Політики мають високий шанс захворіти на коронавірус, тоді, можливо, варто заборонити їх масові зібрання – засідання парламентів?

Можна говорити про принаймні дві форми захисту парламентарів від поширення інфекцій.

Це обмеження доступу до будівлі парламенту для недепутатів та перенесення засідань.

Обмеження доступу до будівлі парламенту недепутатів доволі широко практикується в нинішній ситуації. Багато європейських парламентів вже ввели такі заходи. Вони полягають у забороні екскурсій, парламентських слухань, зустрічей, семінарів, культурних подій, що проходять в парламенті. При цьому парламент продовжує працювати як законодавчий орган – там відбуваються пленарні засідання та приймаються законодавчі акти. Для прикладу, Європарламент ще на початку березня відмінив понад 100 заходів, були перенесені комітетські слухання та делегації для спостереження за виборами. Єдиний нескасований захід – виступ Грети Тунберг. У цей час Президент Європарламенту – Давид Сассолі відправився на двотижневу самоізоляцію через відвідини Італії.

Другий спосіб полягає в перенесенні засідань. Наразі вже в трьох державах засідання парламентів національного рівня були перенесені у зв’язку з коронавірусом.

В Ірані засідання Ісламської Консультативної Ради були перенесені на невизначений термін, «до подальшого повідомлення». Це сталося ще 28 лютого і не безпідставно, оскільки станом на березень близько 10% іранських парламентарів були інфіковані коронавірусом, а декілька з них померли.

Декілька днів тому свої засідання на місяць, до 20 квітня, переніс парламент Канади. Напередодні рішення про перенесення засідання стало відомо, що на коронавірус захворіла дружина прем’єра Канади Джастіна Трюдо – Софі.

Хвора на коронавірус дружина прем’єра і в Іспанії. І там теж перенесли засідання парламенту. Проте, на відміну від Канади, іспанська передісторія цікавіша. 9 березня лідер іспанської праворадикальної партії «Голос» – Хав’єр Ортега Сміт потрапив до лікарні з лихоманкою. До цього він взяв участь у дев’ятитисячному мітингу, що проходив 8 березня. Там він обіймався та цілувався з десятками своїх прихильників. У результаті, усі 52 депутати від іспанського «Голосу» самоізолювалися, а Хав’єр Ортега виступив з критикою уряду, який вчасно не запровадив обмеження на масові заходи. Урешті-решт 12 березня іспанський парламент переніс свої засідання зі звичайної повістки дня на 2 тижні. Це означає, що у разі необхідності парламент збереться та буде приймати необхідні рішення, переноситься лише планова повістка дня. Вже на 24 березня заплановано засідання, на якому буде розглянуто питання затвердження деяких нормативних актів. Свої засідання переносять і регіональні легістратури, як наприклад це зробив регіональний парламент Андалусії, що переніс засідання на тиждень.

У чому ж різниця між іранським Меджлісом та парламентами Іспанії та Канади? В авторитарному Ірані засідання перенесли на необмежений термін, там парламент не є центром прийняття рішень, тому неважливо, коли Меджліс збереться знову. Натомість Іспанія та Канада є країнами демократичним. В демократичних країнах парламент відіграє важливу роль – він виконує законодавчу функцію та контролює виконавчу владу. Парламенти демократичних держав затверджують надзвичайні заходи уряду, такі як обмеження основних прав та свобод людини або додаткові бюджетні витрати. Це потрібно, щоб не допустити узурпації влади з боку уряду.

Канадський парламент переніс свої засідання лише після того, як надав уряду надзвичайні повноваження з управління бюджетом. Тепер уряд Канади може здійснювати додаткові витрати для боротьби з епідемією без погодження з парламентом. Іспанський парламент переніс свої засідання з можливістю швидко зібратися та ухвалити потрібні надзвичайні заходи або витрати. Європарламент же не переніс своїх засідань, тому, що «No virus can block democracy» (пер. – «жоден вірус не заблокує демократію»), за словами Давида Сассолі.

Можна згадати і про постанову 3218, яку ВРУ прийняла 17 березня. Верховна Рада перенесла парламентські слухання та пленарні засідання, присвятивши час до 3 квітня роботі в комітетах. І це слушне рішення, адже вже наступного дня, 18 березня, в одного з українських парламентарів виявили коронавірус. При цьому депутат контактував із колегами, коли вже міг бути інфікований.

У разі необхідності, ВРУ може оперативно зібратися за рішенням Погоджувальної Ради. Тобто прийняття постанови 3218 можна вважати позитивом.

Отже, перенесення засідань парламенту в демократії здійснюється відповідально та зважено, на чітко визначений час. Парламент, що є центром прийняття рішень, має змогу терміново зібратися в разі кризової ситуації, для затвердження надзвичайних заходів уряду або додаткових витрат.

Про це Директор Аналітичного відділу Лабораторії законодавчих ініціатив Олександр Заславський дискутував на антикорупційному семінарі від Парламентської Асамблеї Ради Європи для українських народних обранців у Гельсінкі (Фінляндія).

З одного боку, в українському правовому полі вже міститься чимало норм, які так чи інакше регулюють поведінку народних депутатів. Та вони розкидані по різних законодавчих актах.

З іншого боку, усе ж більшість питань, пов’язаних зі стандартами поведінки, не врегульована. Це – низька культура діалогу в парламенті, поведінка народного депутата за межами ВРУ, в медіа та соціальних мережах. Більше того, як виявилося під час консультацій з депутатами, багато з них не знали про значну частину чинних норм. Навіть про ті, які викладені в Регламенті.

Може здатися, що найефективніший шлях – це прийняти «ідеальний» Етичний Кодекс, який буде регулювати кожен крок парламентаря. Та це шлях в нікуди. Такий підхід вимагає розробки систем покарань, утворення контролюючих інституцій, на які треба витрачати кошти.

Досвід розвинутих демократій свідчить: ключове – це не покарання. Для формування стандартів значно важливіший процес їх напрацювання. Парламентарі самі повинні визначати для себе, що таке прийнятна поведінка, які моделі існують у суспільстві і якої поведінки суспільство від них очікує. І ніхто за народних обранців цього не може зробити! Прописані норми – це не тільки зміна поведінки, але і результат усвідомлення певних практик. Дотримуватися норм, які органічно не вкладаються у колективну свідомість, значно складніше.

Звісно, можна сказати, що парламент – віддзеркалення суспільства. І підтвердженням цьому є часто не дуже професійна, епатажна поведінка парламентарів, яка толерується або й отримує позитивний відгук у суспільстві.

Та не треба забувати, що парламент і уряд не тільки повинні виконувати волю громадян, але і вести їх за собою, пояснюючи, аргументуючи і демонструючи правильність обраного шляху власним прикладом.

Свого часу Лабораторія вже напрацювала Кодекс етики для парламентарів. І ми досі чекаємо, щоб народні депутати створили й увхалили свій Етичний кодекс. Завжди готові до консультацій!

Результати нещодавнього дослідження Центру Разумкова показали – рівень довіри до діючої влади знижується. Зокрема, досі довіряють президентові Володимиру Зеленському 52% опитаних, а партії «Слуга народу» – усього 34%. Порівняно з вереснем 2019 року рівень довіри як до Президента, так і до партії більшості зменшився на третину. Це можна пояснити традиційним падінням довіри до будь якої влади через певний час після виборів, але можливо є й інші причини?

