Громадські експерти окреслили шляхи реформування виборчого законодавства в майбутньому
13 грудня 2011 року приміщенні інформаційної агенції УНІАН відбулася прес-конференція Громадського консорціуму виборчих ініціатив на тему «Реформа виборчого законодавства в Україні: все тільки починається». У прес-конференції взяли участь: Ольга Айвазовська (Громадянська мережа «ОПОРА»), Денис Ковриженко (Голова Лабораторії законодавчих ініціатив), Олександр Черненко (Комітет виборців України).«Ніхто не сумнівається, що прийнятий нещодавно закон про вибори – «одноразовий», – зауважив голова Правління КВУ Олександр Черненко, – відтак вже сьогодні ми розпочинаємо роботу над вдосконаленням виборчого законодавства у майбутньому. Ми проти того, щоб політики писали закони для політиків. Під час організованого Консорціумом відкритого громадського обговорення виборчої реформи в Україні у експертному опитуванні, публічних дискусіях, фокус-групах протягом місяця прийняли участь 1359 експертів з усіх регіонів України. Їх думки і досвід – це безцінний матеріал, який, сподіваюсь, стане відправною точкою для подальшого реформування законодавства – прийняття Виборчого Кодексу, перехід до системи відкритих регіональних списків, прозорісті фінансування виборчої кампанії, відкриоісті інформації про кандидатів».«Найбільш проблемні точки виборчих перегонів 2012 р. – це процес нарізки округів, складання списків виборців, організація голосування і встановлення його результатів. Також існує вірогідність тиску на ЗМІ та складності оскарження порушень в судах виборчих комісіях. Але найголовніший ризик – це змішана система, яка зумовлюватиме вплив адмінресурсу на результати виборів», – відзначив директор правових програм Лабораторії законодавчих ініціатив Денис Ковриженко.
Голова Правління Громадянської мережі «ОПОРА» Ольга Айвазовська заявила: «Вибори 2012 року відбуватимуться за тим сценарієм, який дозволить собі партія влади. Чинний закон може сприяти проведенню чесних та демократичних виборів, втім, реальна конкурентність – під великим питанням. Адже завдяки адміністративному ресурсу можна організувати попередню зачистку округів від популярних кандидатів. Методи можуть застосовуватися різні: від переслідування правоохоронних та податкових органів до залякування на побутовому рівні. Тож, велика доля відповідальності за результат лежатиме на керівництві країни».
Проект «Організація широкого та відкритого громадського обговорення питань удосконалення виборчого законодавства в Україні», здійснюється у рамках проекту «Сприяння подальшому зміцненню виборчих процесів в Україні» за фінансової підтримки Європейського Союзу та за сприяння Координатора проектів ОБСЄ в Україні.
Також по темі:
Експерти передбачають, що Конституційний Суд уже під час виборчої кампанії може «забракувати» закон про вибори (В.Семків, “Україна Молода”).
Загальний аналіз нового закону „Про вибори народних депутатів України”(реєстр. № 9265-д від 17.11.2011 р.)
3 листопада 2011 р. Верховною Радою України було прийнято рішення про утворення Тимчасової спеціальної комісії з питання підготовки проекту Закону України про вибори народних депутатів України, якій до 17 листопада 2011 р. доручалось підготувати та подати на розгляд парламенту проект нової редакції закону про парламентські вибори. 17 листопада комісія внесла на розгляд парламенту підготовлений нею законопроект (№ 9265-д), який того ж дня був прийнятий парламентом у першому читанні та в цілому як закон. За прийняття закону проголосувало 366 народних депутатів України. Нижче наведено короткий аналіз його основних положень.
1. Виборча система. Згідно із законопроектом, вибори народних депутатів України проводитимуться на основі змішаної виборчої системи – 225 депутатів обиратимуться за мажоритарною системою відносної більшості у 225 одномандатних виборчих округах, 225 – за пропорційною системою з голосуванням за закриті списки кандидатів у депутати від партій у єдиному загальнодержавному виборчому окрузі. У загальнодержавному виборчому окрузі право на участь у розподілі депутатських мандатів матимуть лише ті партії, які подолають 5% виборчий бар’єр. Самовисування допускатиметься лише в одномандатних виборчих округах. Виборчі блоки не матимуть права висувати кандидатів на виборах. Проведення чергових парламентських виборів на основі змішаної системи, підвищення виборчого бар’єру з 3 до 5%, а також виключення можливості висування кандидатів блоками критикувалось Венеціанською комісією та Міжнародною фундацією виборчих систем (IFES). Можливість самовисування кандидатів лише в одномандатних округах не в повній мірі узгоджується з Копенгагенським документом ОБСЄ. Досвід проведення виборів за змішаною системою показав, що ця система сприяє провладним партіям, які за рахунок зловживання адміністративним ресурсом в одномандатних округах можуть отримати значно більше місць в парламенті, ніж отримали б, якби вибори проводились за пропорційною системою з голосуванням у єдиному загальнодержавному окрузі за закриті партійні списки.
2. Територіальна організація виборів. У порівнянні із законопроектом № 9265-1, внесеним народними депутатами України – представниками фракцій парламентської більшості (т.зв. «проект Єфремова»), законопроект № 9265-д містить ряд суттєвих нововведень в частині територіальної організації виборів:
- відхилення кількості виборців в одномандатному окрузі не може перевищувати 12% орієнтовної середньої кількості виборців в одномандатних округах. Закріплення граничної величини відхилення є прогресивним нововведенням, спрямованим на забезпечення принципу рівного виборчого права. Пропонована величина відхилення загалом відповідає рекомендаціям Кодексу належної практики у виборчих справах Венеціанської комісії (згідно з Кодексом, величина відхилення у будь-якому випадку не повинна перевищувати 15%). Позитивом є також те, що відхилення не може бути перевищене.
- виборчі округи утворюватимуться за 180 днів до дня голосування, що дозволить потенційним кандидатам належним чином спланувати свої виборчі кампанії в одномандатних округах. Щоправда, з метою забезпечення можливості оскарження рішень ЦВК про утворення виборчих округів строк утворення останніх варто було б продовжити до 6 місяців до початку виборчого процесу.
