У цьому випуску:

1. Контрольні повноваження комітетів Верховної Ради України: правове регулювання та проблеми реалізації.

19 грудня в Києві відбулась презентація Методичних рекомендацій з відстеження законопроектів та доступу громадськості до законодавчого процесу. В налагодженні ефективної співпраці між громадськістю та Верховною Радою велике значення мають навички експертів громадських організацій, громадян у використанні офіційних інформаційних ресурсів. Електронна сторінка Верховної Ради України містить всю інформацію, необхідну для ефективної співпраці між ініціативною громадськістю та народними депутатами України, комітетами парламенту, тільки необхідно грамотно подати інформацію та знайти точки доступу, а також розуміти тонкощі законотворчого процесу. Розробка методичних рекомендацій є частиною проекту, що реалізує ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив» за підтримки Програми USAID «РАДА: підзвітність, відповідальність, демократичність». Програма «РАДА», що виконується Фондом Східна Європа, сприяє становленню підзвітного, відповідального і демократичного представницького органу.

• Формування депутатського корпусу Верховної Ради України від Волинської області на виборах 1998, 2002 та 2012 (Ілона Мірчук)
• Культурна політика держави як чинник становлення громадянського суспільства (Марина Старова)
• Теоретичний аналіз розвитку парламентаризму в контексті ліберальної та неліберальної форм демократії (Михайло Білоконь)
• Нащадки політиків України: нариси до цілепокладальної етики (Людмила Юзва)
• Нормативно-правова база в сфері забезпечення механізму впровадження інклюзивної освіти в Україні: теорія та практика (Марина Сташина-Неймет)
• Правова просвіта населення як засіб забезпечення  свідомої участі громадян  у  захисті своїх  прав через  взаємодію з  парламентом (Ірина Трубанів)
• Верхня палата двопалатного Парламенту: білоруський і зарубіжній досвід (порівняльно-правовий аналіз) (Частина 2) (Олексій Гірейко) 
• Юридичне значення присяги народного депутата та її вплив на виконання ним своїх функцій (Віталій Трачук)
• Роль міжнародного досвіду в удосконаленні інституту Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (Христина Франчук)
• Судовий контроль за діяльністю Верховної Ради України: проблеми та шляхи їх вирішення (Євстіфеєв Микита)
• Взаємодія Верховної Ради України та прокуратури України в рамках нового Закону України «Про прокуратуру» (Плачинта Олександр)
• Взаємодія Верховної Ради України з організаціями громадянського суспільства: між формальним та неформальним (Олександр Заславський)

Четверта щорічна міжнародна наукова конференція «Парламентські читання», що відбулася 21-го листопада 2014 року, стала логічним і змістовним продовженням реалізації далекосяжної ідеї з формування наукового форуму європейського ґатунку.

Цей проект започаткований у 2010 році до двадцятиріччя українського парламенту та ініційований Лабораторією законодавчих ініціатив і Студентським науковим товариством правників  «Scholaris», Факультетом правничих наук, а також Факультетом соціальних наук та соціальних технологій Національного університету «Києво-Могилянська академія». Крім того, з 2011 року партнером Конференції виступає Кафедра парламентаризму та політичного менеджменту Національної академії державного управління при Президентові України.

Цьогорічна Конференція стала частиною проекту, що реалізує ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив» за підтримки Програми USAID «РАДА: підзвітність, відповідальність, демократичність». Програма «РАДА», що виконується Фондом Східна Європа, сприяє становленню підзвітного, відповідального і демократичного представницького органу.

Тематика статей охоплює різні аспекти парламентаризму – від депутатської етики та парламентської поведінки до співпраці законодавчого органу з громадськістю.

У  публікації  зібрані кращі роботи, які взяли участь у Третій щорічні міжнародній конференції “Парламентські читання”.

Тематика статей охоплює різні аспекти парламентаризму – від історії парламентів та перспектив їх розвитку до більш спеціалізованих тем (парламентський контроль, роль політичних партій в контексті парламентаризму тощо).

Третя щорічна міжнародна наукова конференція «Парламентські читання», що відбулася 15-го лютого 2013 року, стала логічним і змістовним продовженням реалізації далекосяжної ідеї з формування наукового форуму європейського ґатунку.

Цей проект започаткований у 2010 році до двадцятиріччя українського парламенту та ініційований Лабораторією законодавчих ініціатив і Студентським науковим товариством правників  «Scholaris», Факультетом правничих наук, а також Факультетом соціальних наук та соціальних технологій Національного університету «Києво-Могилянська академія».

Партнерами цьогорічної конференції виступили:

• Програма розвитку законотворчої політики України,
• Програми сприяння парламенту України (ПСП ІІ),
• Кафедра парламентаризму та політичного менеджменту Національної академії державного управління при Президентові України,
• Студентський Юридичний журнал.

