Парламентська реформа була почата у далекому 2016 році з Дорожньої карти щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України. Ця реформа досі не завершена і втілена менше, ніж на половину. Тому можна вітати заяви керівництва Верховної Ради щодо необхідності виконання цієї реформи хоча б на 70-80%. Наскільки ж реформа імплементована наразі?

За нашою методологією ми оцінюємо її виконання на 45,7% (95 балів з 208 можливих) станом на липень 2021 р.З того часу не проводився системний моніторинг. Однак поверхневий моніторинг показує відсутність помітного прогресу щодо впровадження реформи. За деякими пунктами спостерігається регрес, наприклад, Верховна Рада наприкінці 6 сесії вкотре відтермінувала перехід на електронний документообіг. Порівняно з березнем 2019 року, прогрес просунувся лише на 4%. Слідуючи українській традиції, це можна назвати «тупцюванням на місці». Тому рекомендації, надані у 2019 р., актуальні і зараз:

1. Формування єдиного координаційного центру парламентської реформи.
2. Запровадження систематичної роботи над реалізацією рекомендацій: оновлення Дорожньої карти та плану пріоритетних дій із її імплементації.
3. Схвалення концепції законодавчого процесу «від початку до кінця» (узгоджену з усіма суб’єктами законодавчої ініціативи), яка б показувала цільову систему вироблення та ухвалення рішень, визначала б ключові етапи реалізації реформи та окреслювала б ефективні шляхи впровадження окремих компонентів реформи задля забезпечення когерентності зусиль всіх суб’єктів законодавчої ініціативи.
4. Забезпечення ефективної комунікації щодо парламентської реформи як всередині парламентських фракцій та груп, так і між діалоговими майданчиками.
5. Налагодження комунікації з Кабінетом Міністрів України задля кращої координації реформаційних процесів у парламенті та уряді.
6. Приведення Регламенту ВРУ у відповідність до Конституції України.
7. Прийняття Закону «Про парламентську службу» в цілому.
8. Ухвалення кодексу депутатської етики.

Головною проблемою є відсутність системності у реформуванні Верховної Ради. Особливо це стосується самих депутатів. Якщо реформи, які стосуються Апарату ВРУ і залежали від рішення керівництва Апарату (а також від політичного керівництва ВРУ), просувалися більш-менш комплексно та з урахуванням рекомендацій Дорожньої карти, то напрями, які стосуються правил та форматів роботи самих народних депутатів, або погіршилися в порівнянні з 2019 р., або залишилися приблизно на тому ж рівні. А там, де відбувалися покращення, вони були радше реакцією на поточні виклики та не надто засновувалися на рекомендаціях Дорожньої карти.

Основні покращення щодо стану виконання рекомендацій Дорожньої карти стосувалися Апарату ВРУ. Тут можна відзначити:

1. затвердження Стратегії розбудови Кадрового потенціалу,
2. впровадження електронного документообігу (хоча все ще паралельно із паперовим),
3. аудит діяльності, здійснений Рахунковою палатою,
4. діяльність з імплементації Комунікаційної стратегії,
5. прийняття в першому читанні законопроєкту «Про парламентську службу».

Деякі позитивні зміни стосувалися і роботи парламентарів: внесення змін до Регламенту та впровадження практики підготовки Плану законопроєктних робіт, оприлюднення депутатських запитів, зменшення кількості комітетів (хоча є проблеми зі сферами їхньої відповідальності), спроби покращення контрольної функції.

Варто памʼятати, що наша методологія враховує процес імплементації рекомендацій, тому реформа оцінюється аж на 45,7%.

Повністю виконаних рекомендацій всього п’ять (тобто менше ніж 10% від 52 рекомендацій), і всі вони стосуються Апарату Верховної Ради. Це рекомендації №

• 23 (Впровадження стратегії Інформаційних та Комунікаційних технологій);
• 26 (Верховна Рада України повинна розробити та схвалити «цифрову» стратегію);
• 35 (проведення аудиту Рахунковою палатою);
• 39 (Впровадження у ВРУ стратегії розбудови кадрового потенціалу);
• 40 (Короткострокове стажування з огляду на умови працевлаштування слід відокремити від стажування державних службовців).

Ресурс для збільшення оцінки виконання рекомендацій Дорожньої карти, за сприяння дотичних до Апарату ВРУ сфер, значною мірою вичерпано (оскільки більшість рекомендацій втілено або майже втілено).  Тому, задля збільшення частки виконаних рекомендацій при наступному оцінюванні, потрібно буде імплементувати інші рекомендації Дорожньої карти. Зокрема, значний потенціал для імплементації мають блоки «Законодавча спроможність та законотворчий процес», «Коаліція, опозиція та діалог», «Дотримання етичних норм та стандартів поведінки», адже рекомендації в них виконані менше, ніж на третину.

У першу чергу потрібно впроваджувати основні рекомендації, які стосуються головної для Верховної Ради функції – законотворчого процесу. Звісно, легше виконати рекомендації, які стосуються форми роботи Верховної Ради, як-от електронна, замість паперової, форма документообігу.

3 лютого ми спільно з нашими партнерами Парламентським центром провели ще однин, вже п’ятий, тренінг для співробітників секретаріатів Комітетів ВРУ, у рамках проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки і оборони в Україні» (PASS Ukraine).

Цього разу метою тренінгу був обмін досвідом щодо оцінювання роботи працівників Секретаріатів Парламентських Комітетів між представниками України, Канади та Литви.

Перша частина онлайн-заходу пройшла у форматі виступів експертів від України, Литви та Канади:

Загалом, мета такого оцінювання не тільки визначення якості роботи державних службовців та забезпечення ними діяльності ВРУ, а також полегшити прийняття рішення щодо їх просування по кар’єрній драбині та виплати премій.

Таким чином оцінювання сприяє поліпшенню якісного складу, визначенню потенціалу кадрів, плануванню кар’єри та дисциплінованості персоналу. А проходить оцінювання в три етапи:

• Визначення завдань та показників
• Визначення результатів виконання завдань
• Затвердження висновку.

Так само як і в Україні, у Литві Парламентська служба є частиною державної служби, але для працівників Сейму немає специфічних правил при оцінюванні.

Всі державні службовці проходять щорічну оцінку діяльності, яка проходить у чотири етапи:

• Самооцінка
• Співбесіда
• Розгляд оціночної форми безпосереднім керівником
• Рішення Генсекретаря щодо заохочень або прийняття необхідних дій

Під час цих етапів оцінюють три основні характеристики – результативність (чи досягнув державний службовець всіх цілей, які поставили перед ним на початку року), здатність виконувати свої обов’язки та професійні навички.

Головна мета оцінювання роботи співробітників у Канаді – сформувати очікування, визначити потреба у професійній підготовці та підвищенні кваліфікації, а також розпочати діалог між керівниками та співробітниками, що сприяє загальному прогресу служби.

Важлива відмінність між Канадою та Україною в цьому питанні, це відділення Парламентської служби від державної служби.

Оцінка діяльності щорічна і проходить з 1 квітня до 31 березня, або з 1 вересня до 31 серпня, а можливими результатами цієї оцінки може бути просування по службі або створення плану підвищення продуктивності.

Після цього відбулася Q&A-сесія, де всі учасники заходу могли поділитися своїми думками та задати питання міжнародним експертам. І обговорити практики та виклики, які виникають в роботі Комітетів. Під час цієї дискусії ми отримали цінні коментарі від учасників заходу, що вкотре говорить про користь існування такого майданчику для обміну думками та досвідом між співробітниками парламентів України та Канади та сприяє покращенню роботи секретаріатів Комітетів ВРУ.