- виборці на закордонних дільницях матимуть два голоси – для голосування у загальнодержавному та відповідному одномандатному окрузі. Це нововведення заслуговує на позитивну оцінку – адже згідно із законопроектом № 9265-1 виборці на закордонних дільницях мали лише 1 голос (на відміну від виборців, включених до списків виборців на звичайних та спеціальних дільницях) і могли проголосувати лише у загальнодержавному виборчому окрузі, що суперечило Конституції.
- закордонні виборчі дільниці рівномірно відноситимуться до всіх одномандатних округів, які утворюватимуться на території м. Києва.Відповідно до законопроекту Робочої групи з питань удосконалення законодавства про вибори, закордонні виборчі дільниці мали відноситись до одного виборчого округу, що порушувало принцип рівної ваги голосів – адже в одномандатному окрузі, до якого відносились закордонні дільниці, кількість виборців у більш ніж 2 рази перевищувала б кількість виборців в інших виборчих округах. Законопроект № 9265-1 пропонував вирішити цю проблему у радикальний спосіб – шляхом позбавлення виборців на закордонних дільницях права голосу в одномандатних округах. Підхід, запропонований у законопроекті № 9265-д, є своєрідним компромісом між цими двома крайнощами. Але і він повністю не вирішує проблему суб’єктивізму при віднесенні тих чи інших закордонних дільниць до одномандатних округів в межах м. Києва.
- скасовується поділ закордонних дільниць на постійні та тимчасові. Законопроект № 9265-1 не визначав чітких вимог до утворення тимчасових закордонних дільниць, що дозволяло МЗС і ЦВК вирішувати питання про доцільність їх утворення або неутворення на власний розсуд. Згідно із законопроектом № 9265-д закордонні виборчі дільниці будуть постійними і утворюватимуться з приміщеннями для голосування виключно у приміщеннях закордонних дипломатичних установ України та у місцях дислокації військових частин (формувань) за кордоном. Хоча такий підхід звужує межі дискреційних повноважень ЦВК при вирішенні питання про утворення закордонних дільниць, він може ускладнити реалізацію права голосу українськими громадянами за кордоном, оскільки кількість виборців на закордонних дільницях буде значною, а кількість самих дільниць – обмеженою.
- гранична кількість виборців на звичайних і спеціальних дільницях не перевищуватиме 2 500 осіб. Хоча обмеження загальної кількості виборців на звичайних і спеціальних дільницях граничною величиною є позитивним нововведенням (законопроектом № 9265-1 дозволялось перевищувати цю граничну величину), кількість виборців на дільницях все одно не узгоджується з попередніми рекомендаціями міжнародних інституцій, які пропонували зменшити кількість виборців на дільницях до 1000 – 1500 осіб.
3. Виборчі комісії та статус членів виборчих комісій. Законопроект № 9265-д суттєво змінив порядок формування виборчих комісій порівняно із законопроектом № 9265-1, наблизивши його до порядку, встановленого чинним Законом „Про вибори народних депутатів України”. Зокрема, передбачається, що ОВК формуватимуться за поданнями фракцій та партій-суб’єктів виборчого процесу. Від кожної фракції до складу ОВК включатиметься по 1 представнику, решта членів комісій (від партій-суб’єктів виборчого процесу) включатиметься до складу комісій шляхом жеребкування (від кожної партії до складу ОВК включатиметься по 1 представнику). В аналогічний спосіб формуватимуться і ДВК – кожна парламентська фракція буде гарантовано представлена у складі ДВК 1 членом комісії, в той час як представництво кандидатів-самовисуванців та партій – суб’єктів виборчого процесу у складі ДВК вирішуватиметься на основі жеребкування (від самовисуванця та партії–суб’єкта виборчого процесу до ДВК може бути включено 1 члена комісії). Такий підхід до формування ОВК і ДВК запобігатиме надмірному представництву у складі комісій представників партій, які утворили власні парламентські фракції.
На позитивну оцінку заслуговують і положення статті 33 законопроекту, відповідно до якого рішення комісій (крім винятків, встановлених для засідань у день голосування та підрахунку голосів) ухвалюватимуться більшістю голосів від їх складу (а не більшістю голосів присутніх на засіданні членів комісії, як передбачалось законопроектом № 9265-1). Це нововведення запобігатиме прийняттю рішень меншістю від складу комісій. Ще одне позитивне нововведення законопроекту (яке, щоправда, не відповідає рекомендаціям Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ) – закріплення за суб’єктами висування кандидатур до складу виборчих комісій права заміни призначених за їхніми поданнями членів комісій. У цьому контексті варто нагадати, що законопроект № 9265-1 не передбачав можливості відкликання (заміни) членів комісій суб’єктами подання кандидатур до складу комісій, що породжувало низку ризиків (наприклад, „перекуповування” членів комісій від певних партій і т.п.). Попри ці нововведення, ряд недоліків законопроекту № 9265-1 у законопроекті № 9265-д усунуто все одно не було. Наприклад, про відхилення кандидатур до складу комісій рішення не прийматиметься, що ускладнить можливості судового оскарження відхилення. Крім того, якщо комісією вищого рівня прийматиметься рішення про дострокове припинення повноважень члена комісії нижчого рівня, такий член комісії зможе бути замінений іншим членом комісії від того ж самого суб’єкта подання кандидатур до складу комісій лише якщо кількісний склад комісії зменшиться до нижчої за мінімальну межу.
4. Списки виборців. Передбачений законопроектом № 9265-д порядок складання і уточнення списків виборців не зазнав суттєвих змін у порівнянні із законопроектом № 9265-1. Передбачається, зокрема, що попередні списки виборців передаватимуться органами ведення Державного реєстру виборців не до ОВК, а безпосередньо до ДВК, що послабить контроль за їх складанням. У день голосування зміни до уточнених списків виборців вноситимуться на підставі рішення суду, що не в повній мірі відповідає рекомендаціям Кодексу належної практики у виборчих справах Венеціанської комісії та посилюватиме ризик кратного включення виборців до списків виборців на різних виборчих дільницях. Законопроектом також передбачена можливість зміни місця голосування без зміни виборчої адреси без використання відкріпних посвідчень. Процедура зміни місця голосування законопроектом та Законом „Про Державний реєстр виборців” належним чином не врегульована (зокрема, в частині прозорості, контролю за зміною місця голосування і т.п.), що може призвести до зловживань при вирішенні питання про зміну місця голосування, кратного включення виборців до списків виборців на дільницях та інших негативних наслідків.