Вересень 2019 року. Верховна Рада нового скликання тільки почала роботу, а Володимир Зеленський нарешті отримав можливість формувати державну політику через  пропрезидентську більшість у парламенті і, відповідно, контроль Кабінету Міністрів. Рівень підтримки влади на початок осені 2019 року був значною мірою зумовлений вдалою агітаційною роботою «зеленої команди», яка зуміла переконати громадян України в тому, що їхні проблеми спричинені діяльністю попередньої (старої) влади. Це резонувало з високим рівнем недовіри до Петра Порошенка. Вирішення проблем, яке запропонували «Слуги народу» полягало у новій політиці. Якою саме буде ця нова політика – кожен виборець, який підтримав партію Зеленського, додумував сам. Для працівника малого бізнесу це було зниження податків, для вчителя – підвищення зарплатні, для студента – диджиталізація, а для деяких осіб – ренаціоналізація Приватбанку.

Проблеми з рівнем довіри почалися тоді, коли Володимир Зеленський та партія «Слуга народу» отримали те, що бажали, – можливість формувати Кабінет Міністрів та здійснювати державну політику. Державна ж політика завжди є суперечливою. Неможливо одночасно задовольнити інтереси всіх груп населення. Підвищення зарплати працівникам державного сектору (як чиновникам, так і лікарям чи вчителям) потребує збільшення коштів державного бюджету. А це, у свою чергу, найчастіше вимагає підвищення рівня податків. Тобто неможливо значно збільшити зарплату вчителів та значно зменшити податки підприємців. Так само неможливо дозволити ввезення в Україну дешевих вживаних авто з Європи та піклуватися про довкілля через контроль рівня забруднення від вихлопних газів. Неможливо одночасно швидко «саджати» всіх, кого медіа зображують корупціонерами, та дотримуватися принципів верховенства права. Неможливо одночасно брати кредити у міжнародних фондів та повертати банки колишнім власникам.

За нові обличчя, які у результаті отримали більшість у парламенті, голосували ті, хто бажав неконкретного нового. Кожен вибір однієї з альтернатив державної політики відвертав від команди Зеленського прихильників іншої альтернативи, які у вересні по-своєму уявляли собі «нову політику». І за 6 місяців каденції третина вони вже зрозуміли, що їхня уявна нова політика відрізняється від реальної нової політики. Саме тому, у подальшому, рівень довіри продовжить падати. Це буде відбуватися доти, доки очікування виборців, принаймні щодо певних питань, будуть збігатися з реальними діями уряду.

Проект Закону про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України щодо оптимізації роботи Верховної Ради № 3018 від 05.02.2020 пропонує низку змін, які можна поділити на чотири тематичні блоки:

1. Зміни порядку розгляду пропозицій та поправок.
2. Зміни в часовому режимі роботи.
3. Зміни щодо порядку скасування рішень.
4. Зміни строків ознайомлення.

У цілому, цей проект закону спрямований на протидію затягуванню роботи (обструкції) парламенту та пришвидшення проходження законопроекту від моменту реєстрації до його ухвалення в цілому. Та перераховані зміни навряд можна назвати «оптимізацією» роботи Верховної Ради, наслідки роботи якого відчувають на собі всі без винятку громадяни України. Річ у тім, що швидкість ухвалення рішень та їх кількість дуже опосередковано корелюють з такими поняттями, як оптимальність або ефективність роботи парламенту. При цьому час (навіть дуже великий його обсяг), витрачений на розгляд одного питання, може з більшою вірогідністю забезпечити суспільне обговорення та якісніший аналіз наслідків ухвалення рішення. І обструкції через затягування роботи парламенту, у цьому контексті, не можуть розглядатися як винятково негативне явище.

Зміни в порядку розгляду пропозицій та правок. Зміни до ст. 116, 118, 120, 121 Регламенту направлені на протидію затягуванню пленарних засідань через подання великої кількості правок – тобто, на боротьбу із так званим поправковим спамом.

За чинної редакції Регламенту розгляд поправок відбувається постатейно: спочатку розглядаються всі поправки до першої статті, потім до другої і т.д. Поданий законопроект пропонує спочатку розглядати ті поправки, які були враховані головним комітетом, а вже потім – поправки, які головний комітет відхилив, але на розгляді яких наполягає ініціатор. Такі зміни не зменшать кількість поправок, які потрібно розглянути перед ухваленням закону, але значно спростять процес їх розгляду для депутатів більшості. Тепер депутати від більшості можуть уважно розглядати кожну поправку, внесену комітетом, а після їх розгляду покинути пленарну залу. І коли депутати меншості будуть подавати тисячі поправок з метою затягнути засідання, то розгляд цих поправок буде відбуватися без депутатів більшості. Відповідно – внесення цих поправок буде провалено.

Також у випадках подачі тисяч поправок ВРУ у складі депутатів меншості буде приймати рішення про подовження засідань, можливо навіть розглядати «поправковий спам» вночі, а коли справа дійде до голосування закону в цілому, то згідно з новою редакцією ч. 5 ст. 121 Регламенту, воно буде проведено на початку наступного пленарного засідання.

Запропоновані проектом закону новації можуть пришвидшити розгляд великої кількості поправок, поданих з метою затягування роботи, але деякі формулювання наявні в законопроекті не є досконалими. Зокрема варто було б конкретизувати механізм, наявний у ч. 5 ст. 121 «голосування за прийняття відповідного законопроекту в другому читанні та в цілому може бути проведено на початку наступного пленарного засідання», а саме уточнити: яким чином і хто може приймати рішення про те, що голосування за прийняття законопроекту в цілому буде проведено на початку наступного пленарного засідання. Не варто забувати і про те, що, окрім прийняття законопроекту в другому читанні та в цілому, його можна відправити на повторне друге чи навіть третє читання. Шоправда, згадати хоч один приклад третього читання за останні 10 років буде великим викликом.

У ст. 116 законопроекту пропонується уповноважити головний комітет самостійно оголошувати прийняте ним рішення щодо розширення переліку статей закону, до яких можуть вноситися поправки до другого читання. Основним недоліком цієї пропозиції є некоректне формулювання, яке потребує доопрацювання з метою уникнення двозначного трактування. З тексту законопроекту однозначно не випливає, що таке оголошення робить представник комітету. Крім цього, варто подумати над удосконаленням цього механізму комплексно. Адже потреба в зміні інших статей може виникнути і на етапі другого читання. Для комплексного вирішення цієї проблеми треба проводити додаткові дослідження, щоб визначити позиції комітетів.

Законопроект пропонує змінити ст. 118 Регламенту так, що однакові поправки (які повністю повторюють одна одну, тобто є однаковими за текстом і змістом), за рішенням головного комітету включатимуться до порівняльної таблиці як одна поправка із зазначенням усіх ініціаторів їх внесення в порядку черговості їх внесення. Пропозиція спрямована на зменшення витраченого часу на розгляд поправок у другому читанні. Однак варто зазначити, що на 100% однакові правки до законопроекту зустрічаються не так часто, а зміна слова або пунктуаційного знаку означатиме, що це різні поправки. Тож ці положення не призведуть до зменшення поправочного спаму, а сама норма буде діяти у дуже небагатьох випадках.

У світовій практиці існують деякі альтернативні способи протидії «поправковому спаму» (обструкції через велику кількість поправок):

1. Голосування частин законопроекту (або всього законопроекту) у редакції, запропонованій урядом. Уряд пропонує на розгляд парламенту певний варіант законопроекту (однієї з частин законопроекту), депутати можуть лише проголосувати, або не проголосувати за його прийняття. Правки вносити при цьому вони не вповноважені.
2. Можливість обирати, які поправки будуть обговорюватися. Спікер на власний розсуд обирає, які поправки будуть ставитися на дебати, а які ні.
3. Можливість групувати обговорення поправок. Спікер об’єднує (групує) обговорення певних поправок. У випадку подачі дуже великої кількості поправок, які мають на меті затягнути засідання їх обговорення. А завдяки групуванню можна значно зменшити тривалість їх розгляду.
4. Поєднання голосування за законопроект з голосуванням за довіру уряду. Окремого голосування за законопроект не відбувається. Провал цього єдиного голосування буде означати і неприйняття законопроекту, і провал голосування за довіру уряду.