Проєкт «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine) – спільний проєкт Лабораторії законодавчих ініціатив та Парламентського центру (Parliamentary Centre), який реалізується за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади (Canada’s Foreign Policy—Global Affairs Canada) у рамках Програми розбудови миру та стабілізації (PSOPs) та у партнерстві із Верховна Рада України.

Цю публікацію підготовано також за фінансової підтримки Швеції.

Кінець року – це час, коли всі підбивають підсумки. Ми ж спробували підсумувати діяльність Верховної Ради України в 2021 році, розглянувши головні зміни, які вплинули на її роботу.

Починаємо наш огляд з законопроекту «Про парламентську службу», який 28 січня депутати прийняли в першому читанні. Цей законопроект має врегулювати особливості проходження служби в законодавчому органі – Верховній Раді, що сильно відрізняється від роботи виконавчих органів влади. Прийняття законопроекту «Про парламентську службу» є однією з рекомендацій місії Європарламенту, які Верховна Рада зобов’язалася впровадити ще у 2016 р. Після прийняття в першому читанні цей законопроект «завис» і вже майже рік не розглядається навіть на рівні ГЮУ чи профільного комітету.

Запровадження сенсорної кнопки для голосування 2 березня додало новий запобіжник для протидії кнопкодавству. Сенсорну кнопку почали тестувати ще з 2008 року, але декілька скликань поспіль депутати не наважувалися позбавити себе можливості проголосувати «за себе і за того хлопця». У 2019 році за кнопкодавство ввели кримінальну відповідальність, а із запровадженням сенсорної кнопки, неперсональне голосування ускладнилося  навіть механічно.

Зміни до Регламенту досить нечасто вносилися у 2021 році. Це траплялося лише 3 рази: зміни стосувалися порядку призначення членів Вищої ради правосуддя, мовних питань та електронного обліку трудової діяльності працівника. Масштабних змін не відбулося. Однак комплексна зміна Регламенту планується на 2022 рік, у 2021 р. почала діяти відповідна робоча група.

Процедура ухвалення закону про олігархів. Цікавим є не стільки сам закон, скільки те, що 23 вересня під час його ухвалення було застосовано дуже нестандартне трактування Регламенту ВРУ.

Така інтерпретація є досить суперечливою, адже вона не відповідає ст. 120 Регламенту:

Так чи інакше, але прецедент застосування такої інтерпретації зʼявився. Як і ким він буде використовуватися далі – покаже час. Однак бурхлива дискусія, яка виникла через застосування саме такої інтерпретації Регламенту призвела до виникнення неточностей та колізій у документі (взаємовиключні поправки), через що законопроект довгий час не підписували. Лише 5 листопада (через 6 тижнів після застосування цієї процедури), після зміни Голови Верховної Ради та нового голосування за виправлення неточностей, законопроект став законом.  

Зміна керівництва Верховної Ради. 7 жовтня на тлі конфліктного ухвалення закону про олігархів та інших політичних перепитій змінилося керівництво парламенту. Дмитра Разумкова, першого номера у виборчому списку «Слуги народу», відкликали з посади Голови. На цю посаду було призначено Руслан Стефанчука, а на місце першого заступника призначили Олександра Корнієнка. Відкликання Дмитра Разумкова породило чутки про позбавлення його депутатського мандату, а це, в свою чергу, звернуло увагу на невідповідність чинного Регламенту Конституції.

16 листопада у першому читанні було прийнято законопроект «Про правотворчу діяльність». Він має стандартизувати й уніфікувати процедуру створення нормативно-правових актів. Законопроект також врегульовує питання планування, розробки, прийняття, застосування НПА та моніторингу їх виконання. Верховна Рада є єдиним законотворчим органом, тому ухвалення законопроекту має вплинути і на роботу ВРУ.

У грудні було оновлено роботу телеканалу «Рада» . Оновлення торкнулося як візуальної складової, як-от зовнішнього вигляду ведучих, логотипу, якості зображення, появи нової студії, стилістичного оформлення, так і самого формату: зросла роль ведучих, збільшилася кількість ток-шоу та авторських форматів.У найкращих медіатрадиціях це оновлення супроводжувалося скандалами: повідомленнями про залучення колишніх журналістів підсанкційних телеканалів 112 та ZIK, менеджерів та політтехнологів, які з ними працювали, занепокоєннями, що оновлений телеканал буде використовуватися як інструмент пропаганди для влади, провокаційного відеоролику тощо. Петро Порошенко навіть увірвався в ефір телеканалу, щоб озвучити своє занепокоєння.

Варто згадати ще одну важливу подію – ухвалення закону «Про всеукраїнський референдум». Цей закон, прийнятий 26 січня, був частиною передвиборчих обіцянок Володимира Зеленського. Закон є значно кращим за попередні закони про референдум, однак не позбавлений недоліків. З часу його прийняття регулярно реєструються групи з проведення референдуму, однак повноцінно запустити цю процедуру ще не вдалося: чи через те, що не вдається зібрати підписи, чи через те, що такі групи реєструються для блокування реєстрації інших груп. Референдум має важливе значення для Верховної Ради: саме парламент має втілювати результати референдуму щодо питань загальнодержавного значення. А народ України отримав право скасовувати закони, прийняті Верховною Радою.   

Парламентська реформа. Відносини депутатів IX скликання та парламентської реформи – непрості. На початку роботи Ради нового скликання більшість депутатів не знали про парламентську реформу взагалі або вважали її такою, що стосується VIII скликання. Однак у 2021 році відбулося декілька обговорень парламентської реформи з Петом Коксом – 12 березня та 28 жовтня, а 22 березня було підписано меморандум про взаєморозуміння. Теми обговорень стосувалися брендингової стратегії, Етичного кодексу, статусу опозиції, дослідницької служби, парламентської служби, Діалогів Жана Моне.

Разом з активізацією парламентської реформи можна привітати початок роботи над змінами до Регламенту, що включають питання статусу коаліції й опозиції та Етичного кодексу.

Судячи з виступів та заяв керівництва парламенту, пріоритетними напрямками реформи Верховної Ради є створення прозорих і ефективних процедур, реформування Регламенту, диджиталізація Апарату, модернізація його сервісних служб, оновлення парламентських ЗМІ, зміна системи голосування, боротьба з парламентським спамом, унормування діяльності опозиції й коаліції, вирішення питань парламентської етики, покращення контрольної функції, вдосконалення плану законопроектних робіт, взаємодія з органами місцевого самоврядування, підвищення прозорості бюджетного процесу.

Це амбітні плани, частина з них вже почала втілюватися, а на виконання іншої частини може знадобитися не один рік, зараз же головне – запустити цей процес. 

Таким чином 2021 рік завершується на оптимістичній, для парламентської реформи, ноті. Бажаємо щоб ці починання приносили результат вже у новому 2022 році!

Третє читання законопроєктів. Про таку процедуру знають навіть не всі депутати Верховної Ради. З огляду на частоту застосування такої процедури це і не дивно: за останні 3 скликання процедуру трьох читань проходив аж 1 законопроєкт (законом він врешті і не став). Однак, з іншого боку, не можна не згадати ч. 1 ст. 102 Регламенту, де зазначено: «Законопроєкти розглядаються Верховною Радою, як правило, за процедурою трьох читань з урахуванням особливостей, встановлених у цій статті».