5. Фінансування передвиборної агітації. Порядок фінансування передвиборної агітації, закріплений у законопроекті № 9265-д загалом є аналогічним порядку фінансування агітації, відображеному у законопроекті № 9265-1. Відповідні положення містять ряд недоліків, на які звертали увагу Венеціанська комісія та Міжнародна фундація виборчих систем: правила формування виборчих фондів не узгоджено з правилами фінансування політичних партій; законопроектом не встановлено будь-яких вимог до фінансових звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів; не передбачено відповідальність за неподання фінансових звітів або їх несвоєчасне подання; величина внеску до виборчого фонду партії (400 мінімальних заробітних плат) є надмірною, порівняно з іншими країнами Європи; звіти про надходження і використання коштів виборчих фондів до дня голосування не оприлюднюватимуться; не передбачено обов’язковості розкриття у фінансових звітах інформації про донорів, внески яких перевищили певну визначену законом межу тощо.
6. Висування і реєстрація кандидатів. Законопроект № 9265-д значною мірою змінив порядок висування і реєстрації кандидатів у депутати, порівняно із законопроектом № 9265-1. Так, передбачається, що всі кандидати у депутати реєструватимуться лише ЦВК, що заслуговує на позитивну оцінку (згідно із законопроектом № 9265-1 кандидати у загальнодержавному окрузі мали реєструватись ЦВК, а кандидати в одномандатних округах – окружними виборчими комісіями, що суперечило Конституції України). Щоправда, у законопроекті збережено неконституційне положення законопроекту № 9265-1 в частині можливості одночасного балотування кандидата у загальнодержавному окрузі та одному з одномандатних округів. На позитивну оцінку заслуговує також положення законопроекту, згідно з яким кандидати в одномандатних округах зобов’язані подавати до ЦВК свої передвиборні програми, які підлягатимуть оприлюдненню на веб-сайті ЦВК. У зв’язку з цим варто нагадати, що згідно із законопроектом № 9265-1 подання кандидатом до ЦВК власної передвиборної програми було його правом, а не обов’язком. Внесена партіями і кандидатами грошова застава повертатиметься лише у випадку отримання ними місць у парламенті, що свого часу критикувалось міжнародними інституціями, які рекомендували повертати заставу партіям і кандидатам, які отримали певний рівень підтримки виборців. Декларації про майновий стан, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру оприлюднюватимуться на веб-сайті ЦВК лише в частині відомостей, які не є конфіденційними. Як і законопроект № 9265-1, аналізований законопроект не дає однозначної відповіді на питання про те, які саме із задекларованих відомостей мають відноситись до конфіденційних.
Одним із недоліків законопроекту є встановлення різних строків розгляду документів, поданих для реєстрації кандидатів в загальнодержавному та в одномандатних округах – рішення про реєстрацію кандидатів у загальнодержавному окрузі ЦВК прийматиме протягом 5 днів з дня прийняття заяви про реєстрацію кандидатів, а рішення про реєстрацію кандидата в одномандатному окрузі – протягом 4 днів з дня прийняття заяви про реєстрацію кандидата в одномандатному окрузі. Досить прогресивним нововведенням законопроекту є те, що неправильне оформлення реєстраційних документів та порушення вимог законів при висуванні кандидатів не вважатиметься підставою для відмови у реєстрації кандидатів. Такий підхід суттєво звузить можливості для виключення з виборчих перегонів певних кандидатів, зокрема – висунутих опозиційними партіями. Однак його недоліком може стати те, що з’їзди партій, на яких висуватимуться кандидати, проводитимуться лише на папері. До позитивів законопроекту варто зарахувати і те, що строк виправлення недоліків у поданих для реєстрації кандидатів документах продовжено до двох днів, що створить належні умови для своєчасного усунення виявлених ЦВК недоліків. Якщо законопроект № 9265-1 передбачав можливість скасування реєстрації кандидатів у випадку повторного вчинення ними порушень, за які їм було оголошено попередження, то законопроект № 9265-д передбачає можливість скасування реєстрації кандидатів лише у виняткових випадках, не пов’язаних з вчиненням порушень виборчого законодавства (окрім порушень, які позбавляють особу права бути обраною депутатом).
7. Передвиборна агітація. Основними нововведенням законопроекту № 9265-д в частині регулювання передвиборної агітації стало відновлення державного фінансування агітаційної діяльності. Зокрема, за рахунок коштів Державного бюджету України виготовлятимуться інформаційні плакати про партії і кандидатів в одномандатних округах, надаватиметься ефірний час на радіо і телебаченні партіям – суб’єктам виборчого процесу, друкуватимуться передвиборні програми партій і кандидатів в одномандатних округах. Ці новели заслуговують на позитивну оцінку, оскільки забезпечуватимуть належне інформування виборців про учасників виборчих перегонів та рівність можливостей партій у здійсненні передвиборної агітації. У той же час, у законопроекті збережено положення, розкритиковані Венеціанською комісією та ОБСЄ/БДІПЛ, зокрема – в часті регулювання права на відповідь, заборони коментування і оцінювання змісту передвиборних програм протягом 20 хвилин до і після їхньої трансляції, покладення на державні та приватні ЗМІ однакових обов’язків, заборони здійснення агітації в ЗМІ з часткою іноземної власності та участі іноземців в агітаційній діяльності, можливості застосування до ЗМІ санкцій, непропорційних ступеню тяжкості вчинених порушень. Не зазнало будь-яких змін і положення законопроекту № 9265-1 в частині можливості здійснення агітації публічними службовцями у вільний від роботи час.
