Наразі Україна перебуває на важливому етапі свого розвитку, коли реформи виступають обов’язковим елементом вдосконалення існуючого суспільно-політичного ладу. Особливо значення ці процеси набули в умовах Революції Гідності, коли українці обрали проєвропейський вектор розвитку нашої держави. Новий поштовх до впровадження масштабних змін з’явився після вторгнення рф у 2022 році, коли Україна отримала реальний шанс реалізувати свої давні плани щодо євроінтеграції і стати членом Європейського Союзу.

Після підписання Угоди про асоціацію з ЄС Україна зобов’язалася привести своє законодавство та практику функціонування державних інституцій у відповідність до європейських стандартів, а це, у свою чергу, вказує на потребу суттєво модернізувати значну частину сфер суспільного життя. До того ж потреба у реформах гостро постала в умовах руйнувань, які принесла в Україну війна. Тому основна мета на сьогодні — не лише зберегти, але й відбудувати державу, на що націлений План Відновлення України. У зв’язку з цим перед нашою країною стоїть важливе завдання — обдумано поставитися до того, як ці реформи будуть розроблятися та впроваджуватися. Саме виважений підхід дасть можливість прискорити європейське майбутнє України.

Орієнтиром для побудови стратегії впровадження змін може стати попередній досвід проведення реформ, коли після кризи запускалися процеси оновлення та суттєвого вдосконалення публічно-владних інституцій. Водночас цей досвід показує не лише позитивні зрушення, яких вдалося досягти, але й акцентує увагу на проблемах, яких варто уникати. Нерідко до процесу виявлення недоліків долучаюся і суди, які розглядають справи про реформи у порядку судового оскарження. У зв’язку з цим у межах виконання проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який фінансується ЄС, Лабораторія законодавчих ініціатив проводить дослідження щодо судового втручання у хід реалізації реформ.

Досвід втілення реформ у публічно-правовій сфері доводить, що не всі зміни увінчуються успіхом. Це передусім пов’язано з тим, наскільки відповідально та професійно представники влади підходять до питання їх дизайнування та реалізації. У зв’язку з цим маємо ситуацію, коли успішність реформи залежить від якості роботи владних інституцій на двох рівнях:

1. нормотворчому, який стосується дизайнування сутності та мети реформи, проведення підготовчої роботи (зокрема, розробки проєктів законів та підзаконних нормативно-правових актів) та прийняття нормативно-правових актів, якими регулюється процес проведення реформ;
2. правозастосовному, на якому власне і відбувається втілення реформи на практиці через діяльність уповноважених органів влади (та іноді представників громадського сектору).

Практика проведення низки реформ та процедур з очищення державної влади, які мали місце у 2014–2023 роках, засвідчує, що, на жаль, досить часто кожен з цих етапів супроводжується значною кількістю помилок. Як наслідок, результати окремих реформ та процедур були масово оскаржені у судах. Яскравим свідченням цього стали кейси щодо люстрації 2014 року, переатестації особового складу Національної поліції України 2015-2016 років, очищення судів від «суддів Майдану» та атестації прокурорів Генеральної прокуратури України 2019 року. 

Практика розгляду цих справ у судах спочатку була неоднорідною, що позначалося і на судових рішеннях про визнання реформ чи процедур з очищення влади «законними» чи, навпаки, «незаконними». Однак згодом українські суди стали дотримуватися єдиної лінії щодо оцінки якості цих процесів. Значний вплив у цьому випадку мали і позиції міжнародних судових інституцій. Це пов’язано з тим, що в окремих випадках спори виходять за межі національної юрисдикції і стають предметом розгляду Європейського суду з прав людини (наприклад, так було у кейсі щодо люстрації). Цей факт засвідчує масштабність проблем, які супроводжують хід реформ у нашій державі. А це аж ніяк не додає позитивної оцінки в очах міжнародних партнерів. 

Загалом аналіз судової практики показує, що багатьом реформам притаманні типові недоліки, які «традиційно» супроводжують процес впровадження суспільно-політичних змін. Так, вагомими підставами для оскарження запроваджених нововведень досить часто є наступні:

1. низька якість підготовки нормативно-правових актів, які супроводжують процес реформ в Україні;
2. неврахування міжнародних стандартів;
3. органи влади, долучені до втілення реформ, нерідко діють всупереч конкретним вимогам законодавства;
4. рішення, прийняті під час втілення реформ, не мають належного обґрунтування.

Нерідко до процесу визнання реформ недостатньо дієвими та неправильно спроєктованими долучається і Конституційний Суд України. Саме КСУ може визнати ту чи іншу норму законодавства неконституційною і, відповідно, поставити під питання легальність проведення реформи. Такі «повороти подій» у ході реалізації реформ є найбільш промовистими, оскільки вони напряму засвідчують негативні тенденції у законотворчому процесі.

До того ж ціна помилок, допущених під час невдалого дизайнування та втілення реформ на практиці, нерідко є досить високою. Суди присуджують значні суми компенсацій у разі, якщо реформу було визнано провальною і внаслідок цього було завдано шкоди інтересам інших осіб. Показово, що такі наслідки мали місце у кейсах щодо люстрації, атестації особового складу Нацполіції та атестації прокурорів Генеральної прокуратури. Беззаперечно, ці відшкодування є значним ударом по державному бюджету країни.

Тож у підсумку судові рішення є свідченням того, що поточна практика проведення реформ в Україні має бути змінена. Однин із ключових моментів на шляху до цього — це врахування негативного досвіду для подальшого вдосконалення стратегії реформування суспільних відносин.

Водночас варто відзначити, що з практикою впровадження змін у публічно-правовій сфері Україні не завжди все так сумно. Судове втручання не обов’язково має наслідком одностайне скасування результатів нововведень. Свідченням цього, до прикладу, є процедура заборони проросійських партій у 2022–2023 роках. Цей кейс підтвердив, що у випадку, коли запроваджувані зміни не мають недоліків нормотворчого характеру та повністю відповідають запитам суспільства, вони витримують перевірку судовим оскарженням. 