Зміни в часовому режимі роботи. У рамках цього блоку пропонується внесення змін у ст. 19, 25, 27 Регламенту. Найбільших змін зазнають пленарні засідання у п’ятницю. Планується подовжити їх час до 16:00, а також змінити черговість питань, що розглядаються. За діючої редакції Регламенту, у п’ятницю депутати мають 1 годину «законопроектної» роботи, що розділена півгодинною перервою. Весь інший час присвячується виступам з різних питань, запитанням уряду та запитам. Причому у третю п’ятницю місяця навіть ця одна година часу для розгляду законопроектів може бути витрачена на запити й обговорення відповідей на них. Проект закону № 3018 переносить розгляд запитів та відповідей у кінець розкладу пленарного засідання, тож тепер депутати матимуть 3 години часуГодина роботи, півгодини перерви та ще 2 години роботи. для розгляду законопроектів. Цей час не буде завантажений запитами та обговоренням відповідей на них. Ці зміни можуть зробити п’ятницю повноцінним робочим днем.

Інша зміна полягає у зменшенні кількості можливих перерв, які ініціюються двома фракціями чи групами. За нинішнього складу ВРУ, відповідно до діючого Регламенту, на вимогу фракцій та груп може бути оголошено 3 перерви по 30 хвилин кожна. Законопроект же пропонує зменшити цю норму до 1 перерви на 30 хвилин протягом 1 засідання. Але разом з тим вводиться новий механізм надання 3-хвилинних виступів з трибуни – теж на вимогу двох фракцій. Зменшення кількості перерв має на меті зменшити вірогідність затягування засідань (обструкції). Та насправді цей механізм може стати новим способом затягування засідань. Річ у тому, що кількість виступів на вимогу двох фракцій не обмежена, тому можливими є багаторазові виступи. У сумі вони можуть перевершити часові витрати від існуючих наразі перерв. Ще однією проблемою є саме формулювання тексту законопроекту (зміни запропоновані до ст. 27), яке має бути доопрацьоване.

Зміни щодо порядку скасування рішень. Законопроект пропонує змінити ст. 48 та збільшити мінімальну кількість депутатів, які можуть вносити проект постанови про скасування рішення Верховної Ради, до кількості найменшої зареєстрованої на першій сесії ВР фракції (тобто для ВР ІХ скликання – не менше 17 депутатів). Поки що такий проект може вносити будь-який депутат одноосібно.

З одного боку, наразі цей механізм не займає багато часу. За весь час роботи VIII скликання було зареєстровано 117 постанов про скасування рішень Верховної Ради, на розгляд яких було витрачено загалом 20 годин пленарного часу. Порівняно з більш ніж 1500 годинами роботи у сесійному залі за все VIII скликання, витрачені 20 годин (або трохи більше 1% часу) на розгляд відповідних постанов навряд можна назвати критичною втратою часу. З іншого боку, ефективність цього механізму з точки зору досягнення мети (скасування рішення) сумнівна. За VIII скликання жодна така постанова не була прийнята. І це закономірно, оскільки прийняти рішення про скасування прийнятого з порушеннями закону мають фактично ті самі люди, які з порушеннями за нього голосували.

Пропозиції збільшити кількість ініціаторів дійсно може зменшити кількість таких постанов, адже у VIII скликанні більшість таких постанов було зареєстровано 1-3 ініціаторами. Утім, народний депутат одноособово може подавати законодавчі ініціативи, правки та пропозиції під час підготовки до другого читання. За цією ж логікою Регламент наразі передбачає і одноособове право народного депутата реєструвати постанови про скасування рішення Верховної Ради, що також можна розглядати як спосіб реалізації права на законодавчу ініціативу. За умови прийняття пропонованого положення загальна логіка Регламенту постраждає. Тож питання збільшення мінімальної кількості ініціаторів для подання постанови про скасування рішень – це частина більшої дискусії про обмеження права законодавчої ініціативи народних депутатів з метою покращення законодавчого процесу.

Зміни строків ознайомлення. Пропонується зменшити строки ознайомлення (ст. 112 та 117) депутатів з висновками комітетів, ГНЕУ, ГЮУ, а також з порівняльною таблицею до 5 днів. І хоча цілком зрозуміле бажання привести Регламент у відповідність до актуальних парламентських практик (ідеться про систематичне порушення строків ознайомлення народних депутатів із супровідними документами), таке зменшення строків не є доцільним.

З одного боку, депутати повинні мати певний люфт часу для формування власної позиції по законопроекту, адже особисте голосування ґрунтується на конституційному обов’язку народного обранця обстоювати інтереси народу України як суверена влади. Крім цього, фракції для формування злагодженої позиції по кожному законопроекту практикують проведення засідань, що також потребує часу на організацію і попередній аналіз проектів внутрішньофракційними аналітичними структурами (якщо такі, звісно, наявні).

З іншого боку, можливість завчасного ознайомлення з висновками та порівняльною таблицею важливе для прозорої і передбачуваної діяльності Верховної Ради. Законодавчі акти впливають на всіх громадян або на визначену групу стейкхолдерів, які також повинні мати можливість ознайомитися з проектами актів та оцінити ступінь і характер їх впливу на свої права та інтереси. Тому строк ознайомлення має, в тому числі, враховувати спроможність громадянського суспільства і різних груп стейкхолдерів опрацьовувати ці документи та мобілізуватися у разі порушень їх прав чи суттєвого протиріччя інтересам. 

Насамкінець, зменшення строків ознайомлення до 5 днів навряд значно покращить формальні показники роботи Верховної Ради, адже за І-ІІ сесії роботи новообраного парламенту для ознайомлення із супровідними документами до другого читання фактично надавалося менше 5 днів у більше, ніж 70% випадків.

Детальніше про способи затягування роботи парламенту та способи протидії читайте вже незабаром у новому дослідженні Лабораторії Законодавчих Ініціатив, присвяченому обструкції.

Мета цього моніторингового дослідження – надати опис законотворчого процесу першої та другої сесії Верховної Ради IX скликання, ґрунтуючись на даних щодо зареєстрованих законопроектів та етапів їх проходження. Намагаючись комплексно охопити законотворчий процес у Верховній Раді, але розуміючи важкість створення всеохопного моніторингу, Лабораторія вирішила сфокусуватися на окремих питаннях законотворчого процесу:

1. загальна характеристика законодавчого процесу IX скликання (типи проектів, кількість зареєстрованих та прийнятих законопроектів);
2. середня швидкість проходження законопроектів по читаннях;
3. кількість порушень норм Регламенту при прийнятті законопроектів щодо наявності необхідних документів та строків ознайомлення з ними;
4. зареєстровані та прийняті проекти законів у розрізі суб’єктів законодавчої ініціативи;
5. навантаження на комітети, які були визначені головними, та їхня взаємодія зі структурними підрозділами, що здійснюють експертизу законопроектів; а також діяльність допоміжних комітетів;
6. особливості співавторства.

У межах цього моніторингового дослідження дані за 1-у та 2-у сесії IX скликання (з 29.08.2019 по 17.01.2020) будуть порівнюватися з даними за аналогічний календарний період VIII скликання (27.11.2014 по 24.04.2015). Таким чином, кількість пленарних тижнів і пленарних засідань в обох скликаннях приблизно рівні. Даний методологічний підхід був обраний для забезпечення релевантності даних і дотримання принципів порівняльного аналізу, адже перша та друга сесії VIII скликання сукупно мали значно більшу кількість робочого часу (на 3 місяці більше).

Утім, треба мати на увазі, що кожне скликання має свої особливості. У IX скликанні це – наявність монобільшості. На відміну від VIII каденції, народним депутатам не потрібно було приділяти час для узгодження позицій і формування коаліції, і, відповідно, «розкачка» зайняла значно менше часу.

