Цей проєкт покликаний сприяти миру та стабільності в Україні через підтримку Верховної Ради в її центральній ролі у формулюванні, реалізації, моніторингу та реформуванні сектору безпеки. 

У заході взяли участь основні стейкхолдери проєкту. Зокрема, представники двох парламентських комітетів Верховної Ради, з якими тісно співпрацюватиме Лабораторія під час проєкту, – члени Комітету з питань безпеки, оборони і розвідки та Комітету з питань правоохоронної діяльності – а також народні депутати України, парламентарі Канади, Надзвичайний і Повноважний Посол Канади в України та Надзвичайний і Повноважний Посол України в Канаді.

Під час заходу учасники висловили сподівання на плідну співпрацю між канадською та українською стороною заради досягнення миру, безпеки і стабільності в Україні. 

Дмитро Разумков, Голова Верховної Ради України, зазначив, що питання національної безпеки стали одними з ключових в порядку денному як суспільства, так і держави в Україні.

Олена Кондратюк, Заступниця Голови Верховної Ради України наголосила на важливості врахування ґ‎ендерного аспекту під час проведення реформи оборонного сектору. Спікерка зауважила, що Україна послідовно реалізує Національний план дій з виконання резолюції Ради Безпеки ООН 1325 «Жінки, Мир, Безпека», який покладений в урядову стратегію. Парламент минулого скликання ухвалив низку законів, які відкрили для жінок більше можливостей реалізовувати себе на військовій службі.

У свою чергу, Лариса Ґаладза, Надзвичайна і Повноважна пані Посол Канади в Україні, упевнена, що канадський досвід допоможе Україні у реформі оборонного сектору. Крім того, вона відмітила особливу роль парламенту у процесі реформування.

Андрій Шевченко, Надзвичайний і Повноважний Посол України в Канаді, теж вважає, що проєкт «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» матиме позитивний вплив для обох сторін.

Том Кормієр, Виконавчий директор Парламентського центру, розповів про місію Канадського парламентського центру і підкреслив важливість допомоги парламентам демократичних країн.

Світлана Матвієнко, Виконавча директорка Лабораторії законодавчих ініціатив, зазначила, що ідею проєкту розробляли тривалий час разом з представниками Верховної Ради України, аби проєкт мав якнайбільшу користь для парламенту цього і майбутніх скликань.

Свої очікування щодо розпочатого проєкту висловили також Голова Комітету ВРУ з питань безпеки, оборони та розвідки Олександр Завітневич та Голова Комітету ВРУ з питань правоохоронної діяльності Денис Монастирський. 

Голова Комітету ВРУ з питань правоохоронної діяльності Денис Монастирський також підкреслив важливість посилення парламентського контролю як одного з важелів в процесі реформи. 

Колега українських парламентарів з Канади Іван Бейкер, Член Палати громад Канади та Голова Парламентської групи дружби Канади та України, заявив, що Канада завжди підтримує Україну, особливо в питаннях безпеки і збереження суверенітету держави Україна.

Іванна Климпуш-Цинцадзе, Народна депутатка України, Голова Комітету Верховної Ради України з питань інтеграції України до Європейського Союзу, Членкиня групи з міжпарламентських зв’язків з Канадою, також зауважила, що Україні необхідна змістовна експертна підтримка від канадської сторони, щоб продовжити шлях реформи усебічно.

Аніта Ванденбельд, Депутатка Палати Громад Канади, Парламентська секретарка Міністра оборони Канади, зазначила, що співпраця у рамках проєкту є дуже важливою, тому що таким чином канадські та українські парламентарі зможуть поділитися найкращими практиками у двосторонньому порядку. Крім того, вона закликала включати до обговорень про реформу оборонного сектору ґендерну складову, адже включення жінок до діалогу може допомогти подивитися на проблему під іншим кутом і знайти нові рішення.

Наприкінці заходу Директор аналітичного відділу Лабораторії Олександр Заславський та Директор Програми розвитку та партнерства Парламентського центру Канади Іво Балінов детальніше розповіли про суть, етапи і компоненти проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні». 

У свою чергу, Іво Балінов зауважив, що Лабораторія і Парламентський центр готові до співпраці з іншими проєктами, які Канада впроваджує в Україні щодо сектору безпеки й оборони.

26 січня Верховна Рада прийняла проект закону «Про всеукраїнський референдум» у другому читанні та в цілому. Лабораторія законодавчих ініціатив його проаналізувала і готова поділитися результатами.

Прийнятий проект закону має більше плюсів (або здобутків), ніж мінусів (або загроз), якщо зовсім коротко. Проект закону «Про всеукраїнський референдум», без будь-яких сумнівів, кращий за попередні, неконституційний і неконституційно прийнятий закон про загальнонаціональний референдум. А остаточна редакція, ухвалена у другому читанні, враховує частину зауважень і тому є кращою за редакцію першого читання. Згідно зі ст. 38 Конституції, громадянам України гарантується право брати участь у всеукраїнському референдумі. Без проведення референдуму, відповідно до Основного Закону, неможливі зміна території України та внесення змін до I, III та XIII розділів самої Конституції. Тобто необхідність прийняття закону про референдум обумовлена конституційними нормами. Однак не варто ідеалізувати прийнятий проект закону: він має певні недоопрацювання, і 27 сторінок зауважень Головного юридичного управління можуть слугувати цьому підтвердженням. 

Проект закону розроблявся і редагувався з залученням експертного середовища більше року, він частково враховує рекомендації БДІПЛ/ОБСЄ та Венеційської комісії, зауваження експертів до редакції першого читання, безумовно, має досить детальні та добре прописані процесуальні механізми. Відповідно – немало експертних організацій позитивно відгукуються про цей ухвалений варіант. І хоча проект закону «Про всеукраїнський референдум» має багато позитивного, є й деякі недоліки, на які варто звернути увагу, щоб розуміти ризики та обмеження, з якими ми можемо зіштовхнутися у процесі реалізації цього закону.

Проект закону «Про всеукраїнський референдум» дійсно містить низку запобіжників: наприклад, питання щодо смертної кари для депутатів та чиновників за корупцію чи про зменшення податків для простих українців не можна виносити на референдум. Але можна виносити інші популістські питання, наприклад – скасування пільг для депутатів, забезпечення безкоштовним житлом всіх громадян тощо. Це можуть бути й питання, що зазвичай розколюють Україну, класичний набір – чи є Бандера/Шухевич/Жуков/якийсь червоний комісар героєм України або чи варто надати статус державної мови російській тощо. Ці питання можуть бути питаннями загальнодержавного значення, і прийнятий проект закону про референдум не убезпечує від них. У деяких країнах є практика, коли органи влади можуть корегувати або принаймні мають якийсь вплив на формулювання питання. Цей нюанс рекомендувала внести до закону Венеційська комісія. Однак Україна пішла іншим шляхом: відповідно до ст. 30 прийнятої редакції закону, текст питання, що виноситься на референдум, не може бути змінений після його затвердження ініціативною групою.

