Чи не найбільшими взаємопов’язаними проблемами, від яких роками потерпає український парламент, є велика кількість законопроєктів і низька їх якість. Неймовірно багато законопроєктів (станом на 29 січня 2024 року за IX скликання їх було зареєстровано 6277), більшість із яких ініціюють саме народні депутати, роками накопичується в українському парламенті, забираючи ресурси Верховної Ради. Адже кожен законопроєкт мають розглядати, опрацьовувати та надавати щодо нього висновки комітети й експертно-аналітичні підрозділи парламенту.

Проте через настільки велику кількість зареєстрованих законопроєктів страждають і самі народні депутати. Адже вони фактично потрапляють у парадоксальну ситуацію: з одного боку, їм висувають вимогу ухвалити рішення, а з іншого — обсяг документів, необхідний для зваженого та обґрунтованого судження, перевищує фізичні можливості людини.

Загалом від непомірного навантаження знижується ефективність усього законодавчого процесу. Чи можна це змінити?

Є різні підходи: наприклад, реформа вимог до супровідних документів. Якщо змінити стандарти стосовно обов’язкових супровідних документів до законопроєкту, це змусить ініціаторів ретельніше пропрацьовувати законопроєкти, а також дасть змогу апарату Верховної Ради швидше та якісніше давати висновки. Тут уже є прогрес: зокрема минулого року було ухвалено закон «Про правотворчу діяльність», який передбачає й реформу вимог до супровідних документів.

Іще один варіант змін, прописаний у Дорожній карті авторства місії Європейського парламенту, пропонує створити вичерпний перелік із 20 пріоритетних законопроєктів, що їх опрацьовує Верховна Рада. Тобто народні депутати самі мають обрати 20 законопроєктів, після чого останні йдуть на опрацювання апаратом Верховної Ради. І лише після проходження законопроєктом усього законотворчого циклу на його місце в списку голосується інший. Це дасть змогу апарату сконцентрувати ресурси на конкретних рішеннях і уникнути тиску, який створює неймовірна кількість законопроєктів у черзі на розгляд.

Інший спосіб вирішення проблеми полягає в обмеженні права законодавчої ініціативи. Наразі кожен депутат може зареєструвати законопроєкт, незалежно від його актуальності та якості. З часом кількість зареєстрованих законопроєктів стала нібито показником результативності для народних депутатів. Отже, обмеження права індивідуальної законодавчої ініціативи виглядає як логічне вирішення проблеми. І це вже намагалися зробити декілька разів.

Наприклад, 2014 року було зареєстровано законопроєкт №1311 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реалізації права законодавчої ініціативи», який ставить саме таку мету. Шлях законопроєкту виявився коротким — він навіть до голосування не дійшов. Проте цікавим є висновок Головного науково-експертного управління ВРУ: «Ідея відмови від внесення законопроєктів будь-яким народним депутатом України заслуговує на підтримку». Згідно з їхньою пропозицією, достатніми є дві зміни: 1) встановлення мінімальної кількості депутатів, які мають право вносити законопроєкт; 2) можливість реєстрації законопроєкту окремого депутата в разі, якщо такий законопроєкт було розроблено на запит Верховної Ради України та попередньо схвалено рішенням профільного комітету.

Іншу ідею було прописано в законопроєкті №6640 від 2017 року «Про внесення змін до регламенту Верховної Ради України (щодо листа підтримки законопроєктів)». У ньому було запропоновано встановити дві умови продовження роботи над законопроєктом після його реєстрації: 1) підтримка певною кількістю депутатів, що дорівнює кількості депутатів найменшої фракції; 2) підтримка урядом.

Обидва законопроєкти пропонували схожий механізм — законодавчі ініціативи починають опрацьовувати лише тоді, коли вони мають підтримку більшої кількості депутатів. І це виглядає логічно: якщо підтримки відносно невеликої кількості народних обранців немає вже на базовому етапі реєстрації законопроєкту, то й на етапі голосування в сесійній залі необхідна кількість голосів навряд чи знайдеться. Робота ж над законопроєктами, приреченими на неуспіх від самого початку, є просто марнуванням обмежених ресурсів апарату Верховної Ради та народних депутатів.

Колективна законодавча ініціатива є поширеною практикою в багатьох країнах, зокрема європейських. Як писала ЛЗІ в концепції законодавчого процесу «від початку до кінця», «в Іспанії такий поріг становить 15 депутатів для нижньої палати та 25 сенаторів — для верхньої. В Польщі мінімальна кількість депутатів, необхідних для подання законопроєкту, дорівнює 15, в Латвії — п’ять депутатів, а в Німеччині необхідні підписи мінімум 15% депутатів від складу Бундестагу». Тож запровадження колективної законодавчої ініціативи складно прирівняти до сповзання української держави в бік авторитаризму.

Багато масштабних реформ наразі відкладаються на період «після війни», адже вони потребують змін до Конституції. Чи може обмеження законодавчої ініціативи суперечити Конституції?

У статті 93 Конституції України зазначено, що «право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить президентові України, народним депутатам України та Кабінету міністрів України». Певні парламентарі пропонують тлумачити її буквально: таке право належить лише множині депутатів, а не кожному індивідуально. Також Конституція не визначає конкретно, чим є «законодавча ініціатива». Нею може бути й законодавча пропозиція (така норма існувала й у регламенті Верховної Ради редакції 1996 року), для роботи над якою якраз необхідні листи підтримки певної кількості депутатів.

Можуть, щоправда, виникнути певні проблеми з утіленням таких ідей. Річ у тім, що вже зараз депутати відчувають обмежену суб’єктність, і ще більше обмеження їхніх прав може спричинити негативну реакцію. Водночас покращення якості та зменшення кількості зареєстрованих законопроєктів може позитивно вплинути на їхню роботу, адже й комітетам, й окремим депутатам потрібно буде ухвалювати меншу кількість рішень, що дасть змогу перевести це в якість.

«Законодавчий спам» досить глибоко вкорінився в українській парламентській традиції. Простого рішення цієї проблеми немає, однак може спрацювати комбінація заходів: обмеження законодавчої ініціативи, посилення вимог щодо супровідних документів, формування списку законопроєктів. Депутати знають і про ці проблеми, й про варіанти їх вирішення. Однак ні громадський тиск, ні рекомендації європейських партнерів не можуть замінити собою роботу народних депутатів — уся відповідальність за впровадження цих змін лежить саме на них.

Неетична поведінка окремих нардепів виставляє Верховну Раду не в найкращому світлі, але не тому що «всі депутати такі» (бо тут дуже легко вийти на самих себе, якщо пригадати останні парламентські вибори), а тому що у Верховної Ради немає дієвих механізмів відмежування від людей, які дискредитують цілу інституцію. І не треба далеко ходити по приклади.

Ситуація навколо чергового скандалу з Мар’яною Безуглою, її публічних заяв у соціальних мережах підсвітила неспроможність Верховної Ради адекватно відреагувати на щонайменше спірну поведінку народної депутатки. Депутати під час пленарного засідання так і не дійшли до питання про відкликання її з посади заступниці голови комітету з питань національної безпеки, оборони та розвідки, що вкотре засвідчило неспроможність Верховної Ради до парламентського саморегулювання неетичної і, якщо відверто, шкідливої для демократичної інституції поведінки народних депутатів. А заява пані Безуглої про її виключення з партії «Слуга народу» навіть звучить як знущання: партія змогла, а парламент — ні.

Чинне законодавство, звісно, не забороняє народним депутатам вступати в дискусії та критикувати ті чи ті процеси в суспільстві, але поведінка, наприклад Марʼяни Безуглої давно вийшла за межі прийнятної. Нардепка неодноразово використовувала публічний простір для атак на військове керівництво, що можна вважати свідомими спробами знищення репутації.