8. Спостереження за виборами. У законопроекті № 9265-д збережено всі прогресивні нововведення законопроекту № 9265-1 в частині регулювання спостереження за виборами (наприклад, за офіційними спостерігачами від громадських організацій збережено статус суб’єктів виборчого процесу тощо). Водночас у проекті не було враховано рекомендації Міжнародної фундації виборчих систем щодо удосконалення правового регулювання спостереження за виборами, зокрема – в частині необхідності надання спостерігачам від громадських організацій права подавати скарги до виборчих комісій, закріплення за спостерігачами від громадських організацій права здійснення спостереження на всій території України, а не лише в межах певних виборчих округів.
9. Підготовка до голосування, організація голосування, підрахунок голосів та встановлення результатів виборів. Серед основних позитивних нововведень законопроекту № 9265-д в частині підготовки до голосування, його організації, підрахунку голосів та встановлення результатів виборів варто виділити наступні: 1) закріплення обов’язковості встановлення ступенів захисту виборчих бюлетенів (ці ступені встановлюватимуться ЦВК); 2) необхідність друкування в бюлетені номера виборчої дільниці (однак при цьому відповідні положення законопроекту не узгоджено між собою, оскільки відповідно до частини десятої статті 82 законопроекту номери виборчих дільниць вписуватимуться до бюлетенів); 3) необхідність підтвердження підстав для голосування за місцем перебування виборця довідкою медичної установи про стан здоров’я; 4) обов’язковість складання протоколів про підрахунок голосів виборців і про підсумки голосування у кількості примірників, яка на чотири або три примірники (залежно від типу протоколу) перевищує кількість членів відповідних комісій (згідно із законопроектом № 9265-1 протоколи складались відповідно у 3 або 4 примірниках). У той же час, законопроектом не було усунуто ряд недоліків законопроекту № 9265-1. Зокрема, акти прийому-передачі виборчих бюлетенів від підприємства-виготовлювача ЦВК не оприлюднюватимуться на веб-сайті ЦВК (оприлюднюватиметься лише зведена інформація); у законопроекті відсутні вимоги щодо кількості кабін для голосування, якими мають оснащуватись виборчі дільниці; на стрічці, якою опечатуватиметься сейф з бюлетенями, проставлятимуться лише підписи членів комісії, а не всіх присутніх при опечатуванні осіб; у протоколі про підрахунок голосів виборців на дільниці непотрібно вказувати кількість бюлетенів у кожній скриньці для голосування; законопроект не передбачає можливості визнання голосування в окрузі недійсним. Ряд положень законопроекту, зокрема – в частині підстав визнання голосування на дільниці недійсним, критикувався міжнародними організаціями. Відповідні рекомендації міжнародних інституцій у ньому враховано не було.
10. Оскарження рішень, дій та бездіяльності щодо виборів. Основним позитивним нововведенням законопроекту в частині оскарження рішень, дій та бездіяльності щодо виборів є продовження строків подання скарг до виборчих комісій з 2 днів (як передбачалось законопроектом № 9265-1) до 5 днів. В цілому ж встановлений законопроектом порядок подання і розгляду скарг не зазнав принципових змін. Так, законопроектом звужено сферу компетенції комісій щодо розгляду скарг (окремі типи порушень можуть бути оскаржені виключно до суду), встановлено надмірно короткі строки розгляду скарг (2 дні з дня отримання тощо), звужено коло суб’єктів звернення зі скаргами (наприклад, офіційні спостерігачі не матимуть права подавати скарги до комісій).
Загалом, хоча законопроект № 9265-д є помітним кроком уперед у напрямі удосконалення проекту Закону № 9265-1, він навряд чи може вважатись кроком вперед у напрямі удосконалення українського виборчого законодавства та створення передумов для його подальшої кодифікації. Тип виборчої системи, за якою формуватиметься склад майбутнього парламенту, прогалини в регулюванні територіальної організації виборів, складання і уточнення списків виборців, організації голосування, підрахунку голосів та встановлення результатів виборів все ще залишають багато можливостей для зловживань і можуть не сприяти проведенню виборів 2012 р. у відповідності до демократичних стандартів.
Збірка робіт Другої щорічної міжнародної конференції «Парламентські читання» (2011)
- Програма розвитку законотворчої політики України,
- Програми сприяння парламенту України (ПСП ІІ),
- юридична компанія «Ващенко, Бугай та партнери»,
- Кафедра парламентаризму та політичного менеджменту Національної академії державного управління при Президентові України,
- Інститут виборчого права,
- Фонд Конрада Аденауера,
- Студентський Юридичний журнал.
Громадські організації презентували результати експертного опитування по виборчій реформі
28 жовтня 2011 року у Києві відбулася прес-конференція Громадського консорціуму виборчих ініціатив на тему «Рік до виборів народних депутатів України – законодавчі та політичні загрози демократичним виборам». Були презентовані результати загальноукраїнського експертного опитування щодо виборчого законодавства України, в якому взяли участь 560 експертів з 22 регіонів України. Також експерти вказали на найбільш проблемні моменти поданих законопроектів про вибори народних депутатів та означили основні загрози демократичності майбутніх виборів.
«Рівно через рік українці підуть до виборчих дільниць, – зазначив на прес-конференції Голова Правління КВУ Олександр Черненко, – але вже сьогодні ми робимо невтішні прогнози щодо демократичності та конкурентності майбутнього виборчого процесу. Наш песимізм базується, в першу чергу, на аналізі законопроекту про вибори народних депутатів, який внесений парламентською більшістю і з великою долею ймовірності буде прийнятий найближчим часом. Жодної критики не витримує ані непрозорість процесу підготовки цього документу, ані його якісне наповнення. Навіть якщо не вдаватися в технічні тонкощі, неозброєним оком видно, що окремі положення законопроекту напряму суперечать Конституції України, а запропонована в ньому виборча система не є наслідком суспільно-політичного діалогу та консенсусу».Голова Правління Громадянської мережі «ОПОРА» Ольга Айвазовська назвала внесення законопроекту депутатами більшості «відверто провокаційним»: «З одного боку, в пояснювальній записці до документу вказано, що законопроект розроблено робочою групою, створеною Президентом, але він суттєво відрізняється в низці важливих норм від першоджерела. А Венеціанська комісія виявляється оцінювала не той проект, що розглядатиме Верховна Рада. Суттєві зміни стосуються можливості скасування реєстрації кандидатів, дозволу одночасно балотуватися і в одномандатному мажоритарному та багатомандатному округах, неточності щодо вимог до нарізки округів. Народні депутати, яких ми жодного разу не бачили на засіданні робочої групи діють всупереч погодженого Президентом тексту, адже саме за ним було останнє слово щодо документу».