Коментуючи ситуацію навколо введення системи персонального голосування в парламенті Голова ради Лабораторії законодавчих ініціатив Ігор Когут в ефірі ТВі відзначив: «Розглядаю це питання в трьох площинах. Перша – технічна. Треба сенсорна кнопка чи ні – це технічне питання. Є парламенти, де встановлений датчик сидіння в кріслі. А є стара система в Раді Європи, де для того, щоб проголосувати, треба просто в нішу просунути руку, і це унеможливлює порушення… Це прості рішення без ноу-хау і супер-технологій».

Друга площина, на думку Ігоря Когут – політтехнологічна. «Більшість хитка, в неї немає дуже великої переваги, і кожен голос насправді має значення. Але ж тут ще й питання в тому, що не всі дійсні порушники. Буває, що депутат справді може захворіти. То що, як немає двох-трьох людей, які перебувають на лікарняному, неможна приймати рішення взагалі? Треба це вирішити в інший конституційний спосіб», – вважає експерт.

Про перспективи таких ініціатив, а також про розвиток української економіки, проблеми в сфері державної допомоги та можливості їх усунення в програмі «Виміри життя. Економіка» на Радіо Ера FM розповідав керівник програм Лабораторії законодавчих ініціатив Денис Черніков.

Переходячи безпосередньо до теми державної підтримки розвитку економічної діяльності Денис Черніков відзначає, що «дане питання в Україні дуже делікатне»: «Розмір державної підтримки в Україні становить понад 40 млрд. гривень – це видатки з Державного бюджету. Крім того, до державної допомоги також належать податкові пільги підприємствам – понад 70 млрд. гривень, за офіційною урядовою інформацією з проекту державного бюджету на 2013 рік. Крім цього є ще пільгові кредити та державні гарантії. Загалом ця підтримка сягає не менше 10% ВВП. За цим показником Україна випереджає фактично всі країни Європи. Більше того, за попередніми підрахунками це майже третина дохідної частини бюджету».Водночас, каже економіст, якщо подивитись на офіційну статистику, то в кожній галузі, яка є отримувачем державної підтримки (сільське господарство, енергетика, транспорт і т.д.), частка збиткових підприємств становить мінімум 50%.

Значні державні інвестиції можна було спостерігати під час підготовки до Євро-2012. «Більше 40 млрд. грн. тоді спрямували в транспортну інфраструктуру, в будівництво і т.п. Але після закінчення проекту бачимо спад в будівництві – майже на 20%. Це дуже серйозна цифра. Від великих держінвестицій в будівельну галузь мав спрацювати ефект мультиплікатора, наприклад, для кількості робочих місць. Але цього не сталося. Те саме в транспорті. Навіть у 2012 році, до якого так готувались, бачимо скорочення державних і пасажирських перевезень», – говорить Денис Черніков.

Тому, звертає увагу експерт, головним в даному контексті має бути питання про те, як саме готується державна підтримка. Чи правильно ставиться мета, чи є механізми для використання такої підтримки щоб вона призвела до якісних змін в економіці, в поведінці підприємств, які її отримують? Це підтримка розвитку і нової діяльності, чи просто фінансування поточної діяльності, покриття видатків, збагачення власників відповідних підприємств? На ці питання має відповідати уряд перед тим, як витрачати мільярди гривень.

«До речі, всі ці відповіді передбачені в програмі економічних реформ президента. Ще в 2011 році передбачалося прийняти закон про державну допомогу на основі стандартів Європейського Союзу. Тобто, безвідносно того, чи буде підписано Угоду про асоціацію між Україною та ЄС, програма президента ставила собі за мету впровадити механізм регулювання державної підтримки підприємств на основі європейських стандартів, – продовжує Денис Черніков. – Але закон не прийнятий до цього часу. Він навіть не розглядався парламентом, хоч і був туди внесений». За словами керівника програм Лабораторії законодавчих ініціатив, більшість законів і постанов, які регулюють державну підтримку в різних галузях, мають три основних елементи. Спочатку визначається категорія підприємств, які отримують підтримку. Другий елемент – визначення, якою саме буде ця підтримка. Третій блок – процедурні питання щодо того, як оформити підтримку. «Але поза увагою залишається постановка мети – навіщо надається підтримка? Чи стануть її результатом нові робочі місця, розвиток нових видів виробництва і залучення іноземних партнерів, чи, як вже говорилося, держпідтримка просто покриватиме чиїсь видатки? Тобто, відповідний закон має надавати не лише імперативні установки, але й бути механізмом ухвалення політичних рішень. До речі, в цьому й полягає європейський підхід. У Лісабонському договорі прописано, що державна підтримка має спрямовуватися, насамперед, на розвиток нових видів діяльності, а також на усунення диспропорцій між регіонами», – говорить експерт.