Однак за час роботи чинного скликання не лише Безугла втрапляла в гучні скандали. Часто непорозуміння ставалися через сексистські висловлювання (фігурантами таких ставали, зокрема, Василь Вірастюк та Олександр Дубінський), образливу поведінку й навіть бійки.

Такі дії шкодять іміджу та руйнують довіру не лише до окремих народних депутатів, а й до всього чинного скликання Верховної Ради та парламенту загалом. Тоді як в інших країнах неетична поведінка може призвести навіть до втрати мандату, український парламент досі істотно обмежений у способах впливу на дії нардепів. Останнє опитування КМІС свідчить про те, що довіра до державних інституцій в Україні неухильно зменшується й Верховна Рада втрачає її найшвидше серед усіх. Так, відсоток респондентів, які довіряють Верховній Раді, із 58% у травні 2022 року зменшився до 21% у жовтні 2023-го. Допомогти вирішити проблему можна було б через унормування правил етичної поведінки народних депутатів у публічному просторі, але Верховна Рада постійно відкладає це питання у довгу шухляду.

Наразі поведінку народних депутатів урегульовано лише частково. Деякі правила етичної поведінки під час пленарних засідань є в Законі України «Про статус народного депутата» та регламенті Верховної Ради.

Наприклад, відповідно до регламенту, якщо народний депутат під час виступу вдається до образ інших народних депутатів, головуючий може винести йому попередження або зупинити виступ. Крім того, за образливі висловлювання в бік інших парламентарів народного депутата можуть відсторонити від участі у щонайбільше п’яти засіданнях. Для цього народні депутати або фракція мають подати відповідну заяву до комітету з питань регламенту.

Із чинного складу парламенту таке покарання 2021 року отримала народна депутатка від «Слуги народу» Галина Третьякова за образливе висловлювання про смерть іншого нардепа — Антона Полякова.

Однак цих норм замало й вони недостатньо ефективні, аби запобігти неетичним вчинкам і публічним скандалам за участю народних депутатів поза сесійною залою, які розхитують і без того слабку довіру до Верховної Ради та знищують субʼєктність найважливішої демократичної інституції України.

Крім того, без ухваленого Етичного кодексу з чіткими нормами санкції щодо «неетичної поведінки народних депутатів» можуть застосовуватися вибірково, що створюватиме величезне поле для маніпуляцій.

Наприклад, Верховна Рада неодноразово позбавляла права на участь у пленарних засіданнях народного депутата Гео Лероса. Після того, як у лютому 2023 року його вкотре відсторонили від засідань ВРУ, народний депутат подав позов на Верховну Раду — й виграв, рішення визнали незаконним. У своєму рішенні Верховний суд посилається на те, що, відповідно до положення частин 4 і 5 статті 51 регламенту ВРУ, Верховна Рада може позбавити народного депутата права брати участь у пленарних засіданнях, якщо він виголошує образливі слова на адресу іншого народного депутата або депутатської фракції (депутатської групи). Водночас «образливі — якщо їх такими вважати — слова щодо керівника офісу президента України не можуть бути законною підставою для позбавлення народного депутата України (…) права брати участь у пленарному засіданні Верховної Ради України більше, ніж на пів року (в умовах дії воєнного стану в Україні)».

Наприкінці 2022 року група народних депутатів із різних фракцій та груп з ініціативи депутатки від «Слуги народу» Вікторії Подгорної зареєструвала законопроєкт №8327 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо правил етичної поведінки народних депутатів (Етичного кодексу)». Він упроваджує єдині норми етичної поведінки для народних депутатів і формує систему моніторингу та контролю над їх дотриманням.

Напрацюванням ключових ідей і положень, втілених у цьому документі, впродовж майже 10 років і двох скликань займалася робоча група щодо реформи Верховної Ради України. До неї були долучені як народні депутати різних скликань і фракцій, так і представники експертного середовища, зокрема Лабораторія законодавчих ініціатив. Тож чинна редакція законопроєкту стала результатом внутрішньопарламентських консультацій (тобто результатом внутрішнього міжпартійного консенсусу), розроблялася у взаємодії з громадянським суспільством і базується на міжнародному досвіді й визнаних принципах: документ містить норми, які успішно працюють у багатьох країнах.

Відповідно до законопроєкту, народні депутати будуть зобов’язані дотримуватися норм етичної поведінки не лише в будівлі Верховної Ради, а й у професійній діяльності загалом — під час спілкування з колегами та іншими посадовцями, в медіа та соціальних мережах тощо. Народний депутат буде зобов’язаний утримуватися від нецензурної лексики; принизливих, образливих чи дискримінаційних висловлювань (усних і письмових); будь-яких діянь, що принижують честь людини або групи людей за ознаками раси, політичних, релігійних переконань тощо. Водночас ці норми не зачіпатимуть поведінки нардепів у приватному житті.

Законопроєкт також передбачає створення у Верховній Раді окремого комітету, до відання якого належатиме питання контролю над дотриманням дисципліни та норм депутатської етики. Комітет розглядатиме скарги на народних депутатів, які порушили депутатську етику, вирішуватиме питання про їхню відповідальність у разі виявлення порушення та звітуватиме перед парламентом відповідно до своїх повноважень.

Документ пропонує широкий спектр санкцій за порушення етичних норм. Якщо порушення відбулося одноразово, нардеп отримає попередження від Етичного комітету; якщо порушення відбулося двічі протягом року, нардепа зобов’яжуть прослухати курс із дотримання норм депутатської етики, на час якого його буде відсторонено від участі у пленарних засіданнях. Подальші порушення можуть вилитися в позбавлення права відвідувати не лише пленарні засідання, а й засідання комітетів, тимчасових слідчих або спеціальних комісій на строк до одного місяця, а також у позбавлення виплат.

Якби чинне скликання Верховної Ради ухвалило цей закон, воно б уже зараз отримало дієвий Етичний кодекс. Це б змусило багатьох народних депутатів переглянути свою поведінку й висловлювання в публічному просторі. А парламент отримав би чіткий механізм протидії непрофесійній поведінці окремих своїх представників, який дав би змогу відмежуватися від репутаційних проблем, спричинених окремою людиною. До того ж законна можливість «покарати» порушника дисципліни підвищить суб’єктність парламенту.

Понад рік законопроєкт лежав на полицях кабінетів Верховної Ради без будь-якого прогресу на законодавчому шляху. Насамперед це пов’язано з тим фактом, що дуже багато народних депутатів із «нових облич» не розуміють важливості Етичного кодексу для Верховної Ради, а окремі депутати-старожили не бажають коригувати свою поведінку відповідно до майбутніх нових правил.

Однак традиційно для українських реформаторських процесів це питання актуалізував «західний ревізор» — колишній президент Європейського парламенту та головний фасилітатор Діалогів Моне (депутатського майданчика для погодження парламентської реформи) Пет Кокс. У січні в Києві відбувся черговий раунд Діалогів, під час яких пан Кокс намагався знайти компроміс між ініціаторами Етичного кодексу та його опозицією. Остання в особі голови регламентного комітету Сергія Кальченка запропонувала власну редакцію кодексу зі своїми правилами та принципами поведінки. От тільки ця альтернатива, як часто буває в українській законотворчій практиці, створює лише видиме вирішення проблеми.

Комітетська редакція законопроєкту поки не набула вигляду зареєстрованого законопроєкту. Але документ уже було поширено серед деяких народних депутатів, залучених до цього питання. Нардепи, які отримали текст, наголошують, що він передбачає лише мінімальні зміни до чинного законодавства, прописані в ньому положення суперечать світовій практиці й не встановлюють дієвих механізмів контролю над дотриманням депутатської етики.