Оглядач веб-ресурсу «Вибори в Україні» Віктор Килимар, презентуючи результати експертного опитування, зазначив: «Наше дослідження унікальне тим, що вперше в Україні була опитана така кількість фахівців, які безпосередньо задіяні у виборчих процесах: представники політичних партій, діючі та колишні члени виборчих комісій, політологи, науковці-правник, журналісти. Результати опитування показали, що лише четверта частина експертного середовища підтримує змішану виборчу систему, яка пропонується депутатською більшістю, в той час, як майже 40% опитаних підтримують виборчу систему відкритих регіональних списків».
Експертне опитування здійснювалося Громадським консорціумом виборчих ініціатив у рамках проекту «Сприяння подальшому зміцненню виборчих процесів в Україні» за фінансової підтримки Європейського Союзу та за сприяння Координатора проектів ОБСЄ в Україні.
Відбулась друга щорічна міжнародна наукова конференція «Парламентські читання»
7 жовтня 2011 року в стінах Національного університету «Києво-Могилянська академія» пройшла Друга щорічна міжнародна наукова конференція «Парламентські читання». Захід надав можливість обмінятися думками та досвідом досліджень теми парламентаризму молодим науковцям з усіх регіонів України, а також з Білорусі та Російської Федерації.Відкрив конференцію Директор правових програм Лабораторії законодавчих ініціатив Денис Ковриженко. Від імені Національного університету «Києво-Могилянська академія» учасників привітав перший віце-президент НаУКМА Василь Ожоган. Також під час відкриття конференції виступили Едуард Рахімкулов, заступник директора Програми законотворчої політики Програми сприяння парламенту Україні (PDP II), який звернув увагу на брак порівняльних досліджень щодо парламентаризму в Україні. Збільшити кількість відповідних дослідницьких ініціатив й покликана конференція «Парламентські читання». Завершувала вступну частину заходу Наталія Ларіна, доцент Кафедри парламентаризму та політичного менеджменту Національної академії державного управління при Президентові України, яка розповіла про роботу свого навчального закладу.
Після цього Володимир Шаповал, Голова Центральної виборчої комісії, виступив з лекцією, в якій поділився своїм баченням щодо розвитку парламентаризму в Україні, роботи українського парламенту, та основних проблемних моментів в даній сфері.
Вінфрід Мак, депутат Ландтагу землі Баден-Вюртемберг, заступник голови фракції ХДС (Німеччина), розповів про роботу німецького парламенту та місцевих парламентів, а також про роль політичних партій у федеративній системі.
Лідія Даниленко, професор Кафедри парламентаризму та політичного менеджменту Національної академії державного управління при Президентові України, в своєму виступі говорила про історію та тенденції розвитку українського парламентаризму, а також про історію вітчизняної теорії парламентаризму та теорії політичного менеджменту.
Денис Ковриженко, як автор численних порівняльних досліджень щодо роботи парламентів в різних країнах, говорив про глибинні причини проблем українського парламентаризму та можливості їх усунення.
Після вступних лекцій робота конференція продовжувалась у двох тематичних секціях: «Парламентаризм: теорія та практика (український контекст)» (модератор:Наталія Ларіна, доцент Кафедри парламентаризму та політичного менеджменту Національної академія державного управління при Президентові України) та «Парламентаризм: теорія та практика (міжнародний контекст)» (модератор: Наталія Амельченко, доцент Кафедри політології Національного університету «Києво-Могилянська академія»). Під час секцій учасники мали нагоду представити свої дослідження та взяти участь у тематичних дискусіях.
Під час завершення «Парламентських читань» Денис Ковриженко, Директор правових програм Лабораторії законодавчих ініціатив, та Андрій Мелешевич, Декан Факультету правничих наук НаУКМА, вручили дипломи учасникам конференції, а також грошові премії авторам найкращих досліджень. Ними стали: Олексій Гірейко(Білоруський державний університет), Андрій Москалюк (Національний університет «Києво-Могилянська академія») та Дмитро Гончаренко (Російська академія правосуддя).
Конференцію «Парламентські читання» започатковано в 2010 році до двадцятиріччя українського парламенту Лабораторією законодавчих ініціатив,студентським науковим товариством правників «Scholaris», Факультетом правничих наук і Факультетом соціальних наук та соціальних технологій Національного університету «Києво-Могилянська академія». Партнерами другої конференції стали Програма розвитку законотворчої політики України Програми сприяння парламенту України (PDP ІІ), юридична компанія «Ващенко, Бугай та партнери», Кафедра парламентаризму та політичного менеджменту Національної академії державного управління при Президентові України, Інститут виборчого права, Фонд Конрада Аденауера, а такожСтудентський Юридичний журнал.
Конференція покликана сформувати якісно вищий рівень експертного та академічного дискурсу в Україні та залучити молодих науковців і представників академічних кіл до проведення наукових досліджень з парламентаризму у таких сегментах, як представницька та законодавча функції парламенту, його контрольні повноваження, внутрішня структура та організація парламентських інституцій, участь громадськості у законодавчому процесі тощо. Конференція надає можливості для обміну думками між науковцями з усієї України, які займаються парламентськими студіями. Захід включатиме виступи європейських колег та залучення до участі у дискусіях низки експертів з політичного та громадського середовищ.
Ігор Когут: Україну силоміць, маніпулятивно повертають до змішаної виборчої системи
Тут можна говорити про різні аспекти недоліків системи. Слід загалати, як формувалась більшість після виборів 2002 ріку. Також є багато питань щодо округів – ніяк не визначені критерії їх «нарізки» округів. Тут можуть бути численні маніпулятивні технології – хоча б з огляду на те, в якому регіоні буде більше чи менше округів.
Також необхідно згадати про складність закону, його просто не розуміють. Причина цього – тотальна недовіра до всіх учасників процесу. Діяльність члена виборчої комісії регламентується фактично покроково. У експертів, які готували висновки Венеціанської комісії, така складність викликала нерозуміння.