Для першої сесії будь-якого скликання також важливо диференціювати законопроекти, які зареєстровано в межах аналізованого скликання, з законопроектами, що були прийняті за основу в попередніх скликаннях та автоматично перенесені в поточне скликання.  В межах цього моніторингу така диференціація має значення для аналізу тенденцій законодавчого спаму у парламенті. Для позначення законопроектів, що були зареєстровані у попередньому скликанні, використано поняття «перенесені законопроекти».

При збереженні загальних тенденцій можна буде говорити про зменшення обсягів законодавчого спаму у Верховній Раді. Всього було зареєстровано 1178 проектів законів (або 1049 законопроектів без врахування перенесених проектів з попереднього скликання) за період роботи 1–2 сесії Верховної Ради IX скликання. Відповідно, кількість зареєстрованих законопроектів зменшилися майже на третину порівняно з VIII скликанням.

Всього було прийнято 155 законів або 13% від зареєстрованих. У VIII скликанні було прийнято 140 законів або 9% від зареєстрованих.

125 зі 132 прийнятих законів було прийнято хоча б з одним порушенням строків ознайомлення. Ця цифра – без урахування перенесених законопроектів.

Законопроекти почали прийматися довше у першому читанні і швидше у другому. У середньому, законопроекти, які проходять лише перше читання, ухвалюються в цілому за 26 днів, що більше на 5 днів для аналогічних законопроектів у VIII скликанні. Законопроекти, які проходять два читання, ухвалюються в цілому за 47 днів, що менше на 9 днів для аналогічних законопроектів у VIII скликанні.

Суттєво збільшилась частка законопроектів, що приймаються у другому читанні (з 38% у VIII скликанні до 74% у IX скликанні). Утім, скоротилась швидкість їх прийняття.

Зменшився відсоток прийнятих законів, суб’єктом законодавчої ініціативи яких є Уряд (17% проти 35% в VIII скликанні). Така тенденція може свідчити про послаблення ролі уряду у формуванні державних політик. Вона також негативно позначається на принципі єдності вироблення рішень. З іншого боку, ця ситуація може означати, що політичні актори (у цьому випадку – урядова монобільшість) намагаються подавати урядові законопроекти через народних депутатів, щоб уникнути довгих процедур узгодження в уряді.

Комітети мають різну кількість законопроектів, щодо яких вони визначені головними: число коливається від 0 до 233 законопроектів на комітет. Середнє навантаження на членів комітетів дуже різниться – від 1 законопроекту на двох депутатів до 12 законопроектів на одного депутата.  Питання обґрунтованості кількісного складу комітетів залишається відкритим.Крім того, комітети з великим навантаженням не можуть якісно виконувати контрольну функцію.

Комітет з питань фінансів, податкової та митної політики став головним для 233 законопроектів або 20% усіх зареєстрованих. Найбільша кількість прийнятих законопроектів також належить цьому комітету – 17% від усіх прийнятих законів. Велика кількість законопроектів з фінансово-податкової тематики традиційна для Верховної Ради. У зв’язку з цим видається необхідним створити жорсткіші вимоги для реєстрації народними депутатами проектів законів фінансового спрямування (або взагалі усіх законопроектів, реалізація яких потребує додаткового фінансування з бюджету).

Продовжується неформальна співпраця ГНЕУ та комітетів з метою фільтрації законодавчого спаму. Комітети як політичний орган мають можливість визначати пріоритети своєї роботи. Це можна вважати неформальним фільтром законодавчого спаму в парламенті. ГНЕУ не має інструментів фільтрації законодавчого спаму, тому неформальна співпраця ГНЕУ та комітетів важлива.

Зросла активність допоміжних комітетів. Комітет з питань бюджету, Комітет з питань інтеграції України з Європейським Союзом, Комітет з питань антикорупційної політики почали активніше надавати свої висновки щодо законопроектів.Утім, їхня роль у підготовці законопроектів до першого читання  потребує переосмислення. Важливою для законодавчого процесу є співпраця головного комітету і допоміжних, та чи існує вона зараз – невідомо.  

Необхідно інституалізувати неформальну співпраці між комітетами та ГНЕУ, а також збільшити чисельність та матеріальну базу ГНЕУ. Це буде позитивним кроком для покращення законодавчого процесу в парламенті. Ефективна робота ГНЕУ передбачає відсутність порушення регламентних строків, та через перманентні порушення ГНЕУ не може ефективно планувати свою роботу. Іншими словами, має бути встановлено певний мінімум часу з моменту реєстрації, коли законопроект не може бути розглянуто в залі (крім випадків невідкладних законопроектів).

Постає питання збільшення повноважень комітетів у підготовці законопроектів до читань. Ідеться про надання прав комітету редагувати текст законопроектів, які він розглядає.

Враховуючи курс України на євроінтеграцію, постає питання про створення окремого підрозділу, який відповідав би за аналіз проектів законів з точки зору інтеграції європейського законодавства. Цей окремий підрозділ мав би стати майданчиком, який би забезпечував комітет з питань європейської інтеграції незалежним аналізом.

Необхідність висновків антикорупційного комітету на етапі першого читання сумнівна. Антикорупційний комітет мав би надавати свій висновок щодо фінальної версії законопроекту у другому читанні. І в IX скликанні це видається логічним, якщо збережеться тенденція прийняття законопроектів у двох читаннях.

За 1-2 сесії IX скликання було зареєстровано1710 проектів нормативно-правових актів, з яких 532 проекти постанов, 1168 проектів законів та 10 пропозицій Президента до Закону. Оскільки пропозиції Президента реєструються як проекти законів, то загальна кількість зареєстрованих проектів законів – 1178.

У той же час треба враховувати, що у IX скликання було перенесено 129 проектів законів, прийнятих попереднім скликанням у першому читанні.В порядку ч. 4 ст. 16 та ч.1 ст.22 Регламенту Верховної Ради. Тобто суб’єктами законодавчої ініціативи IX скликання було зареєстровано 1049 «оригінальних» проектів законів (у VIII скликанні – 152057 законопроектів у VIII скликанні було перенесено з попередніх скликань.). Таким чином, кількість зареєстрованих законопроектів порівняно з VIII скликанням менша майже на третину. Якщо така тенденція збережеться, можна буде говорити про зменшення обсягів законодавчого спаму у Верховній Раді IX скликання.

Постанови. Порівняно з обраним періодом VIII скликання, кількість проектів постанов значно менша (532 проекти постанов IX скликання проти 948 проектів VIII скликання). Така різниця в обраному періоді VIII скликання пояснюється великою кількістю кадрових призначень, які мала зробити ВРУ після Революції Гідності.

За період 1-2 сесій парламенту IX скликання було прийнято 155 законівЗ них 23 перенесені законопроекти. Тобто 9% законопроектів, що були зареєстровані суб’єктами законодавчої ініціативи IX скликання, було прийнято., що складає близько 13% від зареєстрованих. У VIII скликанні було прийнято 140 законів або 9% від зареєстрованих. На графіку видно, що, порівняно з VIII скликанням, кількість прийнятих законопроектів суттєво не збільшилась, незважаючи на голосні заяви щодо турборежиму. Як буде видно з наступних розділів, турборежим торкнувся саме швидкості проходження, але не вплинув на загальну кількість опрацьованих законопроектів.

Важливо, що 23 закони, прийнятих у IX скликанні, було зареєстровано у попередньому скликанні. Отже, з зареєстрованих у IX скликанні законами стали 132 законопроекти. Для мінімізації впливу показників попереднього скликання, саме це число (132 закони) буде використано в цьому моніторинговому дослідженні для визначення середньої швидкості проходження законопроектів та фактів порушення Регламенту.

