Лабораторія завжди сприяла євроатлантичній інтеграції України та докладає багато зусиль для розвитку парламентської дипломатії. Цього тижня ми, разом з Embassy of Ukraine in Canada / Посольство України в Канаді та Parliamentary Centre, організували панельну дискусію «На шляху до членства України в НАТО: зміцнення євроатлантичної безпеки» у Парламенті Канади.

Метою заходу було обговорити майбутнє України, її безпеку та безпеку всієї євроатлантичної спільноти. Розглянути шлях України до НАТО – як швидко ми просуваємося, які реформи впроваджуються, а які тільки плануються, якої підтримки, у законодавчій площині, ми потребуємо від союзників та як вступ України до НАТО посилить Альянс та зміцнить євроатлантичну безпеку загалом.

До дискусії долучилися канадські парламентарі, заступник голови Комітет ВРУ з питань національної безпеки, оборони та розвідки, Голова Постійної Делегації України у Парламентській Асамблеї НАТО Єгор Чернєв, Заступник міністра оборони з питань європейської інтеграції Андрій Шевченко та представники дипломатичного корпусу, серед яких Надзвичайна і Повноважна Пані посол України в Канаді Її Високоповажність Юлія Ковалів та Надзвичайний і Повноважний посол Фінляндії в Канаді Його Високоповажність Рой Ерікссон.

Захід проходив у рамках проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Parliamentary Centre у співпраці з Верховна Рада України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади Canada’s Foreign Policy—Global Affairs Canada в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs).

Текст підготовлено для “Дзеркала тижня”

Кінець 2022 року серед іншого запам’ятався прийняттям скандального законопроєкту №5655, який з легкої руки його критиків встигли назвати «реформою містоґвалтування». ЗМІ писали, що він розширював можливості забудовників, знімаючи з них мало не всю відповідальність, заодно відкриваючи нові можливості для корупції. Перспектива прийняття збурила громадськість: критика лунала, здавалося, звідусіль: Мінкульт, Асоціація міст України, Національна спілка архітекторів та багато інших громадських організацій і навіть НАЗК виступили категорично проти послаблення прозорості у сфері будівництва. 

Законопроєкт №5655 зібрав усього 228 голосів «за», — більшість дали всього три депутати. Ще за день до голосування було зареєстровано петицію з вимогою накласти вето на законопроєкт, яка за кілька днів набрала необхідну кількість підписів. Та час минав, а ні вето, ні підпис під документом не з’являлися. Спливли всі терміни, а №5655 і досі висить у «законодавчому чистилищі», наче скандального законопроєкту ніколи й не було. Та завдяки цьому виринула інша проблема, яка роками розмиває конституційні норми України. Що відбувається, і як цьому зарадити? Пропонуємо розібратися.

Стаття 94 Конституції України визначає: «Президент України протягом п’ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду».

А що коли президент цього не зробить? У тій самій статті прописано: «У разі якщо президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений». У теорії — маємо доволі цілісну картину прийняття законопроєктів. На жаль, тільки в теорії.

На практиці ж усе трохи складніше. Річ у тому, що зазначена норма не дає чіткого розуміння, ким має бути підписаний такий законопроєкт, якщо «15 днів президента» спливли. З одного боку, це можна трактувати так, що сам президент має підписати й оприлюднити закон (хоч уже і з порушенням 15-денного терміну). З іншого — вже в наступному абзаці прописується норма на той випадок, якщо президент накладає вето на ухвалений законопроєкт, а Рада долає вето конституційною більшістю — 300 і більше голосів: «У разі якщо президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом». Ст. 94 міститься саме в розділі Конституції про Верховну Раду. 

Все це дає підстави вважати, що непідписаний президентом законопроєкт мав би підписати голова Верховної Ради. Так чи інакше, у другому випадку — коли є подолане вето (абзац 4 ст. 94) — є прямо затверджений суб’єкт, який робить останній крок до публікації документа. Тоді як у першому випадку — коли законопроєкт просто лежить непідписаним (абзац 3 ст. 94) — немає чіткого розуміння, хто саме має підписати непідписаний президентом законопроєкт. Саме це і створює найбільше проблем.

Як свідчить історія, дуже просто: по-перше, деякі президенти дозволяли собі легковажити лімітом у 15 днів і факти порушення терміну стали поширеним явищем ще з часів Кучми. Згодом його наступники користувалися цим дедалі частіше: на 26.06.2018 у тодішнього президента Петра Порошенка три десятки законопроєктів чекали свого підпису більше місяця. Поступово запізнення перетворилося мало не на звичку: вже за перших два роки своєї каденції Порошенко в середньому ветував законопроєкти на 19-й день, порушуючи таким чином приписи Конституції.

За період каденції Петра Порошенка сталася ще одна дуже цікава річ, аналогів якій не зареєстровано від часу прийняття Конституції: вперше законопроєкт не був підписаний у принципі (терміни повноваження і восьмого скликання ВРУ, і пʼятого президента вже спливли). Цей проєкт закону досі залишається на полиці в ОПУ. Ідеться про сумнозвісний законопроєкт №5553, який став прецедентом зловживання конкретною неточністю в Конституції. Він був націлений на заспокоєння вкладників щойно націоналізованого Приватбанку. Водночас цей документ суперечив зобов’язанням перед МВФ, що, можливо, і стало причиною неповернення президента до законопроєкту.

Та найважливіше в цій історії інше: ніколи доти стаття 94 не була випробувана на міцність так прямо. Виглядає так, що цим можна користуватись і надалі. Саме це відбувається зараз: на 10 квітня 2023 року в ОПУ лежать і «припадають пилом» 25 непідписаних законопроєктів, окремі з яких чекають вирішення своєї долі роками. Наприклад, проєкт закону «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» № 2661 від 20.12.2019 був переданий на підпис президентові ще 21.01.2020, тобто минуло вже понад три роки.

Конкретні тенденції щодо «майже-законів» видаються досить туманними. Все ж навіть наявна картина, мальована широкими мазками, видається химерною. Із загальної кількості «забутих» документів два були подані самим Зеленським і ще три — прем’єром Шмигалем. Ситуація стає ще більш дивною з урахування того, що серед ініціаторів ще 18 законопроєктів були члени пропрезидентської фракції «Слуга народу». Тобто із 25 проігнорованих законопроєктів 23 — абсолютна більшість, 92% (!) — були подані членами правлячої коаліції або «людьми Зеленського» (включно з ним самим, хоч би як іронічно це звучало).

Інші дані розкривають більшу глибину загальної картини: 13 законопроєктів із 25 проаналізованих були прийняті понад 300 голосами, — тобто тут можна говорити про повну консолідацію парламенту. І коли президент не підписує таких законопроєктів — маємо те, що називається «тихе вето», подолати яке неможливо: у 52% законопроєктів уже є конституційна більшість, тож можна уявити такий розвиток ситуації: президент накладає вето і Верховна Рада мала б його подолати (звісно, якщо матиме політичну волю і знову зможе зібрати 300 голосів за такі ініціативи). Натомість «тихе вето» — ігнорування переданого на підпис законопроєкту — на даний момент подолати неможливо.

Отож тут виокремлюються три тенденції:

Глава держави раз у раз користується недоліком Конституції, щоб відкинути навіть ті законопроєкти, які було прийнято конституційною більшістю (станом на 10 квітня — таких випадків 52%).

Більшість непідписаних законопроєктів — від пропрезидентської фракції, що свідчить про слабку комунікацію між президентом та його партією і ставить під питання саме існування монобільшості.

Мотиви рішень щодо непідписання — незрозумілі: більшість законопроєктів ініційовано представниками влади, і тільки сам президент може сказати, чому він їх не підписав.

Несерйозне ставлення до приписів законодавства, які регулюють перебіг законотворчості, властиве роботі не тільки президента, а й парламенту. У Верховній Раді порушення під час прийняття законопроєктів уже стали звичною справою. Дедалі частіше законодавці сприймають регламент не як звід правил, а як список рекомендацій, зовсім необов’язкових до виконання. Після повномасштабного вторгнення два з трьох прийнятих законів мають те чи інше процедурне порушення. А 2021 року Руслан Стефанчук зазначав, що «в цій Верховній Раді… не було прийнято жодного закону України в повній відповідності з регламентом Верховної Ради». У світлі цього, бібліотека непідписаних законопроєктів в ОПУ вже не видається чимось неймовірним.

Яка ж мотивація у президента ігнорувати ті чи інші законопроєкти? Можна висунути кілька гіпотез:

1. Частина законопроєктів, особливо прийнятих Радою ще з самого початку воєнного стану, просто втратила свою актуальність. Наприклад, законопроєкт №7153. Як і деякі інші законопроєкти, він був проголосований на початку повномасштабного вторгнення, коли обставини постійно змінювалися. Після деокупації великої частини півночі України багато проблем, які мав вирішити законопроєкт, уже втратили актуальність. Отож саме застарілість законопроєкту може бути однією з причин непідписання.

2. Показовою є історія із законопроєктом №5655 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування сфери містобудівної діяльності». Він отримав багато критики, зокрема від Спілки архітекторів та громадянського суспільства. Навіть більше: у Європарламенті прямо заявили, що прийняття цього законопроєкту — перешкода на шляху до ЄС. Але у Верховній Раді його підтримала більшість голосів, тож президент мав би підписати закон або накласти вето. Але потужний розголос, схоже, зробив свою справу, тож підписувати його гарант не готовий. Чому ж не скористатися правом на вето? Тут і настає час спекуляцій: конфлікт інтересів? Небажання відштовхнути лобістів? У кожному разі накладання вето або підписання — гучний сигнал зацікавленим групам. Менш провокативно — просто залишити документ до кращих часів.

Які є шляхи зміни нинішньої ситуації? Вирішення цієї проблеми — питання комплексне. Річ у тому, що зазначена неточність Конституції стає явною для суспільства тільки вслід за новинами про черговий непідписаний законопроєкт. Це сталося як із законопроєктом №2689 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо імплементації норм міжнародного кримінального та гуманітарного права» у 2021 році, так нещодавно й зі скандальним законопроєктом №5655. Раз у раз маленька деталь у Конституції породжує скандали, мітинги та збурені дискусії, — та щоразу звинувачується лише президент у небажанні щось робити із тим чи іншим законопроєктом. Із часом та подальшим регулярним порушенням закону, можливо, на перший план вийде і систематична проблема непропорційної влади глави держави. Проте наразі можна спостерігати тільки реакцію всього лише на точкові симптоми, але не на джерело хвороби.

Відсутність діагнозу як такого — найгірша частина всієї ситуації. За бажання, президент може застопорити роботу всієї державної машини, просто не пропускаючи абсолютно нічого до «Голосу України». Озираючись назад можна бачити, як глава держави все більше і більше зловживає цією неточністю Конституції, у вдалий момент заплющуючи очі на незручний законопроєкт. Це не може проконтролювати ніхто, тут немає системи стримування і противаг. Саме це — найтривожніший знак з усіх, відзначених раніше.

