Трансформація фундаментальних функцій національних парламентів, що виникла з огляду на європейську інтеграцію, змушує переосмислити роль, яку відіграє цей процес для національних представницьких демократій. Хоча аналіз процесу «європеїзації» протягом останнього десятиріччя значно розширився у географічному вимірі – від країн «старої Європи» до нових членів ЄС, країн-кандидатів, Норвегії, Швейцарії – досі він рідко поширюється на східних сусідів Європейського Союзу, зокрема, Україну.

Аналітичний звіт «Чому ‘Європа’ має значення. Європеїзація законодавчого процесу та парламентських практик в Україні» має на меті усунути цю прогалину, розглядаючи питання європеїзації українського парламенту. Ця публікація стала можливою завдяки підтримці Європейської програми Міжнародного Фонду «Відродження» та є результатом співпраці Лабораторії законодавчих ініціатив,Центру європейських реформ (Centre for European Reforms, Великобританія) та Фундації міжнародних відносин та зовнішнього діалогу (Foundation for International Relations and External Dialogue, Іспанія).

Аналіз охоплює три складові: (і) розвиток парламентських процедур та практик під впливом європейських парламентських традицій, (іі) інституційні та процедурні перетворення, що виникли у законодавчому процесі у зв’язку зі здійсненням адаптації українського законодавства до acquis communautaire, а також (ііі) «європеїзацію» процесу формування політики та роль «європейського аргументу» у законотворенні. З одного боку, Звіт відображає масштаб впливу «європейського фактору» на діяльність Парламенту України, законодавчий процес (зокрема, в роботі було проаналізовано майже півтори тисячі актуальних законопроектів на предмет наявності в їх пояснювальних записках т.зв. “європейського аргументу”) та моделювання внутрішніх реформ, а з іншого – проводить паралелі з досвідом країн-членів ЄС, що дає можливість своєчасного розуміння потреби розвитку інституційного потенціалу Верховної Ради України в питаннях європейської інтеграції, зокрема – в процесі здійснення адаптації національного законодавства України до acquis communautaire. Займаючи критичну позицію стосовно сучасного стану справ, Лабораторія законодавчих ініціатив пропонує низку парламентських реформ – аргументуючи, що у світлі переговорів стосовно Асоційованої угоди між ЄС та Україною (де питання адаптації законодавства є одним із основних пріоритетів) необхідність подальшого інституційного розвитку Парламенту постає особливо актуальною.

Членство в ЄС пов’язане зі значними змінами у політичній системі та методах урядування на національному рівні. Досвід нових членів ЄС, таких як, наприклад, Польща, Угорщина та Болгарія, свідчить, що обмеження діяльності національних парламентів є особливо відчутним на підготовчих етапах вступу з огляду на тиск, що здійснюється необхідністю імплементації acquis communautaire (норм права ЄС) у правовий простір окремої країни [96 – посилання тут і далі відсилають до повного тексту звіту]. Більше того, політичні та економічні критерії членства надають Європейському Союзу додаткові засоби впливу [97]. Посилюється роль уряду – він не лише контролює переговорний процес, але виступає основним ініціатором законодавчих актів, пов’язаних із вступом до ЄС, надаючи чіткі вказівки, а інколи й формулюючи часові рамки, для тих, хто мав би відігравати роль «законодавця». У схожому контексті дискусії стосовно Європейського економічного простору торкаються визначального впливу ЄС на рішення національних законодавців, критикуючи феномен «факсової демократії» («fax democracy») [98]. У той же час Швейцарія, перебуваючи поза межами процесу вступу та «прямої європеїзації», не демонструє очевидних ознак зміни у ролі парламенту [99].

У цьому контексті виникає питання: що відбувається з країнами, які менш тісно пов’язані з  ЄС? За загальним правилом очікується, що ці країни обирають власні варіанти політики та демонструють мінімальний вплив європеїзації [100]. Це твердження можна вважати доволі дискусійним у світлі українських реалій. Україна, будучи одним із найбільших «відкритих питань» у Європі в контексті її геополітичних пріоритетів та перспектив, знаходиться у  проміжному становищі. Так, політичні, економічні та соціальні виклики, що стоять перед Україною, а також внутрішні проблеми ЄС, ставлять серйозні перепони для прямого шляху від європейських прагнень до членства; однак протягом останніх п’ятнадцяти років низка правових та політичних інструментів були задіяні з тим, щоб сформулювати параметри співпраці Україна-ЄС, а також створити основу для європеїзації законодавчого процесу та парламентських практик. Переговори щодо нової асоційованої угоди передбачають подальший прогрес у  відносинах. Європейський Союз, з одного боку, пропагує інституційний розвиток Верховної Ради України, наголошуючи на необхідності посилення стабільності, незалежності та ефективності інституцій, які гарантують демократію та верховенство права у двосторонніх угодах з Україною. З іншого боку, ЄС стимулює правову інтеграцію, висуваючи пріоритети для внутрішніх реформ та гармонізації законодавства.

З огляду на це, Звіт робить спробу оцінити вплив ЄС на український парламент. Пов’язуючи процеси європеїзації всередині ЄС та поза його межами, він визначає характер тенденцій, що мають місце у законодавчому процесі Верховної Ради України та дискутує, чи має європеїзація трансформаційну (стимулюючу) чи обмежуючу силу поза межами європейських кордонів, чи відсутність чітких перспектив вступу дозволяє повністю зберегти автономність законодавчої гілки влади, а також з’ясовує як далеко «гармонізуючий» вплив ЄС може потенційно сягнути.

Для того, щоб пов’язати процеси в середині Європейського Союзу та у країнах Східного Партнерства, цей Звіт розпочинається аналізом європеїзаційних тенденцій у країнах-членах ЄС, пропонуючи стислу «матрицю» трансформацій, що мають місце «в межах кордонів». Такий огляд продемонстрував, що, звісно, членство в ЄС значно обмежує «законодавчу автономію» національних парламентів за допомогою правових та (або) політичних інструментів; однак, це не означає, що воно має односторонній де-парламентаризаційний характер. Наслідки європейської інтеграції варіюють від обмежень до переваг для національної законодавчої діяльності, де потенційні результати не є чітко визначеними: їх амплітуда значно залежить від вихідних місцевих умов та готовності й потенціалу національних парламентів до трансформацій.

Далі Звіт розглядає європеїзацію законодавчої діяльності та парламентських практик в  Україні. Найбільш очевидна паралель між результатами європеїзаційного впливу у межах ЄС та поза його кордонами перебуває в інституційному вимірі. В даному контексті європеїзація українського парламенту відображається у створенні Комітету Верховної Ради України з питань європейської інтеграції та посиленні парламентської участі у діалозі на європейській арені.

Проведений аналіз демонструє значну кількість проблем, пов’язаних із створенням інституційного механізму адаптації національного законодавства до права ЄС. Серед ключових висновків – недосконалість положень Закону щодо структури інституційного механізму, а також різна здатність Уряду та Парламенту вирішувати питання, пов’язані з європейською інтеграцією. Існуюча система відводить органам виконавчої влади, зокрема – Міністерству юстиції України, провідну роль у забезпеченні адаптації національного законодавства України до права ЄС. Число інституцій та обсяг людських ресурсів, залучених до європейських питань, є значно суттєвішим для виконавчої гілки влади. З огляду на більш детальні процедури, Уряд також має більш значний експертний потенціал, тоді як Парламент виглядає менш динамічним, менш інституційно здатним та менш досвідченим в питаннях ЄС.

Процедурна європеїзація проявляється у здійсненні оцінки проектів законів на їх відповідність acquis на урядовому та парламентському рівнях, що є частиною законодавчого процесу. Принципова різниця з процесами, що мають місце в країнах з визначеною європейською перспективою, полягає у рівні адаптаційного тиску. З формальної точки зору, ЄС обмежує законодавчу компетенцію українського парламенту з огляду на відповідні положення Загальнодержавної програми адаптації – законодавчі акти, котрі не відповідають acquis не повинні прийматись, за винятком ситуацій, коли вони супроводжуються належним обґрунтування та мають визначений термін дії. Однак проблеми з реалізацією цих положень роблять вплив ЄС значно менш очевидним – неузгодженість процедурних аспектів та відсутність налагодженої співпраці між органами державної влади призводять до значного зниження реальних результатів програми адаптації.