Відповідно, такий позитивний досвід має бути врахований органами влади і лягти в основу майбутнього дизайнування реформ та практики їх реалізації. Це пов’язано з тим, що успішність результатів уже апробовано, тож єдине, що залишається — поширювати цю практику надалі.

Звичайно, єдиного чіткого та покрокового плану проведення реформ не існує. Це передусім є наслідком того, що кожна з реформ має певні характерні особливості її організації та втілення. Однак це зовсім не означає, що немає жодних орієнтирів, слідування яким стало б запорукою ефективного реформування суспільних відносин. Ось ключові з них.

Насамперед особлива увага має бути приділена нормотворчому етапу. Це означає, що національне законодавство має бути чітко та детально прописане, розробка нормативно-правових актів має базуватися на міжнародних стандартах, а до процесу дизайнування мають залучатися експерти.

По-друге, під час розробки нових реформ має враховуватися попередній досвід (як позитивний, так негативний). Такий підхід надасть можливість заздалегідь попередити значну кількість типових недоліків. 

Насамкінець органи влади, які відповідають за втілення реформ на практиці, мають діяти виключно у межах компетенції, яка чітко визначена у нормах законодавства. Відповідно, має виключатися будь-яке дублювання повноважень, необґрунтованість рішень та порушення порядку реалізації реформ. 

Тож представникам української влади ще є над чим працювати, адже вдосконалення процесу проведення реформ — наше стратегічне завдання в умовах війни та повоєнної відбудови. Саме вдало спроєктовані реформи допоможуть наблизити перемогу та відкрити шлях у європейське майбутнє для України. 

14 вересня 2023 року Лабораторія законодавчих ініціатив проведе обговорення нового дослідження ЛЗІ «Вплив судового втручання: роль судів загальної юрисдикції у перебігу реформ в Україні» для експертного середовища. Дослідження було підготовлене в рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який фінансується Європейським Союзом.

Захід відбудеться о 16:00 в офісі Лабораторії законодавчих ініціатив (м. Київ, вул. Воздвиженська 45, оф. 404).

Контекст. Сьогодні вже очевидно – навіть такі довгоочікувані та багатообіцяльні реформи як ті, що почалися після Революції Гідності, не завжди стають успішними кейсами. Це сталося з багатьох причин. І одна з них – судове втручання. Проте для здійснення євроінтеграційних прагнень Україна має виконати зобовʼязання щодо реалізації реформ та наближення нашого законодавства до законодавства ЄС. І важливим критерієм тут буде не просто прийняття законів та початок реформ, а їх сталість, тому необхідно дизайнувати якісні реформи без законодавчих прогалин та недоліків.

Мета презентації — обговорити результати дослідження та рекомендації для законотворців, зокрема явище судового втручання, його вплив на перебіг реформ та можливі кроки для покращення майбутніх реформ і співпраці між різними гілками влади.

Запрошуємо до участі у заході представників експертного середовища.

Мова заходу: українська. Контакти: Марія Герелес, комунікаційна директорка Лабораторії законодавчих ініціатив, mg@parliament.org.ua.

У ці дні Лабораторія законодавчих ініціатив бере участь у зустрічах з Петом Коксом, колишнім президентом Європарламенту й очільником Місії щодо сприяння реформі Верховної Ради України. Обговорення присвячені подальшим крокам з продовження парламентської реформи в умовах повномасштабної війни.

Реформування українського парламенту розпочалося у 2015 році з початком роботи Оціночної місії Європейського парламенту під керівництвом Пета Кокса. Для цього Місія розробила Дорожню карту з конкретними рекомендаціями щодо того, як можна посилити Верховну Раду України інституційно і вирішити існуючі проблеми українського парламентаризму – відсутність політичного діалогу, постійний «законодавчий спам» від народних депутатів і підміна якості законодавчих ініціатив кількістю, слабкість Апарату ВРУ і відсутність розуміння важливості цієї структури та парламентських службовців.

Лабораторія законодавчих ініціатив із самого початку підтримує парламентську реформу і моніторить її імплементацію. Станом на середину 2021 року, за нашою оцінкою, реформа парламенту була виконана менше, ніж на половину. І хоча на початку 2022 року пріоритети і Верховної Ради, і всього українського суспільства змінилися, ми переконані – реформу парламенту потрібно продовжувати. 

В умовах повномасштабного вторгнення ми пропонуємо сконцентруватися, у першу чергу, на таких напрямах реформи:

Перед початком повномасштабного вторгнення український парламент точно не був готовий до викликів воєнного часу. Якби парламент не зміг, хоч і хаотично, продовжити роботу у лютому-березні 2022 року, спроможність української влади в очах партнерів і ворогів опинилася б перед серйозною загрозою.

Тож Верховна Рада України повинна мати відповідний план забезпечення безперервної роботи на випадок кризових ситуацій. Розробка такого плану має відбуватися вже, з урахуванням наявного досвіду роботи ВРУ після 24 лютого 2022 року, а також – досвіду інших парламентів із подібними планами.

Те, що Верховна Рада України продовжувала виконувати свої функції після початку повномасштабного вторгнення, значною мірою сталося завдяки Апарату ВРУ, зокрема Управлінню комп’ютеризованих систем, яке змогло забезпечити дистанційну роботу і дуже швидко захистило важливі системи і підсистеми. Це результат реалізації попередньої цифрової стратегії.

Зараз час створити нову, більш актуальну стратегію, яка враховуватиме досвід із застосуванням найсучасніших технологій, зокрема машинного перекладу.

Наприкінці 2022 року у парламенті було зареєстровано законопроєкт №8327, що запроваджує Етичний кодекс парламентарів з чіткими принципами, правилами, і, найголовніше, – санкціями за їх порушення, а також механізмами контролю за їх дотриманням. До написання цього законопроєкту долучалася і Лабораторія законодавчих ініціатив.