Ймовірно, така норма була передбачена з метою убезпечення від зловживань владою, що могла нашкодити “хорошим” та “народним” ініціативам. Однак референдум буде радше інструментом організованих політичних груп, зважаючи на особливості процедури збору підписів, а ці політичні групи зможуть використовувати популістичні питання, які влада не матиме можливості відкоригувати. Не враховані в прийнятому проекті закону і рекомендації Венеційської комісії щодо єдності форми, змісту та рівня ієрархії питання референдуму.

Ухвалений варіант закону створює ряд запобіжників від маніпуляцій і можливих спроб зазіхання на демократичний режим. Однак варто пам’ятати, в якому контексті знаходиться Україна: ми маємо проблеми з верховенством права, перебуваємо в умовах фактичної війни, економічної кризи, а з часів втечі потенційного диктатора до Росії пройшло лише 7 років.

У цих умовах референдум, яким би досконалим не був закон, який врегульовує його проведення, може бути використаний задля посилення нестабільності, для встановлення спроб обмеження прав та свобод громадян і підриву демократичних інституцій.

Про небезпеку референдумів з точки зору протистояння виконавчої влади та парламенту зазначає у своїх рекомендаціях і Венеційська комісія.

Референдум часто називають народною ініціативою, голосом народу, а можливість скасування законів називають таким собі “правом на повстання”.

Потрібно пройти багато верифікаційних процедур, а також зібрати і подати чимало документів різного типу.

Ініціація національного референдуму дуже ресурсозатратна навіть виходячи з положень Конституції: треба зібрати 3 мільйони підписів не менш як в 2/3 областей і не менш як по 100 тисяч підписів в кожній області. Для приблизно половини областей 100 тисяч це близько 10% населення – тобто треба зібрати підписи кожної десятої людини, що проживає в області. Це треба зробити за 90 днів. При чому підписи, згідно з п. 6 ст. 32 проекту закону можуть збирати лише члени ініціативної групи і лише в паперовому вигляді, адже норми щодо подання заяви про підтримку ініціативи референдуму в електронному вигляді виключили під час розгляду проекту закону в пленарній залі, аргументуючи це можливою неконституційністю цих норм, їх суперечністю з іншими нормами цього закону та непрозорістю цього механізму.

Отже, в середньому в день треба збирати по 33 тисячі підписів на паперових носіях. 

Чи зможуть організувати такий процес народні добровольці та умільці? Дуже сумнівно, навіть якщо вірити у самоорганізуючу здібність українів. Це радше під силу високоорганізованим політичним групам, що мають фінансування, людські та часові ресурси. Незалежно від того, хто буде організовувати референдум – народні добровольці чи політичні групи – влада, за бажання, може зірвати цей процес, ЦВК може щось не зареєструвати, не прийняти якісь документи, знайти якісь порушення в складній процедурі ініціювання референдуму. Ще можна ввести надзвичайний стан в одній з областей (наприклад на Луганщині горять ліси або на Закарпатті – паводки), і зірвати процес референдуму принаймні на певний час. Це означає, що, якщо [антинародна/диктаторська] влада дійсно захоче не допустити проведення референдуму, то вона це зробить.

Тому не варто думати, ніби референдум зможе стати дійсно народною ініціативою або народ зможе використати референдум для вираження незадоволення щодо прийняття якогось закону. Якщо референдум і буде організований, то його будуть ініціювати спроможні політичні групи при відсутності категоричної незгоди влади (а враховуючи попередній досвід України це, найімовірніше, буде робити сам Президент).

Прийнятий проект закону встановлює, що електронне голосування буде можливе лише після набрання чинності закону щодо застосування інноваційних технологій з електронного (машинного) голосування. З ухваленого проекту закону про референдум незрозуміло, яким буде електронне голосування – це будуть спеціальні машини-термінали для голосування на дільницях, чи це буде голосування вдома з персонального комп’ютера через створений сайт, чи Міністерство цифрових технологій представить окремий додаток для цього. Якщо голосування буде дистанційне (з комп’ютера через сайт), то виникає дуже багато проблем з дотриманням принципів голосування, встановлених статтями 6-13 закону.

На референдумі має бути забезпечено загальне, рівне, пряме, вільне, добровільне, таємне, особисте та однократне голосування. А дистанційно складно буде прослідкувати, хто саме голосує, чи немає фактів тиску, підкупу, скільки разів одна людина може проголосувати тощо.

В Європі електронне голосування застосовується лише в поодиноких випадках. Про небезпеку електронного голосування з точки зору технічної надійності, прозорості, безпеки, таємності зазначала у своєму висновку і Венеційська комісія.

Така заборона є лише щодо проведення референдуму одночасно з черговими виборами різних видів. Тому хоча прихильники прийнятого проекту закону «Про всеукраїнський референдум»  заперечують можливість масового використання референдумів, не варто відкидати можливість використання цього інструменту недобросовісними ініціаторами для створення перешкод проведення інших референдумів та засмічення медійного простору. І якщо проведення одного референдуму, за оцінками членів робочої групи з розробки даного проекту закону, вартує 1-2 мільярда гривень, то проведення декількох референдумів за рік не несе нічого хорошого українському бюджету.

У прийнятому проекті закону встановлена заборона лише на ініціювання декількох референдумів з одного питання одночасно. Ця норма теж може бути використана недобросовісними ініціаторами: проведення референдуму з певного питання можна заблокувати, якщо першим зареєструвати  ініціативну групу в ЦВК. Неважливо, скільки підписів збере така фейкова ініціативна група, адже ті, хто хоче насправді провести референдум, змушені будуть чекати не менше 90 днів, щоб зареєструвати свою ініціативну групу.

У деяких країнах Європи скасування закону можливе невдовзі після його прийняття, ще до того, як він повноцінно влився в правове поле держави. Скасування будь-якого закону чи його положень може бути досить небезпечним, бо розбалансовує та залишає правові прогалини в системі законодавства.

Може виникнути правовий вакуум (ситуація, коли певні суспільні відносини не врегульовані нормами закону), який не вдасться заповнити. Це відбувається з багатьох причин. З одного боку, депутати можуть просто не розраховувати на успішність скасувального референдуму і, відповідно, не підготуватися до його наслідків (якщо згадати ставлення до референдуму з Брекзиту та відповідний рівень готовності депутатів на батьківщині парламентаризму, то з’являються обґрунтовані сумніви в прогностичних можливостях українських депутатів). З іншого боку, варто пам’ятати, що прийняття законів – це зазвичай складний компроміс багатьох політичних груп, і що важливіший закон, то складніше досягти такого компромісу. А на момент скасування закону такого компромісу може не бути, що і призведе до правового вакууму.

Скасування законів через референдуми викликає сумніви і з точки зору порушення конституційної компетенції Верховної Ради України, адже “єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент – Верховна Рада України”, і саме до повноважень Верховної Ради належить прийняття законів, у тому числі і про скасування інших законів. Венеційська комісія рекомендувала надати якусь роль парламенту в процесі референдуму зі скасування законів: наприклад, надавати текст закону, що замінить текст скасованого закону у разі успішності референдуму. Проте цього не було зроблено.

Порушення конституційної компетенції Верховної Ради може бути причиною визнання закону про референдум неконституційним. 