Та крім громадськості, є ще одна група людей, якій невигідний статус-кво. Це — самі депутати. Врешті-решт саме вони чи не найбільше потерпають від такої самовільності президента. Весь результат їхньої праці може бути перекреслений ігноруванням, — а що коли чи не найважливіший законопроєкт опозиційної партії або ж навіть самої коаліції відправлять до чистилища в ОПУ?

Можливо, рішення має Конституційний суд? Він неодноразово давав трактування статті 94 Конституції — у 1997-му, 1998-му та 2008 роках. Але в жодному з них немає відповіді на запитання, що робити, коли президент не підписує закони. Натомість його рішення стосуються способу обчислення днів (15 календарних чи робочих), особливостей надання пропозицій та накладення вето, підписання законів, прийнятих на референдумах, та набрання чинності Конституцією. Звісно, навіть під час воєнного стану група народних депутатів може звернутися до Конституційного суду і попросити його пояснити норми Основного Закону. Проте суд може відмовитися вирішувати цю проблему. Наприклад, у 2008 році стосовно іншого проблемного питання суд зазначив, що «процедуру підписання і оприлюднення законів, прийнятих всеукраїнським референдумом, у Конституції України не врегульовано. Це питання виключно законодавчого органу і не належить до компетенції Конституційного суду України». 

Досить сумнівно, що суд витлумачить ст. 94 так, що саме голова Верховної Ради має підписувати законопроєкти, не підписані президентом. Адже прямо й чітко такі норми не прописані. Якщо ж суд розтлумачить недостатню внормованість так, що сам президент має підписувати непідписані раніше законопроєкти, то ситуації цей вердикт не змінить: президент і зараз діє саме так. Системна ж проблема залишається: можливість президента повністю блокувати процес прийняття законів, які йому не подобаються, і неможливість Верховної Ради вирішити цю ситуацію навіть за наявності бажання більш як 300 депутатів.

Тому найреальніший шлях вирішення проблеми — зміна до Конституції. Це важливо як мінімум для самих парламентаріїв, адже стане гарантією їхніх власних здобутків. А враховуючи те, що регламент Верховної Ради вже давно не вважається чимось обов’язковим, то й комплексна реформа напрошується сама собою. Але це справді має бути позиція більшості, — все-таки зміна до Конституції потребує голосів понад 300 законотворців. 

Хоча слід зазначити, що змін до Конституції варто очікувати вже після війни, адже під час воєнного стану змінювати Основний Закон не можна. Це, звісно ж, не означає, що зазначена реформа «не на часі», публічні дискусії вкрай необхідні. Хоча наразі з депутатських лав ніхто не артикулює потребу в конкретних реформах, надія на зміну є, причому не в останню чергу завдяки сумнозвісному №5655.

Законопроєкт 8073-д обʼєднав у собі декілька завдань: 1) посилення механізму депутатських запитів та звернень, 2) посилення можливостей контролю за правоохоронними органами та 3) можливість депутатів прямо впливати на Бюро економічної безпеки.

Актуальність та швидкість проходження законопроєкту будуть сильно залежати від того, як буде розвиватися ситуація з Бюро економічної безпеки, адже у разі ліквідації, чи глибокої реформи Бюро економічної безпеки законопроєкт буде або повністю неактуальним, або буде потребувати суттєвого доопрацювання на етапі другого читання. Спосіб у який було написано законопроєкт створює перешкоди до його однозначного сприйняття та розуміння. Сам законопроєкт має декілька нормопроєктувальних недоліків. Скоріше за все, у разі прийняття законопроєкту 8073-д, нові повноваження з контролю отримає Комітет з питань правоохоронної діяльності. Однак можливо, що буде створений новий комітет. Точно це визначити складно через недоліки нормотворчої техніки законопроєкту. В будь-якому разі прийняття законопроєкту 8073-д створить нові проблеми щодо перетину сфер контролю за правоохоронними органами, особливо за Державною прикордонною службою.

Цей текст про законопроєкт 8073-д. Він може мати великий вплив як на Бюро економічної безпеки, так і на здійснення контрольної функції Верховної Ради й демократичний контроль. Планується надати особливі контрольні повноваження парламентському комітету. Схожий контрольний комітет вже планувалося створити у 2018 році, однак досі цього не сталося. А частина юристів взагалі вважає створення контрольних комітетів неконституційним. Ці юридичні перипетії та потенційний вплив на демократичний контроль та Бюро економічної безпеки роблять аналіз законопроєкту 8073-д потрібним та важливим.

Спочатку ми розкажемо про попередні законопроєкти, зміст законопроєкту 8073-д та його недоліки на які вказали експертні підрозділи Апарату Верховної Ради. Потім ми розкажемо про роль законопроєкту 8073-д для Бюро економічної безпеки. Цей законопроєкт запроваджує особливі повноваження для одного комітету, для того щоб розібратися що ж це за комітет потрібно пояснити, як формуються комітети у Верховній Раді, який Комітет планувалося створити у 2018 році, та нарешті пояснимо наскільки і як співвідносяться різні комітети, які стосуються законопроєкту 8073-д.

Законопроєкт № 8073-д – це законопроєкт, що був доопрацьований Комітетом з питань правоохоронної діяльності, після того як цей же Комітет з питань правоохоронної діяльності рекомендував відхилити законопроєкти 8073 від 23.09.2022 та 8073-1 від 10.10.2022. Обидва законопроєкти передбачали встановлення відповідальності (штрафи та/або кримінальна відповідальність) якщо комітетам заважають здійснювати контрольну функцію. А законопроєкт 8073-1 встановлював також звітування (подібне до того, що і в законопроєкті 8073-д) міністра внутрішніх справ, голів Державного бюро розслідувань та Бюро економічної безпеки.

Після обговорень та консультацій з Міністерством юстиції, Міністерством внутрішніх справ, Бюро економічної безпеки, Національною поліцією, Офісом Генпрокурором, Уповноваженим Верховної Ради з прав людини, а також із Головним науково-експертним управлінням, було вирішено доопрацювати законопроєкти. Комітет це зробив і зареєстрував новий законопроєкт № 8073-д, який багато в чому повторює законопроєкт 8073-1, і має тих самих ініціаторів, зокрема, – керівництво Комітету з питань правоохоронної діяльності.

Основні проблеми, які має вирішити законопроєкт, це

1. Вирішення питання ігнорування депутатських запитів та звернень. Ініціатори в пояснювальній записці зазначають, що «мають місце непоодинокі випадки, коли депутатські звернення та запити або рекомендації комітетів ігноруються особами, яким вони спрямовані. Відповіді (інформація) на звернення та запити, а також надання звітів державних органів нерідко є формальними, адресати фактично не реагують на питання та вимоги, які ставляться у них, а іноді не надають інформацію, яка вимагається».
2. Покращення контролю за Міністерством внутрішніх справ та Бюро економічної безпеки.

Законопроєкт 8073-д має три основні новації:

1. Існуюча відповідальність за невиконання законних вимог народного депутата України (ненадання, несвоєчасне надання відповідей на запити) тепер буде застосовуватися також за невиконання законних вимог комітетів Верховної Ради та їх обовʼязкових письмових рекомендацій.
2. Визначаються повноваження «Комітету Верховної Ради України, до предмета відання якого віднесені питання забезпеченням виконання контрольних функцій Верховної Ради України за організацією та діяльністю правоохоронних органів та органів прокуратури» (далі для спрощення, будемо називати цей комітет «Комітет-2023». Наразі в читача виникає багато питань щодо цього Комітету, ці питання мають зникнути після прочитання всього цього тексту). Законопроєкт також додаткові повноваження членів Комітету-2023 та працівників його секретаріату.
3. Встановлюються нові види звітності. Це стосується звітності Міністра внутрішніх справ України та Директора Бюро економічної безпеки.
   1. Ці посадовці мають подавати щорічні звіти про діяльність своїх органів.
   2. Попередній розгляд звіту Директора Бюро економічної безпеки будуть здійснювати комітет, до предмета відання якого відноситься організація та діяльність правоохоронних органів (це ймовірно комітет з питань правоохоронної діяльності, однак точно незрозуміло що це за комітет – ця проблема більш детально розписана нижче), та комітет, до предмета відання якого відноситься питання правового регулювання податкового контролю (Комітет з фінансової політики). Точна назва комітету не зазначена у Законі. Це звичайний підхід для українського законодавства. Справа в тому, що конкретні назви комітетів можуть мінятися, а комітети обʼєднуватися, чи розʼєднуватися від скликання до скликання. Наприклад в одному скликанні можу бути окремі Комітет з питань освіти та Комітет з питань науки. А в наступному скликанні буде один Комітет з питань освіти та науки. Було б дивно, якби на початку кожного скликання разом зі створенням комітетів, вносилися б зміни в чисельні закони, де зазначені конкретні назви комітетів. Натомість в законах зазначаються предмети відання, а вже у відповідній Постанові про створення комітетів певного скликання визначається якою буде назва конкретних комітетів з тими чи іншими наборами предметів відання. Детальніше про проблему предметів відання та їх співвідношення з конкретними комітетами можна почитати нижче.
   3. Ці комітети рекомендують вважати звіт Директора Бюро економічної безпеки задовільним чи ні. Якщо звіт визнаний незадовільним, то Директор Бюро економічної безпеки звільняється з посади.

Головне науково-експертне управління, крім суттєвих недоліків законодавчої техніки, виокремило такі зауваження:

1. Встановлення парламентського контролю за Міністром внутрішніх справ та Директором Бюро економічної безпеки не передбачене Конституцією, а тому може розглядатися як порушення системи стримувань і противаг між гілками влади.
2. Комітети не мають бути самостійними субʼєктами парламентського контролю, а мають брати участь в його здійсненні лише на стадії підготовки та попереднього розгляду питань.
3. Додаткові повноваження працівників секретаріату Комітету-2023 не узгоджуються з їх правовим статусом встановленим ч. 2 ст. 54 Закону України «Про комітети Верховної Ради України».
4. Невідповідність процедури позачергових звітів Директора Бюро економічної безпеки, які планується запровадити до положень закону «Про Бюро економічної безпеки України».
5. Подвійний контроль за Директором Бюро економічної безпеки з боку двох комітетів (про які писалося вище у пункті 3b попереднього розділу) призведе до конкуренції цих комітетів між собою. Крім цього, незрозуміло яке рішення має прийняти Верховна Рада (якими будуть юридичні наслідки) у разі якщо один комітет визнає роботу задовільною, а інший визнає роботу незадовільною.

Комітет з питань Регламенту теж надав свій висновок. Цей висновок зосереджений переважно на критиці законопроєкту з точки зору порушень законодавчої процедури та нормотворчої техніки.