Важко сьогодні стовідсотково говорити про те, яка виборча система найкраща для України. Соціологія говорить про те, що люди хочуть мати мажоритарну систему. Відверто – альтернативою до змішаної системи сьогодні виглядає система відкритих регіональних виборчих списків. Аналізуючи виборчий законопроект, підготовлений Міністерством юстиції, Венеціанська комісія взяла на себе величезну сміливість. Попри те, що її попередній висновок виявився досить обережним, в ньому міжнародні експерти наголосили, що Україна мала б прислухатися до рекомендацій Парламентської асамблеї Ради Європи щодо запровадження саме системи з відкритими регіональними списками. На що Міністр юстиції відповів що «вирішувати, яку обирати виборчу систему – це виключне право самої держави». Але в ситуації, що зараз склалася, не зрозуміло, хто насправді це вирішує: чи держава, чи окремі політики, чи це рішення президента. Але знову ж таки, доводиться визнавати, що це рішення ніяким чином не було продискутовано та не апробовано. Було б природно, якби президент, винісши проблему обговорення виборчого закону за межі парламенту, позбавив проблему багатьох політичних аспектів. Насправді, під час засідань Робочої групи ініціатори законопроекту прислухалися до багатьох експертних зауважень (стосовно спостереження, стосовно оприлюднення даних про кандидатів, стосовно навчання членів виборчих комісії тощо) й знаходився компроміс. Але принципового питання виборчої системи не торкалися. Ми залишаємося в ситуації, коли в суспільстві залишається недовіра до того, що його голосами в черговий раз хочуть маніпулювати.
Разом з тим, Україна не витримає ситуації без змін. Якщо не буде виборів у 2012 році, то та соціальна напруга, яка вже сьогодні виплескується за край, може набути дуже небезпечних форматів. Вибори ж часто бувають способом каналізації суспільної енергії. Тож у наступному році парламентські вибори мають відбутися в будь-якому разі.
Україна вміє проводити чесні вибори відповідно до міжнародних стандартів. Наша країна в цьому плані не є білою плямою на карті Європи. Але зараз вкрай потрібна політична воля влади та громадянська активність й відповідальність виборців.
Про підвищення прохідного бар’єру:
Це питання політичної доцільності. Якщо говорити про європейський досвід, то від 3% до 5% вважається допустимим для прохідного бар’єру. Але якщо говорити про політичну доцільність в контексті тих політиків, які зараз при владі в парламенті, то для них вигідне підвищення бар’єру. Сьогодні вони відчувають силу й прагнуть відсікти конкурентів, законсервувати систему. Якщо ж говорити про політичну доцільність суспільства, то мені здається, нам треба все-таки знижувати бар’єр й створювати конкуренцію в парламенті. Потрібно надати можливість для нових політичних об’єднань проходити в парламент та створювати свої фракції.
Про скасування пункту «проти всіх»:
Ця позиція вже вилучена з виборчого законопроекту. Будемо дивитися, як це позначиться на виборчому процесі та на його результатах. Часто говорять, що це робиться для підвищення політичної відповідальності виборців, але таке пояснення, насправді, досить недолуге. Дійсно, ті голоси, які віддані «проти всіх», пізніше так чи інакше йдуть в ротацію й розподіляються між лідерами виборів. Але з відміною відповідного пункту ми отримуємо загрозу підвищення рівня абсентеїзму, тобто кількості людей, які відмовляться йти на голосування. А якщо люди не підуть на вибори, то це підвищить небезпеку фальсифікацій.
Про заборону виборчих блоків:
Проблема виборчих блоків є багатовимірною. Зокрема тут треба згадати про політичну відповідальність – блоки насправді її розмивають. Чи можемо ми сьогодні щось конкретне сказати про блок «Наша Україна – Народна самооборона»? Хто є хто там, за що вони виступають?
Разом з тим, на проблему блоків не можна дивитися лише в контексті виборчого законодавства. Тут також треба враховувати чинник якості політичних партій. По-перше, для того, щоб забороняти виборчі блоки, необхідно законодавчо створити умови для нормального об’єднання партій. По-друге, будь-які заборони дуже негативно сприймаються в суспільстві. Лабораторія законодавчих ініціатив проводила відповідне соціологічне опитування, й більшість опитаних не хочуть такої заборони. Громадяни не хочуть, щоб чи то їх, чи то політичні партії у чомусь обмежували. По-третє, партії сьогодні «множаться» вегетативним способом – кожен, хто не погодився з керівництвом, створює власну партію. Що далі робити цим «партіям однієї особи?» Вони шукають способу разом з кимось потрапити в парламент. Якби сьогодні ми мали самодостатні, сильні партії, вони б таким чином посилювали одна одну. Але зараз це просто можливість потрапити у прохідний виборчий список. Також маємо проблему внутрішньопартійної демократії. Політичну відповідальність несе не керівництво партії. Наочний приклад – КПУ. Пам’ятаємо часи, коли вони набирали понад 20% на виборах до парламенту, а зараз – менше 5%. Але чи відбулась зміна лідера партії? І чи є потреба в цьому? В Європі ситуація кардинально інша.
Громадські організації вкотре наголошують на відсутності публічного обговорення змін до законодавства про вибори народних депутатів
28 вересня 2011 року в Києві відбулася прес-конференція представників Громадського консорціуму виборчих ініціатив на тему «Чи врахувала робоча група по вдосконаленню виборчого законодавства попередні рекомендації Венеціанської комісії, ОБСЄ та IFES». Як повідомили учасники прес-конференції, на засіданні робочої групи під головуванням Міністра юстиції України, що засідала напередодні (27 вересня), було враховано низку рекомендацій Венеціанської комісії щодо окремих процедурних моментів, але взагалі не розглядалися або не було прийнято рішення щодо принципових питань: виборчої системи, критеріїв і строків визначення меж округів, порядку формування виборчих комісій. Під час засідання робочої групи були надані документи для розгляду членам робочої групи, де всі рекомендації Венеціанської комісії розподілені на 4 умовні групи – в залежності від можливості їх врахування (з точки зору Міністерства юстиції). Питання виборчої системи потрапило до групи пропозицій, які не можуть бути враховані взагалі.