Ухвалення Етичного кодексу – надзвичайно важливий крок і для Верховної Ради як означник незалежності та легітимності інституції, і для наших партнерів та союзників, адже це пряма рекомендація Дорожньої карти парламентської реформи, ОБСЄ/БДІПЛ, GRECO та Ради Європи.

З початком повномасштабного вторгнення кожен парламентар перетворився на посла українського народу. Водночас є кілька питань, які вже зараз потребують адекватного вирішення, щоб загальна публічна дипломатія України стала більш злагодженою.

Низький рівень рівень експертно-аналітичного забезпечення і, як наслідок, не дуже якісно виписані законодавчі ініціативи, які потім перетворюються на колізії в законодавстві або просто непрацюючі закони – це давня проблема українського парламенту.

Наразі народним депутатам бракує практики проводити оцінку законодавчого впливу законопроєктів перед їхнім ухваленням, а також розуміння – навіщо цей аналіз потрібен.

Водночас підвищення якості продукованих парламентом законів є пріоритетним завданням зараз і для того, щоб законодавчі ініціативи воєнного часу не підважували легітимність Верховної Ради, і для того, щоб створити якісну рамку для майбутніх законодавчих ініціатив, які стосуватимуться відновлення повоєнної України.

Ми вдячні поточному скликанню Верховної Ради за готовність продовжувати реформу парламенту навіть під час повномасштабної війни, а Пету Коксу та міжнародним партнерам, зокрема Національному демократичному інституту в Україні, – за підтримку важливих змін і діалог з громадянським суспільством.

Лабораторія законодавчих ініціатив завжди буде поруч з українським парламентом на цьому шляху.

Лабораторія завжди сприяла євроатлантичній інтеграції України та докладає багато зусиль для розвитку парламентської дипломатії. Цього тижня ми, разом з Embassy of Ukraine in Canada / Посольство України в Канаді та Parliamentary Centre, організували панельну дискусію «На шляху до членства України в НАТО: зміцнення євроатлантичної безпеки» у Парламенті Канади.

Метою заходу було обговорити майбутнє України, її безпеку та безпеку всієї євроатлантичної спільноти. Розглянути шлях України до НАТО – як швидко ми просуваємося, які реформи впроваджуються, а які тільки плануються, якої підтримки, у законодавчій площині, ми потребуємо від союзників та як вступ України до НАТО посилить Альянс та зміцнить євроатлантичну безпеку загалом.

До дискусії долучилися канадські парламентарі, заступник голови Комітет ВРУ з питань національної безпеки, оборони та розвідки, Голова Постійної Делегації України у Парламентській Асамблеї НАТО Єгор Чернєв, Заступник міністра оборони з питань європейської інтеграції Андрій Шевченко та представники дипломатичного корпусу, серед яких Надзвичайна і Повноважна Пані посол України в Канаді Її Високоповажність Юлія Ковалів та Надзвичайний і Повноважний посол Фінляндії в Канаді Його Високоповажність Рой Ерікссон.

Захід проходив у рамках проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Parliamentary Centre у співпраці з Верховна Рада України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади Canada’s Foreign Policy—Global Affairs Canada в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs).

Текст підготовано для Української правди

Держава має зайнятися ветеранами, або ветерани займуться державою (не в хорошому сенсі цього виразу) – ця та схожі думки часто лунають під час обговорень майбутнього ветеранської політики.

За скромними оцінками, ветерани та члени їхніх сімей будуть складати щонайменше 10% населення України. Але чи готова Україна зіштовхнутися з мільйонами ветеранів, які повернуться з фронту?

Базовим законом ветеранської політики є Закон “Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту”. Саме цей закон визначає, хто є ветеранами та які пільги вони отримують.

Це закон 1993 року, і загалом він фокусується на ветеранах війн радянської доби. Звісно, що цей підхід застарілий для сучасних умов та потребує перегляду й оновлення.

Щоб зрозуміти, наскільки закон 1993 не відповідає сучасним реаліям, наведемо два приклади.

За законом, ветеранами є учасники різних воєн і військових операцій, серед яких багато неочевидних, на перший погляд, груп людей. 

Так ветеранами вважаються партизани і підпільники громадянської (1917-1921 років) та Другої світової воєн. Окреме питання: хто є підпільниками та партизанами громадянської війни – вояки Червоної армії чи вояки УНР? 

Учасники військових операцій СРСР за кордоном теж за законом є ветеранами. Чинною і дуже цікавою є постанова Кабміну 1994 року, де перераховано такі операції. Всього там 47 військових операцій СРСР починаючи з 1924 року. Серед них є і громадянські війни в Іспанії (1936-1939) та Китаї (1924-1949, з перервами), Корейська війна (1950-1953), придушення угорської революції (1956) та Празької весни (1968) тощо. Радянські військові, що брали участь в цих бойових діях, вважаються ветеранами, які мають право отримувати пільги в Україні.

Ветеранами, згідно з законом, є одночасно вояки УПА та вояки НКВС, що воювали проти УПА. Ті, хто боровся за незалежність України, та ті, хто боровся проти неї. Мовою закону це називається “ліквідація диверсійно-терористичних груп, бандитизму у 1944-1951 роках на території України, Білорусі, Латвії, Литви, Естонії”.

А що ж отримують ветерани всіх цих воєн (як і ветерани сучасної російсько-української війни)? Вони отримують пільги – пільги, які були прописані 30 років тому.

До переліку цих пільг, серед іншого, входять знижка на встановлення квартирного телефону або право на позачергове забезпечення продовольчими товарами поліпшеного асортименту. Нагадаємо, що в СРСР був товарний дефіцит, тому поряд зі звичайними магазинами, де майже нічого не було, були магазини підвищеного попиту.