При аналізі роботи ВРУ часто вказують на відсоток прийнятих законопроектів від зареєстрованих як на показник ефективності роботи Верховної Ради. Та це є сумнівним показником, особливо з огляду на те, що аналізований період  – це лише початок роботи парламенту. На практиці це може означати, що велика кількість законопроектів було прийнято без належного опрацювання і з порушенням Регламенту. Цей показник не може бути використаний як оцінка ефективності також з огляду на існування феномену законодавчого спаму. 

Відповідно до положень Регламенту, законопроекти за загальним правилом мають проходити два читання. Та на практиці частина законопроектів приймається одразу в першому читанні. У IX скликанні 26% прийнятих законопроектів пройшли лише одне читання. Порівняно з VIII скликанням суттєво збільшилась частка законопроектів, що приймаються у другому читанні (з 38% у VIII скликанні до 74% у IX скликанні).  Тенденція збільшення кількості законопроектів, що проходять два читання, замість одного, може мати позитивний вплив. Виділення хоч і невеликого, однак все ж якогось часу для додаткового опрацювання законопроектів дає можливість врахувати зауваження, висловлені як Головним науково-експертним управлінням, так і іншими парламентськими стейкхолдерами.

У середньому, законопроекти, які ухвалювали у першому читанні і в цілому (41 законопроект), приймалися за 26 днів, що більше на 5 днів для аналогічних законопроектів у VIII скликанні. В IX скликанні розмах вибірки складає від 2 днів до 78. Це означає, що найшвидший час прийняття законопроекту з моменту реєстрації – 2 дні, а найбільший – 78 днів. При цьому медіана вибірки 21.5, тобто половину законопроектів було прийнято у першому читанні менше, ніж за 22 дні.

У IX скликанні за два дні з моменту реєстрації було прийнято законопроект № 2569 про внесення зміни до статті 1 Закону України «Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей».

Та у VIII скликанні було два випадки, коли законопроекти було прийнято в день їх реєстрації :

• про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо уточнення та приведення окремих положень у відповідність до норм діючого законодавства) № 1766.
• про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо невідворотності покарання осіб, які переховуються на тимчасово окупованій території України або в районі проведення антитерористичної операції № 1767.

Такі випадки є дуже симптоматичними і свідчать про неспроможність Верховної Ради до планування своєї діяльності. Ухвалення законопроектів у настільки короткі строки говорить або про критичну необхідність їх прийняття, або про бажання швидкого піару для більшості в кризових ситуаціях. За умов планування діяльності та ефективної комунікації з урядом можливо було б опрацьовувати ці законопроекти заздалегідь.

У середньому, законопроекти, які ухвалювали у другому читанні (114 законопроектів), приймалися за 47 днів, що менше на 9 днів для аналогічних законопроектів у VIII скликанні. В IX скликанні розмах вибірки складає від 14 днів до 139. Тобто, найшвидший час прийняття законопроекту з моменту реєстрації – 14 днів, а найбільший – 139 днів. При цьому медіана вибірки 36.5 днів, тобто половину законопроектів було прийнято у другому читанні менше, ніж за 37 днів.

Для прийнятих законопроектів (132 законопроекти без врахування перенесених) Лабораторія прослідкувала кількість порушень, які допускалися під час прийняття законопроектів. Норми Регламенту та встановлені в них обмеження мають на меті забезпечення якості законотворчого процесу, тож порушення регламентних норм може опосередковано впливати на якість фінального продукту і тому потребує моніторингу. У межах цього дослідження ми виділили низку потенційних порушень регламенту (однак це не всі можливі порушення регламенту в процесі прийняття законів). Їх умовно можна поділити на два види: наявність необхідних документів для розгляду та дотримання строків ознайомлення з ними. 

Висновок ГНЕУ та комітету є необхідним для розгляду в першому читанні. Крім того, Регламент встановлює мінімальний строк, необхідний для ознайомлення з цими документами, – 7 днів. Для другого читання необхідні: висновок ГЮУ (Головного юридичного управління), комітету та порівняльна таблиця. Мінімальний строк на ознайомлення з цими документами становить 10 днів (або 5 днів у випадку скорочених строків підготовки). 

Якщо з порівняльної таблицею до другого читання все більш-менш зрозуміло, адже це, по суті, – текст законопроекту, за який голосує народний депутат, то наявність інших документів та можливість ознайомлення з ними потребує пояснень.

Відповідно до ст. 84 Конституції України народний депутат голосує особисто та повинен виконувати свої обов’язки (у цьому випадку голосувати) в інтересах усіх співвітчизників. Ознайомлення з висновками комітету (як політичного органу) та висновками ГНЕУ та ГЮУ (як експертних підрозділів) є правом народного депутата. Це допомагає йому приймати рішення, ґрунтуючись на експертній думці. Це опосередковано сприяє підвищенню якості проголосованих законопроектів. Водночас потребує додаткового дослідження сприйняття депутатами висновків комітетів і ГНЕУ та ступеню їх впливу на рішення депутатів.

У IX скликанні в цілому задовільні результати щодо наявності необхідних документів. Утім, наприклад, один з законопроектів не мав порівняльної таблиці до другого читання. Це означає, що депутати не бачили текст законопроекту, за який вони голосували.

Перше читання:

Ознайомлення з висновком комітету та висновком ГНЕУ – 7 днів відповідно до ст.112 Регламенту. Зі 132 законопроектів, що проходили перше читання, строк ознайомлення з висновком комітету був менший за встановлені 7 днів для 84 законопроектів, а з висновком ГНЕУ – для 59 законопроектів.

Друге читання:

Строк подання поправок – 14 днів з моменту прийняття законопроекту за основу (7 днів у випадку скорочених строків підготовки) відповідно до ст. 116 Регламенту. В 6 випадках були порушені строки надання поправокСтрок розраховувався від прийняття у першому читанні до моменту оприлюднення порівняльної таблиці..

Строки ознайомлення з висновками комітетів до другого читання та ГЮУ – відповідно до ст.117 Регламенту, 10 днів або 5 днів у випадку скорочених строків підготовки. Ці строки були порушені:

• в 68 випадках щодо висновку комітету до другого читання;
• в 75 випадках щодо висновку ГЮУ;
• в 76 випадках щодо ознайомлення з порівняльною таблицею, яка містить текст законопроекту.

Загалом, зі 132 прийнятих законів 125 були прийняті хоча б з одним порушенням строків ознайомлення.

У розрізі суб’єктів законодавчої ініціативи маємо типову для українського парламенту ситуацію, коли більшість законопроектів, а саме 87% від загальної кількості, було зареєстровано народними депутатами.Ситуація аналогічна і без врахування законопроектів, зареєстрованих в попередньому скликанні. Урядом було подано 9%, Президентом – 4%.

Утім, урядові та президентські закони мають більший відсоток прийняття, тому у розрізі прийнятих законів співвідношення дещо інше: 67% – законів депутатські, 17% – урядові, 16% – президентські.

Розподіл зареєстрованих законопроектів у VIII скликанні в цілому відповідає такому розподілу у IX скликанні. Та у VIII скликанні значно більший відсоток прийнятих законів, суб’єктом законодавчої ініціативи яких був Уряд (35% проти 17% в IX скликанні). Така тенденція може свідчити про послаблення ролі нового уряду у формуванні державних політик. З іншого боку, така ситуація може мати місце, коли політичні актори (у цьому випадку – урядова монобільшість) намагаються подавати урядові законопроекти через народних депутатів для того, щоб уникнути довгих процедур узгодження в уряді.Втім практика реєстрації урядових законопроектів через депутатів простежувалася і у VIII скликанні. Це може негативно впливати на якість законопроекту та на процес його реалізації.