Експерт додала, що Венеціанська комісія знову рекомендувала розглянути можливість застосування виборчої системи з відкритими регіональними списками, яка могла б бути застосована в інтересах розвитку парламентаризму в Україні:
Також експерт відзначив, що під час засідання було сказано, що робоча група не буде чекати остаточного висновку Венеціанської комісії (який, як зазачалося, офіційно буде оприлюднений в середині жовтня), а все, що вже напрацьовано, просто передадуть на розгляд парламенту.
Директор правових програм Лабораторії законодавчих ініціатив Денис Ковриженко зауважив, що на засіданні робочої групи не розглядався звіт, запропонований Міжнародною фундацією виборчих систем (IFES).
Напрями удосконалення нового проекту закону „Про вибори народних депутатів України” в контексті останніх рекомендацій Венеціанської комісії
27 травня 2011 року Міністерство юстиції оприлюднило на власному веб-сайті доопрацьований варіант проекту Закону „Про вибори народних депутатів України” і 23 червня направило його на експертизу до Венеціанської комісії, Міжнародної фундації виборчих систем та Бюро демократичних інститутів і прав людини ОБСЄ (БДІПЛ).
Висновок на законопроект був підготовлений Венеціанською комісією та БДІПЛ/ОБСЄ 12 вересня 2011 р. Остаточне його схвалення на пленарній сесії Комісії очікується 15 жовтня цього року. Відтак Міністерство юстиції отримало достатньо часу для доопрацювання законопроекту перед його внесенням до парламенту.
У цьому контексті виникає цілком закономірне питання – які саме рекомендації Комісії варто враховувати в процесі удосконалення проекту нового варіанту Закону про парламентські вибори? Комісія критично оцінила положення статті 9 законопроекту, згідно з якими депутатом може бути обрано особу, яка проживає в Україні протягом останніх 5 років та не має судимості за вчинення умисного злочину. Проте, хоч Комісія і закликала переглянути ці обмеження, їх перегляд потребує змін до статті 76 Конституції, що наразі є фактично неможливим. Відповідно, ця рекомендація не може бути виконана. Важливим недоліком законопроекту, на думку експертів Комісії, є відсутність чітких критеріїв визначення меж виборчих округів та можливість їх утворення безпосередньо перед початком виборчого процесу.
Від себе відзначимо, що цей недолік може ускладнити планування партіями власних виборчих кампаній. Так, ті потенційні кандидати, які вже зараз активно рекламують себе в певних регіонах, за 90 днів до виборів можуть дізнатись про те, що їх нинішнє уявлення про межі потенційних округів може бути далеким від дійсності – „уявні” округи можуть бути „порізані” між двома-трьома округами, що зведе їх нинішні зусилля щодо своєї популяризації серед виборців нанівець.
Відсутність критеріїв утворення округів може призвести до того, що округи будуть нарізатись в інтересах певних партій і кандидатів, звісно – не опозиційних. Саме тому законопроект необхідно доповнити положеннями, які передбачатимуть утворення округів задовго (наприклад, за 6 місяців) до початку виборчого процесу та визначатимуть критерії визначення меж округів.
Згідно із законопроектом, засідання комісії є повноважним за умови присутності на ньому більше половини від складу комісії; при цьому рішення комісії можуть прийматись більшістю від присутніх на засіданні. На думку міжнародних експертів , ці положення законопроекту можуть призвести до зловживань і прийняття рішень меншістю від складу комісій. Щоправда, Комісією не було враховано національний досвід проведення виборів, коли в умовах більш жорстких вимог до кворуму та ухвалення рішень певні партії зривали проведення засідань і прийняття комісіями рішень, що, м’яко кажучи, не дуже позитивно впливало на їх роботу. Тому до врахування цієї позиції Комісії необхідно підходити зважено.
Досить критично Комісія оцінила пропоноване законопроектом регулювання фінансування виборчих кампаній. До недоліків віднесено відсутність обмежень розміру виборчого фонду, належного регулювання непрямих внесків (наприклад, коли фінансування передвиборної агітації здійснюється не шляхом перерахунку внеску до виборчого фонду, а опосередковано – шляхом надання послуг на безоплатній основі чи зі знижками тощо), необхідність перерахування залишків виборчих фондів самовисуванців до державного бюджету, відсутність вимог щодо оприлюднення фінансової звітності до проведення виборів тощо. З урахуванням загальноєвропейської тенденції до підвищення прозорості фінансування виборів, ці висновки Комісії мають бути враховані при подальшому удосконаленні законопроекту. При цьому удосконалюватись має не лише сам законопроект, але і Закон „Про політичні партії в Україні”, вимоги якого в частині фінансування партій не узгоджено з положеннями виборчого законодавства.
Традиційно Комісія розкритикувала й підстави визнання голосування на дільниці недійсним (стаття 91 законопроекту). На думку європейських експертів, встановлення мінімальних порогів (10% чи 20%) для порушень, що можуть тягти визнання голосування недійсним, фактично означає встановлення межі толерантності до виборчих порушень. У зв’язку з цим Комісією було запропоновано передбачити можливість визнання голосування на дільниці недійсним в усіх випадках, коли внаслідок порушень неможливо встановити результат волевиявлення виборців. Пропонований Комісією підхід вже застосовувався в ході виборчих кампаній (зокрема, у 2002 р.), однак був переглянутий, оскільки створював грунт для різноманітних зловживань. Наприклад, в деяких округах кандидати-переможці програвали вибори лише тому, що на дільницях, де за них голосувала більшість виборців, голосування визнавалось недійсним. Тому питання про необхідність врахування згаданої рекомендації Комісії є доволі дискусійним.
Варто відзначити, що з тих чи інших причин поза увагою Венеціанської комісії залишилась низка інших проблемних положень законопроекту про парламентські вибори. Зокрема – недоліки процедури формування виборчих комісій, яка є дискримінаційною щодо тих партій, які не утворили власні парламентські фракції (йдеться насамперед про опозиційні фракції), позбавлення незалежних кандидатів, висунутих шляхом самовисування, права висувати кандидатури на посади членів окружних виборчих комісій, відсутність належних гарантій доступу виборців до найбільш важливої інформації про суб’єктів виборчого процесу (передвиборних програм кандидатів і партій, декларацій про доходи тощо, які оприлюднюватимуться лише на веб-сайті ЦВК), скасування державного фінансування передвиборної агітації (що є нетиповим для загальноєвропейської практики). Поза увагою Комісії залишилась і процедура зміни місця голосування без зміни виборчої адреси („модернізований” аналог голосування за відкріпними посвідченнями), регулювання якої є незадовільним і може призвести до зловживань.