Чому після загальної декомунізації, перегляду історичної, символічної та гуманітарної політики ці частини законодавства досі незмінні? Через те, що не змінили закон.

Чому не змінили закон? Цілком можливо, що причина в неуважності чи недоопрацюваннях, однак на це є й більш глибокі причини, конституційного рівня. 

Хоч зміни політики щодо ветеранів важливі, але це не так просто зробити. У своїй практиці Конституційний Суд не раз виносив рішення (рішення 2004, 2004, 2002, 1999 років) на користь збереження чинної моделі. Наприклад, рішення у справі щодо соціального захисту ветеранів 2018 року.

У тому ж році неконституційним був визнаний закон, за яким ветеран не мав би отримувати визначені законом пільги, якщо дохід ветерана та його сімʼї перевищував би певний рівень. Пільги в цьому випадку – це безкоштовні ліки, знижка на комунальні послуги чи інші, менш популярні пільги.

Конституційний Суд вирішив, що “обмеження або скасування таких пільг, інших гарантій соціального захисту можливе лише у разі запровадження рівноцінних або більш сприятливих умов соціального захисту“, а “надання пільг (…) не повинне обумовлюватися відсутністю фінансових можливостей держави“.

Іншими словами, пільги та інші соціальні гарантії можна тільки збільшувати, але ніяк не зменшувати. А забезпечення цих пільг і соціальних гарантій повинно виконуватися, незалежно від того, є на це у держави гроші чи немає. Якщо держава не має на це грошей, не виконує відповідні соціальні зобов’язання, то чинна в цей момент влада порушує Конституцію в частині захисту прав громадян.

Дискусія щодо того, наскільки такий підхід є виправданим і справедливим або в якій мірі ця позиція є радянським спадком і проявом державного патерналізму, тліє без особливого результату і надмірної публічної уваги вже достатньо довго. Однак є конкретні достатньо негативні наслідки такої позиції, коли недобросовісні політики заграють із громадянами перспективою підвищення соціальних гарантій.

Якщо зовсім просто, то будь-яка популістична більшість у ВРУ може додавати нові і нові пільги, ніяк не обґрунтовані фінансово, щоб отримати короткочасні електоральні дивіденди. А от скасувати ці пільги – неможливо.

Навіть глибоке реформування з запровадженням рівноцінних умов соціального захисту є ризикованим, оскільки в підходящий момент до КСУ можуть звернутися з питанням щодо того, чи є ці умови рівноцінні або ж вони є обмеженням/скасуванням соціального захисту. А Конституційний Суд може тоді скасувати таку реформу. І це – великий виклик для будь-яких спроб реформувати державну політику щодо ветеранів.

Наприклад, адресна соціальна підтримка, коли ветеран отримує допомогу відповідно до його потреб, неможлива в таких умовах. Перегляд списку старих пільг чи позбавлення пільг ветеранів НКВС теж неможливе. Але ветеранська політика – це ж не тільки про ветеранів НКВС.

За деякими оцінками, в Україні буде близько 5 млн ветеранів та членів їхніх сімей. Тобто ветеранська політика торкнеться кожного сьомого громадянина України. Законодавство 1993 року необхідно буде реформувати. Воно створювалося для пенсіонерів, які пройшли Другу світову війну, а зараз переважну більшість ветеранів та членів їхніх сімей будуть складати люди працездатного віку. 

Пошук законних шляхів вирішення цієї ситуації є нагальним завданням для України. Іншим нагальним завданням є суспільна дискусія щодо того, з чого має і з чого не має складатися ветеранська політика. Проте говорити про це – замало. Необхідно вже вносити зміни, вже починати формувати нову політику. Адже що довше затягувати цей процес, то важче нам буде інтегрувати ветеранів, коли вони повернуться додому.

Текст підготовано за фінансової підтримки Швеції.

Лабораторія законодавчих ініціатив уже багато років займається сприянням реалізації та моніторингом парламентської реформи. За даними нашого останнього моніторингу за 2021 рік, реформа українського парламенту виконана на 45,7%. В останні роки темпи реалізації реформи знизилися, однак політичне керівництво Верховної Ради визнає необхідність виконання узятих на себе зобов’язань щодо імплементації парламентської реформи. Крім того, судячи із публічних заяв політичного керівництва Парламенту, влада цілком свідома як фактичного стану реалізації реформи, так і проблем у її реалізації. А сам факт реалістичної оцінки ситуації дає надію на вирішення цих проблем і успішне завершення реформи.

На сьогодні Лабораторія включена в робочу підгрупу з парламентської реформ в Україні і має можливість активно та конструктивно співпрацювати безпосередньо з представниками Верховної Ради у цьому напрямку.

Якими ж наразі є пріоритети у реалізації реформи парламенту? На чому треба акцентуватися для зміни ситуації на краще? Директор Аналітичного напряму Лабораторії Олександр Заславський під час форуму «Демократичні реформи для інтеграції України в ЄС: діалог з провідними реформаторами» озвучив для наших європейських партнерів та українських колег із громадянського суспільства і Парламенту 3 пріоритети парламентської реформи в Україні.

Загальновідома проблема, яка ускладнює роботу Верховної Ради, це – продукування великої кількості законодавчих ініціатив. І це не може не позначатися на якості законодавчих ініціатив, а також на завантаженості народних депутатів і структурних підрозділів Апарату Верховної Ради. У ІХ скликанні ВРУ спостерігається стабільне зниження кількості, в першу чергу депутатських, законодавчих ініціатив, що, безумовно, є позитивною тенденцією. Однак зменшувати кількість «законодавчого спаму» можна і іншими шляхами. Зокрема, через підвищення вимог до експертно-аналітичного супроводу, загалом шляхом підвищення кількості і якості супровідної аналітики у законодавчому процесі. Є світові приклади, коли такий крок, зокрема підвищення вимог до підготовки оцінок впливу проєктів актів, в рази зменшував кількість цих самих проєктів актів. Що свідчить про підвищення їхньої якості, оскільки радикально зменшується частка таких законопроєктів, які вносять зміни у вже діючі закони.