І це лише вершина айсбергу прихованих у пропозиціях комітету проблем. Глибше ознайомлення з документом виявляє ще низку недоліків:

1. Такий законопроєкт у разі його ухвалення почне діяти лише для «наступників» — Х скликання. Чинне скликання так і не отримає Етичного кодексу. Встановлювати правила, за якими не діятимеш сам, не є гарним прикладом для наслідування, з одного боку, а з іншого — неетична поведінка так і залишиться «нормою» для деяких чинних нардепів. За логікою міжнародних стандартів, парламент, який ухвалює кодекс, має продемонструвати лідерство й приклад у його застосуванні.
2. Принципи й норми поведінки нардепів співвідносяться з нормами вже наявного законодавства або навіть дублюють їх; вони є віддаленими від міжнародних стандартів.
3. Правила етичної поведінки пропонують обмежити виключно межами парламенту, хоча відповідні норми вже прописані в регламенті. Це — вузьке трактування правил етики для народних депутатів, яке до того ж не змінює наявного стану речей.
4. Орган, до відання якого належатиме контроль над дисципліною та депутатською етикою, формуватиметься за загальним квотним принципом, тобто без дотримання принципу паритету (50% представників коаліції та 50 — опозиції), а також без дотримання гендерного паритету.
5. Відсутність механізму оскарження рішень комітету щодо депутатів, можливості організувати навчання для них і надати рекомендації щодо поведінки, зобов’язання комітету звітувати про свою роботу. Такі зміни означатимуть усунення профільного комітету від формування інституту відповідальності народних депутатів України.

Отже, комітет з питань регламенту повністю переписав текст, виключивши з нього положення, щодо яких парламентарі та експертне середовище досягли компромісу раніше. Тоді як основний законопроєкт наближений до стандартів і норм, прийнятих у світі, альтернативні пропозиції комітету в разі їх прийняття нівелюють саму ідею створення Етичного кодексу народного депутата та віддалять законодавство України в цій сфері від загальноприйнятих стандартів.

Ухвалення Етичного кодексу народного депутата саме в редакції, розробленій Робочою групою щодо реформи ВРУ, є важливим і необхідним кроком для інституційного розвитку Верховної Ради України. Саме цей документ відповідає міжнародній практиці та впроваджує дієві механізми контролю над етичністю поведінки народних депутатів, і сам факт його ухвалення покаже, що у своїй роботі парламент керується світовими цінностями та практиками, спирається на культуру гідності й чесності перед суспільством. Ухвалення цього закону впровадить чіткі критерії оцінки етичності поведінки народного депутата, а неетична поведінка окремих із них не підважуватиме суб’єктності Верховної Ради.

Оцінка законодавчого впливу — інструмент, який допомагає аналізувати та прогнозувати потенційний вплив сформованої державної політики. Стале використання цього інструменту та його популяризація дозволяє Лабораторії сприяти його впровадженню у діяльність парламенту.  

31 січня за участі Комітету держвлади, місцсамоврядування, регрозвитку та містобудування відбувся семінар з принципів та практик застосування оцінки законодавчого впливу.

Семінар був присвячений законопроєктам направленим на регіональний розвиток та місцеве самоврядування. До заходу долучився Рік Стюарт — старший радник нашого проєкту, колишній помічник заступника міністра уряду Канади, а нині професор з оцінки законодавчого та регуляторного впливу. Рік Стюарт допомагав представникам комітету розглядати практичні кейси застосування оцінки законодавчого впливу.

Захід проходив у рамках проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Парламентським центром (Канада)  у співпраці з Верховною Радою України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs).

Набуття Україною статусу кандидата в ЄС запустило масштабний маховик реформ у багатьох сферах українського життя, і парламент не став винятком. Законодавчий процес характерний хронічними проблемами, що погіршують процес законотворчості на всіх етапах роботи. Хаос законодавчого циклу спричиняє низьку якість самих законодавчих ініціатив, що в свою чергу впливає на зміни у всіх сферах життя. Проте і сам хід реформи можна описати схожим чином: зміни впроваджуються нерівномірно та уривчасто. Минулого року до парламентської реформи повернулись знову, тож пропонуємо оглянути ключові зміни, які відбулися у роботі українського Парламенту протягом 2023 року.

Історія сучасного етапу парламентської реформи почалася у 2016 році, коли місія Європейського парламенту представила Дорожню карту щодо внутрішньої реформи щодо підвищення  інституційної спроможності Верховної Ради України. Тоді ж Рада ухвалила відповідну постанову, у якій рекомендації місії Європейського Парламенту було визнано основою подальших змін. Проте з часом процес загальмував. З 2019 року до 2021 прогрес просунувся лише на 4% – до загального показника в 45%, за підрахунками Лабораторії законодавчих ініціатив. Основна частина роботи була виконана лише після прийняття постанови, і донедавна  масштабні зміни не відбувались. 

Повернулися ж до реформи знову після початку повномасштабного вторгнення. Зокрема, у 2022 році на міжнародній Конференції з питань відновлення України в Лугано представили план відновлення України, із аналізом необхідних реформ в різних сферах. Серед них була і сфера державного управління, з-поміж якої виділялася й парламентська реформа. 

Чи не найважливішою проблемою, яку намагалися вирішити протягом 2023 року в межах парламентської реформи, була низька якість зареєстрованих законопроєктів через велику їх кількість. Як стверджується у Плані відновлення України у сфері державного управління, «подання великої кількості концептуально непродуманих, погано оформлених та необґрунтованих законопроєктів змушує Верховну Раду України, її органи та служби Апарату Верховної Ради витрачати значний час, зусилля і кошти на те, щоб належно опрацювати ініціативи, які, з огляду на їх зміст, не мають перспективи стати законами». Основні зміни у цій сфері стосувались супровідних документів та прийняття підзаконних актів. 

Серед іншого, змінити вимоги щодо супровідних документів покликаний закон “Про правотворчу діяльність”, прийнятий цього року. Серед обов’язкових супровідних аналітичних документів, які мусять надавати суб’єкти законодавчої ініціативи — зелена книга, оцінка впливу та інші. Завдяки цьому значно точніше визначатимуться проблеми, які потребують вирішення, а сам діалог перейде з проблематики «як змінювати» до «що змінювати». Це має докорінно змінити весь законодавчий процес. Закон увійде в дію вже після закінчення воєнного стану, проте підготовка до імплементації змін вже відбувається. 

Задля покращення процесу прийняття підзаконних актів налагоджується співпраця  між Кабінетом Міністрів та Верховною Радою. Справа в тому, що наразі підзаконні акти розробляються Урядом вже після прийняття закону. При цьому їх підготовка до прийняття законопроєкту не є достатньо раціональною – в процесі прийняття закон може значно змінитися, тож роботу доведеться робити спочатку. Все ж ситуація, за якої  діючий закон довгий час не має жодних підзаконних актів, які регулюють його виконання, стала нормальною – і хорошого в цьому мало. Тому вже зараз опрацьовується можливість запровадження завчасного надання Кабінетом Міністрів списку законів, в які необхідно внести зміни. Водночас, для частини законопроєктів така практика вже впроваджена – вони мають відповідні списки.

Чи не найважливішою запорукою стійкості Верховної Ради на початку повномасштабного вторгнення стала цифровізація. Саме завдяки онлайн-засіданням та електронному доступу до документації структури Парламенту були здатні працювати без глибоких перебоїв протягом найважчих часів. І розвиток продовжується: протягом 2023 року відбувалася постійна оптимізація Єдиної автоматизованої системи роботи з документами у Верховній Раді (ЄАС), зокрема під збільшене навантаження, а також постійний її моніторинг. Було створено гібридний центр обробки даних, що передбачає розширення і поєднання наземної інфраструктури за рахунок хмарних ресурсів. Всі ці рішення допомогли створити захищене середовище із постійним доступом працівників Апарату та народних депутатів до робочих процесів. 