Загалом, велика кількість зареєстрованих та прийнятих депутатських законопроектів є приводом ще раз подумати про роль парламенту та окремого депутата у сучасному законодавчому процесі. Ідеться про перенесення центру вироблення політик з Верховної Ради до Кабінету Міністрів, як до структури, яка має більше можливостей та ресурсів на підготовку та узгодження положень політики на етапі її розробки. Утім, це потребує суттєвого доопрацювання урядових регламентних процедур. Тож основним питанням все ж залишається питання співвідношення ролі уряду та Верховної Ради у процесі вироблення державних політик.

Представлені дані щодо комітетів мають на меті продемонструвати основні тенденції, але не претендують на комплексний опис роботи комітетів. Лабораторія робить низку припущень, які потребують додаткових досліджень.

Комітети мають різну кількість законопроектів, щодо яких вони визначені головними: число коливається від 0 до 233 законопроектів на комітет. З інтенсивності наповнення комітетів законопроектами можна робити припущення про поточні сфери зацікавлення політичних акторів, а також про уявлення народними депутатами своєї ролі у законодавчому процесі.

Найбільш популярним комітетом став Комітет з питань фінансів, податкової та митної політики.  Цей комітетСекретаріат комітету складається з 16 осіб. був головним для 233 законопроектів або 20% усіх зареєстрованих. Комітет з питань правоохоронної діяльності та Комітет з питань соціальної політики та захисту прав ветеранів були визначені як головні для 11% та 10% законопроектів відповідно. Найбільша кількість прийнятих законопроектів належить Комітету з питань фінансів, податкової та митної політикиЯкщо не враховувати Комітет з питань зовнішньої політики та міжпарламентського співробітництва (10 законів з 20 зареєстрованих) та з питань інтеграції України з Європейським Союзом (8 законів з 13 зареєстрованих), де здебільшого опрацьовуються двосторонні або багатосторонні договори. З комітетів, на розгляді яких знаходяться законопроекти, найбільш ефективним умовно можна назвати Комітет з питань антикорупційної політики, де було прийнято 5 з 22 зареєстрованих законопроектів. – 17% від всіх прийнятих законів. Зацікавленість народних депутатів регулюванням фінансових питань традиційна для Верховної Ради, у зв’язку з чим видається необхідним створити жорсткіші вимоги для реєстрації проектів законів фінансового спрямування (або взагалі усіх законопроектів, реалізація яких потребує додаткового фінансування з бюджетуНаприклад, у Франції народні депутати зовсім не мають право подавати проекти законів, реалізація яких вимагає додаткового фінансування, такі проекти законів є прерогативою уряду. В українському контексті така практика могла б сприяти налагодженню комунікації між Урядом та ВРУ.).

Найменш популярний комітет, на розгляд якого не було направлено жодного законопроекту, – Комітет з питань свободи слова. Можна зробити припущення, що від самого початку цей комітет створювався як контрольний.Здійснення комітетами контрольної функції потребує додаткового моніторингу. Комітет з питань молоді і спорту було визначено головним для 4 законопроектів, з яких жоден не було прийнято за час 1 та 2 сесії. В Комітет з питань цифрової трансформації та Комітет з питань інтеграції України з Європейським Союзом було направлено на розгляд всього 14 та 13 законопроектів відповідно.

Середнє навантаження на членів комітетів дуже різниться: від 1 законопроекту на двох депутатів до 12 законопроектів на одного депутата. Тож питання обґрунтованості кількісного складу комітетів залишається відкритим. Крім того, варто відзначити, що в умовах незмінного «законодавчого цунамі» комітети з великим навантаженням не можуть якісно виконувати свої контрольні функції.

Комітет з питань соціальної політики. Найбільш завантаженим став Комітет з питань соціальної політики та захисту прав ветеранівСекретаріат комітету складається з 11 осіб., де на одного депутата прийшлося близько 12 законопроектів.9,5 законопроектів на депутата, якщо не враховувати повернуті суб’єктам законодавчої ініціативи. Цікавим є те, що найбільша кількість повернутих законопроектів саме в цьому комітеті – 29 законопроектів. Тому залишається незрозумілою невелика чисельність комітету – 9 осіб.У VIII скликанні комітет складався з 7 осіб. Крім цього, дивує розподіл законопроектів по суб’єктах законодавчої ініціативи, лише 7 з 113 законопроектів було зареєстровано Урядом. Прослідковується нерозуміння депутатами важливості соціальної політики та основних принципів її функціонування. Але така ситуація аналогічна і для інших комітетів.

Висновки комітетів. З 1049 зареєстрованих законопроектівБез врахування перенесених з попереднього скликання. висновок комітетів досі не мають 690. Швидкість надання висновків комітетів дуже різниться: від надання висновку народним депутатам у  день реєстрації до 140 днів. Комітети як політичний орган мають можливість визначати пріоритети своєї роботи, це можна вважати неформальним фільтром законодавчого спаму в парламенті. ГНЕУ не має інструментів фільтрації законодавчого спаму, але ГНЕУ не дало висновків на 522 законопроекти, що може свідчити про неформальну співпрацю комітетів та ГНЕУ з питань визначення пріоритетів роботи над законопроектами.

Висновки ГНЕУ. Висновки ГНЕУ з’являються раніше за висновки комітетів в більшій частині випадків. Ці дані, зокрема, ілюструють високий запит комітетів на висновки ГНЕУ та його авторитетність для комітетів. Хоча Регламент і не містить норми, яка б зобов’язувала комітети орієнтуватися на висновки ГНЕУ.Регламент прямо не визначає висновки ГНЕУ та ГЮУ як обов’язкові. Така ситуація потребує перегляду ролі експертних підрозділів у Верховній Раді та оновлення положень Регламенту в цій частині.

Збільшення та можлива інституалізація неформальної співпраці між комітетами та ГНЕУ, а також збільшення чисельності та матеріальної бази ГНЕУ буде позитивним кроком для покращення законодавчого процесу в парламенті. Ефективна робота ГНЕУ передбачає відсутність порушення регламентних строків, оскільки через перманентні порушення ГНЕУ не може ефективно планувати свою роботу. Іншими словами, має бути встановлено якийсь мінімум часу з моменту реєстрації, коли законопроект не може бути розглянуто в залі (крім випадків невідкладних законопроектів).

Про авторитетність висновків ГНЕУ свідчить нова практика реєстрації альтернативних законопроектів, функція яких надати оригінальний законопроект з врахуванням зауважень, викладених у висновках ГНЕУ.  Такий спосіб врахування висновків ГНЕУ є дещо нетривіальним для українського законодавчого процесу, проте його поява є цілком закономірною з огляду на те, що роль комітетів у ВРУ невиправдано невелика. Збільшення повноважень комітетів у підготовці законопроектів до читань значно б спростило законодавчий процес та покращило б якість прийнятих законів. Ідеться про збільшення прав комітету щодо редагування тексту законопроектів, що знаходяться на розгляді відповідного комітету. На сьогодні комітет не має повноважень редагувати текст законопроекту до першого читання. У другому читанні комітет лише може формувати свою редакцію на базі поданих поправок, по суті право редагування тексту законопроекту замінюється поданням поправок членами комітету, що не є досконалим механізмом. Тож питання розширення повноважень комітету щодо підготовки законопроектів до першого та другого читання потребує подальших обговорень.

Відповідно до ст. 93 Регламенту законопроекти потребують висновків трьох допоміжних комітетів:

• комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету, для проведення експертизи щодо його впливу на показники бюджету та відповідності законам, що регулюють бюджетні відносини;
• комітету, до предмета відання якого належать питання боротьби з корупцією, для підготовки експертного висновку щодо його відповідності вимогам антикорупційного законодавства;
• комітету, до предмета відання якого належить оцінка відповідності законопроектів міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції для підготовки експертного висновку.