Проблемною була й процедура прийняття проекту закону «Про всеукраїнський референдум», адже під час підготовки до розгляду та самого розгляду законопроекту у другому читанні парламентарі відійшли від деяких норм Регламенту Верховної Ради,  не застосувавши при цьому процедуру ad hoc, передбачену ст. 50 Регламенту. Це може вважатися порушенням Регламенту та підважити таким чином легітимність прийнятого проекту закону.

Неодноразово ідентифікована проблема Регламенту Верховної Ради, яка часто призводить до розбалансування тексту законопроектів у сесійній залі, вчергове себе проявила. Іронічно, але розбалансування внутрішньо узгодженого тексту закону через вилучення окремих його норм сталося і з прийнятим варіантом закону про референдум. Зокрема, редакція проекту закону, що була прийнята в першому читанні, у п. 2 ст. 4 містила наступне досить суперечливе положення:

“Рішення, прийняте на всеукраїнському референдумі, може бути змінене виключно шляхом всеукраїнського референдуму не раніше ніж через три роки з дня його прийняття”.

До другого читання комітет змінив це положення на інше:

“Новий всеукраїнський референдум з питань, що раніше були підтримані на всеукраїнському референдумі, може бути проведено не раніше як через три роки з дня оголошення результатів відповідного всеукраїнського референдуму”.

“Новий всеукраїнський референдум з питань, що раніше не були підтримані на всеукраїнському референдумі, може бути проведено не раніше як через один рік з дня оголошення результатів відповідного всеукраїнського референдуму”.

Однак вже під самий кінець розгляду правок, В. В’ятрович поставив на підтвердження ці правки. Голосування за підтвердження першої правки було провалене (не вистачило 9 голосів), друга все ж змогла набрати необхідну кількість голосів. Отже, п. 2 ст. 4 прийнятого закону тепер має бути в наступній редакції:

“Рішення, прийняте на всеукраїнському референдумі, може бути змінене виключно шляхом всеукраїнського референдуму не раніше ніж через три роки з дня його прийняття”.

Новий всеукраїнський референдум з питань, що раніше не були підтримані на всеукраїнському референдумі, може бути проведено не раніше як через один рік з дня оголошення результатів відповідного всеукраїнського референдуму”.

Цілком можливо, що пізніше до прийнятого в другому читанні та в цілому проекту закону «Про всеукраїнський референдум» внесуть зміни і виправлять цю помилку, але наразі це викликає ряд неоднозначних наслідків. По-перше, тепер перший абзац п. 2 ст. 4 суперечить другому абзацу п. 2 ст. 4 та п. 2 ст. 122, бо в одному місці йдеться про те, що будь-яке рішення не можна змінювати 3 роки, а в іншому – що не підтримане рішення може бути винесене на референдум вже через рік. По-друге, виходить, що закони/окремі їх положення, скасовані референдумом, будуть скасовані назавжди, адже рішення референдуму, відповідно до першого абзацу п. 2 ст. 4, може бути змінено виключно через референдум.

Зміною ж рішення про скасування закону є прийняття закону, а за законом «Про всеукраїнський референдум», закони на референдумі можна лише скасовувати, а не приймати. По-третє, зміною рішення про не скасування закону є – скасування закону.

Враховуючи, що змінювати рішення референдуму можна лише на референдумі, тоді закон, що одного разу не скасували, отримує додатковий «захист» – тепер його можна скасувати лише на референдумі.

І якщо те, чи є скасування законів втручанням в конституційну компетенцію Верховної Ради, може бути дискусійним питанням, то скасування законів назавжди та особливий захист законів більш явно виглядають, як таке втручання.

Справа в тому, що в редакції, прийнятій в першому читанні, громадські організації (ГО) могли формувати ці фонди за рахунок власних коштів. На відміну від політичних партій, громадські організації не мають обмежень на джерела та розміри внесків. Це означає, що вся вибудована конструкція з контролю за фінансуванням референдуму (що передбачає обмеження джерел фінансування та розмірів внеску від одного джерела) – руйнувалась. Адже умовний олігарх чи ворожа держава могли внести велику суму коштів на рахунок ГО (відповідно, ці кошти ставали власними коштами ГО), а ця ГО вже могла перерахувати ці кошти на рахунок свого фонду всеукраїнського референдуму, з якого має фінансуватися агітація. Багато експертів та навіть Венеційська звертали увагу на цю проблему. І у другому читанні з п. 3 ст. 72 прибрали можливість фінансувати свої фонди за власні кошти, однак у п. 7 ст. 72 все ще йдеться про таку можливість. Як буде застосовуватися ця норма на практиці – не до кінця зрозуміло, тому ризик непрозорого фінансування, що здійснюється великими траншами з сумнівних джерел через ГО, все ще залишається.

Підсумовуючи, референдум є інструментом, що може бути використаний як з хорошими, так і з поганими намірами. Не варто вважати, що за нинішнього дизайну референдум буде інструментом народної волі, його радше зможуть використовувати організовані політичні групи чи Президент.

Попри запобіжники, прийнятий проект закону містить і небезпеки – серед них електронне голосування (хоча в кінцевій редакції воно і стало мертовою нормою) та правовий вакуум на місці скасованих норм. Прийнятий проект закону «Про всеукраїнський референдум» має низку технічних недоліків, всі з яких не згадувалися в нашому аналізі, проте деякі з яких виглядають досить загрозливо – незмінні рішення референдуму та непрозоре фінансування через ГО. Ці недоліки можуть бути виправлені в майбутньому, тому залишається сподіватися на розсудливість українських законотворців.

Підводячи парламентські підсумки 2020 року, можна було б згадати гучні та знакові події, що сталися у Верховній Раді України: прийняття закону про ринок землі чи «банківського закону», коронавірусну епопею та перипетії, пов’язані з рішенням КСУ. Однак всі вищеперераховані події є звичайною політикою, яка мало впливає на функціонування ВРУ як інституції. У цих підсумках ми спробуємо сконцентруватися на більш фундаментальних речах, а саме трьох змінах, що стосуються правил роботи українського парламенту, його формату роботи та сфери впливу.

Перші місяці 2020 року у ВРУ пройшли в умовах поправкового протистояння. Спочатку розгорнулася битва за землю, коли до законопроекту щодо обігу земель сільськогосподарського призначення було подано 4018 поправок. Звичайна процедура розгляду цих поправок коштувала декількох пленарних тижнів. Однак вже невдовзі був поставлений абсолютний рекорд для України – понад 16 000 поправок до законопроекту 2571-д (так званий «антиколомойський закон»).

Депутати, що подавали сотні та тисячі правок, звичайно, не хотіли вносити зміни до законопроектів, вони хотіли просто заблокувати їхнє прийняття, використовуючи дозволені процедурні механізми (що зветься парламентською обструкцією). І хоча порівняно з рекордами інших країн 16 000 українських поправок не виглядають настільки приголомшливими, парламентська більшість вирішила обмежити можливості легального регламентного спротиву. Регламентний законопроект, прийнятий у першому читанні восени 2019 року відредагували та прийняли в цілому. Тож тепер законопроект, що налічує більше 500 поправок, можна розглядати за особливою процедурою, яка унеможливлює тривале блокування його прийняття. Таким чином, найефективніша зброя української парламентської обструкції була видалена з депутатського «арсеналу». Відповідно, парламентська меншість тепер має менше способів протидіяти діям більшості.