Сюди ж можна віднести і необхідність посилення євроінтеграційної експертизи на рівні парламенту. Зокрема шляхом посилення спроможності Євроінтеграційного комітету. У Верховній Раді є 3 комітети, чиї висновки обов’язкові для всіх законопроєктів: бюджетний, антикорупційний і євроінтеграційний. Тобто протягом скликання через ці комітети проходять тисячі законопроєктів. Відповідно і підвищення вимог до супровідних документів, зокрема до законопроєктів, які стосуються євроінтеграції, і підвищення спроможності євроінтеграційного комітету опрацьовувати велику кількість законопроєктів однозначно покращить весь євроінтеграційний напрямок законодавства. А це, як ми розуміємо, наразі стає вкрай важливим і актуальним.

Війна актуалізувала питання демократичного контролю у сфері безпеки й оборони. В Україні вже є ухвалені зміни до законодавства у цьому напрямку, які набувають чинності з наступного року. Зокрема, буде створений унікальний для Верховної Ради спеціальний контрольний комітет, який здійснюватиме контроль у сфері безпеки і оборони.

До речі, в частині парламентського контролю варто навести приклад, як Верховна Рада адаптувалася до умов війни. З 24 лютого в нас не відбувалися години запитань до Уряду, однак був запроваджений спеціальний формат, коли окремі міністри зустрічалися із керівниками парламентських фракцій або із представниками більшості у парламенті. Деякі міністри встигли кілька разів пройти такий формат. Що ж стосується конкретних дій на посилення парламентського контролю, то тут треба говорити про посилення системності та регулярності його здійснення. У тому числі на рівні комітетів.

Це також вкрай важливий аспект реформи. Оскільки Апарат – це, по суті, парламентська служба. Хоча в нас наразі немає відокремленої парламентської державної служби, але Апарат ВРУ і є тією структурою, яка забезпечує сталість та інституційну пам’ять Верховної Ради. Це люди, які і під час війни забезпечували роботу парламенту. Серед працівників Апарату є значна кількість тих, хто працює там вже більше 15 років. Це висококласні фахівці. Їхній досвід треба зберегти та примножити, а сам статус парламентського службовця посилити. З цією метою був розроблений і ухвалений у першому читанні законопроєкт про парламентську службу. Було би дуже добро його ухвалити в цілому. Також була ухвалена і вже на фінальній стадії реалізується стратегія розбудови кадрового потенціалу Апарату Верховної Ради. Варто було б її оновити із акцентом на підтримці високого рівня фаховості працівників Апарату та збереженні інституційної пам’яті.

Лабораторія законодавчих ініціатив буде, наскільки зможе, підтримувати ці та інші напрями парламентської реформи. І ми вкотре наголошуємо на важливості сталого функціонування такої інституції, як парламент, для реалізації всіх інших реформ, а також для поступу України на євроінтеграційному шляху.

Цю публікацію підготовано за фінансової підтримки Швеції.

Парламентська реформа була почата у далекому 2016 році з Дорожньої карти щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України. Ця реформа досі не завершена і втілена менше, ніж на половину. Тому можна вітати заяви керівництва Верховної Ради щодо необхідності виконання цієї реформи хоча б на 70-80%. Наскільки ж реформа імплементована наразі?

За нашою методологією ми оцінюємо її виконання на 45,7% (95 балів з 208 можливих) станом на липень 2021 р.З того часу не проводився системний моніторинг. Однак поверхневий моніторинг показує відсутність помітного прогресу щодо впровадження реформи. За деякими пунктами спостерігається регрес, наприклад, Верховна Рада наприкінці 6 сесії вкотре відтермінувала перехід на електронний документообіг. Порівняно з березнем 2019 року, прогрес просунувся лише на 4%. Слідуючи українській традиції, це можна назвати «тупцюванням на місці». Тому рекомендації, надані у 2019 р., актуальні і зараз:

1. Формування єдиного координаційного центру парламентської реформи.
2. Запровадження систематичної роботи над реалізацією рекомендацій: оновлення Дорожньої карти та плану пріоритетних дій із її імплементації.
3. Схвалення концепції законодавчого процесу «від початку до кінця» (узгоджену з усіма суб’єктами законодавчої ініціативи), яка б показувала цільову систему вироблення та ухвалення рішень, визначала б ключові етапи реалізації реформи та окреслювала б ефективні шляхи впровадження окремих компонентів реформи задля забезпечення когерентності зусиль всіх суб’єктів законодавчої ініціативи.
4. Забезпечення ефективної комунікації щодо парламентської реформи як всередині парламентських фракцій та груп, так і між діалоговими майданчиками.
5. Налагодження комунікації з Кабінетом Міністрів України задля кращої координації реформаційних процесів у парламенті та уряді.
6. Приведення Регламенту ВРУ у відповідність до Конституції України.
7. Прийняття Закону «Про парламентську службу» в цілому.
8. Ухвалення кодексу депутатської етики.

Головною проблемою є відсутність системності у реформуванні Верховної Ради. Особливо це стосується самих депутатів. Якщо реформи, які стосуються Апарату ВРУ і залежали від рішення керівництва Апарату (а також від політичного керівництва ВРУ), просувалися більш-менш комплексно та з урахуванням рекомендацій Дорожньої карти, то напрями, які стосуються правил та форматів роботи самих народних депутатів, або погіршилися в порівнянні з 2019 р., або залишилися приблизно на тому ж рівні. А там, де відбувалися покращення, вони були радше реакцією на поточні виклики та не надто засновувалися на рекомендаціях Дорожньої карти.