У VIII скликанні ця практика не була поширена або ж була неформалізована, як, наприклад, у випадку з бюджетним комітетом, коли рішення комітету приймалися щодо законопроектів, але в публічному доступі були відсутні. У IX скликанні відбулось невелике зрушення щодо надання висновків допоміжних комітетів. Так, 39% законопроектів мають висновок комітету з питань бюджету, 27% законопроектів висновки комітету з питань європейської інтеграції та 27% – висновки комітету з питань запобігання корупції.Враховані лише законопроекти, які зареєстровані суб’єктами законодавчої ініціативи поточного скликання.

Треба наголосити на тому, що через законодавчий спам велике значення має співпраця головного комітету з цими допоміжними комітетами (далеко не всі прийняті закони мають висновки допоміжних комітетів).

Враховуючи курс України на євроінтеграцію, постає питання створення окремого підрозділу, який відповідав би за аналіз проектів законів з точки зору інтеграції європейського законодавства. Цей окремий підрозділ мав би бути майданчиком, який забезпечував комітет з питань європейської інтеграції незалежним аналізом.

А ось необхідність висновків антикорупційного комітету на етапі першого читання є досить сумнівною. На думку Лабораторії, антикорупційний комітет в обов’язковому порядку мав би надавати свій висновок щодо фінальної версії законопроекту у другому читанні. І в IX скликанні це видається логічним, якщо збережеться тенденція прийняття законопроектів у двох читаннях.

З законопроектів, що були зареєстровані депутатами IX скликання 33% законопроектів мають одного ініціатора, що на 11% менше ніж у попередньому скликанні. Зменшення кількості законопроектів з одним ініціатором – ознака руху українського парламенту в бік більшої структуризації парламенту і обмеження тенденції ультраактивного використання народними обранцями права законодавчої ініціативи одноособово.

З 919 депутатських законопроектів половина була зареєстрована представниками Фракції Політичної партії Слуга народу. Монобільшість має і найбільшу кількість прийнятих законопроектів з числа депутатських (75 законів або 84%). В опозиційних партій дуже мала частка прийнятих законів. 

Більшість законопроектів було зареєстровано членами однієї і тієї ж фракції – 724 з 919 законопроектів.

Міжфракційні законопроекти – скоріше, виняток. 117 законопроектів було зареєстровано представниками двох фракцій, і в 78 законопроектах ініціатори належать до 3 та більше фракцій.

Вже чули про 4018 поправок, які подані до законопроекту щодо обігу земель сільськогосподарського призначення?

Затягування розгляду законопроектів є однією з форм обструкції. Тим не менш, така практика існує не тільки в українській Верховній Раді, а і в парламентах інших держав.

Лабораторія законодавчих ініціатив підготувала для Вас короткий огляд гучних прикладів обструкції через подання великої кількості поправок.

У 2017 році, до проекту Трудового кодексу України було внесено 1891 поправки.

Рік тому, в лютому 2019 року, проект закону про забезпечення функціонування української мови як державної викликав більший ажіотаж – 2082 поправки.

Під кінець же попереднього, 8-го скликання, проект Виборчого кодексу побив українські рекорди – 4568 поправки.

Цифри можуть вражати, але чотири з половиною тисячі поправок, поданих українськими депутатами до проекту Виборчого кодексу – далеко не рекорд у світовій практиці.

У Македонії, відносно невеликій балканській державі, до одного з законопроектів подали понад 10 тисяч правок.

Французькі депутати, можливо в знак солідарності з депутатами українськими, на початку лютого 2020 року, подали близько 22 тисяч поправок до законопроекту щодо пенсійної реформи, яку просуває Емманюель Макрон. Для французів це не рекорд. Зокрема, у 2006 році, під час розгляду законопроекту про приватизацію «Gaz de France» було подано 137 449 поправок.

У свою чергу, члени Законодавчої Ради Гонконгу у 2012-2013 роках подали 1 909 283 поправок. Ці поправки стосувалися змін процедурних правил діяльності фінансового комітету та двох його підкомітетів.

Порівняно з Гонконгом, 4018 поправок Верховної Ради не так вже й схожі на обструкцію. Особливо, якщо врахувати, що українські народні депутати не можуть подавати поправки за допомогою диджитал-інструментів.

Члени представницького органу Онтаріо (Канада) використовували диджитальні інструменти ще у далекому 1997 році. Для протидії спробам приєднати навколишні містечка до міста Торонто місцеві депутати подали 11 500 правок. Ці правки були згенеровані автоматично, через електронну пошту. Кожна правка містила назву вулиці одного з містечок і полягала у додаванні в закон вимоги про публічні слухання для жителів цієї вулиці.

Справжній рекорд обструкції через поправки, належить членам італійського сенату. Під час розгляду конституційного закону 2015 року, який обмежував права сенату, було подано 82 730 460 поправок, що були створені через спеціальний комп’ютерний алгоритм.

Отже, з огляду на ситуацію з італійськими поправками, українські депутати, які подали у 20589 разів менше поправок до законопроекту про землю, не здаються такими вже злісними обструкторами.

В Україні люблять посилатися на міжнародний досвід та кращі міжнародні практики. Однак цими прикладами ми жодною мірою не намагаємося надихнути народних депутатів Верховної Ради бити світові «обструкторські» рекорди. Ми звертаємо увагу, що такі парламентські практики є багатовимірними і неоднозначними. Поправковий спам, як обструкція задля затягування процесу, може виконувати низку функцій.

З одного боку, затягування часу збільшує увагу медіа. Автори поправок можуть наполягати на їх розгляді в пленарній залі, і таким чином розгляд і, відповідно, увага медіа до цього питання, може затягнутися на декілька днів або тижнів. Це стає нагодою для опозиційних сил привернути увагу медіа до своєї позиції або просто виграти трохи більше ефірного часу для себе. Крім того, законодавчий спам може слугувати способом відвернути увагу від інших питань, що стоять в порядку денному.

У випадках добре продуманих і всебічно обговорених законопроектів таке затягування часу буде скоріше дратувати та викликати обурення. Утім, якщо розглядається сумнівний законопроект, який виник нізвідки (без належних консультацій зі стейкхолдерами і без попередньо проробленої аналітичної роботи), то час, витрачений в результаті затягування процесу розгляду проекту, може знадобитись на корисні цілі: мобілізацію громадськості або ж на отримання висновків вітчизняних аналітичних центрів чи міжнародних організацій щодо контроверсійних норм законопроекту. За час затягнутого розгляду також можуть статися резонансні події, які можуть поставити під сумнів доцільність прийняття законопроекту.

Тож у дійсності обструкція не є суто негативним явищем. А намагання викоренити чи нормативно зарегулювати можливість подавати велику кількість правок від народних депутатів (в першу чергу опозиційних), – це інтенція, в основі якої лежить стратегічна короткозорість і, загалом, відсутність стратегічного мислення. Демократичне врядування передбачає періодичну зміну політичного курсу, і, відповідно, – правлячої більшості. Останні вибори – як президентські, так і парламентські – як раз демонструють яку-не-яку демократичність української політичної системи. А заборони, вдосконалення чи врегулювання явища поправкового спаму задля ефимерної ефективності без усяких сумнівів іде у розрір із демократичним напрями розвитку. Принаймні Венеційська комісія у своїй позиції щодо взаємодії більшості та меншості у демократичних системах зазначає: опозиція не має бути відрізана від пракик затягування чи ускладнення законодавчого процесу, якщо така можливість передачена діючим регламентом або корениться у політичній культурі країни.

Канікули Верховної Ради – час для рефлексій щодо роботи парламенту. Лабораторія законодавчих ініціатив завершує підготовку детального моніторингу діяльності Верховної Ради ІХ скликання за перші дві сесії. Та ми вже готові поділитися з вами першими результатами порівняння діяльності Ради зразка 8.0 та 9.0.