Вплив ЄС є найбільш значним на вихідних етапах законотворчого процесу – завдяки механізмам, що були створенні на урядовому рівні. Разом із тим, лише одиничні проекти законів, що були ініційовані народними депутатами або Президентом України, підлягають експертизі на їх acquis-відповідність у Комітеті Верховної Ради України з питань європейської інтеграції та (або) Міністерстві юстиції України. Отже, «acquis-тест» не охоплює всі проекти законів, що належать до сфер, котрі регулюються правом ЄС, а відповідні висновки не мають визначального впливу на етапі голосування. Більше того, немає гарантії, що  законопроекти, які стали предметом відповідної експертизи, не будуть змінені під час наступних стадій законодавчого розгляду, оскільки оцінка актів на всіх етапах законодавчого процесу, що передбачена Загальнодержавною програмою адаптації законодавства, на практиці не проводиться, а інструменти для ex post контролю обмежуються інститутом президентського вето.

В результаті, положення Загальнодержавної програми адаптації залишаються декларативними, а Верховна Рада України, фактично, не є обмеженою acquis під час реалізації своєї законодавчої компетенції. Комплексна система адаптації законодавства України продукує мінімальний результат, змушуючи визнати весь процес імітацією тієї діяльності, що насправді має мати місце. «Зобов’язуючий» вплив acquis, таким чином, переважно базується на «м’яких» методах  – політичних та економічних стимулах більш тісної співпраці з ЄС; а основним каналом європеїзації виступає соціальне навчання («social learning»), іншими словами – вибіркова орієнтація українських законодавців політичні стандарти ЄС.

Разом із тим, аналіз впливу Європейського Союзу на законотворення в Україні не можна звужувати до інституційних та процедурних аспектів адаптації законодавства до acquis, оскільки правова інтеграція є значно ширшою за офіційний план адаптації. Об’єктивна картина впливу не буде завершеною без аналізу практики розробки проектів законів.

З цією метою, у рамках підготовки звіту проаналізовано всі проекти законів (1305 актів), що перебували на розгляді Верховної Ради України станом на серпень 2010 року [229]. Методологія передбачала здійснення аналізу пояснювальних записок до проектів законів з метою визначення актів, що використовують «європейський аргумент», котрий відображає або «європеїзацію через адаптацію» або ж «європеїзацію через вивчення досвіду» [230]. У своїй першій формі «європейський аргумент»: (і) відсилає до багатосторонніх та двосторонніх правових та політичних інструментів співпраці України та ЄС, включно із зобов’язаннями, що виникають з таких домовленостей; та/або (іі) апелює до перспектив європейської інтеграції («європеїзація через адаптацію»). У своїй другій ролі, ЄС згадується як джерело кращих практик, нових правових принципів та інститутів. Законодавець звертається до (iii) права ЄС, як-от: регламентів, директив; та (iv) полісі практик поширених у ЄС або ж окремих країнах-членах («європеїзація через вивчення досвіду»). Кожен парламентський комітет було проаналізовано, виходячи із переліку законопроектів, що перебували на його розгляді у якості профільного комітету. І хоча такий аналіз потенційно не може охопити всіх аспектів, він є одним із небагатьох доступних індикаторів непрямого впливу європейської інтеграції на законодавчий процес в Україні.

Аналіз законотворчої практики Верховної Ради України демонструє, що тенденція домінування європейських зразків у законотворчій практиці є достатньо переконливою: близько 17,5  відсотків законопроектів, зареєстрованих у Верховній Раді України (іншими словами, кожен п’ятий або шостий акт), містить відсилання до ЄС або ідеї європейської інтеграції у пояснювальній записці (дивись Таблицю 3). У розрізі комітетів, результати свідчать, що 12 комітетів з 27, що діють у Верховній Раді України, мають середній рівень використання «європейського аргументу» вищим ніж 17 відсотків. У переважній більшості сфер, визначених у статті 51 УПС, рівень звернень до європейської практики перевищує середній показник (дивись Таблицю 4).

Показники значно варіюють залежно від сфери суспільних відносин. Найбільш вагомий вплив має місце у сфері транспорту та комунікацій (50 відсотків), охорони здоров’я (38 відсотків), регуляторної політики (33 відсотки),фінансів та банківської діяльності (32 відсотків) та прав людини (32 відсотків). У реальних числах, економічна та регуляторна політика домінують, оскільки самі ці сфери включають близько однієї третини всіх відсилань до ЄС. Найнижчий показник згадувань європейського досвіду знаходимо у сферах, що мають локальний вимір, як, наприклад, у справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів (3 відсотки). Значний вплив ЄС також знаходимо у сферах, що мають вагоме значення для розвитку демократії, як-от: права людини (32 відсотки), боротьба з організованою злочинністю (30 відсотків), правова політика (24 відсотки) та свобода слова (17 відсотків).

Низка законопроектів містить детальні посилання на окремі джерела права ЄС, найчастіше директиви, з поясненням «запозичених» положень. Загалом, близько 16 відсотків усіх законопроектів, що відсилають до європейського досвіду, містять перелік конкретних актів Європейського Союзу, 46 відсотків – посилаються на практику ЄС або окремих держав-членів і 38 відсотків – у загальних формулюваннях стверджують, що прийняття закону необхідне або ж сприятиме європейській інтеграції України (дивись Діаграму 6).

Оскільки європеїзація є лише однією із складових частин інтернаціоналізації процесу вироблення політики, певна кількість посилань спрямовує до досвіду інших країн чи міжнародних акторів. Контент-аналіз пояснювальних записок свідчить, що в більшості випадків українські законотворці посилаються на досвід ЄС та його країн-членів (52 відсотки від загальної кількості випадків), рідше вони описують практики країн СНД, включно з Російською Федерацією (23 відсотки), а  також інших країн світу (25 відсотків) (дивись Діаграму 7).

Більше того, ЄС також займає унікальну позицію з огляду на те, що його вплив можна знайти в усіх сферах політики. Лише в декількох сферах інші міжнародні актори займають домінуючу позицію, наприклад: Рада Європи  – відносно свободи слова, культури та правосуддя; ООН — у сфері боротьбі з корупцією та організованою злочинністю; а СОТ – щодо питань аграрної політики.

Вцілому, у світлі незначних результатів, задекларованих Міністерством юстиції України (зокрема, щодо імплементації щорічних планів адаптації законодавства України), а також його непродуктивної взаємодії з Комітетом з питань європейської інтеграції, такий непрямий вплив постає одним із ключових факторів «європеїзації» українського законодавства.

Звісно, ці результати також можуть бути свідченням «декларативної європеїзації». Низка прикладів, запропонованих у цьому Звіті, переконливо свідчать, що «використання» європейських стандартів та практик, як правило, має місце лише в діапазоні, який відповідає політичним інтересам автора. Однак навіть таке часткове врахування відіграє важливу роль. Європейський Союз домінує як джерело трансферу політичних стандартів, а також надсилає «імпульси» для національної програми законодавчої діяльності через офіційний план адаптації законодавства та непрямий тиск.

Аналіз законодавчих практик демонструє й інші позитиви європеїзації. Поступове запровадження більш демократичних парламентських практик, що мало місце протягом останнього десятиріччя, відбувалось під впливом європейських стандартів. Разом із тим, європейський досвід часто тлумачиться народними депутатами у світлі політичних інтересів (що стосується, наприклад, виборчих систем), а його відображення у проектах рішень носить вибірковий характер. Останнє особливо яскраво підтверджує досвід розгляду та ухвалення змін до Конституції України 2004 року, проектів, пов’язаних з врегулюванням статусу парламентської опозиції, тощо. Часто європейські практики впроваджуються в Україні без належного вивчення можливості їх застосування у  вітчизняних умовах або у спотвореному вигляді. Непоодинокими є і випадки ігнорування Парламентом загальновизнаних демократичних стандартів в інтересах політичної доцільності, зокрема – у законах про вибори. Такі підходи значно ускладнюють наближення до європейських стандартів законодавства, що регулює функціонування Парламенту, а також процедури прийняття ним рішень.