Таким чином, рекомендації Венеціанської комісії щодо удосконалення законопроекту про парламентські вибори мають враховуватись виважено, з урахуванням вимог Конституції та національної практики проведення виборів. Оскільки предметом розгляду Комісії були далеко не всі проблемні положення законопроекту, доопрацювання останнього не має зводитись лише до обговорення рекомендацій європейських експертів. Міністерству юстиції та парламенту варто дослухатись і до тих пропозицій вітчизняних фахівців, які хоч і не знайшли відображення у Висновку Комісії, однак врахування яких сприятиме проведенню парламентських виборів у відповідності до загальновизнаних стандартів.
Прес-конференція «Яку виборчу систему обирають українці: соціологічне опитування»
5 вересня в «Главкомі» відбулась прес-конференція Громадського консорціуму виборчих ініціатив, присвячена початку нового політичного сезону та виборчій реформі. На заході були озвучені результати соціологічного дослідження щодо громадської довіри до влади та ставлення громадян до можливих змін виборчого законодавства. Соціологічне опитування було здійснене на замовлення Лабораторії законодавчих ініціатив компанією TNS в Україні в серпні 2011 року.
Традиційно для України, найбільше громадяни довіряють Церкві (71,7% респондентів висловили повну або переважну довіру їй), ЗМІ – як українським (54,4%), так і російським (43,6%) та західним (37,8%) – та Збройним силам (39,5%). Найменше довіри, як і у лютому-2011, у Судів (16,6%). Українці не схильні довіряти й Парламенту (16,7%), Прокуратурі (18,8%), Уряду (19,8%) та Міліції (20,8%). Дослідження засвідчило подальше падіння рівня довіри українців до влади. За рік (з вересня 2010 р.) рівень громадської довіри до Президента скоротився на 15%, до Уряду – на 10%, до Парламенту – на 5%.
На питання «Чи потрібно прибрати з бюлетенів на парламентських виборах пункт «не підтримую жодного кандидата» (пункт «проти всіх»)?» майже 70% опитаних громадян України відповіли «Ні», в той час як підтримали скасування відповідної графи лише близько 20%. Ігор Когут так прокоментував ці цифри:
Разом з тим, експерт переконаний, що прибрати пункт «не підтримую жодного кандидата» в бюлетенях на парламентських виборах необхідно – таке вилучення підвищить відповідальність виборців. Але ще більш вагомим фактором є те, що все рівно голоси, віддані за пункт «проти всіх», так чи інакше будуть перерозподілені між головними політичними силами. Ніяких інших наслідків це за собою не потягне.
Також дослідження показало, що для українців не особливо важливим питання можливої заборони участі виборчих блоків у парламентських виборах – понад 27% респондентів не змогли визначитись з відповіддю на питання про підтримку чи непідтримку такої заборони. Серед тих, хто зміг відповісти, більшість висловилися за те, щоб виборчі блоки і надалі могли брати участь у виборах до парламенту (40%). За заборону блоків партій на виборах до Верховної Ради України виступили 33,6% респондентів.
Нарешті, соціологічне опитування виявило, що найбільш популярною виборчою системою в очах українців є мажоритарна система. З такою позицією виступило 37,4% респондентів. Ігор Когут вважає це наслідком того, що за діючої пропорційної виборчої системи з закритими списками виборці фактично втратили будь-яке представництво своїх інтересів у парламенті.
Другою за кількістю прихильників, згідно з дослідженням, стала пропорційна система з відкритими списками – в її підтримку висловилися 31,3% опитаних. За змішану виборчу систему (виборці голосують за конкретного кандидата від свого округу) виступили 24% респондентів. Найменше підтримки під час опитування громадської думки отримала виборча система з закритими списками, яка використовувалася під час останніх двох кампаній виборів до парламенту – лише 5,7% опитаних визначили її як найкращу.
Разом з тим, найбільше шансів бути ухваленою внаслідок виборчої реформи, на дукму експертів, має змішана система (виборці голосують і за партії, і за конкретного кандидата від свого округу) – саме вона прописана у проекті Закону України «Про вибори народних депутатів України», опублікованому Міністерством Юстиції України наприкінці травня нинішнього року.
Також він звернув увагу на те, що затвердження тієї чи іншої виборчої системи буде залежати від конфігурації в парламенті та рівня дискусії. Наразі ж фракція комуністів (як і фракція «Блок Юлії Тимошенко – Батьківщина») зацікавлені в збереженні системи з закритими списками, а фракція Народної Партії виступає скоріше за запровадження мажоритарної виборчої системи.
Голова правління Комітету виборців України Олександр Черненко зробив прогноз щодо розгляду нового виборчого закону в парламенті:
Аналітик припустила, що голоси для відповідного рішення в парламенті будуть шукатися не лише в діючій коаліцій, а й у середовищі позафракційних. Крім того, можливою є зміна процедури розгляду законопроекту.
Експерти наголосили на тому, що громадянське суспільство України планує взяти активну участь в дискусіях щодо виборчої реформи на всіх рівнях.
Громадські організації наразі виступають з ініціативами, спрямованими на широкий спектр діяльності. Вони включатимуть просвітницьку кампанію (пояснення громадянам основ виборчого законодавства та характеристик різних виборчих систем), а також аналітично-експертну складову – експертні опитування (близько 600 експертів з усієї України).
Довіра до влади. Ставлення до виборчої реформи (результати соціологічного опитування за серпень-2011)
Загальний рівень довіри до Парламенту, Президента України, та Уряду
З даними попередніх соціологічних досліджень Лабораторії законодавчих ініціатив можна ознайомитись на сайті. При використанні інформації посилання на Лабораторію законодавчих ініціатив та компанію TNS в Україні обов’язкове!