Третє читання потрібне для фінального доопрацювання та узгодження законопроєкту. На цьому етапі до тексту законопроєкту мають вноситися поправки лише щодо виправлень, уточнень, усунення помилок, суперечностей у тексті. Поправки, які стосуються змісту законопроєкту, вносити заборонено. Логіка законодавчої процедури з трьох читань наступна:

• Перше читання – ухвалення основних положень: основних принципів, положень, критеріїв, структури законопроєкту.
• Друге читання – ухвалення постатейно: постатейний розгляд, розгляд пропозицій та поправок. По суті, це узгодження деталей і конкретних механізмів, закладених у статтях законопроєкту.
• Третє читання – ухвалення в цілому: фінальне доопрацювання, усунення суперечностей і узгодження законопроєкту.

Головною перевагою третього читання є можливість розробки повноцінного плану імплементації законопроєкту. Для цього головний комітет може, у разі необхідності, отримати від уряду план заходів для введення в дію закону після його прийняття народними депутатами. Більше того, Верховна Рада може прийняти рішення про розробку Урядом підзаконних актів, потрібних для імплементації закону.

Третє читання надає можливість депутатам впровадити повні і детальні зміни в законодавство, без можливих викривлень на рівні виконавчої влади. Крім цього, наявність розроблених підзаконних актів на етапі прийняття закону дозволяє зробити закон та підзаконні акти більш гармонізованими і якісно виписаними. Неякісні ж підзаконні акти можуть призвести до провалу імплементації закону. Однією з причин прийняття неякісних актів, разом з якістю супровідних документів та рівнем кваліфікації розробників актів, є погана координація законодавчої та виконавчої гілок влади. Так чи інакше розгляд підзаконних актів разом із законопроєктом може запобігти названим вище проблемам.

Досить особливою є і процедура розгляду третього читання в залі пленарних засідань. На відміну від другого читання (де кожна поправка може бути винесена на голосування), третє читання передбачає постатейне голосування за ті статті, до яких були внесені зміни. Верховна Рада також може проголосувати щодо схвалення урядового плану імплементації законопроєкту.

Перше скликання Верховної Ради України (яке одночасно є дванадцятим скликанням Верховної Ради Української Радянської Соціалістичної Республіки) працювало за Тимчасовим регламентом засідань. Законодавча процедура цього Регламенту складалася з попереднього обговорення законопроєктів у постійних комісіях та прийняття законів більшістю голосів народних депутатів. У 1994 році, разом зі зміною скликань, відбулася і зміна Регламенту. Саме новий Регламент 1994 року закріпив таку законодавчу процедуру: «Розгляд і прийняття законопроєкту Верховною Радою включає: обговорення і схвалення основних положень в основному, обговорення і схвалення постатейно та в цілому (розгляд в трьох читаннях)» (ч. 2 ст. Стаття 6.4.6.).

У перших редакціях Регламенту, на відміну від чинної редакції (яка вперше була застосована у 2006 році і з того часу не змінювалася), третє читання виглядає основною та невід’ємною частиною законодавчої процедури. Натомість, чинні норми Регламенту, хоч і визначають три читання як типову процедуру («як правило»), але допускають опціональне відхилення від правила.

Незважаючи на закріплення процедури третього читання в Регламенті з вказівкою про типовість третього читання для законодавчого процесу, за ІІІ-ІХ скликання є інформація про менше ніж 80 законопроєктів, які дійшли до третього читання.

Було проаналізовано 76 таких законопроєктів. Ці дані отримані з порталу відкритих даних, який містить інформацію починаючи з ІІІ скликання. За V-IX скликання таких законопроєктів менше 10. Певна кількість законопроєктів другого скликання теж пройшла третє читання, але відкриті дані щодо них переважно відсутні. Хоча можна зробити припущення, що в другому скликанні було відносно багато законопроєктів, що проходили три читання, оскільки ця процедура була вперше затверджена саме цим скликанням.

Загалом за третє-четверте та частково друге скликання близько 70 законопроєктів пройшли третє читання. Частина законопроєктів, які проходили одне з читань в третьому скликанні, перейшли до четвертого. Якщо ж розділити законопроєкти за тим, в якому скликанні було третє читання законопроєкту, то будемо мати наступні дані:

Саме третє-четверте (і ймовірно, друге) скликання можна вважати такими, коли процедура трьох читань в принципі застосовувалася, але вже тоді воно не працювало як «типова» процедура ухвалення законів. За третє скликання було прийнято 885 законів, з них три читання пройшло лише 23. За четверте скликання прийнято 1140 законів, з них третє читання пройшло 17. Тобто менше 3% ухвалених в цілому законів пройшло три читання. Щодо подальших скликань, то частка таких законів становить менше 1%.

Привертає увагу різке зменшення кількості третіх читань з кожним новим скликанням. Кількість третіх читань у період з V по IX скликання становить менше десяти. Це фактично поодинокі випадки.

Вище розглянуто кількісний вимір процедури третього читання, але, засновуючись на стенограмах пленарних засідань, було досліджено також і його якісний вимір.

Тематична спрямованість законопроєктів. Відсутнє значне домінування якоїсь тематики законопроєктів. Єдине, що можна відзначити, – прийняття бюджету декілька разів проходило три читання. Третє читання також часто застосовувалося при розгляді проєктів кодексів:

Кодекс адміністративного судочинства, зміни до Кримінально-процесуального кодексу, Цивільний процесуальний кодекс, зміни до Арбітражного процесуального кодексу, Сімейний кодекс, зміни до Кодексу про адміністративні правопорушення, Бюджетний кодекс, Податковий кодекс, Митний кодекс, Кримінальний кодекс, Цивільний кодекс, Господарський кодекс.

Це великі і важливі законопроєкти, часто їх підготовка до розгляду займає декілька років. Тому не дивно, що депутати хочуть щонайкраще їх опрацювати, погодивши всі суперечливі моменти. Третє ж читання дозволяє ретельніше опрацювати законопроєкти.

У п’ятому, шостому та восьмому скликаннях виражене тематичне домінування також було відсутнє. Кодекси третє читання в цих скликаннях не проходили. Варто додати, що Кримінальний процесуальний кодекс та Податковий кодекс, що приймалися в 2010-2012 рр. проходили тільки два читання. При цьому до них висувалося багато претензій щодо неузгодженості норм між собою.

Мотивація застосування процедури третього читання. Були проаналізовані стенограми засідань ВРУ, коли ці законопроєкти розглядалися у другому (тоді, коли приймалося рішення – або прийняти в другому та в цілому, або прийняти в другому та відправити на третє) та в третьому читаннях.