Значна частина нового законопроєкту стосується Бюро економічної безпеки. Тому корисним буде розглянути функціонування цього органу, яке зможе принаймні частково пояснити мотиви підготовки та подання законопроєкту 8073-д.

Бюро економічної безпеки створили весною 2021 року на заміну численним структурам, що займалися економічними злочинами. Одночасно була ліквідована податкова міліція. Втім конкурси на ключові посади супроводжувалися скандалами. В результаті переважну частину працівників Бюро економічної безпеки становили колишні працівники різних фіскальних та податкових органів, включно з податковою міліцією (80% працівників Бюро економічної безпеки з податкової міліції). Голову Бюро економічної безпеки обрали у вересні 2021. Деякий час на Бюро економічної безпеки не зважали – досить логічно, що новоствореному органу потрібен певний час на те, що налагодити свою роботу. Через пів року, в лютому 2022, почалося повномасштабне вторгнення, тому увага стейкхолдерів також не була зосереджена на Бюро економічної безпеки. Однак восени 2022 року, через рік після обрання Директора Бюро економічної безпеки, в публічному просторі почали зʼявлятися претензії до Бюро економічної безпеки. Претензії (включно з претензіями від членів профільних комітетів) стосувалися відсутності результатів роботи, з одного боку, та неспроможності налагодити роботу, – з іншого. Крім цього, Бюро економічної безпеки займалося обшуками бізнесів, як це робили старі органи, що викачували таким чином гроші з бізнесу. Попри відсутність результатів Бюро економічної безпеки витратило за рік свого функціонування більше 200 млн гривень.

13 грудня 2022 року була створена Тимчасова слідча комісія Верховної Ради України з питань розслідування можливих фактів порушень законодавства України посадовими особами Бюро економічної безпеки України, органів державної влади та інших державних органів, які здійснюють повноваження у сфері економічної безпеки, що могли призвести до зменшення надходжень до державного та місцевих бюджетів (далі – Тимчасова слідча комісія). Тимчасова слідча комісія була створена за ініціативи депутатів з Комітету з питань фінансів, податкової та митної політики. Одним з головних органів, діяльність яких розслідувала Тимчасова слідча комісія було саме Бюро економічної безпеки, члени Тимчасової слідчої комісії найбільше скаржилися саме на його діяльність та недоліки його роботи.

Станом на початок 2023 року, обговорюються декілька можливих варіантів подальшої долі Бюро економічної безпеки:

1. Ліквідація Бюро економічної безпеки
2. Реформа Бюро економічної безпеки
3. Перезавантаження Бюро економічної безпеки

Звісно завжди є варіант – нічого не робити, залишивши ситуацію такою як є, однак наразі у стейкхолдерів є консенсус щодо необхідності дій. Хоча остаточного рішення щодо Бюро економічної безпеки поки немає.

Законопроєкт 8073-д пропонує збільшити повноваження Верховної Ради з контролю за діяльністю Бюро економічної безпеки. Поява цього та попередніх (8073 та 8073-1) законопроєктів співпали з часом, коли до Бюро економічної безпеки почали з’являтися претензії. Тому можна припустити, що ініціатори законопроєкту 8073-д покладають на нього декілька різних завдань. Одне з цих завдань – це збільшення контролю над Бюро економічної безпеки, щоб мати змогу впливати на такий неефективний орган. З трьох вищеописаних варіантів, законопроєкт 8073-д йде шляхом перезавантаження Бюро економічної безпеки. Тобто у разі прийняття цього законопроєкту цілком можна припустити, що Бюро економічної безпеки буде саме перезавантажено, без зміни структури, чи ліквідації. Перезавантаження може відбутися вже весною. Воно може пройти за наступним сценарієм: 1) звіт Директора Бюро економічної безпеки, 2) визнання його роботи незадовільною, та 3) подальше його звільнення з тим, щоб потім оновити кадровий склад всієї організації. Наразі (відповідно до ст. 35 Закону «Про Бюро економічної безпеки України») Директор Бюро економічної безпеки має прозвітувати перед Кабміном та Верховною Радою не пізніше 1 березня. Цей звіт мають розглядати Кабмін та Верховна Рада протягом 60 днів. І Кабмін і Верховна Рада можуть визнати звіт про роботу Бюро економічної безпеки незадовільними. Однак наразі лише Кабмін може звільнити Директора Бюро економічної безпеки, а Верховна Рада не може. Власне законопроєкт 8073-д пропонує надати Верховній Раді повноваження щодо звільнення Директора Бюро економічної безпеки та запровадити можливість позачергових звітів Директора БЕБ.

Не варто забувати про два інші варіанти дій щодо Бюро економічної безпеки. У разі якщо Бюро економічної безпеки ліквідують, – законопроєкт 8073-д втратить актуальність і потребуватиме суттєвого доопрацювання перед прийняттям. Щодо реформування Бюро економічної безпеки – наразі незрозуміло в якому вигляді можливе це реформування, тому перспективи законопроєкту 8073-д у разі реформування оцінити складно.

Новий комітет та контроль комітетів за виконавчою владою

Верховна Рада може створювати комітети та Тимчасові слідчі комісії. Це закріплено на рівні Конституції, як і деякі детальні правила щодо їх створення і компетенції. Ст. 89 Конституції встановлює «Верховна Рада України для здійснення законопроєктної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до її повноважень, виконання контрольних функцій відповідно до Конституції України створює з числа народних депутатів України комітети Верховної Ради України». Така конституційна формула призводить до того, що частина юристів вважає неконституційним створення виключно контрольних комітетів (зокрема і юристи Головного науково-експертного управління та Комітету з Регламенту). Тим не менш, у 2018 році був прийнятий Закон «Про національну безпеку України», який створював саме контрольний комітет.

Детальні правила створення та роботи Комітетів встановлені Законом «Про комітети Верховної Ради України». Але самі комітети створюються на початку кожного нового скликання Верховної Ради. Тоді приймається Постанова, в якій визначається два основні питання: предмети відання комітетів та їх персональний склад, тобто чим кожен конкретний комітет має займатися та хто туди входить.

У 2018 році, був прийнятий Закон «Про національну безпеку України». Цей Закон, серед іншого, містив норми щодо демократичного цивільного контролю, тобто встановлював контроль цивільних органів над органами сектору безпеки і оборони. Одним з інструментів контролю Верховної Ради України над сектором безпеки і оборони мав стати «Комітет Верховної Ради України, до предмета відання якого віднесено питання забезпечення контрольних функцій Верховної Ради України за діяльністю органів спеціального призначення з правоохоронними функціями, правоохоронних органів спеціального призначення та розвідувальних органів» (далі для спрощення, будемо називати цей комітет – «Комітет-2018»).

Законодавство України не встановлює чіткий та виключний перелік органів спеціального призначення з правоохоронними функціями та правоохоронних органів спеціального призначення. Є принаймні два органи, які можна чітко визначити як такі органи. Відповідно до закону «Про національну безпеку України», органами на які поширюється контроль Комітету-2018 є Державна прикордонна служба (правоохоронний орган спеціального призначення) та Служба безпеки України (державний орган спеціального призначення з правоохоронними функціями). Це те, що визначено Законом.

Водночас, деякі дослідники (Напиклад, стаття доктора юридичних наук, професор, залуженого юриста України професора кафедри кримінально-правових дисциплін Харківського національного університету імені В.Н. Каразіна) мають більш широке розуміння тих органів, задля контролю яких створювався Комітет-2018, зокрема вони вважають, що «правоохоронні органи спеціального призначення це Державна прикордонна служба України, Національне антикорупційне бюро України, Державна кримінально-виконавча служба України, податкова міліція. А державні органи спеціального призначення з правоохоронними функціями це Служба безпеки України, Управління державної охорони України, Національна гвардія України». Хоча такий погляд не закріплений на законодавчому рівні, однак такі погляди можуть впливати на формування правової доктрини та розуміння депутатами кого вони контролюють.

Так чи інакше, але Комітет Верховної Ради України, до предмета відання якого віднесено «питання забезпечення контрольних функцій Верховної Ради України за діяльністю органів спеціального призначення з правоохоронними функціями, правоохоронних органів спеціального призначення та розвідувальних органів» (Комітет-2018) так і не був створений. Законом «Про розвідку» 2020 року, серед іншого було визначено повноваження та особливості формування персонального складу Комітету-2018. Озвучувалося, що Комітет-2018 має бути створений у 2023 році, хоча чітких часових рамок на рівні Закону не встановлювалося. Відповідно до ч. 4 ст. 5 Закону «Про комітети Верховної Ради України», предмети відання Комітету мають бути визначені одночасно з визначенням персонального складу. Наразі рішення про персональний склад та предмети відання Комітету-2018 прийняте не було.

Це означає, що Законом встановлено як має бути створений комітет і чим він має займатися, однак не було змін до Постанови, в якій визначаються конкретні предмети відання та персональний склад саме цього Комітету. Через це деякі юристи, наприклад представники Головного науково-експертного управління, вважають що цей комітет (комітет, який ми раніше називали Комітет-2023) – це чинний Комітет з питань правоохоронної діяльності. Хоча Комітет з питань правоохоронної діяльності не має тих предметів відання, які виписані в Законах «Про Розвідку», «Про національну безпеку України», «Про комітети Верховної Ради України».

Законопроєкт 8073-д передбачає нову ст. 33-3 для комітету «до предмета відання якого віднесено питання забезпечення виконання контрольних функцій Верховної Ради України за організацією та діяльністю правоохоронних органів та органів прокуратури». Тобто якийсь комітет, який буде мати такий предмет відання отримує ті повноваження, які прописані в законопроєкті 8073-д (звісно в разі його прийняття). Що це за комітет чітко не зрозуміло. Можна розглядати два варіанти – новий комітет, чи Комітет з питань правоохоронної діяльності. Невизначеність викликана тим, що наразі до предметів відання жодного комітету, включно з Комітетом з питань правоохоронної діяльності не входить «питання забезпечення виконання контрольних функцій Верховної Ради України за організацією та діяльністю правоохоронних органів та органів прокуратури». На це звернув увагу також і Комітет з питань Регламенту у своєму висновку.

Якщо розглядати Комітет з питань правоохоронної діяльності, то після прийняття законопроєкту 8073-д виникає ще два варіанти. Або буде консенсус, що законопроєкт 8073-д виписувався під цей комітет і нічого міняти не потрібно. Або потім буде внесено зміни до Постанови «Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України дев’ятого скликання», і Комітету з питань правоохоронної діяльності додадуть новий предмет відання.