Одним з гасел партії «Слуга народу» була діджиталізація. Хоча вони не були в цьому новаторами. Величезні стоси паперу, на яких надруковані тисячі правок, і загальна неефективність комунікацій уже давно викликали критику. Тому тема переходу на сучасні технології підіймалася давно. Для прикладу можна згадати рекомендації Оціночної Місії Європейського парламенту.

У 2020 році діджиталізація Верховної Ради збільшилася. На початку року були прийняті зміни до Регламенту щодо впровадження електронного документообігу. Наступний поштовх діджиталізації надав коронавірус. Політики мають більше шансів захворіти на коронавірус, тому з початком епідемії багато парламентів пішли на карантин. Однак парламент є надто важливим органом, тому українські законотворці спробували розробити правила дистанційного голосування, хоча це так і не було втілено в життя. Іншим напрямом діджиталізації, до якого підштовхнув коронавірус, був онлайн-формат проведення засідань комітетів, а інколи і погоджувальних рад. Деякі аспекти діджиталізації є спірними, як-от дистанційне голосування, проте загалом можна відзначити діджиталізаційний тренд. Правила та формати, «винайдені» під час коронавірусу в майбутньому можуть застосовуватися і у звичайній роботі ВРУ. Хоча це відкриває, з одного боку, дорогу для нових можливостей, а з іншого – для нових загроз парламентській діяльності.

Найбільш поширене наразі сприйняття Верховної Ради є сприйняття її як законотворчої інституції. Проте в розвинутих демократіях, окрім законотворчої, парламент має здійснювати також контрольну функцію. Друга половина 2020 року дає деякі підстави сподіватися на те, що ВРУ теж поступово почне збільшувати свій контрольний потенціал.

Збільшення контрольних повноважень парламенту, за умови наявності однопартійної більшості, виглядає дещо неочікуваним, адже саме парламентська більшість наділена повноваженнями призначення виконавчої влади і тому мала б здійснювати прямий позапарламентський контроль. Проте, як показала практика, українська парламентська більшість не має великого впливу на кадрові призначення, а деякі депутати навіть не до кінця розуміють процедуру призначення членів уряду. Епідемія ж коронавірусу потребує ефективної та професійної роботи Кабміну. Тому депутати, спостерігаючи урядові невдачі, активізували діяльність зі збільшення парламентського контролю.

Спочатку був законопроект про інтерпеляцію, що пропонував запровадити новий формат звітування уряду перед парламентом з можливими наслідками у вигляді звільнення міністра, якщо депутатам не сподобається його звіт. Однак цей законопроект від фракції «Голос» не був прийнятий. Інший варіант подали депутати від «Слуги народу». Цей законопроект деталізував деякі аспекти звітування, проте якихось особливо корисних нововведень він не ніс. Його врешті-решт депутати і прийняли.

Навряд можна сказати, що ВРУ суттєво збільшила парламентський контроль у 2020 році, проте можна вважати, що дискусія щодо парламентського контролю активізувалася, були напрацьовані можливі механізми його впровадження. Якщо така тенденція збережеться, то можна очікувати нових законопроектів, що, ставши законами, якісно збільшать парламентський контроль.

Підсумовуючи, 2020 рік для Верховної Ради України приніс обмеження поправкового спаму, збільшення діджиталізації та початок руху до збільшення парламентського контролю.

Сподіваємося, 2021 принесе впровадження законодавчого процесу від початку до кінця, прийняття етичного кодексу та впровадження парламентської реформи.

Лабораторія законодавчих ініціатив постійно відслідковує прогрес (і регрес) парламентської реформи в Україні. Наразі маємо для вас апдейт щодо 2020 року. Директор Аналітичного відділу Лабораторії Олександр Заславськийу ‌рамках‌ ‌Ukraine‌ ‌Reform‌ ‌Conference‌ ‌2020/2021‌ (#URC2020) розповів, що ж відбулося з парламентською реформою за останній рік.

Маємо підсумки: з 2016 по 2019 рік було виконано менше 42% реформи і рекомендацій Дорожньої карти. Коли повноваження отримала ВРУ ІХ скликання, ми запропонували нардепам для продовження імплементації реформи:

• переглянути 52 рекомендації Дорожньої карти.
• ухвалити Закон «Про особливості проходження державної служби в Апараті Верховної Ради України».
• розробити та ухвалити Кодекс депутатської етики.

З цих трьох рекомендацій за рік не виконано нічого. Але все ж реформа у деяких аспектах продовжилася.

1. Наприклад, було зменшено кількість комітетів до 23, що було однією з рекомендацій.
2. Продовжилися зустрічі представників депутатських фракцій та груп у форматі Діалогів Жана Моне.
3. Розпочалася робота над законопроектом «Про нормативно-правові акти» і законопроектом про опозицію та взаємовідносини коаліції й опозиції.
4. Відбувся перший аудит Рахункової палати щодо діяльності ВРУ. Радимо переглянути, там багато цікавого. Звісно, результати аудиту не дуже позитивні, але сам факт його проведення – це виконання рекомендації Дорожньої карти.

Одна з основних проблем, яка впливає на процес імплементації парламентської реформи, – дисбаланс влади. При задекларованій парламентсько-президентській формі правління реальний вплив на формування Уряду і його політику має не Верховна Рада України, а президент. Як далі втілювати парламентську реформу і які помилки варто виправити?

Детальніше про це читайте в нашому брифі.

З моменту створення Білої книги українського парламентаризму, та й від початку комплексної парламентської реформи у 2016 році, експерти і народні депутати неодноразово наголошували на важливості посилення контрольної функції парламенту. Але що це означає? І чи завжди заклик до посилення контрольної функції парламенту збігається в значенні зі збільшенням конституційного парламентського контролю?

Для початку трохи контексту. Нещодавно нардепи прийняли в першому читанні законопроект №4131 щодо забезпечення ефективної реалізації парламентського контролю. Радикальних заходів він не пропонує, але з огляду на пояснювальну записку, а також зауваження, надані ГНЕУ та парламентськими експертами, можна зробити висновок: у дискусії щодо парламентського контролю існують термінологічні труднощі. Коментарі щодо законопроекту будуть викладені наприкінці. А спочатку розберемося з поняттям парламентського контролю.

У правовій доктрині «парламентський контроль» тлумачиться доволі широко. Найбільш загальним буде наступне визначення:

Парламентський контроль – це здатність законодавчого органу стримувати діяльність виконавчих органів влади.Pennings, P. (2000, April). Parliamentary control of the executive in 47 democracies. In 28th Joint Sessions of Workshop of the ECPR (pp. 14-19)..

Стримування, при цьому, може означати здатність впливати на дії виконавчої гілки влади. Однак цей вплив може бути різним за своєю формою та інтенсивністю.