Загалом абсолютну більшість випадків (або ж сценаріїв) винесення законопроєкту на третє читання можна розподілити на три категорії:

1. Перший сценарій. На друге читання виносяться дуже суперечливі норми або погано опрацьований законопроєкт. За результатами обговорення в залі стає зрозуміло, що такий законопроєкт приймати в другому читанні і в цілому просто не можна. Тому його, фактично, постатейне доопрацювання переноситься на третє читання. Хоча саме друге читання має бути постатейним опрацюванням законопроєкту. Тобто третє читання використовується як повторне друге.
2. Другий сценарій. Законопроєкт є суперечливим, згоди щодо його прийняття в залі немає: одні фракції хочуть прийняти його в другому читанні і в цілому, а інші не погоджуються на це. Врешті вирішують проголосувати прийняття законопроєкту в другому читанні, а потім в цілому як закон (або голосують зразу в другому читанні та в цілому). Голосування за закон в цілому провалюється (його можуть провалювати декілька разів) і його передають на третє читання (ця передача, зазвичай, не супроводжується якимось голосуваннями). Тобто закон хочуть прийняти, не можуть це зробити в другому читанні, і використовують третє читання як «запасний аеродром».
3. Третій сценарій. У залі є консенсус щодо необхідності відправити законопроєкт на третє читання для доопрацювання. Такі пропозиції виходять від комітету чи авторів і можуть навіть не обговорюватися. Саме третій сценарій можна вважати «нормальною» процедурою третього читання, адже відбувається фінальне доопрацювання. У результаті законопроєкт цілеспрямовано відправляють на третє читання для узгодження, а не через неможливість прийняття в другому та в цілому (тобто не як заміна повторному другому питанню).

Третій сценарій застосовувався лише в третьому та четвертому скликаннях. У третьому скликанні 11 законопроєктів відправили на третє читання по першому сценарію, 15 законопроєктів пройшли по другому, а 24 – по третьому. У четвертому скликанні половина законопроєктів відправили на третє читання по першому сценарію і половину – по третьому. Тобто за третє-четверте скликання біля половини законопроєктів проходили нормальне третє читання, а не повторне друге за своєю сутністю у формі третього.

У п’ятому скликанні законопроєкт щодо стимулювання заходів з енергозбереження був відправлений на третє читання через суперечки щодо окремих норм, тобто по першому сценарію. В шостому скликанні три законопроєкти відправили на третє читання по першому сценарію, і ще два законопроєкти не змогли набрати необхідну кількість голосів для прийняття в другому читанні та в цілому (другий сценарій).

Останнє ж третє читання проходило у ВРУ 8 скликання. Тоді, у 2015 році, розглядався законопроєкт «Про реструктуризацію зобов’язань за кредитами в іноземній валюті». Суть законопроєкту була в тому, щоб перерахувати кредити, взяті в іноземній валюті, у гривні за старим курсом. Законопроєкт вважався дуже затратним і популістичним, тому ВРУ довго не могла дійти консенсусу. Ситуацію погіршували протести під стінами Ради. Після декількох провальних голосувань Андрій Парубій – тодішній спікер – запропонував проголосувати законопроєкт в другому читанні та відправити його на доопрацювання до третього (другий сценарій). Врешті законопроєкт був ухвалений і в третьому читанні, але президент наклав вето, яке Рада подолати не змогла.

З огляду на вище наведені факти можна стверджувати про поступове, але досить стрімке, відмирання процедури третього читання паралельно із втратою народними депутатами розуміння оригінальної суті та функції цього етапу розгляду законопроєкту, що чудово ілюструється наступними двома епізодами дебатів у залі засідань:

Законопроєкт «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» від 5-го червня 2003 р.

Податковий кодекс від 29-го листопада 2001 р.

Ці обговорення демонструють, як третє читання перетворюється у додатковий етап другого читання. Варто звернути увагу на дати проведення цих обговорень. Вони відбувалися у ІІІ-IV скликаннях, коли відповідно до наявних даних третє читання ще не стало «мертвою нормою», в наступних скликаннях ця тенденція лише посилювалася.

У жодній з приблизно 160 стенограм, які були переглянуті (другі і треті читання), не йшлося про те, щоб:

• доручити уряду розробити проєкти підзаконних НПА або план заходів з впровадження закону,
• розглянути розроблені підзаконні НПА, або план заходів.

Якби практика розробки підзаконних НПА чи планів була поширеною – про неї мали б згадати хоча б декілька разів. З іншої сторони – якби така практика застосовувалася в окремих випадках, про неї також мали б згадати як про додаткову перевагу законопроєкту. Врешті, ВРУ могла б проголосувати за затвердження підзаконних НПА чи планів. Зважаючи на це, можна зробити наступний висновок: проєкти підзаконних НПА чи планів заходів з впровадження закону протягом 3-9 скликань не розроблялися. Однак ми не можемо стверджувати, що така практика не існувала в другому скликанні, оскільки відповідні відкриті дані недоступні.

Потреба впровадження парламентської служби назріла вже давно, адже очевидним є той факт, що проходження державної служби в законодавчому органі суттєво відрізняється від проходження державної служби у виконавчих органах влади. Про це, зокрема, зазначає і ГНЕУ у своєму висновку на законопроєкт. Крім того, Рекомендації щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради передбачають можливість створення системи відокремленої парламентської державної служби (пункт 41). У «Доповіді та Дорожній карті щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України» зазначається, що окрема парламентська державна служба забезпечує більший захист інституційної незалежності парламенту і дозволяє встановлювати спеціальні умови та оплату праці парламентським держслужбовцям.

Водночас законопроєкт піднімає низку питань, які потребують обговорення.

У своєму висновку ГНЕУ зазначає, що сферу дії відповідного Закону, у разі його прийняття, пропонується поширити як на державних службовців, так і на працівників патронатної служби та працівників, які виконують функції з обслуговування. Водночас аналіз положень законопроєкту свідчить, що визначені в ньому особливості правового регулювання парламентської служби та правового статусу парламентських службовців у своїй переважній більшості стосуються державних службовців. Така диспропорція пропонованого регулювання викликає сумніви, а питання необхідності поширення статусу парламентської служби на патронатну службу та працівників, які виконують функції з обслуговування, не є однозначним. З іншого боку, інститут парламентської служби, який би об’єднував усіх працівників Апарату з урахуванням диференціації, може сприяти єдності інституції.

Напевно найважливіше питання, яке слід поставити, – як законопроєкт бачить відносини між Апаратом та Верховною Радою, державними службовцями та народними депутатами, та чи гарантує обраний законодавцем підхід достатній рівень незалежності Апарату. У першу чергу від політичного впливу. Щодо правового статусу Апарату існує давня дискусія. Зокрема, окремі дослідники вважають, що Апарат має статус самостійного органу державної влади, аргументуючи це тим фактом, що існування цієї інституції встановлюється текстом Конституції. Водночас у Постанові Верховного Суду України від 26.04.2016 року було констатовано як «помилкове і безпідставне судження Вищого адміністративного суду України, що Апарат ВРУ є окремим органом державної влади та самостійним суб’єктом владних повноважень, оскільки це суперечить Конституції України та чинному законодавству, зокрема статті 7 Регламенту».

Утім навіть якщо Апарат і не є самостійним державним органом, все ж Апарат повинен мати високий ступінь незалежності для того, щоб ефективно виконувати свою роль у виконанні всіх функцій українського парламенту. Зважаючи на те, що депутатський корпус змінюється (при чому кожного скликання змінюється більше, ніж на половину), саме Апарат забезпечує «інституційну пам’ять» парламенту та сприяє передбачуваності законодавчого процесу.

Відтак функція Апарату не може розглядатися винятково як сервісна. Такий підхід для українського парламентаризму критичний з огляду на відсутність дійсно сталих демократичних інституцій, а також через відносно слабку роль уряду в законодавчому процесі. Парламентські апарати, які виконують винятково сервісну функцію, можливі в тих системах, де Уряд відіграє ключову роль у нормотворенні, тобто в тих випадках, коли більшість законопроєктів готуються і подаються Урядом.