Парламентська реформа на цьому не закінчується, у 2023 році були розпочаті процеси, які можуть дати позитивний результат у 2024 році. Розроблялися зміни у вимогах до супровідних документів. Так, наприклад, порівняльна записка наразі виконує свою функцію лиш формально – насправді немає жодної уніфікованої системи вимог щодо її вмісту. Через це опрацювання законопроєктів забирає багато ресурсів як Апарату Верховної Ради, так і народних депутатів. Отож, протягом 2023-го року відбувалася розробка оновлених вимог до пояснювальних записок. 

Також почала свою роботу «Міжвідомча група з питань удосконалення законопроєктної роботи, оцінки законодавчого впливу та підвищення результатів реалізації законів». До її складу входять чиновники з числа Кабінету Міністрів та Апарату Верховної Ради, а також представники громадських організацій, Лабораторії законодавчих ініціатив зокрема. Якісна співпраця між гілками влади та залучення незалежних експертів забезпечує належний прогрес у парламентській реформі.

У 2023 році відбулось повернення до парламентської реформи, та і сам прогрес можна назвати доволі відчутним. Проте не обійшлося і без ложки дьогтю: за продуктивним 2023 роком ховаються значно менш продуктивні роки, за яких парламентська реформа мало не зупинилась. Очевидно одне: перебігу реформи не вистачає систематизованості. А без цього ми і надалі будемо спостерігати за ривками, за якими слідуватимуть все довші паузи. Результативність попереднього року у втіленні реформи може легко бути перекреслено подальшими роками стагнації. Тому надважливим є втілення змін і у 2024 році. Від успішної парламентської реформи залежить покращення реформ та інших сфер життя, адже якісне законодавство є запорукою розвитку та стабільної демократії та європейської інтеграції. 

За цей рік Рада плідно працювала, прийнявши [на момент публікації тексту] 231 закон). Деякі з них викликали цілий спектр емоцій – від криків «зрада!» у соціальних мережах до більш позитивної реакції на нововведення. Інші ж закони пройшли нібито поза увагою громадськості, хоча вони матимуть значний вплив на суспільство. Пропонуємо розглянути 5 законів, прийнятих цього року, які вплинуть на Україну, на війну та на суспільство. 

Дисклеймер: зазначені закони не обов’язково є «хорошими» чи «поганими» – про їх якість зможуть говорити Кабмін та профільні експерти лише з часом, після їх імплементації. Ми ж виділили найбільш важливі – тобто ті, великий вплив яких важко заперечити.

Чому це важливо: Цей закон було визнано профільним комітетом як один із пріоритетних у сфері децентралізацїї. Над його розробкою працювали два роки із залученням численних громадських організацій та асоціацій, а саме прийняття закону отримало схвальні відгуки від громадського середовища. Законопроєкт про службу в ОМС є інтегральною частиною реформи децентралізації, як і реформи державної служби. Ввійде в дію закон вже після закінчення війни – проте підготовка до нових правил відбувається вже зараз.

Що змінює: Оптимізація процесів оплати праці та її прозорості, відповідні виплати будуть публікуватися у відкритому доступі. Затвердження нової посади – керівника служби в ОМС, який забезпечуватиме належні умови праці та проведення справедливих конкурсів на керівні посади. Самі конкурси також стануть більш прозорими: інтерв’ю переможців будуть публікуватися для загалу. Загалом працівники отримають додатковий правовий захист, а їхній статус нарешті буде визначено в законі належним чином.

Ініціатор(и): Кабінет Міністрів України.

Чому це важливо: З початком повномасштабного вторгнення грошові виплати військовослужбовцям відчутно зросли. Проте з часом масова мобілізація та одночасне падіння економіки спричинили розмови про зменшення виплат: навантаження на бюджет виявилося непомірним. Як пізніше висловився Міністр фінансів: «Неможливо порахувати і неможливо це профінансувати». Хоч з іншою аргументацією, але погодилися й у Міністерстві оборони: у відомстві наголошували на «дотриманні принципів справедливості щодо стимулювання воїнів сил безпеки і оборони України». Отож, вже з лютого 2023 року деяким категоріям військовослужбовців було зменшено розмір додаткової грошової винагороди. Таке рішення викликало різку реакцію в суспільстві. Пів року дискусій та боротьби по тому було прийнято рішення збільшити виплати деяким категоріям військовослужбовців, і Кабмін постановою уточнив категорії та розмір виплат.

Що змінює: Різні категорії військовослужбовцям отримали різне збільшення додаткової грошової винагороди. Так, 100 000 грн тепер отримують військовослужбовці ракетних військ та артилерії, як і ті, хто здійснюють розмінування у зоні бойових дій. 50 000 грн – військовослужбовці зі складу командування та штабів. Ті, хто здійснюють розмінування поза зоною бойових дій, отримають додаткову винагороду у розмірі 30 000 грн. Збільшено винагороду пораненим військовим до 20 100 гривень, а також інструкторам учбових центрів – від 15 000 до 30 000 грн. Також цей закон збільшив строк відпустки – до 30 днів на рік. 

Ініціатор(и): Голова фракції «Слуга народу» Давид Арахамія та ще 125 народних депутатів.

Чому це важливо: За більш ніж 30 років незалежності України не був прийнятий «закон про закони», який би регулював законодавчу діяльність. Визначення «закону», «нормативно-правового акту» та інших важливих документів залишалися лише в теорії. Протягом історії української правотворчості стали явними й інші проблеми, пов’язані з відсутністю якісної регуляції процесу. Відсутність довгострокового планування правотворчої діяльності, відсутність встановлених правил оформлення, як і неефективність контролю за втіленням законів виконавчою владою – все це негативно впливало на розвиток законодавства України. Тож новий закон «Про правотворчу діяльність» має це виправити. 

Що змінює: Закон «Про правотворчу діяльність» має на меті встановити правила ефективної розробки законодавства та якісного контролю над його втіленням. У законі встановлюються  дефініції таких понять, як «закон», «кодекс», «законодавство України» та інших. Також вводиться правовий моніторинг задля більш чіткого парламентського контролю над ефективністю застосування законодавства. Регулюванню підлягатиме і правотворчість: вводиться створення низки аналітичних, прогнозних та програмних документів публічної політики. Також детально розписано кожен етап створення нормативно-правових актів. 

Ініціатор(и): Голова Верховної Ради Руслан Стефанчук та ще 190 народних депутатів.

Чому це важливо: На початку вторгнення Рада заморозила обов’язковість подання декларацій для чиновників до мирних часів. Причиною такого рішення була реакція на повномасштабну війну – велика частина держслужбовців та їх сімей перебували на окупованих територіях, і наявність публічної інформації могла наразити  їх на пряму  небезпеку. Проте з часом боротьба з корупцією повернулася в центр уваги громадянського суспільства та міжнародних партнерів. Так, зокрема, повернення декларування та відкриття реєстру було однією з вимог: МВФ – для отримання фінансування, ЄС – для початку переговорів щодо членства в Союзі. Тож закон щодо відновлення обов’язкової подачі декларацій було прийнято, хоча і з одним «але»: відкриття реєстру призначалося аж на період після закінчення воєнного стану. Ця деталь викликала жорстку реакцію громадськості, тому Президент ветував закон з вимогою відкрити декларації негайно – і зібрав необхідну кількість голосів.