По-перше, «турборежим» дійсно виявився не таким вже й турбо. За період 1-2 сесії ІХ скликання (з 29.08.2019 по 17.01.2020) було ухвалено в цілому 155 законів. Для порівняння, за аналогічний календарний період VIII скликання (з 27.11.2014 по 24.04.2015) парламентарі встигли ухвалити не на багато менше – 140 законів. При цьому, як відомо, в раді VIII скликання не було однофракційної більшості, а на формування коаліції було витрачено кілька перших тижнів. В результаті за першу сесію, яка тривала близько двох місяців, VIII скликання встигло ухвалити лише 26 законів.

По-друге, якщо вам здавалося, що депутати ІХ скликання зловживають практикою ухвалення законів у першому читанні та в цілому, то це також не відповідає дійсності. Лише 41 закон із 155 (або 26,45%) було ухвалено в цілому у першому читанні. У той же час депутати VIII скликання в такому режимі ухвалили аж 87 із 140 законів (або 62,14%).

Однак ІХ скликання мало дещо іншу тенденцію: 71 із 114 ухвалених у другому читанні законів (або 62,28%) готувалися до другого читання зі скороченими строками підготовки. У VIII ж скликанні таких законів було лише 9 з 53 (або 16,98%).

Яка з цих практик призводить то ухвалення більш якісних законів? Коротка відповідь – жодна. Та виділення хоч і невеликого, однак все ж якогось, часу для додаткового опрацювання законопроектів дає можливість врахувати зауваження, висловлені як Головним науково-експертним управлінням, так і іншими парламентськими стейкхолдерами. А якщо врахувати, що у ІХ скликанні була запроваджена достатньо цікава практика реєстрації альтернативних законів як методу опрацювання висновків ГНЕУ, то вийде, що нова Рада при достатньо великій швидкості не перестає перейматися їх якістю.

По-третє, в парламенті ІХ скликання значно збільшилася кількість доступних в картках законопроектів обов’язкових супровідних документів. Зокрема, йдеться про наявність на сайті Верховної Ради висновків євроінтеграційного (для 49-ти ухвалених в цілому законів), антикорупційного (66) та бюджетного (34) комітетів. У то й же час для законів ухвалених за аналогічний період у VIII скликанні законів ці показники були значно меншими: висновки євроінтеграційного комітету були наявні на сайті для 2-х законів, антикорупційного – для 38-и, бюджетного – 0. Не обов’язково робити висновок, що нова Рада почала працювати значно прозоріше, адже робота над покращенням роботи комітетів велася протягом останніх 10-ти років. Можливо, актуальні дані є саме результатом чималих попередніх зусиль (в тому числі і протягом VIII скликання), однак факт залишається фактом: доступних для ознайомлення висновків у картах законопроектів стало значно більше.

По-четверте, найбільш хибною практикою роботи ІХ скликання, як і очікувалося за результатами нашого попереднього моніторингу, виявилося порушення регламенту в частині дотримання строків для ознайомлення депутатів із супровідними документами та, власне, наявності обов’язкових супровідних документів (зокрема – порівняльних таблиць до другого читання). Загалом із такими порушеннями (в першу чергу в частині строків) було ухвалено 144 із 150 законів (або 92,9%). Однак не варто це списувати на той самий «турборежим», адже і народні депутати VIII скликання не набагато відстали від своїх колег в аналогічних порушеннях. Так, із тими ж порушенням за аналогічний період попередники ухвалили 123 із 140 законів (або 87,86%).

Наразі ж проміжним висновком може бути лише те, що не все є тим, чим видається, особливо з телеекранів.

Більше цікавих цифр та фактів роботи Верховної ради ІХ скликання вже скоро на сайті та на сторінці ЛЗІ у Facebook.

Пригадаємо звичні для української Верховної Ради виступи не за темою, тисячі беззмістовних поправок, сварки і бурхливі емоції. Усі ці прояви заважають роботі нашого парламенту, і доволі часто. Утім, це не суто українське явище.

Перешкоджання звичайній діяльності парламенту, що формально не порушує правила, називається обструкцією. Цей феномен відомий ще з античного сенату Риму. Та масові перешкоджання роботі парламенту почалися у 19 столітті в Англії.

Зокрема, в історії обструкціонізму видатну роль зіграв ірландський політик Чарльз Стюарт Парнелл. Аби привернути увагу британського уряду до Ірландського питання він використав особливу тактику. Під час виступів у парламенті ірландці виголошували довгі нудні промови, які не стосувалися теми засідання. Перервати їхні виступи ніхто не міг, адже час на промову не був регламентований. Через таку поведінку окремих парламентарів увесь законодавчий орган не міг нормально працювати. Урешті-решт, дії обструкціоністів змусили парламент звернути увагу на Ірландське питання в обмін на можливість працювати.

За прикладом ірландців практики обструкції почали застосовувати і в парламентах інших країн. Відомий випадок – парламент Австро-Угорщини на зламі 19-20 століть. Упродовж 13 років законодавчий орган майже не міг провадити діяльність, адже засідання постійно зривалися через багатогодинні дебати на різні теми, шум, бійки, гру на музичних інструментах, кидання фруктів і яєць у залі. Вгамовувати парламентарів доводилося поліції.

Та особливо ефективною тактика системної обструкції показала себе у Веймарській республіці. Парламент був паралізований через постійні бійки, які влаштовували націонал-соціалісти та комуністи. Таким чином вони намагалися довести неефективність парламентської моделі управління, домагалися запровадження свого, жорсткого управління. У результаті обструкція допомогла встановленню нацистського режиму.

Приклади з історії демонструють, що тактики обструкції у парламенті використовуються свідомо і цілеспрямовано, з певною метою і вигодою для когось.

Більше про цей феномен і його вплив на політичний процес скоро.

Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив Світлана Матвієнко взяла участь в ефірі програми «Свободи слова» 20 січня 2020 року. У випуску гості програми обговорили ключові політичні події, зокрема, питання, що стосуються парламентського процесу.

Під час свого виступу Світлана Матвієнко дискутувала з Дмитром Разумковим, Головою Верховної Ради України, про важливість Конституції та верховенства права. За словами Світлани, перевагою «турборежиму» називають ефективність та продуктивність. Проте в гонитві за результатом часто страждає закон. Зокрема, за результатами моніторингу Лабораторії, 76% ухвалених в цілому законопроектів за перший квартал роботи Ради мали хоча б одне процедурне порушення в частині строків.

У свою чергу, Дмитро Разумков відповів: «Дійсно, згідно з регламентом, правки, таблиці повинні роздаватись за десять днів. Але, згідно з цією логікою, ми б не прийняли і чверті того, що було б прийнято».

https://www.facebook.com/AgencyforLegislativeInitiatives/videos/474864283204657/

У переддень позачергових парламентських виборів експерти Лабораторії законодавчих ініціатив здійснили оцінку парламентської реформи, проаналізували ключові досягнення та недоліки в імплементації, а також запропонували свій порядок денний парламентської реформи для нової влади.

На сьогодні Верховна Рада України користується найменшим рівнем довіри громадян серед усіх публічних інституцій. Така ситуація безумовно пов’язана з цілим комплексом проблем, які так і не були вирішені в рамках парламентської реформи за останні три роки. У 2016 році представлення Оціночною Місією Європейського Парламенту Доповіді та Дорожньої карти щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України ознаменувало початок комплексної реформи Верховної Ради України.

І хоча чимало було зроблено для підвищення інституційної спроможності парламенту та забезпечення прозорості його діяльності, так і не була вирішена проблема «законодавчого спаму», не були врегульовані статуси опозиції та коаліції, не було розроблено та ухвалено кодекс депутатської етики, а також не закріплені ефективні внутрішні процедури задля наближення українського законодавства до права ЄС.

У порядку денному реформи Верховної Ради для нової влади експерти Лабораторії законодавчих ініціатив запропонували 7 першочергових кроків, які необхідно здійснити для реалізації парламентської реформи.