Аргументи за те, що це може бути Комітет з питань правоохоронної діяльності:

1. До предметів відання Комітету з питань правоохоронної діяльності належить «організація та діяльність органів прокуратури, поліції, Національної гвардії, прикордонної служби, Державного бюро розслідувань, інших правоохоронних органів», що співзвучно з предметом відання виписаного в законопроєкті 8073-д. Зрештою згідно Конституції комітети виконують контрольну функцію, тому вже існуючий предмет відання можна буде проінтерпретувати так, що Комітет вже виконує і законопроєктну роботу за цим предметом і контрольну функцію, відповідно в законопроєкті 8073-д йдеться саме про цей Комітет.
2. В Законі «Про Бюро економічної безпеки України» під комітетом, до предмета відання якого належать питання організації та діяльності правоохоронних органів, оперативно-розшукової діяльності розуміється саме Комітет з питань правоохоронної діяльності. Тобто тут спрацювала співзвучність предметів відання.
3. Законопроєкт 8073-д не містить вказівок щодо особливостей часу набрання чинності положень про комітет з привʼязкою до його створення, або визначення його предметів відання в Постанові «Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України дев’ятого скликання». Це можна пояснити або поганою нормопроєктувальною технікою, або тим, що Законопроєкт 8073-д виписаний під Комітет з питань правоохоронної діяльності.
4. Пояснювальна записка до законопроєкту 8073-д прямо не вказує на створення нового Комітету, натомість зазначає про удосконалення механізму здійснення, маючи на увазі вже існуючий механізм, вже існуючого комітету.
5. Пояснювальна записка до законопроєкту 8073-д не містить фінансово-економічного обгрунтування стосовно створення нового комітету. Це знову ж можна пояснити або поганою нормопроєктувальною технікою, або тим, що Законопроєкт 8073-д виписаний під Комітет з питань правоохоронної діяльності і додаткових витрат на створення секретаріату та матеріально-технічне забезпечення не потрібні.
6. Експерти Головного науково-експертного управління вважають саме Комітет з питань правоохоронної діяльності таким, на якого поширюється законопроєкт 8073-д. Хоча вони ж вважають, що в Законі 2018 року про Нацбезпеку мова йде теж про цей комітет.

У законопроєкті 8073-д згадується також Комітет, до предмета відання якого відноситься організація та діяльність правоохоронних органів. Варто наголосити, що наразі такого предмета відання немає в жодного комітету, включно з Комітетом з питань правоохоронної діяльності. Однак на основі вищенаведених аргументів можна з великою вірогідністю стверджувати, що під цим розуміється саме з Комітет з питань правоохоронної діяльності.

З іншого боку це може бути і новий комітет. Можливо навіть, що предмети відання виписані у законопроєкті 8073-д нададуть Комітету-2018, виписаному в Законах про Нацбезпеку та Про Розвідку (наприклад такий варіант пропонував Комітет з Регламенту). Або (що більш вірогідно) це буде просто ще один контрольний комітет, по аналогії з Комітетом-2018 (хоча досі й не створеному).

Аргументи за те, що це новий комітет:

1. У законопроєкті 8073-д на повноваження комітету вказується за допомогою його предмету відання. Йде мова про два різні предмети відання: 1) питання забезпечення виконання контрольних функцій Верховної Ради України за організацією та діяльністю правоохоронних органів та органів прокуратури, 2) організація та діяльність правоохоронних органів. Це може свідчити про те, що ініціатори мали на увазі два різні комітети, хоча звичайно може бути погана нормотворча техніка, коли один комітет називається по-різному.
2. У законопроєкті 8073-д виписані повноваження комітету у статті 33-3, за аналогією зі статтею 33-2, яка передбачає створення нового комітету.

Порівнюючи ці аргументи, більш ймовірним виглядає те, що законопроєкт 8073-д виписаний саме під Комітет з питань правоохоронної діяльності. Хоча, є аргументи як за так і проти цього. В будь якому разі варто відзначити, що текст законопроєкту 8073-д не дає цього чітко зрозуміти, що порушує принцип правової визначеності та є великим недоліком з точки зору законотворчої техніки.

Комітет-2018 мав (має після його створення) контролювати органи спеціального призначення з правоохоронними функціями та правоохоронних органів спеціального призначення. Актуальним є питання наскільки сфера контролю та повноваження Комітету-2018 перетинаються з сферами контролю та повноваженнями Комітету з питань правоохоронної діяльності?

Безвідносно чи буде створений новий комітет, чи повноваження законопроєкту 8073-д будуть здійснюватися Комітетом з питань правоохоронної діяльності, прийняття законопроєкту 8073-д збільшить перетин сфер контролю. Відсутність чіткого переліку органів спеціального призначення з правоохоронними функціями та правоохоронних органів спеціального призначення та відсутність створеного Комітету-2018 з виписаним переліком предметів його відання не дають оцінити те наскільки сильно збільшиться перетин сфер контролю у разі прийняття законопроєкту 8073-д. Основні сфери перетину викликані повноваженнями закладеними законопроєктом 8073-д щодо контролю Міністра внутрішніх справ.

Відповідно до ч. 3 ст. 18 Закону «Про національну безпеку України» «Діяльність Національної поліції України, Національної гвардії України, Державної прикордонної служби України, Державної служби України з надзвичайних ситуацій та Державної міграційної служби України спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ України». Це означає, що у разі прийняття законопроєкту 8073-д, їх контроль, через Міністра внутрішніх справ, буде здійснювати той комітет, під який виписаний законопроєкт 8073-д. Частина з цих органів має контролюватися також Комітетом-2018. Тобто буде перетин контрольних функції двох комітетів, які до того ж будуть мати схожі повноваження, бо ст. 33-3 Закону «Про комітети Верховної Ради України», яку пропонується додати законопроєктом 8073-д, багато в чому «списали» з ст. 33-2 цього ж закону, яка регулює повноваження Комітету-2018. Крім більш загального контролю, обидва комітети зможуть виносити обовʼязкові рекомендації, письмові пропозиції щодо відсторонень та дисциплінарних штрафів.

Щодо конкретних перетинів сфер контролю, то можна згадати перш за все Державну прикордонну службу, яка є правоохоронним органом спеціального призначення, тобто має контролюватися Комітетом-2018 і водночас її діяльність координується та спрямовується Міністром внутрішніх справ. Тобто контрольні повноваження (дуже схожі, а частково однакові повноваження) щодо Державної прикордонної служби будуть здійснюватися одночасно і Комітетом-2018 (коли його створять) і тим комітетом, який наділять повноваженнями відповідно до законопроєкту 8073-д. Нагадаємо, що частина правників вважає, що й інші органи (серед тих які спрямовуються та координуються Міністерством внутрішніх справ) теж мають контролюватися Комітетом-2018, наприклад – Нацгвардія. Відповідно їх контроль теж буде перетинатися. Перетин сфер контролю та дублювання повноважень не можна вважати позитивними новаціями, адже це може призвести до правової невизначеності, боротьби за сфери контролю між комітетами, погіршення цього контролю, конкуренції між комітетами.

Суперечливими виглядають норми щодо можливості комітету «ініціювання питань про притягнення до дисциплінарної відповідальності керівників державних, правоохоронних органів та органів прокуратури, їх перших заступників, заступників та керівників територіальних органів (підрозділів) за результатами проведених на вимогу комітету перевірок та/або службових розслідувань». Ці норми варто аналізувати разом з встановленням відповідальності за невиконання обовʼязкових письмових рекомендацій комітету. Може скластися ситуація, коли комітет буде надавати рекомендації, в яких рекомендуватиме тому чи іншому керівнику прокуратури, чи правоохоронного органу притягнути до дисциплінарної відповідальності (а звільнення з посади є одним з видів такої відповідальності) свого підлеглого – від заступника до керівника територіального підрозділу. Якщо керівник органу відмовиться це робити, то комітет буде притягати до відповідальності такого керівника за невиконання обовʼязкових письмових рекомендацій. Таким чином можна було б фактично контролювати діяльність всієї структури правоохоронних органів, адже комітет отримує можливість впливати на всю керівну вертикаль органу.

З однієї сторони, це виглядає погано з точки зору балансу стримувань та противаг і поділу влади на законодавчу, виконавчу й судову. Але з іншої, – це спосіб впливати на слабко функціонуючі інституції. Проблема, про яку іноді говорять представники комітету, – це значна корумпованість правоохоронних органів та складність впливу на них. В таких умовах парламент хоче напряму впливати на ці органи та їх окремих службовців. Звісно правильно було б розбудовувати інституції, забезпечуючи доброчесний відбір їх працівників і забезпечуючи системну роботу відповідним законодавчим регулюванням, а не намагатися керувати погано працюючими інституціями у ручному режимі.

Верховна Рада є однією з найважливіших державних інституцій. Так було і раніше, але в часи війни Верховна Рада ще сильніше збільшила свою важливість. Якби 24 лютого народні депутати розбіглися і не затвердили укази Президента про введення воєнного стану та загальну мобілізацію, не адаптували законодавство та не перерозподіляли бюджетні кошти, то це б унеможливило ефективну та централізовану державну протидію російській агресії.

Повномасштабне вторгнення, в свою чергу, теж вплинуло і на депутатів, і на Верховну Раду. З 24 лютого 2022 року пройшов вже майже рік, завершилася сьома чергова сесія Верховної Ради, тож можна проаналізувати як повномасштабне вторгнення вплинуло на роботу Верховної Ради. Цей аналіз можна структурувати за чотирма блоками:

1. Адаптація законодавства до умов повномасштабної війни
2. Зменшення впливу проросійських політиків
3. Заходи з безпеки Верховної Ради
4. Неочікувані впливи війни

*Кожне з чисел в рядках нижче позначає кількість законів, прийнятих за одне засідання

Березень є найцікавішим місяцем для розуміння того, як проходила адаптація законодавства до повномасштабної війни. Для початку можна звернути увагу на інтенсивність прийняття законів. Якщо у травні-серпні депутати зазвичай приймали до 10 законів за засідання, то у березні – це 14-21 закон за одне засідання. Це говорить як про більшу потребу в нових законах, так і про більшу небезпеку проведення засідань у березні.

Щодо змістовного наповнення, то в березні було повністю оновлено порядок денний Верховної Ради: старі законопроєкти втратили актуальність, поступившись тим законопроектам, що мали допомогти в протистоянні з росією. Лише 7 з 51 (13,7%) законів прийнятих у березні були зареєстровані до 24 лютого. Тобто всі інші закони стосувалися саме адаптації до нових умов. Для порівняння – всього, за пів року війни (24 лютого – 6 вересня), 28,8% законів були зареєстровані до 24 лютого. Це вдвічі більше за березневий рівень.