Що змінює: Не пізніше ніж за 90 днів з дня набрання чинності закону уповноважені особи змушені подати декларації за 2022-2023 роки (якщо не подали їх раніше). Якщо суб’єкти декларування проходять військову службу або перебувають на тимчасово окупованих територіях, строки подачі декларацій для них різняться: подача декларацій має відбутися за 90 днів від моменту деокупації місця перебування особи; повернення з пункту постійної дислокації; з дня припинення повноважень; з дня скасування воєнного стану. Також доступ до Єдиного державного реєстру декларацій відкривається протягом 30 днів із моменту набуття чинності закону. 

Ініціатор(и): Голова фракції «Слуга народу» Давид Арахамія та ще 40 народних депутатів.

Чому це важливо: Повномасштабне вторгнення та значно більший рівень мобілізації спричинили значне збільшення державних витрат на виплати військовослужбовцям. Унаслідок цього збільшився і розмір ПДФО, який виплачується в місцеві бюджети, у яких дислоковані військові частини. Отож, тоді як державний бюджет отримав значний дефіцит у розмірі 50%, велика кількість місцевих бюджетів свої доходи збільшили – все завдяки ПДФО військовослужбовців. Та витрати громад звернули на себе увагу громадян, від ЗМІ зокрема. Почали лунати питання: а чи варто витрачати гроші на парки та бруківку під час повномасштабної війни? Схожі питання щодо ефективності витрат постали і у центральної влади, враховуючи глибоку нестачу коштів у державному бюджеті. Тож з’явиласяідея перерозподілити ПДФО від зарплат військових до державного бюджету, хоча тут питань постало ще більше. З одного боку, держава потребує більше коштів у збройній боротьбі з загарбником. Водночас, останні роки Україна робила зважений поступ на шляху до децентралізації, наділяючи громади все більшою владою, – і цей закон означає різкий розворот від проголошених цінностей. Зрештою, рішення про перерахування «військового» ПДФО до центрального бюджету було прийнято. Та що  це означатиме насправді: закономірну централізацію держави у стані війни чи наступ на громади і скочування до авторитаризму? Відповідь дасть лиш час.

Що змінює: У 2024 році з «військового» ПДФО заплановано отримати близько 96 мільярдів гривень. З них 45% буде виділено Адміністрації Держспецзв’язку для виробництва та закупівлі безпілотників; 45% – Міністерству з питань стратегічних галузей промисловості України для розвитку оборонно-промислового комплексу та 10% – військовим частинам відповідно до сплаченого ПДФО. Також збільшено видатки на дотації місцевим бюджетам задля запобігання їх дефіциту та компенсації втрати “військового” ПДФО. 

Ініціатор(и): Кабінет Міністрів України.

На другому році повномасштабної війни найважливіші закони, прийняті Верховною Радою, позначаються продовженням збройного спротиву проти країни-окупанта. Та попри війну, Україна продовжує реформи і в інших сферах, зокрема – в антикорупційній. Частину законів було прийнято під тиском громадськості та взятих на себе зобов’язань, а частина була результатом багаторічної кропіткої роботи. Деякі закони ставали об’єктами довгих та жорстких дискусій, а інші – отримували безумовну підтримку. 2024 рік кине нові виклики українським парламентарям. Ми ж сподіваємося, що Парламент зможе гідно на них відповісти.

Методологія оцінки законодавчого впливу – це структурований інструмент, за допомогою якого можна визначити та оцінити майбутні наслідки та ймовірні впливи запропонованої державної політики.

Мета фреймворку з оцінки законодавчого впливу – передати основні проблемні аспекти у процедурах експертно-аналітичного супроводу законопроектів та запропонувати представникам виконавчої гілки влади ефективний інструмент законодавчого процесу, що поширений у багатьох країнах.

Фреймворк складається чотирьох основних частин. У першій частині «Загальний опис законодавчого процесу в Україні» систематизовані особливості законодавчого процесу в Україні та роль виконавчої влади у цьому.

У другій частині «Процедури оцінки регуляторного і законодавчого впливу» виділені основні проблеми у процесі експертно-аналітичного супроводу.

Третій розділ «Міжнародний досвід експертно-аналітичного супроводу законопроектів» описує міжнародні практики та інструменти законодавчого впливу в інших країнах. У четвертому розділі «Методологія оцінки законодавчого впливу» представлений інструмент оцінки законодавчого впливу, що включає детальні етапи проведення оцінки.

Цей матеріал підготовлено в рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», що реалізується за підтримки ЄС.

Зміст документу є винятковою відповідальністю ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив» та не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

Наразі більшу частину комітетів контролює монобільшість у вигляді фракції «Слуга народу». Комітети з питань національної безпеки і оборони, питань бюджету, питань інформаційної та гуманітарної політики – у всіх цих та інших комітетах головами є саме представники коаліції. Водночас опозиціонери таким похвалитись не можуть – лише декілька комітетів знаходяться в їхніх руках. Але яким розподіл був раніше? Які комітети і тоді контролювались коаліцією?

Наші дані стосуються останніх 17 років, починаючи з пʼятого скликання. Саме такий період був обраний, зважаючи на конституційні зміни 2004 року, коли до Конституції внесли поняття «Коаліція». Отож, ми можемо точно дізнатись, які комітети зазвичай контролювались коаліцією, а які – опозицієюОпозицією ми вважаємо тих депутатів, які не входять до коаліції..

У чинному скликанні Верховної Ради склалась цікава ситуація: так, спочатку правляча монобільшість взяла під контроль 19 із 23 комітетів. Внаслідок подальших кадрових змін (зокрема, призначення Дмитра Лубінця Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини) Слуга народу наразі контролює 20 комітетів (87%). Порівняно із кількістю депутатів, які входять до монобільшості – трохи більше половини – такий розподіл є непропорційним: згідно з нашими підрахунками, навіть на початку скликання коаліція тримала в своїх руках забагато комітетів, і з часом тенденція лиш посилилася. 

Але такий перекіс не завжди існував в українській політиці. Щоб зрозуміти, які саме комітети історично грали найбільшу роль для української влади, ми провели аналіз розподілу посад Голів комітетів у попередніх скликаннях Верховної Ради.

Загалом ми змогли виділити 4 «коаліційних» комітетиЯкщо використати поріг у 4 скликання контролю, то «коаліційних» комітетів стане майже вдвічі більше – 9., які контролювались коаліцією всі 5 скликань; а також 6 комітетів, які більшу кількість скликань (3 з 5 скликань) не контролювалися представниками коаліції. Такі комітети вважатимемо «опозиційними». 

Якщо протягом V-VII скликань опозиція та коаліція контролювали приблизно однакову кількість комітетів, то вже VIII скликання, обраного 2014 року, коаліція контролювала всі комітети за винятком одного – з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України. Але і там причина прозаїчна: голову цього комітету просто не обрали протягом всіх пʼяти років. Чинного  скликання ситуація досить схожа: на початку скликання Слуга народу не контролювала лише 4 комітети.

Більш збалансований розподіл комітетів у минулому також міг бути наслідком меншої консолідації влади. У V та VI скликаннях, наприклад, президентом був Віктор Ющенко, в той час як пропрезидентська фракція опинилась в опозиції. Отож, використовуючи його позицію як важіль впливу, опозиційні сили могли вибороти для себе більш вигідні позиції – а це означало більше представлення серед голів комітетів.

Найбільш «коаліційні» комітети: (використовуються сучасні назви комітетів)

Причин саме такого розподілу комітетів коаліції може бути декілька.