Аргументи, запропоновані у Звіті, виразно свідчать про необхідність посилення інституційного потенціалу Верховної Ради України. Така потреба набуває особливої актуальності у світлі підготовки Угоди про асоціацію між Україною та ЄС, оскільки здійснення заходів із адаптації законодавства виступає одним із головних завдань, які стоять на шляху до посилення політичної асоціації та поглиблення економічної співпраці. Порядок денний асоціації Україна-ЄС визначає пріоритети на галузевій основі, які вимагають негайних дій до набуття чинності Угоди про асоціацію [238]. З позиції Кабінету Міністрів України, виникнення «великої кількості юридично обов’язкових зобов’язань України у сфері адаптації законодавства, невиконання яких може призвести до вжиття проти України відповідних економічних санкцій» вимагає «змінити підходи до реалізації адаптації» [239].

Попередженням, яке вимагає уваги, є те, що поступове посилення потенціалу Уряду у європейських питаннях, зокрема, з огляду на більш розроблені та ефективні інституційні та процедурні механізми, створює передумови для домінування виконавчої гілки влади у законодавчому процесі у майбутньому. Якщо на сьогодні система дозволяє прийняття законів, що не відповідають acquis, покращення у сфері реалізації вимог Загальнодержавної програми адаптації законодавства додасть ваги впливу ЄС і, як наслідок, також і Уряду. Як тільки такий розвиток подій матиме місце й існуючі положення закону будуть втіленні на практиці, Парламент може зіштовхнутись із відчутним де-парламентаризаційним ефектом.

Таким чином, український приклад чітко демонструє поворотний момент у процесі державного будівництва під впливом європейської інтеграції. Він відображає, як закладаються передумови для де-парламентаризаційного ефекту: коли Уряд методично вибудовує структури та процедури у відповідь на нові інтеграційні тенденції, Парламент залишається інертним та менш ефективним у своїх адаптаційних зусиллях. У результаті, будь-який поступ в інтеграції може послабити законодавчу роль Парламенту не лише через обмеження, що будуть встановлені acquis, але й через урядове домінування у законодавчому процесі, пов’язаному з ЄС.

Перш ніж це відбудеться, український парламент має зазирнути за межі кордонів та усвідомити, що він є частиною загальноєвропейських процесів. Національні парламенти ЄС зіштовхнулись із викликом втрати повноважень саме через таку реакцію: відсутність гнучкості та спроможності оперувати питаннями, пов’язаними з ЄС. Верховна Рада України потребує інституційного та процедурного розвитку, щоб перетворитись у більш ефективного гравця у відношенні питань європейської політики. В іншому разі, Парламент може піти тим же шляхом, що його колеги в Європі, котрі «значно, і дуже довго, недооцінювали, який вплив має еволюція ЄС на їх політичні функції» [237]. І, в результаті, мають проходити через процес адаптації, який настав після тривалого періоду де-парламентаризації.

Основною відповіддю на ризик подальшої маргіналізації парламентської ролі має стати адаптація до нових умов та розуміння тих переваг, які несе європеїзація. Реформи, які сьогодні необхідні Парламенту, перебувають у двох площинах. У першу чергу необхідно забезпечити послідовність демократичних перетворень на основі досвіду європейського парламентаризму та подальшу демократизацію законодавчого процесу (Пріоритет A). Наступне завдання має більш вузьке спрямування і передбачає посилення ролі Верховної Ради України у питаннях європейської інтеграції, зокрема – в процесі планування та здійснення адаптації національного законодавства до acquis ЄС (Пріоритет B).

Пріоритет А. Забезпечення подальшої демократизації базових засад діяльності Верховної Ради України та організації законодавчого процесу

Завдання 1: забезпечити налагодження зв’язку народних депутатів України з  виборцями [240] в умовах пропорційної виборчої системи та зменшення залежності партій від приватного фінансування.

Рекомендовані заходи: (1) передбачити перехід до такого типу пропорційної виборчої системи на парламентських виборах, який стимулюватиме розвиток внутрішньопартійної демократії; (2) у більш віддаленій перспективі – можливість самовисування кандидатів на парламентських виборах [241]; (3) запровадити державне фінансування та обмежити приватне фінансування політичних партій відповідно до європейських стандартів [242].

Завдання 2: передбачити ефективні механізми залучення громадськості до прийняття рішень та впливу на законодавчий процес.

Рекомендовані заходи: (1) закріпити право законодавчої ініціативи за певною кількістю виборців; (2) передбачити можливість звернення громадян до Конституційного Суду з конституційними скаргами щодо визнання законів неконституційними (у визначених Консти-туцією випадках); (3) ухвалити новий Закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», що відповідатиме міжнародним стандартам у відповідній сфері; (4) внести до законодавства зміни, спрямовані на підвищення ефективності слухань у Парламенті та комітетах; (5) передбачити обов’язкове утворення громадських рад при парламентських комітетах та визначити статус таких рад; (6) запровадити процедуру публічних консультацій щодо законопроектів перед їх розглядом у першому та наступних читаннях.

Завдання 3: удосконалити механізми забезпечення прозорості, підзвітності національного законодавчого органу, а також запобігання корупції у законодавчому процесі.

Рекомендовані заходи: (1) ухвалити закон про доступ до публічної інформації, який би враховував міжнародні стандарти; (2) розширити перелік документів та інформації, які підлягають оприлюдненню на веб-порталі Парламенту, передбачити обов’язкове створення комітетами власних веб-сторінок; (3) зробити інформацію про діяльність Парламенту (зокрема, щодо законодавчого процесу) більш доступною для пересічних громадян; (4) запровадити механізми запобігання корупції у законодавчому процесі, зокрема – обов’язкове декларування інтересів депутатів, оприлюднення декларацій про інтереси, доходи і витрати депутатів.

Завдання 4: оптимізувати організацію законодавчого процесу з метою усунення надмірного законодавчого навантаження [243] та впровадження кращих європейських практик.

Рекомендовані заходи: (1) закріпити за урядом провідну роль у формуванні планів законотворчої діяльності та більш чітко визначити механізми взаємодії між Урядом і Парламентом на етапах планування розгляду законопроектів; (2) посилити «законодавчу» роль парламентських комітетів, зокрема шляхом зменшення їх кількості та забезпечення відповідності політичної конфігурації комітетів політичному балансу у структурі Парламенту; (3) звузити можливості для перегляду планів роботи Парламенту; (4) обмежити можливість внесення депутатами законопроектів на заміну раніше поданих; (5) визначити вичерпний перелік підстав для обговорення законопроектів за скороченою процедурою; (6) звузити можливості для зміни регламентних процедур рішеннями ad hoc та можливості ухвалення законопроектів у першому читанні та в цілому.

Завдання 5: сприяти становленню традиції поваги до прав опозиції.

Рекомендовані заходи: розглянути доцільність доповнення Регламенту Верховної Ради України положеннями, які б передбачали додаткові механізми захисту прав опозиційних фракцій

Пріоритет B. Посилення контрольної функції Верховної Ради України стосовно процесу європейської інтеграції та інституційного потенціалу Парламенту в контексті забезпечення адаптації національного законодавства України до acquis ЄС

Завдання 6: удосконалити інституційний механізм адаптації національного законодавства України до права ЄС, зокрема в аспекті посилення ролі Верховної Ради України.