Закони, прийняті у березні, можна розділити на 4 категорії за їхнім змістом:

1. Фінансова адаптація: перерозподіл бюджетних видатків; податкові правила; правила подання звітності.
2. Протидія російському впливу: протидія російській пропаганді; покарання за колабораціонізм; діяльність руху опору; участь цивільних у захисті України; вилучення російського майна.
3. Забезпечення внутрішньої стабільності та безпеки: діяльність судів в умовах воєнного стану; діяльність правоохоронних органів в умовах воєнного стану; боротьба з мародерством; слідчі дії в умовах воєнного стану; продовольча безпека; боротьба з кіберзлочинами; забезпечення функціонування реєстрів; покарання за продаж гуманітарної допомоги; трудові відносини під час воєнного стану.
4. Військовозобовʼязані та ветерани: звільнення частини категорій громадян від мобілізації; забезпечення бойового імунітету; збільшення виплат та соціальних гарантій для ветеранів.

Таким був перший місяць пристосування Верховної Ради до війни. Однак адаптація продовжилася і потім. Першочергові потреби змінилися на більш довгострокові та менш термінові законопроєкти. Але таких потреб все одно було багато. Загалом, з 24 лютого до кінця 7 сесії (6 вересня) було прийнято 229 законів (дані лише щодо законів прийнятих Верховною радою в цілому. Постанови, звернення, закони, на які було накладено вето та пропозиції Президента, не враховувалися).

Кількість прийнятих законів протягом 7 сесії, на яку припав воєнний стан, є рекордною кількістю законів, прийнятих протягом однієї сесії, за третє-девʼяте скликання (дані за перші два скликання відсутні у форматі відкритих даних, на основі якого здійснювався підрахунок).

Якщо розглядати девʼяте скликання, то за всю 6 сесію було прийнято вдвічі менше законів ніж за пів року війни; інше порівняння – 229 законів. Це – більше, ніж було прийнято за 3 та 4 сесію девʼятого скликання разом.

Рекордна кількість прийнятих законів – це результат спільних зусиль депутатів та працівників Апарату Верховної Ради. Досягнення політичного консенсусу, експертно-аналітичне опрацювання, опрацювання законопроєктів у комітетах – всі ці процеси значно пришвидшилися. Наприклад, час на опрацювання законопроєктів в комітетах, в порівнянні з 6 сесією, зменшився на 12-200 днів, в залежності від комітету. Загальна швидкість на прийняття законопроєктів, в порівнянні з 6 сесією, теж сильно зросла. Половина всіх законопроєктів, прийнятих у першому читанні та в цілому, була прийнята за менш як 8 днів. Для 80% таких законопроєктів час на прийняття зменшився на 10-100 днів. Час, який витрачається на опрацювання законопроєктів між першим читанням та прийняттям в другому читанні, теж зменшився. Для 70% таких законопроєктів час зменшився на 30-112 днів. Для 70% законопроєктів, прийнятих в другому читанні та в цілому, час, від реєстрації до прийняття в цілому, теж зменшився на 42-168 днів.

Більше того – кількість днів, потрібних для прийняття законопроєкту, корелює (наявна помірна позитивна кореляція за методом Спірмана, rho = 0.46, p-value = 2.986e-13) з тим, скільки днів пройшло від 24 лютого. Тобто у перші дні/тижні/місяці після 24 лютого, законопроєкти швидше проходили шлях від реєстрації до прийняття, ніж потім.

Ще однією рисою адаптації Верховної Ради до воєнного стану став розподіл навантаження між комітетами. Якщо порівнювати кількість наданих висновків до законопроєктів за 6 сесію та протягом пів року війни, то найсильніше збільшили кількість наданих висновків:

• Комітет з питань національної безпеки (+ 48 наданих висновків),
• Комітет з питань фінансів (+ 39 наданих висновків),
• Комітет з питань економічного розвитку (+ 36 наданих висновків).

Найсильніше зменшив кількість наданих висновків за пів року війни Комітет з питань соціальної політики (-15 наданих висновків). Крім цього, Комітет з питань правоохоронної діяльності був сильно завантажений як протягом 6 сесії, так і протягом воєнного стану. Цей комітет надав 71 висновок за пів року війни.

Ситуацію, коли велика кількість законів розглядається та приймається за короткий час, так і хочеться назвати «турборежимом». Принаймні, така назва буде більше пасувати роботі Верховної Ради під час воєнного стану, аніж роботі ВРУ протягом 1-2 сесій. Адже за пів року війни, було прийнято в півтора рази більше законів, а частина строків проходження законопроєктів була менша, ніж протягом 1-2 сесій. Однак кількість порушень законодавчої процедури протягом 1-2 сесій була більшою, ніж протягом воєнного стану. Протягом пів року війни частка законів, що мали порушення процедури, складала 41-67% (в залежності від типу порушення). А протягом 1-2 сесії це було 45-83%. Власне, порушення процедури є, до певної міри, платою за високу швидкість проходження та значну кількість прийнятих законів.

Ще один негативний вияв адаптації до умов воєнного стану – це незвичні парламентські практики. Наприклад – закони-матрьошки. «Матрьошками» можна назвати закони, про зміст яких неможливо здогадатися з самої лише назви, адже за однією назвою ховається декілька, різних за предметом регулювання та змістом, законів. Зазвичай такі закони мають один зміст та спрямованість на етапі першого читання. Але потім до них вносять поправки, якими фактично додають абсолютно нові положення, які не тільки не розглядалися під час першого читання, але і належать до іншої сфери регулювання. Така практика є порушенням ч. 1 ст. 116 Регламенту:

«Пропозиції і поправки до законопроєкту, який готується до другого читання, можуть вноситися лише до того тексту законопроєкту (розділів, глав, статей, їх частин, пунктів, підпунктів, абзаців, речень), який прийнятий Верховною Радою за основу. Головний комітет, як виняток, може прийняти рішення про врахування внесених пропозицій і поправок щодо виправлень, уточнень, усунення помилок та/або суперечностей у тексті законопроекту, інших структурних частин законопроекту та/або інших законодавчих актів, що не були предметом розгляду в першому читанні, якщо про необхідність їх внесення було зазначено у висновках цього головного комітету та/або експертного підрозділу Апарату Верховної Ради і оголошено головуючим на пленарному засіданні під час розгляду такого законопроекту у першому читанні. Такі пропозиції і поправки повинні відповідати предмету правового регулювання законопроєкту».

Для прикладу можна згадати два випадки. Перший приклад – Дослідницька служба Верховної Ради була створена шляхом прийняття Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо особливостей провадження у справах про встановлення факту народження або смерті особи в умовах воєнного чи надзвичайного стану та на тимчасово окупованих територіях». Зрозуміло, що питання встановлення факту народження чи смерті досить далекі від парламентської дослідницької служби. Однак ці два непов’язані питання були об’єднані в один закон.

Другий приклад – Закон «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану». У редакції першого читання, він стосувався розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та військовими адміністраціями. А на етапі поправок до другого читання були додані положення, якими розширюються повноваження Верховної Ради та Президента (зокрема на основі цих нових норм було звільнено Уповноваженого Верховної Ради з прав людини). Нові положення, додані до другого читання, не лише не співвідносилися з предметом правового регулювання законопроєкту, в редакції першого читання, але і порушували Конституцію (адже розширювали повноваження Верховної Ради та Президента).

Термін «проросійські політики» вживається до депутатів, які входили до фракції «Опозиційна платформа за життя», зважаючи на рішення РНБО від 18 березня 2022 року за яким діяльність однойменної партії була призупинена через «антиукраїнську політичну та організаційну діяльність (…) демонстрацію проявів колабораціонізму (…) поширення відомостей про виправдовування, визнання правомірною, заперечення збройної агресії Російської Федерації проти України».

Головною подією, яка засвідчила зменшення впливу проросійських політиків, став розпуск фракції «Опозиційна платформа за життя» (ОПЗЖ). Станом на початок повномасштабного вторгнення, близько чверті депутатів цієї фракції виїхали з України, частина з них виявилася державними зрадниками. Поступово частина депутатів почали виходити з цієї фракції. 20 березня стало відомо про рішення РНБО, яким було заборонено діяльність частини партій, включаючи партію ОПЗЖ. Однак у ньому не йшлося про діяльність фракції.

Ті депутати, які все ще залишалися у складі фракції ОПЗЖ, станом на 14 квітня, відреагували на оголошення про призупинення діяльності фракції. 21 квітня вони створили депутатську групу «Платформа за мир та життя» (ПЗЖМ). Відповідно до ст. 59 Регламенту, депутат може входити лише до однієї фракції чи групи. Отже, входження цих депутатів до групи ПЗЖМ призвело до того, що ці депутати перестали бути членами фракції ОПЗЖ. Це, в свою чергу, призвело до того, що кількість депутатів в ОПЗЖ впала нижче мінімально встановленого рівня. І відповідно до ч. 4 ст. 60 Регламенту 12 травня було оголошено про розпуск фракції «Опозиційна платформа за життя» саме на основі зменшення чисельного складу.

Ще через місяць, 22 травня, була створена депутатська група «Відновлення України». До неї увійшли переважно ті депутати, які вийшли з ОПЗЖ до 14 квітня.

3 травня було прийнято закон, за яким призупинення діяльності партії тягне за собою призупинення діяльності фракції, а заборона партії веде до розпуску фракції. Цей закон вступив в силу 18 травня. Тобто,розпуск фракції ОПЗЖ не повʼязаний з її діяльністю, чи рішеннями РНБО, чи забороною партії. При цьому депутати, що входили в цю фракцію, не позбавлені мандатів, адже для цього є виключний перелік конституційних підстав, які поки не були задоволені.

Депутати, які входили до ОПЗЖ, значно зменшили свою парламентську активність. До розпуску ОПЗЖ депутати цієї фракції ініціювали всього 2 законопроєкти за півроку війни, ще 4 законопроєкти було ініційовано депутатами від новоутвореної групи ПЗЖМ (тобто колишніми членами ОПЗЖ) та ще 10 законопроєктів ініційовано депутатами групи «Відновлення України». Групи «Відновлення України» та ПЗЖМ створені переважно депутатами з розпущеної ОПЗЖ. Для порівняння, депутати від групи «За майбутнє» ініціювали 9 законопроєктів, а групи «Довіра» – 4. Якщо порівнювати ці показники з показниками фракцій, то депутати фракції «Батьківщина» ініціювали 24 законопроєкти, всі інші фракції ініціювали ще більше законопроєктів. Тобто депутати, що входили до ОПЗЖ, продовжують ініціювати законопроєкти, хоча і менше за довоєнний рівень.

Тим не менш, зареєстровані колишніми членами ОПЗЖ законопроєкти не стають законами. В той же час, всі інші фракції та групи (їх депутати) ініціювали хоча б по одному прийнятому закону. Щодо розглянутих у залі законопроєктів, то лише один законопроєкт, ініційований депутатом від «Відновлення України», був розглянутий у сесійній залі. Законопроєкти, що ініційовані депутатами від ОПЗЖ чи ПЗЖМ, в залі не розглядали.