В українській парламентській традиції переважна більшість законопроєктів (як зареєстрованих, так і ухвалених) – це ініціативи народних депутатів. Хоча така ситуація має значні загрози як для сталості і передбачуваності законодавчого процесу, так і для рівня якості та однотипності нормативно-правових актів, необхідність зміни парламентоцентричної моделі на урядоцентричну модель не стоїть на порядку денному.

Саме для виконання другої функції Апарат вимагає високого рівня незалежності від політичної волі правлячої більшості. Чинна структура Апарату дещо відтворює зазначену логіку: так, секретаріати комітетів розглядаються радше як сервісні підрозділи, які надають підтримку депутатам у виконанні їхніх функції, а структурні підрозділи типу ГНЕУ та ГЮУ є експертними підрозділами, які надають змістовний аналіз законопроєктів. Водночас секретаріати комітетів не мають розглядатися як квазі-патронатна служба, а відтак працівники секретаріатів повинні бути захищені від політичного впливу.

Законопроєкт не ставить перед собою мету переосмислення ролі Апарату у відносинах з Верховною Радою, водночас там містяться норми, які презервують статус-кво, та норми, які певним чином збільшують незалежність Апарату.

Керівник Апарату – це та особа, яка захищає працівників Апарату (по типу посади державного секретаря в міністерствах), а відтак питання захищеності Керівника – це питання захищеності усієї парламентської служби. Апарат Верховної Ради неодноразово стикався з проблемами через відсутність Керівника (Верховна Рада декілька років не могла обрати Керівника Апарату, що призводило до порушень процесів в Апараті, та й самої законодавчоїй процедури, передбаченої Регламентом).

Призначення Керівника є конституційним повноваженням Верховної Ради. Хоча Конституція і не забороняє удосконалити цей процес і зробити призначення керівника Апарату менш політично заангажованим. Однак законопроєкт майже повністю відтворює теперішню логіку призначення Керівника. Так, кандидатуру на посаду Керівника Апарату визначає і пропонує Верховній Раді України Голова Верховної Ради України, а висновок про відповідність кандидатури готує комітет, до предмета відання якого належать питання організації роботи Верховної Ради України. Для мінімізації політичного впливу доцільно розглянути можливість формування переліку кандидатур незалежною комісією, серед яких Верховна Рада здійснювала би свій вибір та таким чином реалізовувала би функцію призначення Керівника Апарату.

Відповідно до чинного Регламенту Керівник Апарату ВРУ відповідальний перед Верховною Радою і підзвітний їй. Водночас законопроєкт містить положення, яке визначає, що Керівник Апарату також «підконтрольний Голові Верховної Ради України в межах, встановлених Регламентом Верховної Ради України, цим Законом та Положенням про Апарат Верховної Ради України». Саме формулювання оприявнює інтенцію законодавця до зменшення незалежності Апарату.

До складу конкурсної комісії для призначення заступника Керівника входять особа, визначена Головою Верховної Ради України, особа, визначена Керівником Апарату, особа, визначена комітетом, до предмета відання якого належать питання державної служби, а також по одній особі, визначеній закладами вищої освіти, що здійснюють підготовку у сфері публічного управління та адміністрування, та громадськими об’єднаннями, організаціями відповідно до порядку, затвердженого Головою Верховної Ради України (разом не більше двох осіб). Станом на зараз важко сказати чи забезпечує такий склад конкурсної комісії достатню нейтральність у виборі кандидатури на посаду заступника Керівника.

Керівники секретаріатів відповідно до положень законопроєкту призначаються за результатом конкурсу або в межах процедури просування по службі. Такий спосіб призначення покращує становище керівника секретаріату. Однак законопроєкт містить спеціальне положення про звільнення керівника секретаріату, яке передбачає, що рішення про звільнення з посади керівника секретаріату комітету приймається Керівником Апарату за поданням відповідного комітету. Отже не дивлячись на особливу процедуру призначення, керівника секретаріату звільнити доволі легко, особливо якщо Керівник Апарату призначається Верховною Радою, а отже правлячою більшістю. Думка комітету, звісно, є важливою в цьому питанні, але не може бути обов’язковою для врахування.

Загалом, законопроєкт, створюючи парламентську службу, формує в ній наче ще один підвид парламентської служби: регулювання проходження парламентської служби в секретаріатах комітетів значно відрізняється від проходження парламентської служби в інших структурних підрозділах. Так, відчувається, що законодавець хоче зберегти вплив на секретаріати комітетів. У цьому сенсі секретаріати комітетів дуже незахищені, оскільки вони розміщені горизонтально та мають подвійне підпорядкування: окремому голові комітету та Керівнику Апарату одночасно.

Оскільки при запропонованій процедурі ризик призначення лояльного правлячій більшості Керівника високий, то доля секретаріатів фактично визначається політичною волею. Створення своєрідного «координаційного центру» секретаріатів комітетів, який би комунікував проблемні аспекти в роботі та виступав би своєрідним щитом для окремого секретаріату , міг би частково вирішити цю проблему.

Відповідно до законопроєкту усі парламентські державні службовці проходять щорічне оцінювання. Водночас непокоїть, що законопроєкт надає право Головам комітетів погоджувати у встановленому порядку результати оцінювання службової діяльності працівників секретаріатів комітетів. Це може здатися логічним, оскільки робота секретаріату має задовольняти сам комітет. Однак це створює умови для впливу на працівників, адже за результатами оцінювання передбачається виплата щорічною премії, розмір якої дорівнюється місячному посадовому окладу. Думка членів та голови комітетів має мати рекомендаційний характер, і використовуватися для покращення взаємодії між секретаріатом та комітетом, але не має напряму впливати на оцінювання окремого працівника.

Безсумнівним плюсом законопроєкту є закріплення поняття просування по службі. Зокрема, законопроєкт встановлює можливість призначення парламентських державних службовців на вищі посади без оголошення зовнішнього конкурсу.

Законопроєкт встановлює можливість залучення інших осіб для виконання окремих завдань в Апараті. Можливість залучення інших осіб існує і сьогодні, однак Апаратом вона реалізується рідко, а фактичне залучення сторонніх спеціалістів відбувається неформально через реалізацію грантових проєктів. Проєкт встановлює граничне число – 30 осіб, втім встановлення граничного числа на рівні закону видається нелогічним. Крім того, може існувати потреба в залученні більшої кількості спеціалістів на короткі строки. Тож доцільніше встановити граничне число спеціалістів (або граничну кількість годин) на рівні підзаконного акту, наприклад, на рівні Положення.

Законопроєкт передбачає адаптаційне навчання для працівників парламентської патронатної служби однак не передбачає аналогічного навчання для парламентських державних службовців.

Протягом останніх 20 років Лабораторія законодавчих ініціатив проводить детальні моніторинги роботи Парламенту. 5 сесія чинного скликання не стала винятком.

Наші аналітики підготували моніторинг сесії, який виявив багато цікавих речей: від позитивних зрушень до грубих порушень та ігнорування норм Регламенту.

Спочатку декілька основних цифр:

1. За 5 сесію зареєстрували 852 законопроєкти (кількість зменшилася).
2. Прийняли 161 закон (кількість збільшилася).
3. Найбільшу кількість законопроєктів внесли групи депутатів від 8 до 22 людей.
4. Найбільше законопроєктів зареєструвала фракція «Слуга народу».

Перш за все, ми можемо говорити про зменшення законодавчого спаму. Кількість зареєстрованих законопроєктів падає, а кількість прийнятих законів зростає.

