентаризму.

Приблизно з такими ж нюансами можна зіштовхнутися, якщо розглядати пропозицію щодо обмеження кількості каденцій підряд для народних депутатів. З огляду на публічні заяви, логіка цієї пропозиції полягає у тому щоб запобігти формуванню «кастовості» в парламенті та обростанню корупційними зв’язками депутатів, які занадто довго «служать народу». Однак реальність інша: починаючи з ІІ скликання Верховна Рада щоразу (за винятком VI скликання) оновлювалася на 60% і більше. Тобто більшість депутатів майже кожного скликання були новачками в парламенті. А це означає, що відповідне обмеження просто не має жодного сенсу, якщо взагалі не брати до уваги обмеження пасивного виборчого права громадян України.

Якщо ж говорити про парламентську реформу загалом, то ідеї та позиції, які найбільше озвучуються у публічному дискурсі насправді мають мало спільного з реальними проблемами роботи єдиного законодавчого органу в Україні. Для прикладу, можна відкрити Дорожню карту щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України, підготовлену Місією Європейського парламенту з оцінки потреб на початку 2016-го року. Залишаючи за рамками дискусію щодо доцільності окремих пропозицій, варто відзначити, що з 52-х рекомендацій Дорожньої карти жодна не стосується скасування депутатської недоторканості або зменшення кількісного складу парламенту. А проблему «кнопкодавства» пропонують вирішити не шляхом запровадження санкцій, а через зміну конституційно визначеного механізму голосування у сесійній залі: не більшістю від конституційного складу (226), а більшістю від присутніх. Останній механізм діє у переважній більшості європейських парламентів і, в тому числі, покликаний вирішити проблему фракційної дисципліни і, відповідно, – присутності в сесійній залі під час голосування.

Крім того, необхідно підкреслити, що парламентську реформу не треба починати. Принаймні останній комплексний виток реформи триває з початку 2016 року. З оцінкою реалізації парламентської реформи на основі Дорожньої карти за період 2016-2018 рр. можна ознайомитися на тут. Також радимо прочитати Порядок денний Реформи Верховної Ради України, підтриманий профільними громадськими організаціями. 

Багатьох представників громадськості турбує монобільшість у парламенті і велика імовірність коаліції у складі єдиної найбільшої фракції. Це є одним з ризиків руху у бік авторитаризму, або, принаймні, фактором порушення системи стримувань і противаг.

Безумовно, монопольне становище пропрезидентської фракції у Верховній Раді ставить у залежність від гаранта Конституції як законодавчу, так і виконавчу гілку влади, адже Уряд формуватиметься парламентською більшістю. Однак, з іншого боку, ця ж ситуація забезпечує однозначність і чіткість у визначенні відповідальності фактично за будь-який напрямок державної політики. Відсутність можливості «перекидувати» відповідальність неодмінно позначиться на характері публічного запиту на контроль ключових державних інституцій.

Для того, щоб хоча б приблизно оцінити ризики концентрації влади в руках однієї політичної сили, необхідно подивитися на ситуацію із врегулюванням опозиційної парламентської діяльності. Саме інституалізація і забезпечення прав діяльності опозиції – як парламентської, так і, в більш широкому сенсі, громадської – є гарантією забезпечення демократичних принципів та процедур, а також однією з ключових складових системи стримувань і противаг у сучасних демократіях. І ось тут на нас чекають неприємні новини: наразі статус парламентської опозиції (або меншості) не врегульований законодавчо. Це поняття, на відміну від терміну «коаліція парламентських фракцій», в Конституції не закріплено, хоча в Основному Законі України розміщено чималий блок правових норм, які безпосередньо стосуються конституційних прав опозиції. Зокрема, йдеться про право на ініціювання скликання позачергової сесії парламенту, право на ініціювання питання про відповідальність Кабінету Міністрів України, право на створення тимчасових слідчих комісій парламенту тощо.

Крім того, у чинному натепер Регламенті Верховної Ради України, основному підконституційному законодавчому акті з парламентських процедур, відсутні взаємоузгоджені правові приписи щодо організації та діяльності коаліції й опозиції. Наслідки неприведення Регламенту у відповідність до відновленої у 2014 році редакції Основного Закону коаліція VIII скликання відчула на собі, коли Конституційний Суд виносив рішення щодо конституційності розпуску Верховної Ради «через відсутність коаліції». Тепер ціну зволікання мають можливість усвідомити депутати від колишньої більшості.

Як показав попередній досвід, позиція політичних сил щодо врегулювання статусу опозиції/меншості напряму залежить від того, чи є ця сила опозиційною, чи входить до складу коаліції. Наприклад, врегулювання статусу опозиції стало ключовою вимогою фракції «Опозиційний блок» під час реалізації парламентської реформи у VIII скликанні, хоча у попередньому скликанні позиція була значно більш стриманою.

Вочевидь, для фактичної парламентської меншості відсутність регламентації статусу опозиції має вкрай негативні наслідки, особливо за умови існування монобільшості. Адже тепер місце депутатів меншості в парламенті на наступні майже п’ять років цілком і повністю залежить від волі та позиції однієї політичної сили.

Чимало дискусій викликало рішення Підготовчої депутатської групи щодо кількості комітетів в новому скликанні ВРУ, а також про чисельність цих комітетів і розподіл місць у них.

За заявою Представника Президента у Верховній Раді України Руслана Стефанчука, визначення кількісного складу парламентських комітетів відбувалось на основі аналізу практики попереднього скликання, а саме завантаженості комітетів VIII скликання. Намагання базувати свої рішення на основі даних – безсумнівно, добрий знак, але при цьому залишається незрозумілим, якого роду навантаженість малася на увазі.

Якщо базисним критерієм навантаженості є законопроектна робота комітетів, то такий підхід можна вважати застарілим. Парламентські комітети мають укріплювати свою контрольну функцію відносно Уряду. Особливо в ситуації, коли Уряд буде сформовано однопартійною більшістю, адже більше немає потреби у зловживанні депутатами своїм правом законодавчої ініціативи.  З огляду на це, більшої кількості депутатів потребують ті комітети, які мають ширшу сферу контролю.  

Окрім цього, при встановленні кількості членів комітетів необхідно було брати до уваги положення Регламенту, зокрема, про обов’язкову підготовку експертного висновку комітету, до предмета відання якого належить оцінка відповідності законопроектів міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції. Зрозуміло, що 7 людей у складі майбутнього комітету з євроінтеграції замало.  З іншого боку, такий механізм можна вважати недієвим (для прикладу, протягом 4 та 5 сесії VIII скликання висновки євроінтеграційного комітету мали лише 3 з 187 прийнятих  законів).

Важливо зауважити, що питання євроінтеграційної складової законодавчого процесу потребує перегляду ще й через останні конституційні зміни. Адже тепер до повноважень Верховної Ради належить “реалізація стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору”. Вочевидь ця конституційна норма потребує інституційної та процедурної реалізації  у парламенті, але попередні дії новообраних народних депутатів не дають підґрунтя наразі очікувати на це.

При цьому не варто забувати, що кількісний та персональний склад комітетів – це, в першу чергу, питання політичних домовленостей. Водночас правові норми мають містити мінімальні гарантії для представників меншості. З огляду на це є доречним поставити питання про удосконалення норм Регламенту в майбутньому. Зокрема, про можливість членства в декількох комітетах для фракцій, що мають кількість членів меншу за кількість комітетів.

Наступним кроком буде визначення квот керівництва комітетів. З цього питання радимо вам ознайомитися з інформаційним матеріалом “Статус методу д’Ондта при розподілі керівних посад у парламенті”.