По-перше, комітети, які зазвичай отримувала коаліція, мають виконавчу роль – Комітет з питань бюджету необхідний для вдалого виконання Урядом своїх основних функцій. Також Комітет з питань Регламенту дозволяє парламентській більшості контролювати основні процеси роботи Ради. Завдяки коаліційному контролю над цими комітетами системі менш властиві конфлікти щодо найбільш базових напрямів роботи, що, зокрема, впливає на швидкість прийняття важливих рішень.

По-друге, в цих сферах перерозподіляється велика частина ресурсів. Так, згідно з бюджетом на 2021 рік (тобто до того, як основна частина видатків перейшла до Міністерства оборони) витрати на одні лиш соціальний захист та охорону здоровʼя становили третину всіх видатків. Тому ці комітети становлять особливий інтерес для коаліції: вони буквально дають більше можливостей для змін.

Разом з тим, оскільки ці комітети зачіпають життя кожного – коаліція та Уряд отримують можливість максимально ефективно втілювати в життя свої ідеї. Як ми вже наголошували, політики за демократії працюють перш за все на своє переобрання, тому їм потрібні результати. У свою чергу, успіх реформ, які покращать життя якомога ширших верств населення, є дуже яскравим прикладом якісної роботи. В такому разі контроль над комітетами, які дозволяють перерозподіляти настільки значні ресурси, стає ще важливішим. Зрештою, саме в комітетах вирішується доля законопроєктів – який пройде до голосування, а який назавжди залишиться з позначкою «опрацьовується в комітеті» на сайті Верховної Ради.

Найбільш «опозиційні» комітети: (використовуються сучасні назви комітетів)

Чи не найцікавішою історією може похвалитись Комітет з питань національної безпеки та оборони. До 2014 року він належав виключно силам опозиції, проте із початком російсько-української війни у 2014 році Комітет став значно важливішим – тож вже друге скликання поспіль його контролюють коаліційні політичні сили.

Та окрім важливості роль грає і інший фактор: комітети, які історично контролювала опозиція, мають менший вплив. Такі комітети мають значно менше можливостей з перерозподілу ресурсів – тож вони відіграють скоріше роль розмінної монети при розподілі комітетських посад. Також, як ми вже писали раніше, серед іншого комітети контролюють виконання законодавства іншими органами влади. Отож, комітети із більш визначною контрольною функцією для влади логічно передати саме опозиції. Зокрема, Комітет з питань свободи слова має особливу роль (принаймні, мав до послаблення). Саме він слідкує за (не)обмеженням роботи журналістів та можливою цензурою з боку влади – такі ексцеси негативно впливають на українську демократію. 

Стан справ, за якого більшість (якщо не всі) комітети розподіляються під контроль коаліції, склався у 2014 році, після Революції Гідності. Формування коаліції у складі 5 з 6 фракцій дозволила коаліції призначити своїх представників головами в усі комітети, посиливши свій вплив на весь процес роботи Ради. У ІХ скликанні, за існування монобільшості, ситуація повторилася, основна частина комітетів знову пішли до коаліції, із мінімальною представленістю серед їх голів представників опозиції. 

Ситуація, коли одна політична сила може контролювати мало не всі процеси роботи Парламенту при мінімальній перевазі у кількості депутатів, має дві вагомі вади. По-перше, опозиція має обмежені можливості для здійснення контрольної функції, що створює ризики монополізації влади та неефективного здійснення виконавчої влади. По-друге, викривлюється одна з головних функцій парламенту – представлення інтересів суспільства, адже фракції та групи парламентської меншості мають менше можливостей впливати на управління державою. Водночас ситуація, коли представники парламентської більшості хочуть забрати собі щонайбільше комітетів, частково зумовлена дизайном української парламентської системи, за якого комітети поєднують у собі одночасно і законотворчу, і контрольну функції. Натомість у деяких державах Вестмінстерської системи існують окремі спеціалізовані комітети для контролю за виконавчою владою та окремі для створення законодавства, тому подібної проблеми не виникає. 

В Україні ж контроль комітетів опозицією може заважати коаліції просувати потрібні їй законопроєкти. Тому й існує прагнення максимального контролю комітетів з боку представників парламентської більшості. Наш аналіз це продемонстрував. Найважливіші комітети для здійснення виконавчої влади забирали собі представники парламентської більшості. Тим не менш і така ситуація, і будь-який інший розподіл керівних посад в комітетах є наслідком політичних домовленостей між фракціями та групами, які належать і до опозиції і до коаліції. Тому, мабуть, ключовим чинником, який визначає розподіл комітетів, є внутрішньопарламентський міжфракційний діалог.

Пошук відповідей через детальний аналіз: які дані нам допомогли

Аби відповісти на ці питання, ми переглянули комітети минулих скликань та визначили, представники яких політичних сил призначались в них на чільну позицію. Саме посада голови комітету є найважливішим показником – так історично склалось, що голови комітетів мають найбільший вплив на оцінку законопроєктів та формування порядку денного. Так, прописані у законі повноваження голів комітетів є скоріше організаційними. Але за час роботи Верховної Ради ця посада обросла неформальним впливом, який робить саме слово голови комітету найважливішим.  Також найбільше нас цікавить початок скликань, адже саме це є найкращим показником логіки перерозподілу такого важливого ресурсу. 

На початку кожного скликання список комітетів формується заново. Проте, завдяки аналізу предметів відання комітетів крізь декади, ми можемо бачити, які комітети минулого відповідають комітетам сучасності. Таким чином ми виділили 19 комітетів, які залишались відносно стабільними крізь роки.

9 листопада Верховна Рада прийняла державний бюджет на 2024 рік. Рішення було затверджено задовго до початку наступного року. Цьогоріч прийняття бюджету є доволі визначною подією, — в рейтингу найбільш своєчасно прийнятих бюджетів він посідає друге місце за всю історію незалежності. Про що свідчить така дисципліна в бюджетному процесі, адже вищі показники швидкості не завжди означають поліпшення?

Для відповіді на це запитання ми проаналізували дати прийняття всіх державних бюджетів від 1992-го до 2024 року. Також узяли до уваги дати проходження законопроєктами низки етапів: подачі до Верховної Ради, першого та другого читань, а також підпису президента. У вільному доступі великий пласт даних є лише починаючи із 1998 року, тож для попередніх бюджетів ми враховували тільки дату прийняття в цілому. Завдяки такій базі даних ми можемо спостерігати, як відбувалося опрацювання важливого для розвитку держави документа, а також як змінювалися робота парламенту та тенденції бюджетного процесу.

Регламентом Верховної Ради 2010 року встановлено конкретні дати, до яких має бути виконаний кожен етап прийняття бюджету. Кабмін мусить подати проєкт бюджету до Ради до 1 жовтня. Рада має прийняти його у першому читанні до 20 жовтня, у другому — до 20 листопада. І якщо цього року парламент повністю дотримався встановлених рамок, то раніше ситуація могла кардинально відрізнятися.

Так, неодноразово траплялося, що проєкт приймали в цілому вже в останні дні року, інколи отримуючи підпис президента вже святкового 31 грудня. Вперше за довгий час прийняття закону в листопаді відбулося для бюджету на 2018 рік — до цього востаннє таке було ще аж 2003-го. Загалом же з 2010 року лише тричі вдавалося прийняти проєкт бюджету у встановлені законом часові рамки. Причому двічі — після початку повномасштабного вторгнення.

Цього року проєкт бюджету прийнято вчасно як за регламентом, так і зважаючи на фіскальний рік — до початку нового ще 53 дні. Це може здаватися чимось цілком нормальним, але, якщо згадати історію питання, нормою це було далеко не завжди. У 90-х роках минулого століття, наприклад, із восьми бюджетів (з 1992-го по 1999-й) лише два приймали до початку фіскального року. В подальшому ситуація поступово покращувалася, а такі сильні запізнення ставалися дедалі рідше. Щоправда, і без них не обходилося. У цьому тисячолітті найпізніше прийняли бюджет 2010 року — на 116-й день фіскального року (29 квітня). Прийнятий цього року бюджет має другий найкращий показник вчасності прийняття за всю історію незалежності України, перебуваючи в рейтингу лише після минулорічного.