Зменшення впливу проросійських політиків частково повʼязано з їх фізичною відсутню в Україні. Ілля Кива – колишній депутат та член фракції ОПЗЖ – до війни виїхав з України, а пізніше втратив мандат народного депутата. Ще частина депутатів просто поїхали з України і протягом пів року війни зовсім або майже не поверталися. Найвідоміші з них – це Вадим Рабінович, Вадим Столар, Григорій Суркіс, Сергій Льовочкін, Наталія Королевська, Тарас Козак. А Віктор Медведчук втік з-під варти, потім був знайдений та заарештований, і зрештою його обміняли на українських військовополонених. З відомих та впливових колишніх членів ОПЗЖ лише голова фракції Юрій Бойко залишився в Україні та продовжив працювати в парламенті.

З початком вторгнення засідання Верховної Ради почали проводитися в напівтаємній атмосфері. Засідання не транслюються в режимі прямого ефіру, про них не повідомляється широкому загалу. Кулуари Верховної Ради закриті для журналістів (крім представників телеканалу «Рада»). Територія навколо Верховної Ради теж закрита, вхід до «урядового кварталу», в якому знаходиться Верховна Рада, здійснюється за спеціальними перепустками.

Навесні депутатів повідомляли про засідання за 2-3 дні, щоб вони змогли дістатися до Києва. Така утаємниченість потрібна з огляду на небезпеку ракетних ударів по парламенту. У березні Верховна Рада знаходилася в зоні потенційного враження російськими РСЗО, але навіть після відступу росіян з-під Києва є небезпека враження балістичними чи крилатими ракетами. Попри небезпеку, депутати проводили і продовжують проводити засідання у будівлі на вул. Грушевського, 5.

Небезпека змусила депутатів дуже швидко розглядати законопроєкти в сесійній залі. Наприклад, 90% всіх законів, прийнятих в першому читанні, розглядалися в залі менше 2 хвилин. А якщо закон проходив два читання і обидва читання проходили після 24 лютого, то для половини таких законопроєктів розгляд займав до 6 хвилин.

Більше того – кількість часу, що витрачався на розгляд законопроєкту у сесійній залі, корелює (наявна помірна позитивна кореляція за методом Спірмана, rho = 0.57, p-value = 2.2e-16) з тим, скільки днів пройшло від 24 лютого. Тобто у перші дні/тижні/місяці після 24 лютого, законопроєкти швидше розглядалися у сесійній залі, ніж потім.

Задля фізичної безпеки самих народних депутатів вони мали можливість отримати вогнепальну зброю. Вогнепальну зброю роздавали в кінці лютого, на початку повномасштабного вторгнення. Тоді була інформація ніби депутатів хочуть «фізично знищити або ж змусити проголосувати капітуляційні документи». Представники майже всіх фракцій та груп скористалися такою можливістю.

Ще одним заходом для безпеки народних депутатів було закриття інформації про них. На сайті Верховної Ради і досі недоступна інформація про народних депутатів (особисті сторінки депутатів). Крім цього, з березня по 21 квітня недоступні дані навіть щодо голосувань депутатів, оскільки були внесені зміни в налаштування системи для голосувань «Рада-3».

Верховна Рада також частково закрила інформацію про роботу Погоджувальної Ради та комітетів. Погоджувальна Рада тепер проводить засідання у закритому режимі. Частина комітетів також перейшли на закритий режим роботи – не публікують протоколи, стенограми, інформацію про засідання. Найбільше інформацію закрили Комітет з питань нацбезпеки та Комітет з питань правоохоронної діяльності. Такі заходи дозволяють контролювати інформацію про те, чим планує займатися Верховна Рада в майбутньому.

Конституція України надає право законодавчої ініціативи трьом субʼєктам – Президенту, Кабміну та депутатам Верховної Ради. Всі вони використовували це право і під час війни. Однак війна неочікувано змінила розподіл ролей між цими субʼєктами в законодавчому процесі.

Війна – це надзвичайна, кризова ситуація, а в часи воєн та надзвичайних ситуацій влада, зазвичай, концентрується у руках невеликого кола осіб для ефективного й оперативного ухвалення рішень.

Уряд знизив частку зареєстрованих законопроєктів до 10%, зареєструвавши 62 законопроєкти за пів року війни (зазвичай Уряд реєстрував біля 100 законопроєктів за сесію). У той час як депутати фракції «Слуга народу» ініціювали майже 62 % законопроєктів, що є рекордною часткою за все девʼяте скликання.

Середній час на отримання висновку комітету до першого читання зменшився більш як вдвічі, в порівнянні з 6 сесією, і для Президента, і для депутатів.  Але середній час отримання висновків для Уряду – зріс. Схожа ситуація і для проходження законопроєктів. Час від реєстрації до прийняття законопроєкту в другому читанні та в цілому для депутатів зменшився на третину, а для Уряду залишився на майже тому самому рівні. Водночас не можна відкидати можливість того, що найбільш термінові ініціативи Уряд формально реєстрував через депутатів. Одна з можливих причин – формалізована і непроста процедура розробки та погодження тексту законопроєкту Урядом та відсутність формальних вимог до підготовки депутатських законопроєктів.

Набагато цікавіші зміни відбулися з законодавчою роллю Президента. Президент майже повністю відсторонився від внутрішньої політики. 28 з 30 прийнятих президентських законів – це ратифікації, міжнародні угоди та затвердження указів (продовження мобілізації та воєнного стану).

Інші два закони є відносно символічними:

1. Внесення зміни до статті 73 Кодексу законів про працю України щодо встановлення святкового дня – День Української Державності – прийнятий в першому читанні та в цілому.
2. Встановлення правових та соціальних гарантій для громадян Республіки Польща, які перебувають на території України  –прийнятий в другому читанні та в цілому.

Хоча це не означає, що законопроєкти цих субʼєктів не проходили погодження з Президентом. Зміни законодавчої ролі Президента можна пояснити його завантаженістю іншими напрямами роботи і це не варто сприймати як щось обовʼязково негативне. Можливо, що воєнний стан продемонстрував (проявивши у критичних умовах), на яких принципах має засновуватися розподіл сфер відповідальності у владі.

Ще один неочікуваний вплив повномасштабної війни – деполітизація парламенту. Масштаб політичного життя та політичних дискусій (політичних в сенсі politics) з 24 лютого значно знизився, особливо навесні. Влітку він поступово почав відновлюватися, але і досі має незначні обсяги. Та бойові дії, закриття засідань і інформації про роботу Верховної Ради значно зменшили також політичні заяви та дискусії в самому парламенті.

Раніше депутати намагалися з будь-якого приводу виступити з трибуни, використовуючи весь доступний час (15 хвилин для першого читання і невизначена кількість часу для розгляду поправок у другому). Протягом пів року війни, 90% всіх законів, прийнятих в першому читанні, розглядалися в залі менше 2 хвилин. А якщо закон проходив два читання і обидва читання проходили після 24 лютого, то для половини таких законопроєктів розгляд зайняв до 6 хвилин. Тобто на одне читання зазвичай припадало 2-3 хвилини, це фактично час на 1 виступ та 2-3 репліки.

За свідченнями самих депутатів, виступи стали присвячувати суті законів та конструктивній дискусії. Були також закриті засідання Погоджувальної Ради, що призвело до того, що її учасники припинили використовувати цей майданчик для політичних заяв. Таким неочікуваним чином була виконана одна з рекомендації Місії Європарламенту.

Верховна Рада витратила всього 36 годин пленарного часу на розгляд законопроєктів. Це вдвічі менше за 6 сесію (84 години) і втричі менше, ніж було витрачено протягом 5 сесії – попередньої весняної сесії (134 години).  Але при цьому була прийнята рекордна кількість законів за третє-девʼяте скликання Верховної Ради.

Протягом пів року війни Верховна Рада змогла мобілізуватися, демонструючи високі темпи опрацювання законопроєктів і рекордну кількість прийнятих законів. Водночас високі темпи і рекордна кількість супроводжувалися і збільшенням кількості порушень, і сумнівними законотворчими практиками. При цьому ключовими темами, за якими працювала Верховна Рада, були оборона, безпека та фінанси. А головним напрямом діяльності була адаптація законодавства до реалій воєнного стану.

Вплив проросійських політиків загалом зменшився, але не зник повністю і має багато цікавих нюансів.

Заходи з безпеки змінили багато аспектів в діяльності Верховної Ради – значна частина інформації стала закритою, а розгляд законопроектів став значно швидшим.

Неочікуваним впливом воєнного стану став перерозподіл ролей між субʼєктами у законодавчому процесі. Президент залишив внутрішню політику на розсуд Кабміну та депутатів. Водночас Верховна Рада перетворилася в машину для голосувань, звівши до мінімуму політичні дискусії.

Загалом депутати девʼятого скликання, у своїй більшості, продемонстрували державницьку позицію, забезпечивши безперебійну та продуктивну роботу Верховної Ради протягом пів року війни. Український парламентаризм виграє, якщо в парламенті залишаться люди, які вважають незалежну Україну безумовною цінністю.

Лабораторія законодавчих ініціатив та Парламентський центр Канади у співпраці із програмою PROTECT презентували посібник із підготовки оцінки законодавчого впливу для представників Міністерства оборони України.

Оцінка впливу — це важливий етап у процесі ухвалення рішень, який дозволяє визначити та оцінити майбутні наслідки та ймовірні впливи запропонованих рішень до того, як вони будуть ухвалені і впроваджені. Закони (або більш широко – державні політики) приймаються з визначеною метою та очікуваним результатом. Оцінка того, як закон (або інші інструменти державної політики) досягне мети, є вагомою частиною законодавчого контролю.

Оцінка впливу як аналітичний інструмент використовується в процесі розробки політики у багатьох урядах в усьому світі. Однак для України оцінка впливу усе ще не є поширеним явищем для законотворців.

Лабораторія законодавчих ініціатив та Парламентський центр Канади працювали разом з двома комітетами ВРУ – Комітетом з питань правоохоронної діяльності та Комітетом з питань інтеграції України до Європейського Союзу – над адаптацією канадського досвіду проведення оцінки законодавчого впливу на український контекст.

У рамках проєкту обидва комітети ВРУ значно покращили свої навички у проведенні оцінки законодавчого впливу. Загалом було підготовлено 18 аналітичних документів: 8 – Комітетом з питань правоохоронної діяльності, 10 – Комітетом з питань інтеграції України в ЄС.

Підготований за результатами роботи посібник є описом методології оцінки законодавчого впливу, законодавчої процедури в Канаді та Україні, а також досвіду підготовки оцінки двома комітетами ВРУ — Комітету з питань правоохоронної діяльності та Комітету з питань інтеграції України до Європейського Союзу.

Застосування канадського досвіду проведення оцінки законодавчого впливу в Україні сприятиме більш глибинному вивченню проблеми, яку вирішує законодавча ініціатива, її причин, і в результаті – визначенню прогнозу наслідків у разі прийняття законопроєкту. Систематичне використання цією методики допоможе підвищити якість законопроєктів і сприятиме до зменшення законодавчого спаму.