Специфіка контрольної функції виявляється в тому, що

«контрольні повноваження «присутні» у всіх функціях Верховної Ради України і на всіх стадіях парламентського процесу. При цьому контрольна функція реалізується через дві групи повноважень: повноваження першої групи мають тільки контрольне значення; інші носять комплексний характер, і однаковою мірою належать як до контрольної, так і до інших функцій Верховної Ради України».Барабаш Юрій Григорович. Парламентський контроль в Україні: проблеми теорії та практики: дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. – Х., 2004..

Тож можна говорити про парламентський контроль в широкому сенсі і  парламентський контроль у вузькому сенсі. Останній, у свою чергу, означає можливість прямого впливу за результатами контрольних дій – наприклад, звільнення з посади.

ДослідникиMény, Yves (1996) France: the Institutionalization of Leadership. In: Josep M. Colomer (Ed) (1996) Political Institutions in Europe. London and New York: Routledge, pp. 99-137. виділяють такі види парламентського контролю:

• партійний контроль (зазвичай застосовується опозицією);
• непартійний контроль (через парламентський нагляд, який може приймати безліч форм: запитання, комітети, слухання тощо);
• контроль з можливістю застосування «санкцій» (наприклад, висловлення недовіри Уряду, Генеральному прокурору, звільнення з посади тощо).

В українській правовій думці схожий за своєю суттю був запропонований поділ Барабашом, який поділяв парламентський контроль залежно від наслідків на «обов’язковий» та «рекомендаційний».Барабаш Юрій Григорович. Парламентський контроль в Україні: проблеми теорії та практики: дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. – Х., 2004.

Для простоти викладу будемо використовувати саме цей поділ.

Саме «обов’язковий» вид парламентського контролю, або контроль з можливістю застосування «санкцій», є найбільш  радикальним способом впливу, і, з огляду на це, є предметом регулювання Конституції. На це, власне, і звертає увагу Конституційний Суд у своєму рішенні від 10 травня 2000 року № 8-рп/2000:

«Верховна Рада України здійснює парламентський контроль у різних організаційно-правових формах, але тільки у межах, визначених Конституцією України».

У цьому сенсі Конституційний Суд тлумачить парламентський контроль у вузькому сенсі, і ми не можемо не погодитися з тим, що парламентський контроль, з можливістю настання прямих несприятливих наслідків (для виконавчої гілки влади), дійсно може здійснюватися лише в межах Конституції. Це закономірно випливає з конституційного принципу розподілу влади.Примітка щодо змін, внесених в Конституцію у 2019 році. Навіть не зважаючи на те, що в редакції Конституції 1996 року зазначалось, що до повноважень Верховної Ради належить здійснення парламентського контролю у межах, визначених цією Конституцією, а в чинній редакції, що до повноважень Верховної Ради належить здійснення парламентського контролю у межах, визначених цією Конституцією та законом, парламентський контроль в розумінні прямого впливу може здійснюватися лише в межах Конституції. В практичному вимірі це означає, що Верховна Рада може впливати лише на ті органи виконавчої влади, щодо яких можливість такого впливу (здебільшого через висловлення недовіри або звільнення з посади) визначено Конституцією. 

Тут можна згадати такі форми парламентського контролю, як звітування Голови Національного Банку, Генерального прокурора, звіти Кабінету Міністрів України тощо.

У цілому з обов’язковим парламентським контролем не повинно виникати складнощів. Органи, які є об’єктом такого контролю, повинні звітувати перед Парламентом у визначенні строки. Тут дійсно можна дискутувати щодо строків звітування та його змісту. Необхідним є закріплення варіантів реагування парламенту на такі звіти.

При цьому в широкому сенсі «парламентський контроль» є складовою будь-якої діяльності Верховної Ради. Навіть прийняття законів несе в собі частку контролю (щоб ухвалити якісний закон, треба володіти інформацією щодо проблем у реалізації чинних законів). І в цьому контексті парламентський контроль може регулюватися законами. Це якщо говорити про формальне вираження парламентського контролю.

Але що включає в себе парламентський контроль в широкому сенсі? І які його форми можуть бути запропоновані? Окрім депутатських запитів, парламентських слухань, «години запитань до уряду», варто зосередитися на такому, здавалось би, незначному способі парламентського контролю, як інформування.

Контроль у цьому випадку полягає насамперед у володінні інформацією. Маючи достатньо інформації щодо реалізації законів, проблем та виконання політик, Верховна Рада може впливати на державні органи через зміну законодавчого регулювання.

Крім того, тут яскраво проявляється дуальна природа парламентського контролю: 1) як державного контролю та 2) громадського контролю. Суб’єкти парламентського контролю, маючи всі ознаки державних контролюючих інституцій, здійснюють вплив на порушників закону також за допомогою таких інструментів громадського контролю, як громадська думка та широке висвітлення в засобах масової інформації.Барабаш Юрій Григорович. Парламентський контроль в Україні: проблеми теорії та практики: дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. – Х., 2004. 

Тобто навіть заслуховування на пленарних засіданнях або на засіданнях комітетів інформації від будь-якого державного органу можна вважати парламентським контролем в широкому сенсі.

Інформування є важливою частиною парламентського контролю.

Про збільшення ролі парламентського контролю без «санкцій» писало багато дослідниківДив. Mattson, Ingvar and Kaare Strom (1995) Parliamentary Committees. In: Döring, Herbert (Ed.) (1995) Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt/New York: Campus Verlag., pp. 249-307., Longley, Lawrence D. and Roger H. Davidson (1998) Parliamentary Committees: Changing Perspectives on Changing Institutions, in: Lawrence D. Longley and Roger H. Davidson, The New Roles of Parliamentary Committees.

Парламент повинен налагоджувати комунікацію з іншими державними органами та вимагати інформацію і представлення цієї інформації від різних державних органів.Wiberg, Matti (1995) Parliamentary Questioning: Control by Communication? In: Herbert Döring (Ed.) (1995) Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt/New York: Campus Verlag, pp. 179-222.

Таке інформування допомагає Верховній Раді розуміти актуальні проблеми, стан реалізації законів.

Висвітлення діяльності органів державної влади у парламенті робить їхню роботу більш прозорою, а процеси звітування перед громадськістю системними.Norton, P. (1993). Does parliament matter?. Harvester Wheatsheaf.

Можна говорити про необхідність створення певної культури звітування державних органів перед громадськістю та представлення таких звітів у Верховній Раді через процедуру інформування.

Однак ефективність таких заходів здебільшого залежить від організації роботи (особливо від дизайну системи звітування) всередині Кабінету Міністрів. Ключовим тут залишається реформа публічного адміністрування.Christensen, T., Lægreid, P., & Roness, P. G. (2002). Increasing parliamentary control of the executive? New instruments and emerging effects. Journal of Legislative Studies, 8(1), 37-62.

У цьому контексті необхідна тісна співпраця між урядом та парламентом. Маються на увазі чіткі вимоги щодо звітування державних органів перед громадськістю та Кабінетом Міністрів. Верховна Рада може відіграти в цьому процесі роль певного каталізатора.