Основні покращення щодо стану виконання рекомендацій Дорожньої карти стосувалися Апарату ВРУ. Тут можна відзначити:

1. затвердження Стратегії розбудови Кадрового потенціалу,
2. впровадження електронного документообігу (хоча все ще паралельно із паперовим),
3. аудит діяльності, здійснений Рахунковою палатою,
4. діяльність з імплементації Комунікаційної стратегії,
5. прийняття в першому читанні законопроєкту «Про парламентську службу».

Деякі позитивні зміни стосувалися і роботи парламентарів: внесення змін до Регламенту та впровадження практики підготовки Плану законопроєктних робіт, оприлюднення депутатських запитів, зменшення кількості комітетів (хоча є проблеми зі сферами їхньої відповідальності), спроби покращення контрольної функції.

Варто памʼятати, що наша методологія враховує процес імплементації рекомендацій, тому реформа оцінюється аж на 45,7%.

Повністю виконаних рекомендацій всього п’ять (тобто менше ніж 10% від 52 рекомендацій), і всі вони стосуються Апарату Верховної Ради. Це рекомендації №

• 23 (Впровадження стратегії Інформаційних та Комунікаційних технологій);
• 26 (Верховна Рада України повинна розробити та схвалити «цифрову» стратегію);
• 35 (проведення аудиту Рахунковою палатою);
• 39 (Впровадження у ВРУ стратегії розбудови кадрового потенціалу);
• 40 (Короткострокове стажування з огляду на умови працевлаштування слід відокремити від стажування державних службовців).

Ресурс для збільшення оцінки виконання рекомендацій Дорожньої карти, за сприяння дотичних до Апарату ВРУ сфер, значною мірою вичерпано (оскільки більшість рекомендацій втілено або майже втілено).  Тому, задля збільшення частки виконаних рекомендацій при наступному оцінюванні, потрібно буде імплементувати інші рекомендації Дорожньої карти. Зокрема, значний потенціал для імплементації мають блоки «Законодавча спроможність та законотворчий процес», «Коаліція, опозиція та діалог», «Дотримання етичних норм та стандартів поведінки», адже рекомендації в них виконані менше, ніж на третину.

У першу чергу потрібно впроваджувати основні рекомендації, які стосуються головної для Верховної Ради функції – законотворчого процесу. Звісно, легше виконати рекомендації, які стосуються форми роботи Верховної Ради, як-от електронна, замість паперової, форма документообігу.

Місцеве самоврядування як найбільш наближений до громадянина інститут влади сформувався у зв’язку з реформою децентралізації. Ця реформа базується на положеннях Європейської хартії місцевого самоврядування. Почалася вона з прийняття у 2014 році Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні.

Початок реформи викликав досить суперечливе ставлення до неї з боку мешканців громад, а також самих представників ОМС. Тому очікувано, що на початку реформи її підтримка серед населення була меншою, ніж сьогодні, проте з кожним роком підтримка росла. За даними шостої хвилі всеукраїнського соціологічного дослідження дослідженняДослідження проведено Київським міжнародним інститутом соціології у жовтні-листопаді 2021 р. Опитано 2000 респондентів, які проживають у 152 населених пунктах України. Статистична похибка для вибірки 2000 респондентів (з імовірністю 0.95 і за дизайн-ефекту 1.5) не перевищує: 3.3% для показників, близьких до 50%; 2.8% для показників, близьких до 25 або 75%; 2.0% для показників, близьких до 12 або 88%; 1.4% для показників, близьких до 5 або 95%; 0.7% для показників, близьких до 1 або 99%. 63% громадян підтримують децентралізацію (це на 4% більше, ніж минулого року). А рівень обізнаності з процесом адміністративно-територіальної реформи складає 83%. Оцінка роботи представників органів місцевого самоврядування також покращилася за останній рік:

• 41% респондентів позитивно оцінюють роботу голови громади, негативно – 15%;
• дещо більш критично респонденти оцінюють діяльність місцевої ради: 33% позитивно оцінюють її роботу, негативно – 16%;
• у населених пунктах, які не є центрами громад, також ставилося питання про оцінку діяльності старост: загалом, 51% респондентів позитивно оцінили діяльність старост, негативно – 9%.

Дані дослідження засвідчують загалом позитивне сприйняття реформи серед населення та її важливість. Проте як і у 2020 році, населення очікує зміни від реформи у певних сферах:

• 58% – очікують, що внаслідок реформи зменшиться корупція;
• 42% – очікують, що внаслідок реформи покращиться якість і доступність послуг;
• 32,5% – очікують на покращення благоустрою.

Для цього у державній політиці приймають ряд законодавчих актів або вносять зміни до існуючих, які стосуються місцевого самоврядування.

Державна політика у сфері децентралізації вимагає системних змін у національному законодавстві. Перший етап реформи, який розпочався у 2014 і тривав до 2019 року, полягав в ухваленні Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, за якою визначили основні строки, механізми, напрями реформування місцевого самоврядування. Після цього був затверджений План заходів з її поетапного виконання, за яким і почалася реалізація реформи.

Для виконання всіх необхідних завдань першочергово потрібно було внести зміни до Конституції України і сформувати нові законодавчі акти. Проте у зв’язку з політичними обставинами, ВРУ не прийняла подані Президентом пропозиції до змін у Конституції. З того часу вносилися і приймалися законодавчі ініціативи:

• Закон про внесення змін у Бюджетний та Податковий кодекси України. Ці зміни сприяли реалізації фінансової частини децентралізації: було розмежовано дохідні та видаткові джерела надходжень між районними бюджетами та бюджетами місцевого самоврядування, закріплено фінансову базу за новоутвореними громадами для забезпечення виконання визначених законодавством повноважень. Доходи місцевих бюджетів із 2014 року по 2019 рік збільшилися на 200 млрд грн (з 68,6 млрд грн до 267 млрд грн).
• ЗУ «Про добровільне об’єднання територіальних громад» – таким чином сформувався перший базовий рівень реформи, а також перші позитивні практики об’єднання. За спрощеною процедурою до ОТГ могла приєднуватися громада, яка має з нею спільну межу і за перспективним планом формування територій громад області відноситься до цього об’єднання. За перші 6 років реформи було утворено 1070 ОТГ, у які добровільно об’єдналися 4882 громади.
• ЗУ «Про співробітництво територіальних громад» – ці зміни створили механізми для вирішення спільних проблем громад: утилізація та переробка сміття, розвиток спільної інфраструктури, реалізація проектів тощо. Станом на листопад 2021 року укладено 761 договір серед громад.
• ЗУ «Про засади державної регіональної політики» – державна підтримка регіонального розвитку та розвитку інфраструктури громад за час реформи зросла у 41,5 разів: з 0,5 млрд в 2014 до 20,75 млрд грн у 2019 році. За рахунок цієї підтримки в регіонах та громадах реалізовано у 2015-2019 роках більше 12 тисяч проєктів.