Надалі планується проведення тренінгів, підготовка навчальних матеріалів та поширення цього досвіду серед інших комітетів Верховної Ради України.

Документ підготовлено у рамках проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Парламентським центром (Канада)  у співпраці з Верховною Радою України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs). Цей Посібник — це спільна робота представників Лабораторії законодавчих ініціатив та команди Парламентського центру. Особлива подяка Ріку Стюарту, експерту з оцінки законодавчого впливу, за його внесок під час розробки цього Посібника. 

Посібник складається з чотирьох основних частин, які супроводжуються контекстуальним прологом та післямовою, а також відповідними додатками.

ПРОЛОГ — містить короткий огляд принципів найкращої практики Організації економічного співробітництва та розвитку (OECD) з розробки оцінки регуляторного впливу, що допомагають підтримувати надійну законотворчу систему.

ЧАСТИНА 1 — «Суть та значення оцінки законодавчого впливу» — містить опис інформації про поняття оцінки впливу в законодавчому і регуляторному процесах, значення оцінки впливу законопроєктів для законодавчого процесу, міжнародний досвід проведення оцінки впливу у законодавчому і регуляторному процесах.

ЧАСТИНА 2 — «Законодавчий процес, роль оцінки впливу» — містить короткий огляд норм законодавчого процесу в Канаді та Україні, сутність та роль супровідних документів і експертно-аналітичного супроводу законопроєктів структурними підрозділами Верховної Ради України.

ЧАСТИНА 3 — «Методологія оцінки законодавчого впливу» — містить опис канадських та українських практик розробки методології оцінки законодавчого впливу, що включає деталізацію етапів проведення оцінки та структурних елементів для її реалізації. З огляду на досвід проведення оцінки законодавчого впливу в Канаді та Україні, подані короткі міркування щодо забезпечення ефективності у процесі проведення оцінки.

ЧАСТИНА 4 — «Гендерно-орієнтований аналіз — GBA+» — читачі та читачки зможуть ознайомитися із сутністю та роллю гендерного аналізу як аналітичного процесу, що забезпечує оцінку впливу законопроєктів на різні групи чоловіків та жінок, хлопців та дівчат. 

ПІСЛЯМОВА — містить окреслені виклики, які стосуються законодавчої системи України, що допоможе підвищити рівень обізнаності про проблеми та наслідки, які вони мають для ефективного прийняття рішень.

ДОДАТКИ — у цьому розділі наведено більш детальну інформацію щодо методології оцінки законодавчого впливу (канадський та український контексти), список корисних посилань на джерела щодо оцінки впливу в законодавчому та регуляторному процесах, а також приклади оцінки законодавчого впливу, які проводили комітети ВРУ — Комітет з питань правоохоронної діяльності та Комітет з питань інтеграції України до Європейського Союзу.

Аналіз, який проводив Комітет з питань правоохоронної діяльності до ЗУ «Про право на цивільну вогнепальну зброю», розроблявся раніше, ніж оцінка законодавчого впливу, проведена Комітетом з питань інтеграції України в ЄС до ЗУ «Про внесення зміни до Кримінального процесуального кодексу України щодо удосконалення діяльності спільних слідчих груп». Тому застосована комітетами методологія оцінки відрізняється, адже протягом всього періоду підготовки документів з аналізу впливу комітети адаптовували і змінювали методологію відповідно до українського контексту з метою досягнення ефективних результатів.

У межах проєкту PASS Ukraine народні депутати України Іванна Климпуш-Цинцадзе, Марія Іонова та Єгор Чернєв відвідали Канаду для посилення зв’язків з канадськими парламентарями.

Канада – важливий партнер України, чия роль та підтримка значно зросли з початку повномасштабного вторгнення. Тому надзвичайно важливо підтримувати діалог та ділитися поглядами на те, як саме канадська підтримка України може бути збережена та адаптована до сьогоднішніх потреб. Окрему значущу роль у цьому напрямі відіграє співпраця Верховної Ради з парламентами інших країн, аби на найвищому рівні розповідати нашим партнерам правду, переконувати у важливості підтримки України та не давати ігнорувати злочини, які росія вчиняє щодо українського народу.

Під час візиту Іванна Климпуш-Цинцадзе та Марія Іонова вже зустрілися з членами міжпарламентської групи дружби Україна-Канада, щоб розповісти про розвиток ситуації в Україні та конкретні кроки, які робить парламент для невійськового опору російській агресії. Також парламентарки мали можливість поговорити зі Спікером Палати громад Канади Високоповажним Ентоні Ро́та та Амбасадором Канади у справах жінок, миру і безпеки Жаклін О’Ніл.

Агресія росії може бути загрозою для всього світу навіть після перемоги України у цій війні. Саме тому Україна зараз шукає шляхів, як посилити обороноздатність країни і створити умови для стабільності та безпеки в умовах війни і після її завершення.

Один з таких шляхів – вступ України до НАТО, про що українські посадовці говорять на усіх рівнях з міжнародною спільнотою. Минулого тижня, у рамках проєкту PASS Ukraine, Голова Постійної делегації України у Парламентській Асамблеї НАТО, народний депутат України Єгор Чернєв обговорив питання безпеки та оборони з канадськими колегами.

Зміцнення міжпарламентських зв’язків дозволяє Україні формувати потужні лобістські групи у західних парламентах та добиватися збільшення нам військової, фінансової та гуманітарної допомоги. Для цього українські депутати та громадянське суспільство докладають максимум зусиль.

Лабораторія законодавчих ініціатив і надалі продовжить співпрацювати з канадськими партнерами для допомоги з реформами та налагодження діалогу між парламентами України та Канади.

Візит народних депутатів України до Канади відбувся в рамках спільного проєкту ЛЗІ та Парламентського центру (Канада) «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який реалізується за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади та Програми розбудови миру та стабілізації (PSOPs) у партнерстві із Верховною Радою України.

Повномасштабне вторгнення змінило життя кожного з нас, всі ми пережили шок 24 лютого. Складно було уявити, як продовжить функціонувати парламент, коли робота у ВРУ прямо пов’язана із загрозою життю для усіх, у тому числі народних депутатів. Однак конституційна більшість депутатів продовжила працювати, а Верховна Рада – функціонувати. Незалежно від прийнятих рішень, сам факт того, що парламент продовжив працювати протягом повномасштабної війни, є досягненням. Проте ми виявили ще деякі особливості першого півріччя парламентської роботи в умовах війни.

Зокрема, навіть під час воєнного стану залишилася тенденція до зменшення кількості зареєстрованих законопроєктів, що говорить про зменшення законодавчого спаму. Але чим справді відрізняється ця сесія, так це кількістю прийнятих законів.

Верховна Рада прийняла 229 законів за 7 сесію, і це рекорд за всі скликання. Очевидною причиною цього є потреба у терміновій адаптації законодавства до реалій повномасштабної війни, та говорить про відносний консенсус щодо прийнятих законів. Також протягом пів року війни Президент передав законодавчу роль у формуванні внутрішньої політики Уряду та депутатам, тоді як сам подавав ратифікації або затвердження указів.

Протягом цієї сесії ми побачили справжній «турборежим», адже, окрім рекордної кількості прийнятих законів, ми спостерігали суттєве зменшення часу на опрацювання та проходження законопроєктів.

Це можна пояснити 3 факторами:

• політичний консенсус (особливо щодо питань оборони та безпеки, негайного реагування на реалії повномасштабної війни);
• загроза безпеці під час проведення засідань;
• відсутність онлайн-трансляцій.

Таким чином повномасштабне вторгнення перервало тенденцію зі збільшення часу проходження законопроєктів від реєстрації до прийняття на всіх етапах цього проходження. Вторгнення ніби обнулило значну частину порядку денного. Головною турботою депутатів стала адаптація до нових реалій.

Цікаво також, що вперше за все IX скликання цієї сесії зареєстрували законопроєкт, для якого Комітет з питань свободи слова є головним комітетом.

Але є й негативна сторона – збільшилася частка порушень. Процедури розгляду 2/3 всіх законів мали порушення. Звичайно, збільшення частки порушень можна виправдати повномасштабною війною, потребою в терміновій адаптації законодавства та надзвичайними умовами роботи парламенту. Попри турборежим і велику частку порушень, цих порушень все одно менше, ніж протягом перших двох сесії ІХ скликання.

Більше про роботу Верховної Ради протягом повномасштабної війни читайте в нашому моніторингу.

Текст Лабораторії законодавчих ініціатив для “Дзеркала тижня”

Від ранку 24 лютого і по сьогодні Верховна Рада — єдиний законодавчий орган України, — попри високу загрозу фізичного знищення, продовжує виконувати свої повноваження в Києві. Конституційна більшість депутатів — в Україні. Закони приймаються. Держава функціонує.

Український парламент, на щастя, вперше переживає унікальний досвід функціонування під час повномасштабної війни. Як саме працює Верховна Рада в умовах воєнного стану і реальної загрози ракетних ударів? Лабораторія законодавчих ініціатив проаналізувала роботу Верховної Ради України за пів року війни — з 24 лютого по 6 вересня (це частина сьомої сесії, яка відбувалася впродовж воєнного стану). Далі — наші стислі висновки.

Швидкість, консенсус, ефективність — три слова, якими можна охарактеризувати роботу парламенту під час війни. З одного боку.

За пів року війни Верховна Рада України справді дуже багато попрацювала. Так багато, що встановила рекорд із кількості прийнятих законів за одну сесію. Від початку повномасштабного вторгнення і по 6 вересня було ухвалено 229 законів. Це — більше, ніж за будь-яку іншу сесію Верховної Ради України всіх скликань (щодо яких є дані).

Чому так багато, і що це за закони? Левова частка — закони, які регулюють життя країни під час війни.

Вторгнення обнулило чималу частину попереднього порядку денного. З 24 лютого виникла потреба терміново адаптувати законодавство до реалій повномасштабної війни. Відповідні закони розроблялися та приймалися майже з нуля, і дуже швидко.

Пріоритетними потребами і напрямами роботи Верховної Ради в умовах повномасштабної війни стали національна безпека, перерозподіл фінансів, охорона правопорядку та підтримка економіки.

Упродовж пів року повномасштабної війни президент фактично передав законодавчу роль у формуванні внутрішньої політики уряду і депутатам. Подані президентом за цей час законопроєкти — виключно ратифікації, укази та символічні проєкти законів, які стосувалися питань зовнішньої політики, безпеки та оборони (що, до речі, чітко відповідає розподілу повноважень за Конституцією).

Пів року війни також можна назвати справжнім «турборежимом». Крім рекордної кількості прийнятих законів, ми бачимо значне зменшення часу на опрацювання та проходження законопроєктів, за всіма показниками. Комітети й експертно-аналітичні підрозділи мобілізували ресурси та швидко надавали висновки, процеси політичного погодження законопроєктів теж значно пришвидшилися, а між депутатами в сесійній залі діяв тривалий консенсус. Усі працювали злагоджено, наскільки це можливо, та ефективно використовували наявні часові й інші ресурси.