Імовірно, варто законодавчо закріпити процедуру інформування державними органами Верховної Ради або її комітетів, хоча чинні положення Регламенту дозволяють це робити і без додаткової деталізації. Тут все залежить від того, наскільки комітети рішуче налаштовані комунікувати з відповідними органами, отримувати та опрацьовувати від них інформацію, а також від загального розуміння народними депутатами пріоритетності таких дій. З просуванням реформи публічної адміністрації комітети органічно мають прийти до принципу «інтенсивніший контроль щодо точкових конкретних питань».Там само. Однак для прихильників позитивістської концепції права зазначимо таке: у Регламенті можна закріпити процес ініціювання процедури інформування, закріпити розумні строки для підготовки такого інформування, зобов’язати Верховну Раду або комітет сформувати чіткий перелік питань. Необхідно також подумати про типові форми звітів для того, щоб кожен орган розумів, що від нього можуть вимагати, і документував свою діяльність заздалегідь узгодженим чином.

Іншим  аспектом, який вносить термінологічну плутанину в питання парламентського контролю, є «звітування» низки незалежних інституцій, які мають особливий правовий статус. Наприклад, Національна Комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі – Регулятор). Верховна Рада лише опосередковано бере участь у формуванні цього органу через призначення частини складу конкурсної комісії і не має жодних важелів впливу щодо звільнення членів Регулятора.

Саме у випадках з Регулятором та низкою інших інституцій маємо термінологічну плутанину в контексті парламентського контролю. Справа в тому, що Регулятор повинен щорічно звітувати перед Верховною Радою, але остання ніяк не може впливати на нього в результаті розгляду цього звіту. Тож технічно це не є звітом, скоріш це якраз і є інформування. Мета такого інформування зрозуміла: Верховна Рада повинна знати, чи ефективно реалізується законодавча база і які є проблеми у цій сфері, а також привернення уваги громадськості та засобів масової інформації до діяльності Регулятора. Тож вона не може і не повинна прямо впливати на Регулятор, але вона може впливати на законодавче регулювання сфери, в якій діє Регулятор. Що в таких випадках важливо для ефективного контролю? Узгоджені з кожним таким незалежним органом форми звітувань, постійна комунікація, обов’язкові консультації з цими органами у випадку внесення змін до галузевого законодавства.

Окремо необхідно згадати про особливість парламентського контролю за умови наявності монобільшості в парламенті.

За Дюверже, виконавча та законодавча гілки влади, уряд та парламент, – це все конституційний фасад, в реальності тільки партії здійснюють владу.Duverger, M. (1959). Political parties, their organization and activity in the modern state. Methuen.

За умови парламентської монобільшості, парламент (в особі більшості) має усі необхідні важелі для контролю через партійні механізми. У той же час, за умови наявності монобільшості, парламентський контроль є неофіційним, прихованим від широкої громадськостіWiberg, Matti (1995) Parliamentary Questioning: Control by Communication? In: Herbert Döring (Ed.) (1995) Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt/New York: Campus Verlag, pp. 179-222. і зводиться до контролю партії над урядом.

Іншими словами – монобільшість має всі засоби впливу на уряд. У нашому сучасному контексті це означає: заяви про те, що парламент не має достатньо механізмів для впливу на уряд або окремих міністрів, не відповідають дійсності (хоча слабка партійна дисципліна може ускладнювати такий контроль). Це, звісно, не скасовує необхідності удосконалення правових норм щодо парламентського контролю і початку нового раунду дискусії щодо гарантій участі у парламентському контролі з боку опозиції.

Законопроект пропонує встановити конкретні дати звітування низки державних органів. Така ініціатива може бути підтримана, хоча нагальної необхідності у зміні цих положень нема. Оскільки визначення конкретних дат подання звітів могло би бути частиною неформального регулювання.

Законопроект пропонує розширити участь комітетів у розгляді Верховною Радою звіту Кабінету Міністрів України про хід і результати виконання схваленої Програми діяльності Кабміну. Такий підхід є виправданим, оскільки покращує якість контролю за діяльністю Уряду. Однак інтенсивність заходів і їхня якість залишаються предметом внутрішнього регулювання. Словом, тільки від самих комітетів буде залежати, чи підвищиться якість контролю за Урядом. Адже ідеться, у першу чергу, про розроблення комітетами внутрішніх стандартів оцінки цієї програми. Було б доречно організувати якісь навчання для працівників секретаріатів комітетів (можливо, навіть спільні навчання з представниками Кабінету Міністрів та міністерств).

Законопроект пропонує деталізувати положення щодо розгляду Верховною Радою звітів і доповідей Кабінету Міністрів України. Одна з новел: Верховній Раді пропонується надати можливість формувати рекомендацї для Кабінету Міністрів.

Законопроект пропонує деталізувати порядок розгляду звітів низки органів, щодо яких Верховна Рада приймає кадрові рішення (Генеральний прокурор, Голова Служби безпеки, Голова Національного банку, Антимонопольний комітет, Фонд державного майна, Рахункова палата, Уповноважений з прав людини). З огляду на те, що норми дублюються, було б доречно створити одну узагальнену норму, яка б детально регламентувала процес розгляду цих звітів, обов’язково додавши варіанти рішень, які можуть бути прийнятті за результатом розгляду. Варіант, запропонований у законопроекті, трохи суперечить юридичній техніці і перевантажує Регламент, але не несе в собі небезпеки.

Найбільш суперечливою в законопроекті є стаття 232-8, яка передбачає розгляд звітів, доповідей та інформації інших державних органів та посадових осіб. І хоча вище ми зазначали, що парламентський контроль в широкому сенсі може включати процедури інформування, спосіб, в який ця процедура пропонується законопроектом, – сумнівний. Необхідно розрізняти звітування та інформування,  адже за результатами звітування Верховна Рада може здійснювати вплив на орган, який звітує, а за результатами інформування Верховна Рада може здійснювати лише опосередкований вплив на діяльність органу через внесення змін до законодавчого регулювання. Тобто ті органи, до призначення яких Верховна Рада не має стосунку, не можуть звітувати перед Верховною Радою. Навіть якщо вони будуть презентувати свій річний звіт на пленарному засіданні, в контексті парламентського контролю такий звіт буде вважатися інформуванням. У зв’язку з цим виникає питання щодо доцільності включення поняття «звіт» до цієї норми. Тож, на нашу думку, ця частина потребує суттєвого доопрацювання, оскільки з тексту законопроекту не випливає, чи розуміють народні депутати цю різницю. А створення додаткових термінологічних труднощів здається хоч і типовим для законодавчого процесу, але все ж зайвим.

Видається надважливим провести роз’яснювальну роботу щодо природи парламентського контролю, його форм та важливості серед депутатів. Станом на зараз парламент має достатньо повноважень для здійснення ефективного парламентського контролю, особливо враховуючи факт наявності монобільшості. Питання полягає в зміні патернів роботи народних депутатів і комітетів та збільшенні взаємодії з органами виконавчої влади.

У підсумку маємо законопроект з красивою назвою, шляхетною метою, без особливих «зашкварів» та особливої користі.

Сподіваємося, що цей законопроект зможе стати стартовим майданчиком для обговорення суті контрольної функції парламенту. Почати можна було б (як завжди, в теорії, і, як ніколи, на практиці) з дослідження реалізації контрольної функції та визначення основних внутрішньопарламентських перепон для здійснення парламентського контролю в широкому сенсі.