Окрім цього, запровадили інститут старост, прийняли пакет законів, які розширюють повноваження органів місцевого самоврядування та оптимізують надання соціальних послуг мешканцям громади.

На другому етапі реформи було затверджено новий адміністративно-територіальний устрій. Зокрема, 17 липня 2020 року Верховна Рада України прийняла Постанову № 3650 «Про утворення та ліквідацію районів». Згідно з документом тепер в Україні 136 районів. І 25 жовтня 2020 року відбулися чергові місцеві вибори у громадах.

Не менш важливим є розподіл повноважень сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, районних та обласних рад. Окрім цього, внесення змін необхідне для виконання Плану пріоритетних дій уряду на 2021 рік та приведення українського законодавства у відповідність з Європейською хартією місцевого самоврядування.

На порядку денному наразі є такі актуальні питання, які стосуються реалізації реформи:

Це необхідно для того, щоб остаточно затвердити адміністративно-територіальний устрій. Законопроєкти № 6281 та № 6282 пропонують зміни до окремих законодавчих актів з метою розмежування повноважень сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, районних та обласних рад за принципом субсидіарності у зв’язку із зміною адміністративно-територіального устрою України та приведення у відповідність до бюджетного законодавства, що дозволить забезпечити доступність та покращити якість надання послуг мешканцям громад. Ці законопроєкти наразі опрацьовуються в комітеті з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, який повинен надати свої рекомендації та пропозиції.

Саме законопроєкт № 1223 перебуває на етапі опрацювання у Комітеті з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування. Він спрямований на забезпечення системного оновлення ЗУ «Про службу в органах місцевого самоврядування», що сприятиме побудові професійної та ефективної служби в органах місцевого самоврядування. Окрім цього, це покращить престижність праці в ОМС, а також мотивацію службовців до розвитку громад.

Законопроєкт № 5323 «Про засади державної регіональної політики» спрямований на зміну правових, організаційних, фінансових та інших механізмів реалізації державної регіональної політики. Завдяки цим змінам посилюється зв’язок між Державною стратегією регіонального розвитку, регіональними стратегіями розвитку та документами стратегічного планування розвитку територіальних громад. Щодо законопроєкту неодноразово проводилися консультації з громадськістю, всеукраїнськими асоціаціями органів місцевого самоврядування, агенціями регіонального розвитку та Асоціацією міст України. Наразі законопроєкт очікує на друге читання.

Законопроєкт № 5512 «Про місцевий референдум» передбачає створення організаційної бази для розвитку локальної демократії у контексті різних предметних цілей: затвердження статуту територіальної громади; затвердження програми розвитку територіальної громади; дострокове припинення повноважень сільської, селищної, міської ради, повноважень сільського, селищного, міського голови тощо. Цей законопроєкт неодноразово викликав дискусії і виносився на громадське обговорення, зокрема щодо предмету місцевого референдуму, територіальних комісій, зміну виборчої адреси тощо. Наразі він опрацьовується у Комітеті з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування.

Ці зміни стосуються розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування на різних рівнях, створення правових передумов для функціонування державних адміністрацій префектурного типу та внесення відповідних змін до Конституції України. Законопроєкт № 4298 «Про внесення змін до ЗУ «Про місцеві державні адміністрації» та деяких інших законодавчих актів України щодо реформування територіальної організації виконавчої влади в Україні» спрямований на структурування повноважень місцевих держадміністрацій. Законопроєкт перебуває на етапі підготовки до розгляду у другому читанні.

Ця необхідність узгоджується із положенням Європейської хартії місцевого самоврядування, у якій зазначено, що будь-який адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування може здійснюватися тільки згідно з процедурами та у випадках, передбачених Конституцією або законом. У законопроєкті № 4298 передбачено, що районні державні адміністрації мають право здійснювати нагляд за законністю рішень органів місцевого самоврядування.

Серед основних змін: запровадження громад як нових адміністративно-територіальних одиниць; створення префектур; закріплення фінансових ресурсів. Цей законопроєкт неодноразово проходив громадське обговорення, консультування із асоціаціями місцевого самоврядування, а також напрацьовувався конституційною комісією при Президентові. Наразі текст законопроєкту оприлюднено Комітетом з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування і може з’явитися у порядку денному Верховної Ради вже у січні-лютому 2022 року.

Це сприятиме не тільки остаточному отриманню громадами права розпоряджатися своїми ресурсами, але і покращенню послуг на місцях. У результаті розмежування повноважень між рівнями управління за принципом субсидіарності мешканці громад будуть забезпечені інструментами впливу на місцеву владу та участі у прийнятті рішень. Окрім цього, прийняття законодавчих ініціатив потрібне для остаточного затвердження адміністративно-територіального устрою та чіткого визначення громади як адміністративно-територіальної одиниці.

Минулого тижня прем’єр-міністр України Денис Шмигаль заявив, що Кабінет Міністрів України робить важливі кроки для завершення реформи держуправління.

Крок 1. Зменшити кількість держслужбовців на 10%.