«В урядовій програмі написано, що так, є проблеми, наприклад, в українському автомобілебудуванні. Потім йде месседж – програма спрямована на розвиток автомобільної промисловості в Україні. Закінчується все “очікуваним покращенням” – певна діяльність (яка в програмі ніяк не розписана) має привести до того, що країна до 2014 року виробить 121 тис. вітчизняних автомобілів. Нічого не говориться про те, куди піде держдопомога – чи держава дасть кошти виробництво, чи профінансує купівлю конвеєрів, чи закупить технології, або ж надасть пільги для співпраці українського і, скажімо, корейського виробника», – звертає увагу експерт. Через таку нечіткість формулювань та відсутність базових принципів, на основі яких розподіляється держпідтримка, існують великі сумніви щодо того, чи досягне уряд поставлених цілей, вважає Денис Черніков. Також він додає, що в проекті Державної програми по активізації розвитку економіки визнається, що права іноземного бізнесу в Україні не захищені, але немає ніяких чітких кроків до виправлення ситуації.

«Висновок з усього сказаного досить очевидний. Для активізації розвитку української економіки уряду необхідно затвердити базові правила гри в сфері державної підтримки бізнесу. Це стане чітким сигналом українським та іноземним виробникам щодо готовності розвивати внутрішній ринок на основі принципу конкуренції. Самі ж ці правила вигадувати українським економістам та чиновникам не доведеться – більшість механізмів вже давно успішно працюють в країнах ЄС», – робить підсумок експерт.

Проект Лабораторії законодавчих ініціатив та Мережі підтримки реформ “Громадське лобіювання правил державної допомоги ЄС” здійснюється за підтримки Міжнародного фонду Відродження”.

Його автором став депутат від Партії регіонів Вадим Колесніченко. Поміж іншого, ініціатива передбачає можливість відхилення законопроектів, в яких експертиза парламентського Комітету з питань верховенства права та правосуддя виявила, «що проект нормативно-правового акту  звужує зміст чи обсяг існуючих прав і свобод людини і громадянина».

«Навряд чи така ініціатива серйозно вплине на якість законопроектів, – коментує ситуацію експерт ЛЗІ Олександр Заславський. – Основне навантаження щодо проведення експертизи законопроектів зараз лежить на відповідних структурах Апарату Верховної Ради України (Головному науково-експертному управлінні та Головному юридичному управлінні), які проводять експертизу на предмет відповідності Конституції України (де, власне, і прописані основні права людини), міжнародним договорам та чинним законам. Все це чітко прописано в Регламенті Верховної Ради. Але, як показує практика, багато законів приймаються з порушенням регламентних норм та всупереч рекомендаціям і висновкам згаданих експертних інститутів парламенту. Так у 2012 році з понад 300 законів 25 були прийняті всупереч висновкам Головного юридичного управлення, яке рекомендувало їх відхилити через невідповідність основному закону. До речі, ці закони були ініційовані провладною коаліцією та урядом. Тому з`являється питання: що заважає депутатам приймати більш якісні законопроекти за діючої системи експертизи?»

Як відзначає О. Заславський, у Європі основним суб`єктом експертизи законопроектів є уряд або відповідний консультативний орган при ньому. В багатьох країнах законопроекти направляються на розгляд уряду в обов`язковому порядку. В Україні ситуація інша – профільний комітет не зобов`язаний направляти законопроекти в уряд, він робить це в довільний формі (за винятком аналізу впливу законопроектів на бюджетні показники).

Комітет з питань фінансів, банківської діяльності, податкової та митної політики – 20
Комітет з питань аграрної політики та земельних відносин – 13
Комітет з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин – 8
Комітет з питань економічної політики – 7
Комітет з питань науки і освіти – 7
Комітет з питань державного будівництва та місцевого самоврядування –  5
Комітет з питань соціальної політики та праці – 4
Комітет з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією – 3
Комітет з питань будівництва, містобудування і житлово-комунального господарства та регіональної політики – 3
Комітет з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи – 3
Комітет з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності –  3
Комітет з питань правової політики – 3
Комітет з питань промислової і регуляторної політики та підприємництва –  3
Комітет з питань бюджету – 2
Комітет з питань національної безпеки і оборони – 2
Комітет з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки – 2
Комітет з питань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності Верховної Ради України – 2
Комітет у справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів – 2
Комітет з питань культури і духовності – 1
Комітет з питань охорони здоров`я –  1
Комітет з питань сім`ї, молодіжної політики, спорту та туризму – 1
Комітет з питань транспорту і зв`язку – 1

Найпродуктивнішим суб`єктом законодавчої ініціативи під час 11-ї сесії стали Народні депутати, які ініціювали 52 законопроекти. Ініціаторами 37-и законів виступили представники фракції Партії регіонів. Також парламент підтримав в цілому законопроекти, самостійно ініційовані представниками фракцій КПУ (2 законопроекти) та Народної Партії (2 законопроекти). Крім того, з ініціативи міжфракційних груп депутатів (куди також майже завжди входили представники фракції Партії регіонів) були ухвалені ще 11 законопроектів.