Рахункова палата провела фінансовий аудит діяльності Апарату ВРУ. Це – перший за історію української незалежності аудит парламенту. Ми проаналізували звіт за результатами аудиту та готові поділитися основними висновками.

Аудит проводився за період 2013-2019 років. Він виявив порушення порядку використання коштів та/або неефективне використання коштів з більшості напрямків. Попри це, Апарат ВРУ виконав свою головну мету – забезпечення діяльності Верховної Ради України.

Загалом за 2013-2019 роки було використано 7 млрд 702,2 млн гривень. Основною статтею видатків ВРУ була оплата праці та заробітна плата: на неї витратили 70% поточних видатків (5 млрд 426 млн гривень).

Аудит також виявив значні правові прогалини в діяльності Апарату ВРУ, наслідками яких стали порушення порядку використання коштів. Головною правовою прогалиною є затвердження Положення про Апарат ВРУ (документ, який регулює діяльність Апарату) розпорядженням Голови ВРУ. Проте ст. 7 Регламенту ВРУ вимагає, щоб це положення було затвердження постановою Верховної Ради. Внаслідок цього, Апарат не є юридичною особою і не може самостійно здійснювати фінансову та матеріально-технічну діяльність по забезпеченню роботи ВРУ. Замість Апарату, таке забезпечення здійснюється через його підрозділ – Управління справами Апарату ВРУ, яке є юридичною особою.

Серед інших правових прогалин можна також відзначити те, що значна частина матеріальної бази ВРУ не є належно оформлена. Зокрема, процедура державної реєстрації речових прав на нерухоме майно не проведена стосовно наступного майна:

• 198 з 326 будівель;
• 231 з 330 інженерних споруд;
• 13 з 49 земельних ділянок не мають правовстановлюючих документів.

Рахункова палата негативно оцінила прозорість та підзвітність діяльності Апарату. Так, у 2014-2017 роках ВРУ не мала затверджених кошторисів! Це є порушенням ч. 4 ст. 7 Регламенту ВРУ. У роки, коли кошториси затверджувалися (2013, 2018, 2019), ВРУ все одно не розглядала звіти про їхнє виконання. Тобто народні депутати не контролювали діяльність Апарату у досліджуваний період (2013-2019). Система внутрішнього аудиту Апарату теж отримала негативну оцінку Рахункової палати.

Аудит зосереджувався переважно на фінансовій стороні діяльності ВРУ, проте частково були охоплені деякі аспекти безпосередньої діяльності підрозділів ВРУ. Це стосується, зокрема, Інституту Законодавства. Рахункова палата звернула увагу, що 78,9 % осіб, які протягом 2013-2019 років навчалися на аспірантурі та докторантурі не були народними депутатами України, представниками Апарату та органів місцевого самоврядування, хоча саме на ці категорії осіб має бути спрямована методологічна допомога Інституту.

Рекомендації, які надала Рахункова палата, частково відображають рекомендації Дорожньої карти щодо внутрішньої реформи, надані Місією Європейського парламенту з оцінки потребВерховної Ради. Наприклад:

1. 35-та рекомендація власне і полягала у проведенні аудиту ВРУ – відповідно, її нарешті повністю виконали.
2. 36-та рекомендація Місії Європарламенту передбачає створення єдиного зводу внутрішніх правил, який би регламентував роботу Апарату. Положення про Апарат Верховної Ради, яке Рахункова палата рекомендує затвердити постановою ВРУ, може стати таким зводом внутрішніх правил.
3. 37-а рекомендація Місії Європарламенту передбачає консолідацію всіх адміністративних одиниць ВРУ у структуру Апарату. Належне затвердження Положення про Апарат Верховної Ради та реєстрація Апарату як юридичної особи (як це рекомендує Рахункова палата) дозволять здійснити таку консолідацію.

Тренд на «нові обличчя» спадає! І це, з одного боку, – хороша новина!

Результати опитування Соціологічної групи Рейтинг показали: більшість респондентів (60-70%) вважають, що для партій на місцевому рівні більш важливо мати сильного місцевого лідера, ніж відомого національного, досвідчених політиків, ніж «нові обличчя», хорошу команду, ніж сильного лідера. Політичні гравці, так чи інакше, змінюються, а органи влади – «оновлюються». Зокрема, ми в Лабораторії законодавчих ініціатив після минулих парламентських виборів підрахували, що до Верховної Ради потрапили 80,4% «нових облич». Це – люди, які до того жодного разу не отримували мандат народного депутата.

Як показує досвід – потрапляння до влади «нових облич» не тотожне докорінним позитивним змінам у країні, викоріненню корупції та економічному зростанню. Звісно, нові люди мають з’являтися у політичному процесі. Але ми наполягаємо: політика має бути професійною діяльністю. Для того, щоб стати ефективним управлінцем, необхідно роками набувати досвіду, заробляти авторитет у суспільстві, працювати спочатку на свою громаду, щоб потім вийти на національний рівень.

В Україні потрібно вибудовувати систему для виховання політичних лідерів та становлення сильних політичних партій, щоб цей плавний ріст політиків відбувався у професійному середовищі. Щоб ми нарешті мали можливість обирати професіоналів у своїй справі – політиці, а не просто «нові обличчя», які до цього займалися зовсім іншою діяльністю.

Ми працюємо над тим, щоб суспільство це усвідомлювало. З іншого боку, досвідчені лідери в Україні теж часто не є професіоналами. І це також треба змінювати.

Більше про те, чому політика має бути професійною діяльністю і чому не варто вірити тільки в «нові обличчя», Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив та директорка Української школи політичних студій Світлана Матвієнко розповіла в ефірі Українського радіо.

Тренд на «нові обличчя» спадає! І це, з одного боку, – хороша новина!

Результати опитування Соціологічної групи Рейтинг показали: більшість респондентів (60-70%) вважають, що для партій на місцевому рівні більш важливо мати сильного місцевого лідера, ніж відомого національного, досвідчених політиків, ніж «нові обличчя», хорошу команду, ніж сильного лідера. Політичні гравці, так чи інакше, змінюються, а органи влади – «оновлюються». Зокрема, ми в Лабораторії законодавчих ініціатив після минулих парламентських виборів підрахували, що до Верховної Ради потрапили 80,4% «нових облич». Це – люди, які до того жодного разу не отримували мандат народного депутата.

Як показує досвід – потрапляння до влади «нових облич» не тотожне докорінним позитивним змінам у країні, викоріненню корупції та економічному зростанню. Звісно, нові люди мають з’являтися у політичному процесі. Але ми наполягаємо: політика має бути професійною діяльністю. Для того, щоб стати ефективним управлінцем, необхідно роками набувати досвіду, заробляти авторитет у суспільстві, працювати спочатку на свою громаду, щоб потім вийти на національний рівень.

В Україні потрібно вибудовувати систему для виховання політичних лідерів та становлення сильних політичних партій, щоб цей плавний ріст політиків відбувався у професійному середовищі. Щоб ми нарешті мали можливість обирати професіоналів у своїй справі – політиці, а не просто «нові обличчя», які до цього займалися зовсім іншою діяльністю.