Крок 2. Законопроєкт щодо реформування системи оплати праці держслужбовців на основі класифікації посад. При цьому концепцію реформи заробітної плати Уряд затвердив ще в 2020 році.

Ми слідкуємо за цією реформою з самого початку та підготували декілька звітів. Реформування системи оплати праці справді було однією з рекомендацій, внесених до Стратегії реформування державного управління, проте питання кадрів дещо важче.

Основними проблемами у реалізації реформи державного управління є, скоріше, не кількість держслужбовців, а невідповідна потребам часу та реальним задачам система підготовки кадрів. Зміни в цьому напрямі відбуваються, але занадто повільно. У нашому останньому звіті 2019 року ми наголошували на тому, що фахівці, які не мали досвіду роботи на державній службі, оцінювали навчальні програми як відносно корисні, хоча навіть базове навчання відбувається зі значною затримкою (6-8 місяців). Це часто нівелювало освітню цінність тренінгів, адже фахівці вже встигали набути необхідні знання на робочому місці. Досвідчені державні службовці, у свою чергу, критично ставилися як до викладачів, так і до наповнення тренінгів.

Окрім того, є проблема «кадрового голоду» на ринку державних службовців. Хоча варто відмітити і позитивні зрушення. НАДС (Національне агентство України з питань державної служби) вдалося забезпечити прозорі та професійні конкурси на певні посади, що створило соціальний ліфт у міністерствах. НАДС також почало розробляти унікальні навчальні програми для держслужбовців і навіть запустило онлайн-курс «Управління персоналом на державній службі» на Prometheus.

Тому важливо створити систему та програми для підвищення кваліфікації державних службовців без відриву від служби та скоротити, а краще зовсім нівелювати, розрив між наявними програмами та реальними потребами державного управління та державної служби.

Зменшення кількості держслужбовців також важливий крок, але паралельно потрібно пришвидшити зміни, які стосуються підвищення кваліфікації «старих» кадрів та збільшити привабливість державної служби для «нових».

Що ж є ціллю та головним завданням законопроєкту №3822 «Про особливості реформування підприємств оборонно-промислового комплексу державної форми власності»?

Як зазначено у преамбулі, головна мета – визначити особливості правового, економічного та організаційного регулювання перетворення Державного концерну «Укроборонпром» в акціонерне товариство, державних унітарних підприємств, у тому числі казенних підприємств, що входять до складу «Укроборонпрому» – у господарські товариства, а також запровадження корпоративної моделі управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі (далі – ОПК).

Фактично, саме цей законопроект стане першим, але дуже важливим кроком у трансформації оборонної галузі, адже він забезпечить правовий фундамент для перетворення оборонних підприємств на державні акціонерні товариства. 

Проєкт регулює, як має проводитися реформування Концерну та його учасників у три етапи:

1. перший етап реформування передбачає підготовку учасників Концерну до реорганізації. 
2. другий етап реформування передбачає утворення господарських товариств двома альтернативними шляхами: перетворення учасника Концерну на господарське товариство в організаційно-правовій формі акціонерного товариства або товариства з обмеженою відповідальністю; або ж приєднання учасників Концерну до іншого учасника та одночасне перетворення такого учасника на господарське товариство за спеціальною процедурою.
3. третій етап реформування передбачає перетворення Концерну в акціонерне товариство, яке включатиме такі дії: 

• Кабінет Міністрів України має прийняти рішення про реорганізацію Концерну через його перетворення в акціонерне товариство та затвердження статуту; 
• на підставі рішення Кабінету Міністрів України – внесення до статутного капіталу акціонерного товариства пакетів акцій (часток) господарських товариств, утворених на другому етапі; 
• за погодження з Кабміном на підставі рішення акціонерного товариства пакети акцій господарських товариств, утворених на другому етапі, можуть бути внесені до статутного капіталу іншого господарського товариства, утвореного в результаті перетворення учасника Концерну, яке здійснюватиме функції акціонера та управлятиме корпоративними підприємствами.

ГНЕУ вважає, що законопроєкт потребує доопрацювання від термінології до концептуальних положень, які можуть призвести до негативних наслідків. Висновок складається з 12 пунктів, у яких вказується на створення спеціальних умов для Укроборонпрому та на надання безпідставних переваг підприємствам або посадовим особам Укроборонпрому, які не узгоджуються з чинним законодавством.

«Подібне розпорядження державною власністю створює можливості для фактичної приватизації державних підприємств ОПК та утворених на їх основі товариств поза межами Закону України «Про приватизацію державного та комунального майна», – стверджується, зокрема, у висновку.

Крім того, ГНЕУ рекомендує парламенту отримати експертний висновок від Кабміну.

20 січня 2021 року Комітет ВР з питань нацбезпеки, оборони та розвідки розглянув законопроєкт та рекомендував включити його до порядку денного сесії та прийняти за основу. Зазначається, що, згідно з проєктом закону, запроваджується сучасна модель корпоративного управління на підприємствах концерну, яка убезпечить їх від корупційних ризиків, конфлікту інтересів та прямого політичного впливу. Крім того, відбудеться оздоровлення підприємств Укроборонпрому на всіх рівнях: фінансовому, соціальному та виробничо-технологічному.

В останній день четвертої сесії Верховної Ради, 29 січня, парламент прийняв законопроект у першому читанні. Тепер проєкт закону очікує внесення правок від народних депутатів.

У самому ж  «Укроборонпромі» вважають, що законопроєкт може бути ухвалений до 30 квітня 2021 року, після чого, до кінця червня 2021 року, відбудеться ліквідація Концерну. На базі його 65 найперспективніших підприємств буде створено новий оборонний холдинг у формі акціонерного товариства. Крім того, будуть створені галузеві бізнес-одиниці (ГБО) у формі акціонерних товариств, об’єднані за напрямами: авіаремонтний, бронетехніки, радарних систем, морських систем, високоточного озброєння, боєприпасів і спецхімії.