Рекомендовані заходи: (1) вичерпно визначити функції усіх державних органів, які de facto відіграють або потенційно можуть відігравати важливу роль в процесі адаптації національного законодавства, зокрема – Адміністрації Президента України, Бюро європейської інтеграції Секретаріату Кабінету Міністрів України тощо; (2) усунути дублювання функцій тих органів виконавчої влади, що здійснюють подібні завдання, зокрема – в частині планування, моніторингу, контролю за здійсненням адаптації тощо; (3) посилити роль Комітету Верховної Ради України з питань європейської інтеграції, насамперед шляхом уточнення засад його взаємодії з  іншими комітетами та підрозділами Апарату Верховної Ради України, а також Міністерством юстиції України при проведенні експертизи законопроектів на предмет їх відповідності acquis.

Завдання 7: забезпечити проведення обов’язкової експертизи законопроектів на предмет їх відповідності acquis на усіх етапах законодавчого розгляду та врахування її результатів під час прийняття рішень стосовно документу.

Рекомендовані заходи: (1) внести зміни до процедурних вимог щодо реєстрації проектів нормативно-правових актів у Верховній Раді України,244 передбачивши обов’язковість зазначення у пояснювальній записці інформації про належність проекту закону до сфер регулювання ЄС, відповідність тексту acquis або обґрунтування необхідності прийняття документу, що не відповідає праву ЄС; (2) узгодити Регламент Верховної Ради України та Положення про Комітет Верховної Ради України з питань європейської інтеграції з  положеннями Закону України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» в частині процедури експертизи проектів законів на їх відповідність з acquis ЄС на всіх етапах розгляду; (3) сформувати механізми горизонтальної співпраці між Комітетом Верховної Ради України, іншими парламентськими комітетами та Головним юридичним управлінням Секретаріату Верховної Ради України з метою здійснення оцінки відповідності проектів законів вимогам ЄС, а також її врахування під час процесу прийняття рішень; та (4) передбачити необхідні ресурси для аналізу проектів законів, що реєструються у Парламенті, з метою виокремлення документів, що регулюються правом ЄС, для здійснення експертизи та супроводу їх розгляду профільним парламентським комітетом.

Завдання 8: сприяти більш активному використанню механізмів парламентського контролю за діями Уряду у сфері європейської інтеграції.

Рекомендовані заходи: (1) впровадити постійний парламентський моніторинг виконання щорічних планів адаптації законодавства України до права ЄС та практику прийняття рішень за результатами заслуховування звіту Уряду; (2) запровадити практику регулярних слухань відповідальних урядовців у Комітеті з питань європейської інтеграції.

25-26 листопада 2010 року в рамках Програми посилення кадрової спроможності парламенту України відбувся тренінг «РОБОТА В АПАРАТІ ПАРЛАМЕНТУ», який став продовженням другого року роботи Вестмінстерського консорціуму в Україні. Олена ЧЕБАНЕНКО та Денис КОВРИЖЕНКО,експерти Лабораторії законодавчих ініціатив, та тренери, що представляють Палату Громад Великобританії, були залучені до проведення дводенного навчання представників секретаріатів парламентських комітетів.Тренінг ставив перед собою такі завдання:

1. Дати розуміння сильних і слабких сторін Вестмінстерської моделі організації влади
2. Сприяти розумінню способів підвищення ефективності виконання парламентськими чиновниками їхніх функцій
3. Проаналізувати цілі та призначення парламентських процедур
4. Вивчити, яким чином політичний і перспективний аналіз законодавства може бути здійснений в Україні
5. З’ясувати основні шляхи оцінки якості законодавства та ефективності його реалізації на практиці
6. Дати розуміння правил формулювання депутатських запитів
7. Дослідити проблеми забезпечення ефективності функціонування парламентських комітетів
8. Визначити, яким чином може бути здійснена парламентська комунікація (зокрема, за допомогою ресурсів «нових медіа»)
9. Проаналізувати різні моделі роботи парламентських дослідницьких служб, а також перспективи запровадження однієї з них в Україні

Учасниками тренінгу стали представники секретаріатів:

• Комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядування
• Комітету з питань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності Верховної Ради України
• Комітету з питань правової політики
• Комітету з питань європейської інтеграції
• Комітету у справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів.

Метою Програми є:

• Підтримка парламенту у вдосконаленні роботи комітетів щодо ефективного прийняття законів та здійсненні нагляду;
• Підтримка Апарату Верховної Ради України та членів Комітету з питань бюджету в опрацюванні звітів Рахункової палати і здійсненні нагляду за діяльністю уряду;
• Підтримка парламенту у процесі кращого донесення відомостей про свою діяльність до громадян і допомага парламентським журналістам у повному висвітленні парламентських справ;
• Підтримка парламенту у процесі кращого врахування питань верховенства права, міжнародних конвенцій і прав людини при здійсненні своїх законодавчих і наглядових функцій;
• Стимулювання співпраці парламенту з організаціями громадянського суспільства.

Подальші тренінги в рамках Програми стосуватимуться, забезпечення реалізації принципу верховенства права та захисту прав людини, парламентського фінансового контролю та забезпечення доступу до інформації в парламенті.

Програма тренінгу «Робота в апараті Парламенту»

Рекомендації для персоналу Парламенту Ірландії, який працює з членами Парламенту

Тези про те, чого члени Парламенту можуть очікувати від службових підрозділів Палати, і що очікується натомість

Вестмінстерська модель (презентація)

Парламент та Уряд: розмежування функцій (презентація)

Робота в Парламенті (презентація)

Кадровий склад Парламенту (презентація)

Законодавчий процес у Верховній Раді України: ідеї щодо реформ (презентація)

Ефективний парламентський контроль (презентація)

Шляхи вдосконалення механізму реалізації парламентського контролю в Україні (презентація)

Запитання до Парламенту (презентація)

Пропозиції та обговорення (презентація)

Парламентська комунікація (інформаційний супровід роботи Парламенту) (презентація)

Дослідження та інформація для Парламенту (презентація)

Відкрив презентацію Ігор Когут, Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив, який коротко ознайомив присутніх з основними напрямами роботи організації, та розповів про процес громадських обговорень, які були проведені в різних регіонах України в процесі підготовки дослідження щодо партій.

Марчін Валєцкі, Керівник відділу з питань демократичного врядування Бюро ОБСЄ з демократичних інститутів і прав людини, відзначив, що „Регулювання політичних партій в Україні: сучасний стан і напрями реформ” є найбільш повним та фундаментальним профільним дослідженням, яке залишатиметься актуальним ще протягом кількох років. Характерними особливостями національного репорту Марчін Валєцкі назвав його цікавість та простоту у сприйнятті.

Після цього Денис Ковриженко, Директор з правових питань Лабораторії законодавчих ініціатив та автор дослідження, представив присутнім головні висновки національного репорту та ознайомив з основними його ідеями.

Завершилась презентація обговоренням презентованого аналітичного огляду.

* * *

Національний репорт „Регулювання політичних партій в Україні: сучасний стан і напрями реформ” став результатом обговорень ключових проблем регулювання діяльності політичних партій в Україні, у тому числі, пов’язаних з участю партій у виборах, фінансуванням виборчих кампаній, забезпечення внутрішньопартійної демократії, гендерним балансом, ускладненими процедурами створення та припинення діяльності партій. Також в ньому наводяться рекомендації щодо шляхів і перспектив удосконалення українського законодавства, яке регулює діяльність політичних партій, на основі кращих європейських практик.

24 листопада 2010 року у приміщенні офісу ОБСЄ в Україні представники Лабораторії законодавчих ініціатив презентували для представників іноземних посольств та міжнародних організацій національний репорт „Регулювання політичних партій в Україні: сучасний стан і напрями реформ”. Дослідження стало можливим завдяки спільному проекту, який реалізували Лабораторія законодавчих ініціатив та Бюро демократичних інститутів та прав людини ОБСЄ за підтримки Європейського Союзу.

Відкрив презентацію Ігор Когут, Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив, який коротко ознайомив присутніх з основними напрямами роботи організації, та розповів про процес громадських обговорень, які були проведені в різних регіонах України в процесі підготовки дослідження щодо партій.