2023 року між подачею проєкту до Ради та його прийняттям минуло 55 днів, у середньому ж процес прийняття бюджету останні 26 років займає близько трьох місяців, або 84 дні. Проте цей показник украй нестабільний. Зазвичай що пізніше подають проєкт, то швидше його намагаються прийняти, орієнтуючись на початок року. Так, бюджет 2008 року подали до парламенту 26 грудня, а вже через чотири дні його підписав президент. Разом з тим дуже довгий період прийняття (наприклад, більш як 100 днів) не обов’язково є хорошим знаком: у таких випадках можливе, приміром, зняття проєкту та його подальша заміна. А це точно не є ознакою якісної роботи.

Якщо зробити крок назад і подивитися на ситуацію в перспективі скликань, то можна побачити доволі цікаву картину. У ІХ скликанні приймали бюджет у середньому за 42 дні до початку року. У VIII скликанні середньостатистичний показник інший — 17 днів. Якщо ж розглянути ще п’ять років до цього, то показник буде ще гіршим: мінус 17 днів, тобто вже у січні. Псує статистику бюджет 2010 року, який було прийнято 29 квітня (116 днів після Нового року). Загалом видно, як із часом робота над бюджетом стає дедалі більш системною та відповідальною, принаймні щодо строків.

Варто також врахувати, що відповідність прописаним у регламенті нормам і швидкість процесу не тотожні якості самого документа, яка не є предметом цього аналізу. Але час і вчасність ухвалення державного бюджету теж важливі: надто довгий або ж надто швидкий бюджетний процес, як і запізнення з ухваленням у сесійній залі — все це може слугувати показником несистемної роботи над документом або ж різних поглядів можновладців на ті чи інші складові. Відповідність прописаним нормам, зокрема щодо строків, показує якість процесу, а також злагодженість дій усіх його учасників. Хоча причини злагодженості можуть бути різними, а не всі учасники процесу — рівноцінно субʼєктними.

Загалом можна прослідкувати дві яскраві тенденції.

По-перше, зазвичай запізнюються з бюджетом перш за все у роки криз. Наприклад, у 90-х, коли Україною ширився глибокий економічний занепад, бували випадки, коли бюджети приймали через 3–6 місяців після початку року. Особливо вирізняється бюджет 1997 року, який прийняли аж у червні. Хоча слід також врахувати, що перше десятиліття незалежності — унікальний період, під час якого ще встановлювалися ті рамки та норми, в межах яких повинен працювати парламент демократичної України. Втім, такі запізнення повторювалися і надалі, в роки найгостріших криз. Наприклад, протягом 2009-го, коли можновладці мали готувати бюджет на 2010 рік, грянула криза — ВВП України впав на 15%, тож питання майбутнього відійшло на другий план. 2014 року, у період Революції Гідності, бюджет прийняли сумнозвісного 16 січня, а кілька наступних років президент підписував бюджет 31 грудня — за день до початку фіскального року. Проте ця закономірність зникла, — востаннє бюджет приймали після 1 січня у 2014 році. Наразі ж можна спостерігати за абсолютно іншим ставленням до прийняття державного бюджету.

По-друге, спостерігається значне видиме покращення взаємодії Кабміну та парламенту, як і їхньої дисципліни. Зважаючи лише на попередні показники, можна було б припустити, що і цьогорічний бюджет має прийматися із дуже великим запізненням. Проте це не так. Наразі ситуація мало не протилежна: Україна переживає найглибшу кризу за всю історію незалежності, але разом із тим слідування власним правилам покращилося. Однією з причин є те, що питання економічного виживання останні два роки є чи не найважливішим: половина бюджету на наступний рік піде на ЗСУ, і лише завдяки міжнародній допомозі можливо перекрити дефіцит бюджету, який становитиме майже 50%. Власне, вчасність ухвалення бюджету можна пояснити і виконанням зобовʼязань перед міжнародними партнерами, для яких бюджетна дисципліна — важливий показник спроможності.

Ще одна причина — централізація влади: президент, уряд і монобільшість належать до однієї команди, і в неї є один центр прийняття рішень — Банкова. Над важливими рішеннями є мало не ручний контроль, прийняття цьогорічного бюджету — один із прикладів. Цей факт дав гарний показник для кількісної статистики, яка, однак, не переростає в якісну. Система державного управління разбалансована, а уряд погодився з роллю статиста. Але це тема для іншої аналітичної статті.

І насамкінець. Кількість поправок до держбюджету та, відповідно, тривалість їхнього розгляду і муки прийняття сильно залежать від кількості у бюджеті вільних для розподілу грошей. Два останні роки навколо бюджетного процесу менше дискусій, бо власних грошей у бюджеті обмаль — і всі вони йдуть на недоторканні статті.

Якісний контроль роботи Верховної Ради з боку громадянського суспільства потребує прозорої роботи Парламенту. Неодноразово саме з роботи журналістів під куполом Ради починалися дискусії, що призводили до масштабних змін. Та чи всі аспекти роботи Ради мають бути відкритими? Так, раніше Верховна Рада дотримувалась цього принципу.

Але все змінилось півтора року тому. Із початком вторгнення у Раді запровадили певні обмеження, зокрема щодо поширення інформації. Із загального доступу прибрали календарний план пленарних засідань, трансляцію пленарних засідань та засідань Погоджувальної ради, а на вебсайті зник доступ до профілів народних депутатів. Всі ці обмеження були сприйняті суспільством із розумінням – безпековий аспект тоді сприймався як найважливіший.

Останнім часом ми можемо спостерігати протилежну тенденцію: на вебсайті Ради знову відкрили дані про депутатів, провели публічну годину запитань до Уряду. Обмеження роботи Парламенту потроху скасовуються, і Рада повертається до попереднього режиму роботи. 

Але чи потрібне повернення прозорості Парламенту у вигляді до 24 лютого 2022 року? Чи варто відкривати для загалу внутрішню кухню організації роботи Парламенту? Саме цю роль виконувала раніше Погоджувальна рада.

До повноважень цього органу входить, згідно з Регламентом, “попередня підготовка і розгляд організаційних питань Верховної Ради”. У її складі – голови фракцій та депутатських груп, голови комітетів та спікер Ради із заступниками. Отож, в теорії предметом обговорень є координування роботи Парламенту, узгодження порядків денних та забезпечення ефективної роботи Ради.

Проте на практиці все відбувалось зовсім по-іншому. Насамперед Погоджувальна рада була не простором для вирішення організаційних питань, а ареною для виголошення політичних промов і скандалів.

До прикладу, спікер Верховної Ради України VIII скликання Андрій Парубій був дуже прямолінійним у своєму ставленні до поведінки депутатів на Погоджувальній раді: “На жаль, використовують Погоджувальну раду просто як піар-майданчик, щоб відговорити меседж на камери, записати його, встати і піти”. 

Схожі думки висловлювали і самі депутати: вони роками порівнювали Погоджувальну раду із “цирком” та “ток-шоу”. Не обходилось і без скандалів. У мережі можна легко знайти, наприклад, відео, де Бойко прямо під час засідання вдарив по обличчю Ляшка; або ж і новину, як на Погоджувальну раду спікеру приносили кайданки. Погоджувальна рада відігравала роль радше великої трибуни для обміну промовами, аж ніяк не місця для організації роботи Парламенту. 