Лабораторія не втомлюється повторювати:

Пояснюємо: усі зареєстровані законопроєкти мають проходити однакові процедури розгляду, що є ресурсозатратним і часоємним процесом. Парламент не встигає опрацьовувати великий масив законопроєктів, тож має пріоретизувати законопроєкти, а це – завжди політичне рішення. Врешті до розгляду можуть ніколи не доходити багато якісних і потрібних проєктів законів – вони губляться у цьому масиві «законодавчого спаму». Тож зменшення зловживанням правом законодавчої ініціативи – це справді позитивний момент.

Законопроєкти реєструють у більшій мірі групи депутатів, а не парламентарі поодинці. Така тенденція може свідчити про збільшення рівня взаємопорозуміння депутатів, кращу пропрацьованість законопроєктів та зменшення законодавчого спаму.

Також до позитиву можна віднести збільшення частки законопроєктів, які приймалися в другому читанні. Це покращує якість законопроєктів, адже дає більше часу на підготовку, виправлення помилок та усунення недоліків, наявних при першому читанні. Втім, третє читання залишається «мертвою» нормою. Жоден законопроєкт цієї сесії не дійшов до цього етапу. Взагалі, востаннє про цю норму згадували ще в 2015 році.

141 ухвалений на цій сесії закон був ініційований цією тріадою (це 88% від усіх ухвалених законів). При цьому урядом був ініційований лише кожен 5-й закон . Цей показник кращий, ніж на минулих сесіях, але позиції уряду в системі підготовки та ухвалення рішень все одно залишаються слабкими. Ще одна проблема в тому, що законопроєкти, прийняті у першому читанні, вибувають з порядку денного «до кращих часів», а отже, немає сили, що веде цілеспрямовану державну політику в тій чи іншій сфері. Цю функцію мав би виконувати якраз уряд, але зараз порядок денний формується хаотично.

Крім тотального домінування у кількості прийнятих законів, владна тріада забрала майже 94% всього пленарного часу для розгляду своїх законопроєктів.

Якщо «рекордсменом» цієї сесії можна назвати Слугу Народу, то найменш плідно попрацювала друга за величиною фракція – ОПЗЖ. За 5 сесію, як і за всю 4 сесію, Рада не прийняла жодного законопроєкту, ініціатором якого був депутат від ОПЗЖ. Водночас за 5-ту сесію прийняли два закони, які зареєстрували ще минулого скликання: один ініційований БПП і один Народним Фронтом. Серед міноритарних фракцій та груп виділилася лише група «Довіра», що була ініціатором 7 ухвалених законів.

Час проходження від реєстрації до прийняття зростає. Законопроєкти, зареєстровані ще протягом попередніх сесій накопичуються, тому цієї сесії середній час проходження законопроєктів, ухвалених у другому читанні, – 259 днів. Це найдовше за всі 5 сесій. Натомість розглядають законопроєкти у сесійній залі депутати набагато швидше. Середній час розгляду прийнятих законопроєктів у першому читанні за цю сесію склав 6,5 хвилин, а половину таких законопроєктів взагалі розглядали менше 2 хвилин. Половина законопроєктів, що приймалися у другому читанні, розглядалися менше, ніж за 15 хвилин, якщо враховувати час на обидва читання.

Цієї сесії ми також зафіксували зменшення кількості законопроєктів, які приймали з порушенням Регламенту. Хоча порушення все-таки є. У частині ухвалених законів відсутні або подані з порушенням терміну висновки головного комітету та Головного науково-експертного управління (ГНЕУ) до першого читання. Схожа ситуація і з висновками головних комітетів, ГНЕУ та Головного юридичного управління (ГЮУ) до другого читання. Це звісно не позитивна ситуація, але, порівнюючи з попередніми сесіями, кількість таких порушень зменшилась.

Для того, щоб дати відповідь на це питання, треба звернути увагу на логіку встановлення строків ознайомлення з тим чи іншим документом. Верховна Рада – єдиний законодавчий орган в Україні, тож дуже бажано, аби усі документи, які вона ухвалює, були щонайкраще підготовлені. Однак депутати не є (і не повинні бути) спеціалістами з усіх питань, хоча голосують вони за будь-які галузеві законопроєкти в незалежності від своїх професійних знань. І для того, щоб депутати могли голосувати виважено та обґрунтовано, їм потрібно встигнути ознайомитися з висновками експертів – ГНЕУ, ГЮУ, головних комітетів.

Під час моніторингу нашу увагу зачепила дивна ситуація, яка склалася щодо законопроєктів, до яких надавалися пропозиції президента. До жодного з них на сайті парламенту немає висновків ГНЕУ до першого читання. Водночас у відповідних висновках головних комітетів до першого читання є посилання на висновки ГНЕУ. Висновки ж ГНЕУ до пропозицій президента на сайті є. Таким чином, виникає враження, що висновки ГНЕУ до першого читання видаляються під час підготовки пропозицій президента до розгляду в сесійній залі. Причини цього нам невідомі.

Поясненням можуть бути як технічні причини (тоді виникають питання до структурного підрозділу, відповідального за роботу електронної системи), так і цілеспрямаване видалення. Цілеспрямовано висновок може видалятися, на наш погляд, у тому разі, коли ГНЕУ надає достатньо критичний висновок до законопроєкту у першому читанні, але Верховна Рада, не вносячи відповідних коректив, все одно приймає законопроєкт. Президент ветує прийнятий у такій редакції закон і у своїх пропозиціях вказує саме на ті зауваження, які перед цим відзначило ГНЕУ. У такому разі насамперед головний комітет може бути зацікавлений у приховуванні висновку ГНЕУ. Адже він мав на стадії першого читання запропонувати відправити законопроєкт на повторне перше читання, отримавши негативне резюме цього експертного підрозділу Апарату. І вже, отримавши пропозиції президента, комітет, вочевидь, вдався до вилучення первісного висновку ГНЕУ з тим, щоби приховати свою помилку.

Це стосується як вже згаданого третього читання, так і реєстрації альтернативних законопроєктів, прийняття рішень щодо включення законопроєктів до порядку денного та більшої частини строків. Натомість жива парламентська практика створює гібридні процедури та механізми, що не передбачені Регламентом. Тож видається логічним переосмислювати законодавчий процес та впровадити концепцію «законодавчого процесу від початку до кінця» шляхом внесення змін до Регламенту та Конституції.

Прочитати повне дослідження зі всіма знахідками 5 сесії та детальними поясненнями того чи іншого процесу в роботі Парламенту можна за посиланням.

Міжфракційне об’єднання, як і депутатські групи, – досить незвична організаційна форма для сучасного конституційного дизайну Верховної Ради. Можливість створення депутатських груп (фракцій) була передбачена ще у першій редакції Регламенту ВРУ 1994 року. Поняття «коаліція» тоді не було, і ці групи (фракції) створювалися для отримання процедурних прав та демонстрації політичної позиції. Водночас було передбачено, що

Тобто це була така організаційна форма, до якої можна було входити як окремим депутатам, так і цілим групам (фракціям) і яка навіть не мала чіткої назви – об’єднання чи неформальна група.