Марчін Валєцкі, Керівник відділу з питань демократичного врядування Бюро ОБСЄ з демократичних інститутів і прав людини, відзначив, що „Регулювання політичних партій в Україні: сучасний стан і напрями реформ” є найбільш повним та фундаментальним профільним дослідженням, яке залишатиметься актуальним ще протягом кількох років. Характерними особливостями національного репорту Марчін Валєцкі назвав його цікавість та простоту у сприйнятті.

Після цього Денис Ковриженко, Директор з правових питань Лабораторії законодавчих ініціатив та автор дослідження, представив присутнім головні висновки національного репорту та ознайомив з основними його ідеями.

Завершилась презентація обговоренням презентованого аналітичного огляду.

Текст дослідження англійською:

Regulation of political parties: the current state and direction of reforms (eng.)

* * *

Національний репорт „Регулювання політичних партій в Україні: сучасний стан і напрями реформ” став результатом обговорень ключових проблем регулювання діяльності політичних партій в Україні, у тому числі, пов’язаних з участю партій у виборах, фінансуванням виборчих кампаній, забезпечення внутрішньопартійної демократії, гендерним балансом, ускладненими процедурами створення та припинення діяльності партій. Також в ньому наводяться рекомендації щодо шляхів і перспектив удосконалення українського законодавства, яке регулює діяльність політичних партій, на основі кращих європейських практик.

Під час роботи круглого столу відбулась презентація дослідження „Регулювання політичних партій в Україні: сучасний стан і напрями реформ”. Дане дослідження стало результатом обговорень ключових проблем регулювання діяльності політичних партій в Україні, у тому числі, пов’язаних з участю партій у виборах, фінансуванням виборчих кампаній, забезпечення внутрішньопартійної демократії, гендерним балансом, ускладненими процедурами створення та припинення діяльності партій. Також в ньому наводяться рекомендації щодо шляхів і перспектив удосконалення українського законодавства, яке регулює діяльність політичних партій, на основі кращих європейських практик. Дослідження «Регулювання політичних партій в Україні: сучасний стан і напрями реформ» було здійснене директором з правових питань Лабораторії законодавчих ініціатив Денисом Ковриженком за фінансової допомоги Європейського Союзув рамках спільного проекту ЄС та Бюро демократичних інститутів та прав людини ОБСЄ.

Відкрив круглий стіл керівник Відділу демократичного врядування Бюро демократичних інституцій і прав людини ОБСЄ Марчін Валєцкі, який означив основну мету створення національного звіту щодо законодавства про політичні партії в Україні – здійснення демократичних перетворень в сфері партійного регулювання. Також Марчін Валєцікі від імені БДІПЛ висловив подяку ЛЗІ за плідну співпрацю в реалізації цього проекту.

Після презентації дослідження директором правових програм Лабораторії законодавчих ініціатив Денисом Ковриженком на обговорення були запропоновані такі питання: а) загальні засади регулювання створення, діяльності та припинення діяльності політичних партій, б) внутрішньопартійна демократія, а в) також державне і приватне фінансування діяльності політичних партій і виборчих кампаній.

Виконавчий директор Центру політичного аналізу та виборчого консалтингу Михайло Шелеп відзначив актуальність даного дослідження для українського суспільства. Але, на думку експерта, фокус треба перемістити зі шляхів вдосконалення законодавства на механізми втілення та дотримання законів, адже яке б не було досконале законодавство, воно не вирішить проблем, якщо його не дотримуватимуться.

Тарас Плахтій, член товариства «Мале коло», акцентував увагу на необхідності вирішення проблем внутрішньопартійної демократії. На думку політолога, кінцевим продуктом діяльності політичних партій є: а) набуття владних повноважень, що вимагає існування жорсткої ієрархічної структури, та б) генерування креативних рішень актуальних проблем, що в свою чергу потребує розвинутих горизонтальних зв’язків усередині партії. Відтак саме вирішення зазначеного протиріччя має стати відправною точкою в процесі реформування партійного регулювання в Україні.

На думку депутата Львівської міської ради Юрія Кужелюка основною причиною деградації партійної системи в Україні є постійна зміна законодавства, що не тільки додає перепон для партій, але й підриває довіру виборців до партій. Також, на думку депутата, останні зміни, внесені до закону про місцеві вибори, мали як позитивні, так і негативні наслідки. Зокрема серед позитивних: заборона висування політичних блоків, які в кінцевому результаті часто дестабілізують роботу обраного органу. В той же час негативно місцевім політиком була оцінена відміна самовисування міських голів.

Керівник ідеологічного відділу виконавчого комітету Львівського обласного осередку партії «Наша Україна»  Олесь Старовойт відзначив, що основною причиною недосконалості партійного регулювання в Україні є відсутність запиту суспільства на такі партії, які б відображали інтереси конкретних груп виборців або сповідували б певну ідеологію. В результаті склалася ситуація, коли основною метою діяльності партії є здобуття влади, в той час як відсутня загальна перспектива і детальний план дій після цього.

В цілому з рекомендаціями, викладеними в звіті, погодився директор Центру політичних досліджень Анатолій Романюк, підкресливши необхідність введення державного фінансування політичних партій при дієвому громадському контролі. Також експерт звернув увагу на європейський досвід в частині скасування політичних партій: якщо партія не бере участі у виборах визначену кількість разів підряд, то вона автоматично скасовується. При цьому Анатолій Романюк вважає, що самі партійці й депутати в значній мірі не зацікавлені в пропозиціях експертів вдосконалити законодавство в частині регулювання політичних партій.

На думку доцента кафедри політології філософського факультету Львівського національного університету ім. Івана Франка Юрія Шведи національний звіт з регулювання політичних партій в Україні відповідає рекомендаціям Венеціанської комісії і відображає всі моменти, в яких українське законодавство відходить від європейських стандартів. На думку експерта в законодавчому регулюванні діяльності політичних партій має бути забезпечений баланс між ліберальним підходом (відповідно до якого партія – це частина суспільств) та етатиською парадигмою (в якій партія ототожнюється з владою, і владою ж регулюється її діяльність). Як вважає Юрій Шведа, в будь-якому випадку має бути забезпечена конкуренція на місцевому рівні з можливістю самовисування, а також спрощена процедура реєстрації партії на підставі заяви.

Деякі учасники круглого столу (доцент кафедри європейської інтеграції та права Львівського регіонального інституту державного управляння Василь Пасічник, старший викладач кафедри документознавства та інформаційної діяльності Національного університету «Острозька академія» Ольга Батищева, директор Прикарпатського центру політичних та євроінтеграційних досліджень міста Івано-Франківськ Василь Марчук) при загальній позитивній оцінці звіту відзначили недолік методології дослідження, зокрема – предметом дослідження є виключно нормативна сторона регулювання політичних партій і фактично недосліджені змістовні, з політологічної точки зору, аспекти функціонування партій.

20 жовтня у Лондоні та 25 жовтня у Мадриді відбулись презентації аналітичного звіту Лабораторії законодавчих ініціатив «Чому ‘Європа’ має значення? ‘Європеїзація’ законодавчого процесу та парламентських практик в Україні». Дослідження є унікальною спробою проаналізувати «європеїзацію» українського парламентаризму та законодавчої діяльності Верховної Ради України, охоплюючи не лише процес адаптації українського законодавства до права ЄС, а й значно ширший спектр наслідків, що пов’язані з впливом «Європи» на діяльність парламенту.

Трьома основними компонентами звіту є: (і) розвиток парламентських процедур та практик під впливом європейських парламентських традицій; (іі) інституційні та процедурні перетворення, що виникли у законодавчому процесі у зв’язку зі здійсненням адаптації українського законодавства до acquis communautaire; (ііі) «європеїзація» процесу формування політики та роль «європейського аргументу» у законотворенні. Звіт також містить короткий огляд впливу ЄС на діяльність національних парламентів у країнах-членах Євросоюзу. Такий підхід покликаний продемонструвати тенденції, що мають місце в Європейському Союзі, та стати основою для рекомендацій українським парламентарям, що будуть запропоновані у заключній частині дослідження («Дорожня карта парламентських реформ»).