У 2016 році місія Європарламенту презентувала “Доповідь та дорожню карту щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України”. Вона містила низку пропозицій щодо змін, які вартує втілити для підвищення ефективності роботи українського Парламенту. Серед перелічених рекомендацій було і закриття Погоджувальної ради. Причина – зрозуміла: “На практиці, засідання ПР є заполітизованим заходом, протягом якого провідні представники політичних фракцій виступають з промовами щодо актуальних питань. Обговорення парламентського порядку денного зазвичай відходить на другий план”. 

Проте не йдеться про абсолютне закриття Погоджувальної ради від громадян: пропонувалось також організувати групу спеціальних парламентських кореспондентів, які могли би доносити суспільству найактуальнішу інформацію щодо засідань.  

З початком повномасштабного вторгнення рекомендація місії Європарламенту щодо Погоджувальної ради  була неочікувано виконана – Погоджувальну раду почали проводити без присутності журналістів, а також без аудіо- та відеофіксації. 

Народні депутати під час експертних інтервʼю для Лабораторії законодавчих ініціатив зазначали, що зміни виявилися разючими: засідання Погоджувальної ради почали тривати годинами (інколи сягаючи позначки в цілих 5 годин), а самі обговорення стали значно конструктивніші – порядок денний та підтримка тих чи інших законопроєктів стали основними питаннями. Це прямо вплинуло на інші аспекти роботи Верховної Ради: до самого голосування у сесійній залі доходили насамперед ті законопроєкти, які вже мали попередню підтримку депутатів. Це було одним із показників єдності Парламенту в перші місяці повномасштабного вторгнення, адже майже кожне голосування набирало тоді більше 300 голосів “за” законопроєкти.

Це вплинуло і на кількісні показники: якщо навесні 2021 року депутати в середньому розглядали 6.7 законопроєктів за засідання, то за аналогічний період 2023 року цей показник дорівнював вже 22.6 – зростання в рази. Закриття Погоджувальної ради зіграло свою роль і тут: тривалі предметні дискусії допомагають вибудувати якомога ефективніший порядок денний.

Вже півтора року як депутати втратили велику частину можливостей по контролю над урядом та комунікації з суспільством. Показовим був скандал з турецькими куртками та вже колишнім Міністром оборони. Такі новини сколихнули суспільство, і, вірогідно, саме вони призвели до втрати Резніковим своєї посади. На тлі скандалів незадоволення зростало і у сесійній залі, де все частіше лунали вимоги депутатів повернути так звану «годину запитань до уряду». Зрештою, 6 жовтня у Раді все ж провели першу за довгий час сесію запитань. Навіщо депутатам цей інструмент і чи є він дієвим для впливу на уряд?

До повномасштабного вторгнення «година запитань до уряду» проходила у п’ятницю кожного пленарного тижня. Попередньо обирали тему, тож на питання відповідали премʼєр-міністр та профільний міністр. Значущість таких зустрічей депутатів із урядовцями має декілька складових.

По-перше, «година запитань до уряду» є важливим інструментом парламентського контролю. Завдяки якому депутати могли напряму дізнатися про стан справ в уряді та його роботу. Це особливо чутливо для депутатів, які не входять до складу правлячої коаліції: в них значно менше можливостей для комунікації із виконавчою гілкою влади. Звісно, здебільшого «година запитань до уряду» зводиться до інформування – відповідей урядовців на поставлені депутатами питання. Але все ж це – можливість комунікації двох найважливіших державних інститутів, а це вже багато важить.

По-друге, це – важливий медійний інструмент, яким опозиціонери користувались сповна. Саме завдяки публічності процедури, адже «година запитань до уряду» до повномасштабного вторгнення транслювалася онлайн, депутати були здатні створювати тиск на урядовців, докладаючись до бажаних змін.

Роль відіграє й інший аспект: уряд зазвичай утворює саме коаліція, тож для опозиції «година запитань» – ше й провадження діалогу «коаліція-опозиція». Кажуть, що істина народжується в дискусії… Що ж, «година запитань до уряду» – майданчик для публічних дискусій, можливість для парламентарів дати розголос проблемам, які вони вважають важливими. Влучно поставлене питання на актуальну тему може залучити до дискусії громадянське суспільство, і вже у такого тандему є шанси на досягнення змін.

Після 24.02.2022 «годину запитань до уряду» проводять у зовсім іншій формі. Міністри все ж зустрічаються із депутатами: відбуваються зустрічі із коаліцією, а також в режимі Погоджувальної ради – із головами фракцій. Але важко говорити про регулярність такого дійства. Переглянувши стенограми пленарних засідань за серпень, можна припустити, що самі депутати не в захваті. Кожного засідання за цей період хоча б один раз представники опозиційних фракцій закликали повернути «годину запитань до уряду», при чому інколи доволі емоційно.

«І, напевно, вже пора нам повертати «годину питань до уряду», якщо так в наглу і в тупу регулюється те, що приймається в цьому залі», – судячи з таких слів депутатки від опозиційної фракції «Голос» Соломії Бобровської, відсутність цього інструменту парламентського контролю вже давно є актуальною проблемою для народних обранців.

Отже, повномасштабне вторгнення змусило депутатів змінити свій режим роботи. «Година запитань до уряду» з нього просто випала. На той момент це здавалось цілком резонним – депутати збирались під куполом на мінімально можливу кількість часу, лиш для вирішення найнагальніших проблем. Найважливішим тоді здавався безпековий аспект роботи – ніхто не хотів наражатись на зайву небезпеку, зайвий час дискутуючи щодо впровадження політик. Регулярність, з якою мала відбуватись «година запитань до уряду», різко контрастувала з тим рівнем небезпеки, який нависав поруч.

Чи є резонним такий режим роботи і зараз? Як мінімум, представники опозиції не згодні. Рік тому опозиційні сили виступали проти продовження частини обмежень, повʼязаних із безпековим аспектом. Так, у вересні минулого року в сесійній залі точились запеклі суперечки щодо обмеження роботи телеканалу «Рада» і прямих трансляцій засідань. Вже тоді обмеження видавались неадекватними, враховуючи наявний рівень загрози. Схожа річ відбувається і з «годиною запитань»: скандали то з куртками, то з яйцями навколо Міністерства оборони показали, наскільки відстороненими є депутати від того, що відбувається в уряді.

Заклики повернення «години запитань» можуть бути симптомом іншої парламентської недуги – зменшення субʼєктності Верховної Ради загалом та опозиції зокрема. Екзистенційна загроза українській державності обʼєктивно потребує консолідації та згуртування, тіснішої координації між законодавчою та виконавчою гілками владами. А оскільки у парламенті відбулася консолідація більшості і опозиційних фракцій та груп, то і критики в бік дій уряду від різних парламентських сил стало, як мінімум, менше чутно. Такий стан справ є нормальним для країни, що перебуває у війні. Але разом з тим роль таких демократичних структур, як парламент, падає. Зважаючи на довгу історію української боротьби за демократію та свободу, така ситуація створює різкий дисонанс – законно обрані депутати мають обмежений вплив на формування державних політик та складу уряду.

Крига скресла 6 жовтня: у Верховній Раді провели першу за довгий час «годину запитань до уряду». Незважаючи на досить вузьку тематику сесії запитань – енергетична безпека та готовність до опалювального сезону – депутати не соромились ставити питання з широкого спектру тем, включно з виплатами військовим та обмеженням на виїзд за кордон для депутатів.

На жаль, успіх не повторився: на наступному ж пленарному тижні години запитань до уряду не відбулося. Проте поодинокі зустрічі не вирішать проблему – лише системність допоможе налагодити якісну комунікацію між гілками влади та збільшити роль парламенту, що так важливо в теперішній час.