Зміни до Конституції 2004 року впровадили поняття «коаліція депутатських фракцій». Фракції потрібні, в першу чергу, для створення коаліції, інші організаційні форми видавалися не надто потрібними. Однак у 2010 році, після обрання Віктора Януковича Президентом України, до Регламенту ВРУ були внесені зміни, що запровадили депутатські групи та міжфракційні об’єднання. Спочатку у квітні 2010 р. у Регламенті було визначено, що

Одним з можливих пояснень запровадження депутатських груп є бажання надати якусь форму сукупності депутатів, що увійшли в коаліцію на індивідуальній основі разом з Партією Регіонів, КПУ та Блоком Литвина (відповідно до рішення Конституційного суду від 6 квітня 2010 року № 11-рп/2010) . Влітку 2010 р. з цих депутатів була створена група «Реформи заради майбутнього».

Потім, 8 жовтня 2010 р., були внесені зміни до Регламенту, де, серед іншого, було впроваджено можливість створення міжфракційних об’єднань. Це відбулося через тиждень після визнання змін до Конституції 2004 р. неконституційними. Можливим поясненням є прагнення відновити Регламент, що пасував до Конституції 1996 р. Міжфракційні об’єднання в такому разі стали більш чітким відповідником депутатських об’єднань та неформальних груп.

Наразі (нагадаємо, що чинними є положення Конституції редакції 2004 р.) фракції утворюються за результатами перемоги тієї чи іншої партії на виборах (подолання нею прохідного бар’єру) та можуть формувати коаліцію. Депутатські групи створюються мажоритарними депутатами у кількості не менше, ніж кількість депутатів найменшої фракції. Також до груп можуть приєднуватися виключені з фракцій депутати, обрані за партійними списками. І фракції, і групи мають велику кількість «привілеїв» – участь у Погоджувальній раді, виступи з кожного питання, оплачуваний секретаріат, право делегування представників до тимчасових слідчих та спеціальних комісій тощо.

На відміну від фракцій та груп, міжфракційне об’єднання не має всіх вищезгаданих привілеїв. Міжфракційне об’єднання – це об’єднання депутатів будь-якої кількості, що може мати будь-яку мету.

Об’єднання можна створити для просування якоїсь ідеї («Invest in Ukraine»), обстоювання цінностей («Цінності, гідність, родина» чи «Рівні можливості»), демонстрації політичної позиції  («За демократичну Білорусь»), об’єднання за регіональною ознакою («Львівщина», чи «Кубань») тощо («Інтелектуальна Україна»).

Один депутат може входити до багатьох міжфракційних об’єднань, однак лише до однієї фракції чи групи. Наразі у Верховній Раді зареєстровано вже близько 100 міжфракційних об’єднань (для порівняння – є лише 5 фракцій та 2 групи). Таким чином, за правами, функціями та умовами членства, міжфракційне об’єднання сильно відрізняється від фракцій та груп.

Однак для виборців групи, фракції та об’єднання на додачу до комітетів та багатьох видів комісій створюють досить складну мішанину форм об’єднань депутатів.

Тому створення Дмитром Разумковим міжфракційного об’єднання є досить непоганим, з точки зору політичного процесу (politics), кроком. Депутати всіх фракцій можуть увійти до цього об’єднання, не виходячи зі своїх фракцій і не побоюючись втратити мандат. Їх, звісно, можуть виключити з фракцій, однак не можуть позбавити мандату. При цьому Дмитро Разумков перестає бути рядовим депутатом і зможе називатися головою міжфракційного об’єднання (яке за кількістю депутатів цілком співмірне з фракцією чи групою).

Не варто забувати також, якщо «Слуга народу» виключить з фракції всіх депутатів, що увійшли до цього міжфракційного об’єднання, то фракція «Слуга народу» буде мати менше 226 депутатів та не зможе мати прав коаліції. Таким чином для Дмитра Разумкова створення міжфракційного об’єднання виглядає непоганим компромісом між політичним позиціонуванням та вимогами Регламенту.

16 липня 2021 року. Палаючі промені літнього сонця ніби підказують депутатам Верховної Ради, що їх тяжкий робочий рік добігає кінця і саме час їхати на відпочинок до моря. У залі пленарних засідань лунає гімн України і складається враження, що все і справді так. Однак чомусь Голова ВРУ повідомляє, що сесія завершиться лише через тиждень – 23 липня. І це при тому, що чергових пленарних засідань, роботи в комітетах, комісіях чи фракціях не заплановано. На останній тиждень заплановано лише роботу з виборцями. Та, попри це, депутатам довелося повертатися в Київ для позачергового пленарного засідання 20 липня. Єдиною причиною скликання цього засіданняОкреме питання – наскільки засідання 20 липня було правомочним для розгляду постанов про скасування, адже на ньому були присутніми менше ніж 226 депутатів. були постанови про скасування, про які ітиметься в цій статті.

У законотворчому процесі Постанови про скасування рішення Верховної Ради знаходяться між ухваленням рішення Верховною Радою та підписанням цього рішення Головою ВРУ. Відповідно до ст. 48 та ч. 3 ст. 130 Регламенту ВРУ:

Голова ВРУ не може підписати прийнятий законопроєкт, допоки Верховна Рада не розгляне таку постанову. Таким чином, законотворчий процес затягується. Повертаючись до липневих подій, депутати від опозиції зареєстрували постанови про скасування щодо законопроєктів з судової реформи та з реформи Укроборонпрому. Якби Верховна Рада закінчила свою роботу 16 липня і не збиралась би на позачергове засідання, то процес реформ затягнувся б на півтора місяці.

Лідери парламентської більшості неодноразово скаржилися на постанови про скасування. Їх навіть почали називати «Постановочним спамом» (за аналогією з «поправочним спамом») та просити опозиційні фракції зменшити обсяги реєстрації таких постанов. Обсяги і справді досить значні.

За 5 сесію 9 скликання було зареєстровано 70 таких постанов. Це приблизно 1 постанова на 2 прийнятих законопроєктиВарто враховувати, що на 1 прийнятий законопроєкт може реєструватися декілька постанов про його скасування. Тому не варто думати, що такі постанови реєструються на кожен другий прийнятий законопроєкт.. Взагалі за 9 скликання, особливо за 5 сесію 9 скликання, значно збільшилася кількість постанов про скасування.

Для порівняння – за все 8 скликання було зареєстровано 125 постанов про скасування, а за все 7 скликання – 40. Тобто лише за 5 сесію 9 скликання зареєстровано більше постанов про скасування рішення ВРУ, ніж за все 7 скликання.

Наразі постанови про скасування використовуються виключно задля затягування законотворчого процесу.

Тоді прийняття законопроєкту № 11013 від 19.07.2012 «внесення змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексів України щодо посилення відповідальності за посягання на честь, гідність та ділову репутацію людини» авторства В. Журавського (Партія Регіонів) було скасоване Постановою авторства В. Швеця (БЮТ).

Постанови про скасування можуть досить сильно відтягнути набрання чинності законопроєктами. Якщо постанова реєструється у п’ятницю ввечері, а наступні два тижні за календарним планом мають бути присвячені роботі з виборцями та в комітетах, тоді закон може блокуватися ці два тижні. У деяких випадках (травневі свята, новорічні свята, літні «канікули») така постанова може заблокувати закон на місяць чи навіть два.

Зважаючи на частоту та блокувальний потенціал постанов про скасування, правляча більшість має бажання внести зміни до Регламенту, підвищивши поріг для реєстрації таких постанов. 21 та 22 липня (тобто через кілька днів після позачергового засідання 20 липня), було зареєстровано два законопроєкти – 5813 та 5813-1, серед підписантів обох законопроєктів, зокрема, були перші особи «Слуги народу» – Д. Арахамія, О. Корнієнко та на той час перший заступник Голови ВРУ – Р. Стефанчук.