За словами Анжели Євгеньєвої, одного з авторів дослідження та президента Українського товариства Оксфордського Університету, «в умовах, коли ‘офіційний’ вплив ЄС, через формальні інституційні та процедурні механізми, що було створено для забезпечення процесу адаптації законодавства, залишається незначним, орієнтація полісі-мейкерів на європейські зразки, навіть будучи вибірковою, стає ключовим фактором ‘європеїзації’ в Україні. Автори майже кожного п’ятого законопроекту, що реєструється у Верховній Раді України, звертаються до євроінтеграційних пріоритетів та (або) досвіду ЄС. Такий результат, хоча і може свідчити переважно про ‘декларативну європеїзацію’, є суттєвим».

Під час презентації у Мадриді, Ігор Когут, Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив, коментуючи вплив європеїзації на ухвалення державних рішень, зазначив: «Українські політики дуже багато рішень ухвалюють зі словом «Європа» на вустах, але реально переслідують зовсім інші, корпоративні інтереси. Через це процес європеїзації інститутів, процедур та політичної культури виглядає радше віртуальним явищем. Європеїзація не стала домінантою реформ, процесів де-совєтізації, ціннісної переорієнтації суспільства на  європейські демократичні традиції поваги до прав людини, її гідності та свободи. Через це ми все ще на роздоріжжі. Багатовекторна зовнішня політика президента Кучми повертається».

Оцінюючи дослідження Ігор Когут зазначив, що вкрай важливими є як розділи, що вивчають сучасний стан розвитку парламентаризму в Європейському Союзі, так і емпіричні дослідження українського досвіду й рекомендації для реалізації парламентської реформи в Україні. Також він додав, що нові європейсько орієнтовані ініціативи в українському суспілсьтві все ж є, і з’являються нові, ілюструючи це прикладом діяльності Української школи політичних студій – спільної програми Лабораторії законодавчих ініціатив та Ради Європи.

Презентація у Лондоні було організована Центром європейських реформ (Centre for European Reforms) та Українським товариством Оксфордського Університету,  у Мадриді – Фундацією міжнародних відносин та зовнішнього діалогу (FRIDE). Участь у дискусіях взяли представники аналітичних європейських центрів та академічних інституцій, владних органів, дипломати та медіа. Обидва заходи стали другим етапом у серії публічних обговорень з даної теми «європеїзації» українського парламентаризму . Нагадаємо, що перша дискусія відбулась у рамках конференції «Парламентські читання», яка відбулась на початку жовтня 2010 року у стінах Національного університету «Києво-Могилянська академія». Підсумкова дискусія з презентацією україномовної версії дослідження відбудеться у рамках спільного круглого столу з Комітетом Верховної Ради України з питань європейської інтеграції у листопаді 2010 року.

Проект «Чому ‘Європа’ має значення» є результатом співпраці Лабораторії законодавчих ініціатив, Центру європейських реформ (Centre for European Reforms, Великобританія) та Фундації міжнародних відносин та зовнішнього діалогу (FRIDE, Іспанія), що реалізовується за підтримки Європейської програми Міжнародного Фонду «Відродження».

Презентація аналітичного звіту «Чому ‘Європа’ має значення? ‘Європеїзація’ законодавчого процесу та парламентських практик в Україні»

14-15 жовтня 2010 року в рамках Програми посилення кадрової спроможності парламенту України відбувся тренінг «Парламентська демократія», який став початком другого року роботи Вестмінстерського консорціуму в Україні. Олена ЧЕБАНЕНКО та Денис КОВРИЖЕНКО,експерти Лабораторії законодавчих ініціатив, у співпраці з співробітниками Головного юридичного управління Апарату Верховної Ради України провелидводенне навчання представників секретаріатів парламентських комітетів, присвячене принципам парламентської демократії, міжнародним демократичним стандартам у сфері виборів, політичних партій, етики парламентарів, а також аналізу політики для парламенту.

Учасниками тренінгу стали представники секретаріатів:

• Комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядування
• Комітету з питань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності Верховної Ради України
• Комітету з питань правової політики
• Комітету з питань європейської інтеграції
• Комітету у справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів.

Метою Програми є:

• Підтримка парламенту у вдосконаленні роботи комітетів щодо ефективного прийняття законів та здійсненні нагляду;
• Підтримка Апарату Верховної Ради України та членів Комітету з питань бюджету в опрацюванні звітів Рахункової палати і здійсненні нагляду за діяльністю уряду;
• Підтримка парламенту у процесі кращого донесення відомостей про свою діяльність до громадян і допомага парламентським журналістам у повному висвітленні парламентських справ;
• Підтримка парламенту у процесі кращого врахування питань верховенства права, міжнародних конвенцій і прав людини при здійсненні своїх законодавчих і наглядових функцій;
• Стимулювання співпраці парламенту з організаціями громадянського суспільства.

Подальші тренінги в рамках Програми стосуватимуться парламентських процедур і менеджменту, забезпечення реалізації принципу верховенства права та захисту прав людини, парламентського фінансового контролю та забезпечення доступу до інформації в парламенті.

Програма тренінгу «Парламентська демократія»

Принципи та елементи парламентської демократії (презентація)

Демократичні стандарти проведення виборів (презентація)

Міжнародні стандарти партійної діяльності (презентація)

Законодавчий процес у деяких країнах Центральної та Східної Європи: загальний огляд (презентація)

Принципи та механізми парламентської відповідальності (презентація)

Посібник з парламентської етики і поведінки. Довідник для парламентарів 

Під час роботи круглого столу відбулась презентація дослідження „Регулювання політичних партій в Україні: сучасний стан і напрями реформ”. Дане дослідження стало результатом обговорень ключових проблем регулювання діяльності політичних партій в Україні, у тому числі, пов’язаних з участю партій у виборах, фінансуванням виборчих кампаній, забезпечення внутрішньопартійної демократії, гендерним балансом, ускладненими процедурами створення та припинення діяльності партій. Також в ньому наводяться рекомендації щодо шляхів і перспектив удосконалення українського законодавства, яке регулює діяльність політичних партій, на основі кращих європейських практик. Дослідження «Регулювання політичних партій в Україні: сучасний стан і напрями реформ» було здійснене Директором з правових питань Лабораторії законодавчих ініціатив Денисом Ковриженком за фінансової допомоги Європейського Союзу в рамках спільного проекту ЄС та Бюро демократичних інститутів та прав людини ОБСЄ.

Відкрив круглий стіл Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив Ігор Когут, який розповів про регіональні експертні опитування, які передували підготовці дослідження, а також наголосив на критичній вазі, яку відіграють політичні партії в суспільному житті України на передодні місцевих виборів. Також він запропонував представникам парламентського комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядування ідею створення робочої групи, яка б працювала над узагальненням пропозицій щодо вдосконалення регулювання роботи партій.

Голова Комітету Верховної Ради з питань державного будівництва та місцевого самоврядування Олександр Омельченко говорив про проблемні моменти функціонування вітчизняних політичних партій. Зокрема він акцентував увагу на різниці між загальною кількістю зареєстрованих партій в Україні, та кількістю порівняно активних (в тому числі – парламентських) політичних партій. Значна різниця між цими величинами, на його думку, є ознакою проблем демократичного функціонування партій. Олександр Омельченко наголосив на важливості вибудови власної партійної та загальнополітичної моделі для України.

Рене Бібо, Координатор проектів  ОБСЄ в Україні, висловив впевненість у тому, що дане дослідження стане базою для вироблення подальших пропозицій щодо вдосконалення політичної системи України. А Марчін Валєцкі, Керівник відділу з питань демократичного врядування Бюро ОБСЄ з демократичних інститутів і прав людини, відзначив, що „Регулювання політичних партій в Україні: сучасний стан і напрями реформ” на сьогодні є найбільш повним дослідженням з відповідної тематики, де зібраний найуспішніший досвід європейських країн.