Президент України став автором 4 законів:

• «Про адміністративні послуги» з пропозиціями Президента України від 17.07.2012.
• «Про внесення зміни до статті 15 Закону України “Про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим” (щодо управління майном)»,
• «Про внесення змін до Закону України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” щодо національного превентивного механізму»,
• «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо вдосконалення оподаткування при відчуженні транспортних засобів».

Також за сесію було підтримано 3 законопроекти Національного банку України:

• «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення інструментів впливу на грошово-кредитний ринок»,
• «Про внесення змін до статті 2 Закону України “Про здійснення державних закупівель” (щодо закупівель робіт, пов`язаних із діяльністю Національного банку України)»,
• «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо функціонування платіжних систем та розвитку безготівкових розрахунків)».

Перший закріплює на законодавчому рівні за НБУ право тимчасово (на строк до 6 місяців) запроваджувати  норми щодо обов`язкового продажу частини надходжень в іноземній валюті. При цьому законопроект був ухвалений в цілому у першому читанні, не зважаючи на те, що за висновками ГНЕУ проект потребував доопрацювання. Другим законом передбачається не поширювати дію Закону «Про здійснення державних закупівель» на випадки закупівель робіт,  які пов`язані з розробленням дизайну, виготовленням захищеного паперу, банкнот, монет і державних нагород України, їх зберіганням, транспортуванням та обліком, а також з операціями Національного банку України із забезпечення управління золотовалютними резервами, їх розміщення, купівлі та продажу на вторинному ринку цінних паперів, здійснення валютних інтервенцій шляхом купівлі-продажу валютних цінностей на валютних ринках. Цей закон також здобув негативні висновки Головного юридичного управляння, яке рекомендувало направити його на повторне друге читання з відповідними доопрацюваннями.

Під час 11-ї сесії жоден законопроект не здобув підтримки всіх парламентських фракцій. Однак, у грудні останній ухвалений 6-м скликанням закон, який стосувався змін до Регламенту (і який був результатом домовленостей між коаліцією і опозицією) був підтриманий майже всіма фракціями, окрім «БЮТ – «Батьківщини» (не вистачило 11-ти голосів до більшості від складу фракції). Всі інші законопроект, ухвалені під час 11-ї сесії не були підтримані опозиційними фракціями.

Фракція КПУ не підтримала 25 законопроектів, з яких переважна більшість була ініційована представниками фракції Партії регіонів та діючим урядом. Група «Реформи заради майбутнього» також не підтримала 11 законопроектів. Партія регіонів та Народна партія проголосували за всі ухвалені закони. Фракція НУНС підтримала лише 1 закон (згадані зміни до Регламенту), а «БЮТ – «Батьківщина» – жодного.Найпродуктивнішим місяцем 11-ї сесії виявився жовтень, коли депутати за 2 дні ухвалили 42 законопроекти. Власне з 4-х місяців лише грудень став рекордно «бідним» на законопроекти – тільки 3 ухвалених в цілому законопроекти. І це цілком зрозуміло з огляду на останні робочі дні VI скликання Верховної Ради України.Варто відмітити, що 20 законопроектів (20,6%) були прийняті в цілому у першому читанні, незважаючи на те, що за висновками Головного науково-експертного управління, деякі з цих проектів доцільно було б доопрацювати перед ухваленням в цілому, або й взагалі відхилити. Також заслуговує уваги той факт, що 7 законопроектів були ухвалені всупереч рекомендаціям експертів Головного юридичного управління Апарату ВРУ, які запропонували відхилити проекти. Наприклад, так були ухвалені закони «Про внесення змін до статті 18 Закону України “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю” (щодо спрощення ліцензування операцій з валютою)», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо державного регулювання у сфері комунальних послуг» та «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо оптимізації повноважень органів виконавчої влади у сфері екології та природних ресурсів, у тому числі на місцевому рівні)». Крім того, за результатами перевірки ГЮУ ще 30 ухвалених в цілому законопроектів потребували доопрацювання, а 17 мали окремі зауваження. У 6-ти випадках висновки ГЮУ взагалі були відсутні.

Аналіз законів не включає ратифікаційних законів та законів про ухвалення та внесення змін до Державного бюджету; на підсумкову кількість прийнятих законів може впливати також обставина президентського вето.

Законодавчі підсумки роботи Верховної Ради Україн VI скликання протягом одинадцятої сесії (таблиця)