Перед аналізом змісту законопроєктів можна коротко розглянути питання того, чи є постанови про скасування позитивом чи негативом. Саме по собі затягування законотворчої процедури не є хорошим чи поганим. У кожному конкретному випадку таке затягування може сприйматися по-різному. Наприклад, для виборців «Батьківщини» затягування часу впровадження ринку землі може вважатися позитивом і боротьбою за справедливість, в той же час для виборців «Слуги народу» – це буде радше негативом і зловживанням процесуальними правами.

Щодо запропонованих механізмів, то законопроєкт №5813 пропонував, щоб постанови про скасування могли реєструвати мінімум 45 депутатів, що представляють мінімум половину фракцій/груп. Законопроєкт 5813-1 пропонував, щоб мінімальним порогом для реєстрації відповідних постанов була кількість депутатів найменшої фракції.

Обидва законопроєкти мають суттєві недоліки. У вересні, ГНЕУ та Регламентний комітет рекомендували відхилити законопроєкт 5813, а 5813-1 відправити на доопрацювання. Недоліки законопроєктів полягають у нечітких формулюваннях, невідповідності Правилам оформлення проєктів законів, звуженні кола порушень лише до голосування (без врахування порушень при розгляді), наданні права законодавчої ініціативи фракціям та групам (що не передбачено ні Конституцією, ні Регламентом).

Запропонований підхід з встановлення порогів для реєстрації постанов може дещо зменшити кількість постанов про скасування, але не їхню якість. Більш якісний підхід, на який звертає увагу, зокрема,  ГНЕУ полягає у визначені чіткого переліку порушень Регламенту, які можуть бути підставою для скасування рішення ВРУ. Наразі ж депутати на власний розсуд визначають, у чому полягало порушення Регламенту або невідповідність тексту.

Наявність же переліку підстав дозволить, по-перше, звертати увагу на грубі порушення Регламенту, які впливають на якість закону чи процес волевиявлення. По-друге, можна буде здійснювати фільтрацію постанов про скасування на етапі їх реєстрації через аналіз відповідності таких постанов встановленому переліку. Такий механізм також зменшить кількість постанов про скасування, але замість обмеження кола ініціаторів дозволить сконцентруватися на важливих порушеннях Регламенту.

Утім, підвищення порогу або встановлення переліку підстав є боротьбою з наслідками законодавчої гіперактивності депутатів. Системне вирішення проблеми передбачає перехід від депутатоцентричної моделі вироблення рішень до урядовоцентричної. Такий перехід можливий за умови комплексного перегляду регламентних процедур та впровадження концепції законодавчого процесу «від початку до кінця».

Відкликання Голови Верховної Ради з посади є однією з найбільш обговорюваних тем останніх днів. Паралельно вже починають звучати обговорення іншої теми – майбутнє спікера у Верховній Раді в якості «пересічного» депутата, а також можливість позбавлення Дмитра Разумкова депутатського мандата. І якщо процедура відкликання з посади Голови ВРУ цілком зрозуміла, хоч і відбувається у не зовсім регламентних рамках, то позбавлення мандату депутата, який перестав бути спікером, в принципі тема нова для українського парламентаризму.

Конституційний вимір означеного питання такий: частина 6 ст. 81 Конституції встановлює, що «невходження народного депутата України, обраного від політичної партії, до складу депутатської фракції цієї політичної партії або вихід народного депутата України із складу такої фракції є підставою для дострокового припинення повноважень народного депутата».

Конституційний суд України дав наступне тлумачення «виходу» з фракції: «Термін «вихід» народного депутата України зі складу депутатської фракції політичної партії треба розуміти як припинення народним депутатом України свого перебування у складі зареєстрованої депутатської фракції політичної партії, за списком якої він обраний народним депутатом України». Крім того, КСУ зазначив, що «Конституція України пов’язує чинність представницького мандата народного депутата України з його входженням i перебуванням у депутатській фракції політичної партії, за списком якої він був обраний».

Водночас частина 2 ст. 59 Регламенту ВРУ встановлює, що «Голова Верховної Ради України, Перший заступник та заступник Голови Верховної Ради України не входять до складу депутатської фракції (депутатської групи)».

Дмитро Разумков, відповідно до інформації на сайті ВРУ, увійшов до фракції «Слуга народу» 29.08.2019 і в той же день припинив бути її членом (вочевидь на підставі власної заяви, хоча механіка цієї процедури не до кінця зрозуміла), оскільки був обраний Головою ВРУ.

Наразі Дмитро Разумков є позафракційним, якщо він буде відкликаний з посади Голови ВРУ, то він може знову спробувати вступити до фракції «Слуга народу». До іншої ж фракції йому вступати не можна, оскільки він був обраний саме за списком партії «Слуга народу». В іншому разі партія «Слуга народу» може, за рішенням свого вищого керівного органу, достроково позбавити Дмитра Разумкова повноважень депутата.

Звичайно, коли прописувалися норми і Регламенту, і Конституції навряд хтось міг собі уявити, що комбінація таких норм може призвести до перспективи позбавлення мандату позафракційного Голови, який перестав обіймати свою посаду.

З огляду на заяви керівництва фракції і на ситуацію навколо ініціювання відставки Голови, фракція політичної партії «Слуга народу» більше не вбачає у спікері члена команди, а відтак навряд «прийме» його у своє «політичне лоно», навіть якщо припустити, що Дмитро Разумков виявить таке бажання.

Враховуючи тон позицій ключових стейкхолдерів в цій ситуації і швидкість здійснення процедури, видається, що перспективи Дмитра Разумкова залишатися народним депутатом будуть залежати не від рамки закону, не від здорового глузду в рамках існуючої парламентської системи, а від бажання керівництва монобільшості.

28 та 30 вересня, у рамках проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки і оборони в Україні» (PASS Ukraine), ми провели тренінги для співробітників секретаріатів Комітетів ВРУ.

Серія онлайн-зустрічей була присвячена обміну досвідом між працівниками Секретаріату Комітету з питань правоохоронної діяльності та Секретаріату Комітету з питань інтеграції України до Європейського Союзу та клерками Палати громад Канади щодо:

• Заповнення вакантних посад у секретаріатах парламентських комітетів
• Взаємодії депутатів з працівниками секретаріатів парламентських комітетів

На першій зустрічі, 28 вересня, центральним питанням була організаційна структура та адміністративна підтримка Палати громад – типи та види посад співробітників комітетів та їх ролі, взаємодія з керівником та депутатами комітету, процес відбору та оцінювання кандидатів: критерії та інструменти, тощо.

30 вересня фокус змістився до організації роботи працівників комітетів Палати громад – планування та пріоритезація розподілу завдань, як голови та члени комітетів взаємодіють і працюють, які існують етичні обмеження цієї взаємодії і як попередити та протидіяти проявам неправомірної поведінки між співробітниками парламенту.

Такі проєкти дозволяють створити майданчик для обміну думками та досвідом між співробітниками парламентів України та Канади, що сприяє покращенню роботи секретаріатів Комітетів ВРУ. Тому ми не зупинимось на цьому та продовжимо проводити подібні заходи та поглиблювати співпрацю з канадськими партнерами.

Проєкт «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine) – спільний проєкт Лабораторії законодавчих ініціатив та Парламентського центру (Канада), який реалізується за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабілізації (PSOPs) та у партнерстві із Верховною Радою України.