В межах обговорення дослідження та української партійної системи загалом Ігор Жданов, Президент Аналітичного центру “Відкрита політика”, висловив припущення про те, що з відновленням чинності Конституції зразка 1996 року політична система України повернеться до стану 1998-2004 років, який характеризувався нестабільною фракційною структурою, а також формальним зв’язком між партіями та депутатами, які від їх імені діяли у Верховній Раді.Народний депутат України, заступник голови парламентського комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядування Юрій Ключковський в даному контексті говорив про ймовірне зниження ролі політичних партій в політичному житті країни. Також він висловився про необхідність законодавчого забезпечення внутрішньопартійної демократії. Володимир Стретович, заступник голови Комітету Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності, звернув увагу на небезпеку монополізації партійної системи однією партією.

Power Point презентація

Регулювання політичних партій в Україні: сучасний стан і напрями реформ

В стінах Національного університету «Києво-Могилянська академія» 1-2 жовтня відбулась Перша щорічна міжнародна наукова конференція «Парламентські читання». Проект започатковФаний до двадцятиріччя українського парламенту та ініційований «Лабораторією законодавчих ініціатив» й студентським науковим товариством правників «Scholaris», Факультетом правничих наук й Факультетом соціальних наук та соціальних технологій Національного університету «Києво-Могилянська академія». Партнерами конференції виступили Програма розвитку законотворчої політики України Програми сприяння парламенту України (ПСП ІІ), юридична компанія «Ващенко, Бугай та партнери», Інститут виборчого права, Фонд Конрада Аденауера, а також Студентський Юридичний журнал. Крім того, на заході пройшла презентація дослідження«Регулювання політичних партій в Україні: сучасний стан і напрями реформ», що було здійснене в рамках спільного проекту Лабораторії законодавчих ініціатив та Бюро ОБСЄ з демократичних інститутів і прав людини (БДІПЛ).

Мета проведення конференції – створення можливості для ефективного обміну думками між науковцями, які займаються дослідженням проблем парламентаризму. Ініціатива проведення конференції покликана сформувати якісно вищий рівень експертного та академічного дискурсу в Україні та залучити молодих науковців та представників академічних кіл до проведення наукових досліджень з парламентаризму у таких сегментах, як представницька та законодавча функції, контрольні повноваження, внутрішня структура та організація, участь громадськості тощо.

До участі у конференції відібрано більше 30 робіт з України, Росії та Білорусі. Засідання проходили протягом двох днів у чотирьох тематичних секціях:
1. Політичні процеси і парламентаризм;
2. Структура, механізм формування та організація діяльності парламенту;
3. Статус члена парламенту;
4. Проблемні аспекти законодавчого процесу та парламентського контролю.

1 жовтня перед відкриттям конференції був продемонстрований фільм “Реформи, які диктує час”, присвячений парламентській реформі в Україні. Відкрив захід Ігор КОГУТ, Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив, який привітав учасників та наголосив на важливості парламентської тематики для сучасної України. Також з вітальним словом до молодих юристів та політологів звернулися Анатолій БУРБАН, Перший віце-президент Національного університету «Києво-Могилянська академія»; Денис АЗАРОВ, Заступник декана Правничого факультету Національного університету «Києво-Могилянська академія»; Едуард РАХІМКУЛОВ, Заступник директора Програми розвитку законотворчої політики України Програми сприяння парламенту України (ПСП ІІ); Денис БУГАЙ, Партнер Юридичної компанії «Ващенко, Бугай та партнери».  Після цього відбулась вступна лекція “Парламентаризм: міжнародний досвід“, яку прочитав Генріх ОБЕРРОЙТЕР, Директор Академії політичної освіти (Німеччина). Також в цей день було презент дослідження «Чому «Європа» має значення?» Денис КОВРИЖЕНКО, Директор правових програм Лабораторії законодавчих ініціатив. Далі учасники конференції працювали у секціях, які модерували Наталія АМЕЛЬЧЕНКО, Завідувач кафедри політології Національного університету «Києво-Могилянська академія», Едуард РАХІМКУЛОВ, Заступник директора Програми розвитку законотворчої політики України Програми сприяння парламенту України (ПСП ІІ) та Денис КОВРИЖЕНКО, Директор правових програм Лабораторії законодавчих ініціатив.

2 жовтня робота конференції продовжилася у форматі засідань секції, яку модерували Наталія АМЕЛЬЧЕНКО, Завідувач кафедри політології Національного університету «Києво-Могилянська академія» та Олена ЧЕБАНЕНКО, Експерт Лабораторії законодавчих ініціатив. Під час закриття заходу учасники прослухали лекцію народного депутата України, заступника голови парламентсього комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядування Юрія КЛЮЧКОВСЬКОГО “Концепція парламентаризму: український контекст“. Після цього відбулось підведення підсумків наукової конференції. Ігор КОГУТ та Юрій КЛЮЧКОВСЬКИЙ відзначили високий рівень досліджень молодих науковців та висловили впевненість у тому, що цей рівень буде тільки підвищуватися в майбутньому. Також були нагороджені автори найкращих робіт: Катерина ВОРОБЙОВА (Одеса), ОлексійГІРЕЙКО(Мінськ), Дарина ТКАЧЕНКО(Харків). Вони отримали грошову винагороду. Також найкращі роботи будть опубліковані в журналі “Часопис ПАРЛАМЕНТ“, в студентському Юридичному журналі та у виданні Інституту виборчого права “Демократія і вибори“. Крім того, за результатами конференції буде видано збірник, куди увійдуть дослідження усіх учасників наукової конференції.

Доповідь Генріха Оберройтера, директора Академії політичної освіти «Парламентські читання».

Фото:

28 вересня 2010 року Лабораторія законодавчих ініціатив в інформаційному агентстві «ІМК»  презентувала результати дослідження щодо рейтингу довіри українців до Верховної Ради України. Соціологічне опитування стосувалося також ставлення громадян України до обсягу депутатського імунітету, приєднання опозиційних депутатів до парламентської коаліції та комунікації народних обранців з виборцями.

Підсумки презентації:

Рейтинг довіри до українського парламенту за 7 останніх місяців виріс на 4,1%. Якщо у лютому цього року на питання «Наскільки ви довіряєте Верховній Раді України» лише  2,6% українців відповіли «повністю довіряю», то у вересні таких нараховується вже 6,7% громадян. Якщо ж об’єднати даний показник з кількістю тих респондентів, хто «скоріше довіряє, ніж не довіряє» парламенту, то підвищення рейтингу довіри стає ще більш суттєвим: з 12,1% у лютому до 21,4% у вересні.

“З одного боку, таке підвищення є досить неочікуваним, адже за період з лютого по вересень стався ряд подій, які зовсім йдуть на користь іміджу Верховної Ради в очах виборців. Зокрема це стосується ратифікації Харківської угоди, що супроводжувалася масштабною бійкою депутатів, схвалення ряду законів (в тому числі – і бюджету) зі значними порушеннями Регламенту, перенесення дати місцевих виборів, а також озвучення ідеї про продовження повноважень народних депутатів Верховної Ради IV скликання“, – зазначив експерт Лабораторії законодавчих ініціатив В`ячеслав Шрамович. “Разом з тим, є інші фактори, які стали визначальними у процесі зростання довіри українців до Верховної Ради. Перш за все, тут треба говорити про стабільність в політичній сфері України, яка пов’язана з перемогою на президентських виборах Віктора Януковича та формуванням, як наслідок, парламентської коаліції на чолі з Партією регіонів. Парламент почав стабільно працювати й приймати рішення (легітимність та якість цих рішень – інше питання, але факт залишається фактом), практично зникли протистояння по лініям «парламент-президент» та «парламент-уряд»“, – додав він.