Маємо цікаві дані про пленарний час: половина законопроєктів, прийнятих у першому читанні, була розглянута менш ніж за 41 секунду; 90% законопроєктів у першому читанні депутати розглядали менше двох хвилин; половину всіх законопроєктів, що пройшли обидва читання упродовж пів року війни, законотворці розглядали в сесійній залі менше шести хвилин.

Для порівняння. В останню «довоєнну», шосту, сесію ВРУ ці часові показники в рази більші: половина законопроєктів, прийнятих у першому читанні, розглядалася до 15 хвилин у залі; до 26 хвилин пленарного часу займав розгляд половини законопроєктів, які пройшли обидва читання протягом шостої сесії.

Фактично пів року повномасштабної війни депутати «під куполом» тільки те й робили що натискали кнопки — без скандалів, тривалих виступів з трибуни і бійок, як раніше. Цей «феномен» можна пояснити трьома факторами:

1. наявністю політичного консенсусу — особливо щодо питань оборони та безпеки — і необхідністю негайно реагувати на реалії повномасштабної війни;
2. загрозою безпеці народних депутатів під час засідань Верховної Ради, — Росія неодноразово «обіцяла» удари по «центрах прийняття рішень»;
3. відсутністю онлайн-трансляцій засідань, а отже й потреби виголошувати розлогі промови, націлені на виборців.

Але ефективність роботи не дорівнює якості. Нові реалії війни і «турборежим» воскресили старі та створили нові «баги» в системі законотворчості.

Якщо швидко приймати багато законів, страждатиме якість самих рішень, а певна частина процедур буде ігноруватися.

Законопроєкт — це дуже важливий документ, який, у разі прийняття, визначатиме, як держава і громадяни мають функціонувати в тій чи іншій сфері. Перш ніж законопроєкт потрапить до сесійної зали, його мають опрацювати як мінімум комітети, експертні управління ВРУ. З текстом законопроєкту і супровідними документами мають ознайомитися народні депутати. Всі ці процедури потрібні для хоч якогось контролю якості того, за що натискають кнопки законотворці в сесійній залі. Щоб убезпечитися від прийняття поспішних, поганих (популістських, недемократичних, непродуманих) рішень.

Але в умовах війни від виникнення ідеї до прийняття законів минало дуже мало часу. За півріччя повномасштабної війни з’явилося багато законопроєктів, які приймалися «з коліс»: п’ять законопроєктів було прийнято в день реєстрації; 12 законопроєктів — наступного дня після реєстрації. Більшість законопроєктів (59%) стали законами вже після першого читання.

Хоча протягом попередніх двох сесій був протилежний тренд: дві третини законів приймалися у другому читанні. На практиці два читання дозволяють краще підготувати законопроєкт, виправити недоліки та помилки, виявлені при першому читанні. Однак два читання потребують також і більше часу, якого в умовах вторгнення, очевидно, не було. Чи можемо ми бути впевненими, що всі вони якісно виписані й проаналізовані або принаймні прочитані? Ні. Чи знаємо ми, як ці ухвалені рішення вплинуть на країну надалі, зокрема після закінчення війни? Наразі це неможливо оцінити.

Потреба в адаптації законотворчого процесу до умов воєнного стану створила ще одну незвичну парламентську практику — «закони-матрьошки». Це — закони, в яких під однією назвою ховаються кілька різних за предметом регулювання та змістом законів. Зазвичай такі закони мають один зміст і спрямованість на етапі першого читання. Та потім до них вносять поправки, якими фактично додають абсолютно нових положень, що не тільки не розглядалися під час першого читання, а й належать до іншої сфери регулювання.

Наприклад, Закон «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану». В редакції першого читання він стосувався розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та військовими адміністраціями. Але на етапі поправок до другого читання було додано положення, якими розширюються повноваження Верховної Ради та президента. Зокрема, на основі цих нових норм звільнено Уповноважену Верховної Ради з прав людини Людмилу Денісову. Нові положення, додані до другого читання, не лише стосувалися зовсім іншої теми, а й порушували Конституцію, адже розширювали повноваження Верховної Ради та президента.

Нагадаємо, що нові повноваження Верховної Ради та президента можуть з’явитися лише через зміни до Конституції, що заборонено під час воєнного стану. Але українські законотворці знехтували зазначеною нормою. І це — не поодинокий випадок за пів року війни.

Ще одне фактично порушення Конституції — непідписання президентом прийнятих законопроєктів у встановлений 15-денний строк. Така практика існувала і до повномасштабного вторгнення, і не тільки у Зеленського. Проте зараз вона особливо видима — наприклад, на початок вересня назбиралося вже понад два десятки законопроєктів, яких президент ані підписує, ані ветує. Вони перебувають у підвішеному стані місяцями й не набирають чинності. Очевидних причин цього явища немає.

Зокрема це:

1. Проєкт Закону про внесення змін до статті 3 ЗУ «Про деякі питання заборгованості підприємств оборонно-промислового комплексу — учасників Державного концерну «Укроборонпром» та забезпечення їх стабільного розвитку».
2. Проєкт Закону про внесення змін до статті 23 ЗУ «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію» щодо відстрочки від призову на військову службу під час мобілізації наукових, науково-педагогічних та педагогічних працівників.
3. Проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення засад організації та ведення руху опору.
4. Проєкт Закону про внесення змін до ЗУ «Про основні засади примусового вилучення в Україні об’єктів права власності Російської Федерації та її резидентів» щодо уточнення окремих положень.
5. Проєкт Закону про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення добору та підготовки прокурорів.

Поряд із порушеннями Конституції, інші відхилення від правил видаються не такими значними, хоча їх теж було немало. За пів року війни до 67% законів (тобто дві третини) приймалися з порушеннями процедур розгляду. Здебільшого це були порушення строків та відсутність потрібних висновків експертно-аналітичних підрозділів ВРУ до законопроєктів.

Підсумовуючи: повномасштабне вторгнення справді поставило на порядок денний багато термінових питань, тому значний обсяг порушень процедури виправданий, зважаючи на ситуацію. Але це не є нормальною практикою в довгостроковій перспективі.

Наразі постає гостра необхідність у напрацюванні спеціальних процедур, які зможуть забезпечити легітимне та швидке опрацювання і прийняття законопроєктів в умовах війни або за інших надзвичайних обставин, що вимагатимуть швидких і при цьому законних рішень. Потрібен чіткий алгоритм дій, який забезпечить адекватне функціонування системи, аби працездатність парламенту і всієї держави в умовах війни була не дивом, у яке мало хто вірив, а закономірністю — в очах громадян, міжнародних партнерів і ворога.

Після скасування воєнного стану Раді та Кабміну, із залученням експертів громадянського суспільства, потрібно буде провести ревізію прийнятих поспіхом законів, аби виключити можливі негативні наслідки в період мирного життя.

Результати моніторингу роботи Верховної Ради України за перші 23 дні лютого 2022 року.

Моніторинг 7 сесії відрізняється від попередніх, адже 24 лютого розпочалося повномасштабне вторгнення росії. Це змінило режим роботи Верховної Ради. Нові умови роботи ВРУ заслуговують окремого аналізу, але поки наші аналітики підготували моніторинг роботи останнього місяця звичайного режиму роботи парламенту (з 1 до 23 лютого), який теж не може залишитися непоміченим.

Цей моніторинг охоплює лише 23 дні, тому потрібно прояснити основні принципи інтерпретації отриманих даних.

Якщо якісь дані вибиваються із загальної посесійної тенденції, то в більшості випадків це може бути пояснене випадковістю і, з великою ймовірністю, якби 7 сесія відбувалася за нормального режиму, то в подальші місяці ця тенденція вирівнялася би. Водночас дані, що підтверджують (продовжують) тенденцію попередніх сесій, скоріше за все, дійсно свідчать про продовження такої тенденції.

За лютий зареєстрували 82 законопроєкти і прийняли 29 законів. Якщо порівняти перші місяці весняних сесій, то помітним стає продовження тенденції зі зменшення кількості зареєстрованих законопроєктів.

Так само продовжується тренд на збільшення кількості законопроєктів з великою кількістю підписантів. Майже дві третини депутатських законопроєктів та три чверті всіх ухвалених в цілому законів мають 8 або більше підписантів. А рекорд цього місяця – 139 підписантів в одному законопроєкті.

Проте в лютому зменшилася частка законопроєктів, прийнятих у другому читанні та в цілому, в порівнянні з 5-6 сесіями. Це може бути як випадковість (через обмежений період моніторингу), так і специфікою законопроєктів, адже щонайменше 2 з них стосувалися підготовки до повномасштабного вторгнення.

Щодо пленарного часу, то розгляд законопроєктів Президента, Уряду чи депутатів від фракції «Слуга народу» далі займає найбільше часу – 84,7%. Це відповідає тенденціям минулих сесій.

Час від реєстрації до прийняття законопроєктів продовжив зростати. Він зростає з кожною новою сесією, це відбувається за рахунок розгляду та прийняття законопроєктів з попередніх сесій, які не були розглянуті раніше через обмеження «пропускної здатності» Верховної Ради.

Ще однією позитивною тенденцією лютого 2022 року було зменшення частки законів, які приймалися з порушенням Регламенту, проте було систематичне порушення строків розгляду пропозицій Президента до ветованих законопроєктів.

Оскільки лютий був останнім місяцем перед повномасштабним вторгненням росії, це відобразилося на законодавчому процесі. 23 лютого прийняли одразу два законопроєкти, що були зареєстровані в цей же день.

Крім того, ми помітили незвичний формат розгляду ратифікацій та міжнародних угод. Раніше вони розглядалися пакетним голосуванням, тому на кожну витрачалося всього декілька десятків секунд, але у лютому багато ратифікацій та угод розглядали більше 10 хвилин. Це може бути пов’язано з бажанням народних депутатів показати свою патріотичну позицію під час обговорення угод щодо виходу з СНД на тлі загрози повномасштабного вторгнення.

Ще одна особливість лютого 2022 – це велика частка законопроєктів «у підвішеному стані».

Деякі законопроекти не підписуються Президентом. Станом на кінець 6 сесії таких підвищених законопроєктів було вже 12. А протягом лютого 2022 було прийнято ще 4 законопроєкти, що не були ні підписані, ні ветовані Президентом. 15-денний строк їх підписання припадав на кінець лютого-початок березня.

Зрозуміло, що в Президента були інші нагальні справи, спричинені повномасштабним вторгнення росії, однак законопроєкти досі знаходяться в підвішеному стані.

Про інші деталі та особливості роботи Верховної Ради в останній місяць перед повномасштабним вторгненням – у нашому моніторингу.