Така ситуація отримала позитивну оцінку в очах, перш за все, виборців Віктора Януковича та Партії регіонів. Це підтверджує географія «довіри до парламенту». Так більше всього довіряють парламенту (тобто, відповіли «повністю довіряю» або «скоріше довіряю, ніж не довіряю») жителі Північного Заходу (39,1%), Південного Сходу (33,8), Сходу (26,4) та Криму (25%). “Як бачимо, три з чотирьох регіонів-лідерів по довірі до Верховної Ради (Схід, Південний Схід та Крим) є традиційною електоральною базою «регіоналів». Північно-Західна Україна ж є доволі своєрідним регіоном в контексті ставлення до парламенту, адже і під час попереднього опитування в березні тут був зафіксований найвищій рівень довіри до Верховної Ради – 34,4% (зараз, нагадаю, 39,1%). Можливо, дані показники слід пояснювати порівняно сильними позиціями тут спікера Володимира Литвина. Цікаво також подивитись на динаміку зростання рейтингу довіри до парламенту: на Південному Сході він за 7 місяців зріс з 9,4% до 33,8%, на Сході – з 6,9% до 26,4%, а у Криму – з 6,6% до 25%. Тож можна говорити, що загальнонаціональне зростання показників довіри відбулось саме завдяки цим регіонам”, – відмітив В`ячеслав Шрамович.

Навпаки, найменше довіряють парламенту у регіонах, що підтримували на президентських виборах Юлію Тимошенко: Києві (тут повністю або переважно довіряють Верховній Раді лише 7,5% жителів), на Заході (8,8%) та на Півночі України (10,1%). Цікаво відмітити, що якщо на Заході й Півночі країни спостерігається певна негативна динаміка рейтингу довіри до Верховної Ради – він знизився на кілька позицій, то в Києві (де, власне, знаходиться парламент) цей рейтинг стабільний – й стабільно найменший.

Характерно, що на довіру до парламенту фактично не впливає рівень доходів українців – для кожної майнової групи він однаково низький. Єдину закономірність, яку тут варто відмітити – повністю довіряти Верховній Раді все ж більше схильні люди з низьким доходом – 8,7% т.зв. «бідного населення» засвідчили свою повну довіру до законодавчого органу, в той час як аналогічний показник серед громадян, які визначили свій рівень доходів як «високий» становить 3,4%. Рівень повної довіри громадян до парламенту дещо спадає з підвищенням рівня доходів.

Найбільше Верховній Раді України довіряють люди віком понад 60 років – 29,7% таких респондентів висловили повну або переважну довіру парламенту. Найменше довіряють громадяни вікової групи «40-59 років» – лише 17,1%.

“Загалом слід відзначити, що Верховна Рада України наразі користується найменшою довірю громадян серед усіх суспільних інститутів. Традиційно для нашої країни, найбільше громадяни довіряють Церкві – 68,2% українців засвідчили повну або ж переважу довіру їй. Також значний рейтинг довіри мають вітчизняні ЗМІ – 50,8%, збройні сили – 43,5% та російські ЗМІ – 41,4%. Щодо останніх спостерігається певна позитивна динаміка за останні 7 місяців, що, очевидно, знову ж таки пов’язане з перемогою Віктора Януковича на президентських виборах та покращенням офіційних україно-російських стосунків. Після російських ЗМІ за рівнем суспільної довіри йде президент України – 41,3%. Варто відзначити, що саме президент має найвищий рейтинг серед усіх інших владних інститутів. Далі суспільні інститути за рівнем повної або переважної довіри громадян розподілились наступним чином: місцеві ради (35,4%), СБУ (35%), західні ЗМІ (33,6%), місцеві державні адміністрації (32,6%) та Уряд (29,7%). Найменше українці довіряють профспілкам (25,1%), міліції (25%), прокуратурі (22,7%), судам (21,6%) та, нарешті, Верховній Раді (21,4%)”.

Наскільки ви довіряєте кожному з цих соціальних інститутів та організацій?
(повна та переважна довіра)

Тож, незважаючи на ріст довіри громадян до парламенту протягом останніх 7 місяців, Верховна Рада залишається непопулярним суспільним інститутом. Баланс довіри-недовіри негативний: як вже казалося, 21,4% респондентів повністю або переважно довіряють законодавчому органу, в той час як 70,3% наших співвітчизників повністю або ж переважно не довіряють йому.

Які ж причини недовіри українців свого парламенту? Цьому було присвячене наступне питання дослідження. Основною причиною недовіри до Верховної Ради респонденти назвали корумпованість депутатів – 34,6% опитаних відзначили цей пункт. Корумпованість була головною причиною недовіри до парламенту і в лютому, тобто проблема нікуди не зникла. Далі йдуть наступні фактори: непрозорість діяльності Верховної Ради – 13,2%, відсутність зв’язку з виборцями – 10,4%, некомпетентність депутатів – 9,7% і залежність депутатів від інших органів влади – 6,5%. 25,7% респондентів не змогли відповісти.

Проблемою залишається відсутність комунікації між депутатами та виборцями, яка була загострена внаслідок введення чистої по пропорційної виборчої системи. На питання «Чи   є   в   парламентi   депутати,   якi   пiдтримують   зв’язки   з   виборцями   Вашого   мiста/селища/села?» (яке в своєму дослідженні … використали наші партнери фонд «Демократичні ініціативи») лише 12% українців відповіли ствердно. Натомість 51,7% респондентів взагалі нічого не чули про таких депутатів, а 35,4% прямо стверджують, що таких депутатів взагалі немає. “Парламент – орган, де мають бути представлені інтереси всіх громадян з усіх регіонів. Кількість же людей, які не знають про депутатів, що підтримують зв’язки з виборцями в їх населених пунктах, та тих наших співгромадян, які говорять, що таких депутатів немає зовсім (а це в сумі становить 87,1%), свідчить про значні проблеми Верховної Ради в контексті її представницької функції” – наголосив В`ячеслав Шрамович.

Наступний пункт опитування був присвячений проблемі депутатської недоторканості. На питання щодо обсягу імунітету народних обранців лише 3,4% українців відповіли, що він має залишатися в тому обсязі, в якому існує зараз. 31,9% респондентів висловилися за те, щоб обмежити депутатський імунітет, а 62,8% вважають, що така недоторканість має бути скасованою взагалі. Все це свідчить про суспільний запит на реформу законодавства щодо статусу народних депутатів, а також очевидно корелює з рівнем довіри громадян до парламенту.

Нарешті, останній пункт дослідження стосувалося переходів депутатів з опозиційних фракцій до парламентської коаліції. На питання «Чи повинен окремий депутат мати право приєднуватися до парламентської коаліції всупереч волі керівництва політичної партії або блоку?» 32,8% респондентів відповіли ствердно, в той час як 63,1% висловилися проти. Таким чином можемо стверджувати, що в українському суспільстві існує неоднозначне ставлення до того, у який спосіб була утворена діюча парламентська коаліція.

«Ми розглядаємо наше соціологічне дослідження, перш за все, як спосіб узгодження того комплексу напрацювань щодо удосконалення роботи Верховної Ради України, який Лабораторія законодавчих ініціатив виробила протягом кількох останніх років. Результати опитування в багатьох моментах підтвердили наші пропозиції. Це стосується і необхідності персоналізації виборчої системи, і обмеження депутатської недоторканості, і ряду інших реформ, що мають на меті підвищити ефективність роботи українського парламенту», – наголосила Олена Чебаненко, програмний координатор, експерт Лабораторії законодавчих ініціатив.

«Депутатам зараз треба відзначити цю позитивну тенденцію до зростання рейтингу довіри до Верховної Ради, й зробити все для того, щоб вона не стала лише тимчасовим явищем, а залишалось процесом. Принести ж шкоду зараз можуть процеси навколо конституційної реформи», – підсумував Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив Ігор Когут.

Публікації за результатами заходу:

К Верховной Раде вырос рейтинг доверия?