Ми працюємо над тим, щоб суспільство це усвідомлювало. З іншого боку, досвідчені лідери в Україні теж часто не є професіоналами. І це також треба змінювати.

Більше про те, чому політика має бути професійною діяльністю і чому не варто вірити тільки в «нові обличчя», Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив та директорка Української школи політичних студій Світлана Матвієнко розповіла в ефірі Українського радіо.

Скасування депутатської недоторканості виставлялося представниками «Слуги народу», та і самим Президентом, мало не головним досягненням минулого року. Але нещодавня історія з хабарем для депутата від «Слуги народу» Олександра Юрченка дає підстави сумніватися в реальності скасування недоторканості, адже для відкриття кримінального провадження знадобилось 2 дні громадського тиску – і це в умовах загрози втрати рейтингу напередодні місцевих виборів. Коли тихо зам’яти скандал не вдалося, нардепа виключили з фракції та ще без розслідування і суду пообіцяли, що він «обов’язково сяде в тюрму».

Що не так зі скасованою недоторканністю? Відповідаємо, проаналізувавши зміни до законодавства, що були прийняті в кінці 2019 року.

Як було раніше? Стара досудова процедура (досудова частина) притягнення депутата до кримінальної відповідальності передбачала такі етапи:

Відкриття провадження щодо народного депутата відбувалося в загальному порядку – тобто будь-який прокурор міг це зробити.

Слідчі дії у формі обшуку, затримання, огляду речей, порушення таємниці листування, телефонних розмов, застосування інших заходів, у тому числі негласних слідчих дій, що відповідно до закону обмежують права і свободи депутата, могли здійснюватися лише у разі, якщо ВРУ надала свою згоду на притягнення парламентаря до кримінальної відповідальності.

Затримання, арешт чи притягнення до кримінальної відповідальності депутата могли бути здійснені лише у разі надання на це згоди ВРУ. Для цього:

• Генеральний прокурор вносив подання на затримання, арешт, притягнення до кримінальної відповідальності;
• Депутат, щодо якого внесено подання, надавав пояснення Регламентному комітету;
• Регламентний комітет розглядав вмотивованість подання і готував висновок. У разі відсутності достатніх доказів щодо обґрунтування подання Голова ВРУ міг повернути в прокуратуру це подання разом з висновком комітету;
• Далі ВРУ за спеціальною процедурою мала розглядати висновок комітету та, якщо за відповідне рішення проголосує більшість депутатів, надати згоду на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання, арешт.

Чинна процедура. Зміни до законодавства, зокрема і до Конституції, виключили ВРУ з процесу ухвалення подібних рішень, сконцентрувавши процесуальні повноваження в руках Генерального прокурора. Тепер (досудова) процедура притягнення депутата до кримінальної відповідальності передбачає:

1. Відкриття провадження шляхом внесення відомостей до ЄРДР щодо народного депутата може здійснити лише Генеральний прокурор.
2. Тримання під вартою чи домашній арешт, обшук, негласні слідчі (розшукові) дії можуть здійснюватися лише за погодження з Генпрокурором. А при розгляді відповідних клопотань (крім обшуку та негласних слідчих дій) має бути присутній народний депутат.

Монополія Генпрокурора на відкриття провадження та погодження значної частини слідчих дій значно обмежує можливості незалежних антикорупційних органів – НАБУ та САП. Власне у розслідуваннях щодо народних депутатів ці незалежні органи залежать від Генпрокурора. Логіка ж створення спеціальної вертикалі антикорупційних органів – НАБУ, САП, Антикорупційного суду полягає в тому, щоб ці органи мінімально залежними від інших державних органів (в тому числі від Генпрокуратури), оскільки антикорупційні органи власне займаються боротьбою з корупцією в інших державних органах. У скандалі з хабарем для нардепа Юрченка НАБУ публічно довелося переконувати Генерального прокурора Ірину Венедіктову розпочати провадження. Адже до цього генпрокурорка не бачила достатніх підстав для вручення підозри.

То чи скасована недоторканість, про що так радісно сповіщали представники партії «Слуга народу»? Можливість притягнення депутатів до кримінальної відповідальності була завжди. Так, раніше для цього потрібна була згода ВРУ. Але з депутатів знімали недоторканність, навіть оминаючи «кругову поруку» парламентарів. Зокрема, з 22 спроб зняти депутатською недоторканість в існуючих конституційно-правових рамках за VII та VIII скликання 12 були успішними – тобто депутати стали «доторканними». У деяких випадках було провалено голосування в сесійній залі (6 випадків). У трьох випадках подання було повернуто Генпрокуратурі, а ще в одному – Генпрокурор відкликав своє подання.

У прокуратури виникають проблеми з підготовкою подань, які неодноразово «відхилялися» Регламентним Комітетом ВРУ (справи щодо Олександра Вілкула, Дмитра Колєснікова, Сергія Дунаєва, Олександра Пономарьова). При цьому важко сказати, чи проблеми були у не/професійності чи не/заангажованості Регламентного комітету або ж прокуратури та судів.

Наразі коло суб’єктів, що приймають рішення про можливість притягнення депутата до відповідальності – зменшилося. Тепер згода ВРУ не потрібна, і повноваження сконцентровані в руках Генпрокурора. Але Генпрокурор не є незалежним. Він призначається Президентом за погодженням з ВРУ. В українській же практиці Генпрокурор завжди був людиною Президента. В умовах, коли Президент має монобільшість у ВРУ, Генпрокурор тим паче є людиною Президента. І схоже на те, що вищеописані повноваження Генпрокурора, як і багато інших його повноважень, за діючої системи притягнення депутатів до кримінальної відповідальності, будуть і надалі використовуватися як інструмент для підтримки друзів та покарання ворогів.

Уже після першого кварталу роботи Верхової Ради цифри свідчили: турборежим – це міф! А результати двох наших моніторингів за 1-2 і 3 сесії парламенту тільки підтвердили цю тезу. Цунамі «законодавчого спаму» спадає, а кількість ухвалених законів за перший рік роботи ІХ скликання суттєво не відрізнялася за показники попередників.

Зокрема, за період 1-2 сесії ІХ скликання (з 29.08.2019 по 17.01.2020) було ухвалено в цілому 155 законів. За аналогічний календарний період VIII скликання (з 27.11.2014 по 24.04.2015) парламентарі встигли ухвалити не на багато менше – 140 законів. І це при тому, що Верховна Рада VIII скликання витратила перший місяць роботи на створення коаліції.

Третя сесія нового парламенту видалася геть іншою, а тому річні «результати» Верховної Ради навіть менші за попередників за кількісним показниками. Але ми наголошуємо: річний календарний період роботи двох скликань у цьому питанні порівнювати методологічно неправильно – карантин і пандемія є суттєвою похибкою для аналізу.

І взагалі – ефективність роботи Верховної Ради не може вимірюватися кількістю законопроектів, ухвалених законів і годин, проведених у сесійній залі. Складно виокремити кореляцію між кількісними показниками і якістю роботи парламенту. Більше того, у парламенту навряд може існувати система чітких KPI, за якими можна оцінювати результати роботи.

Злагоджене функціонування державного механізму, яке є основоположним для розвитку країни, залежить не так від того, що певний закон було ухвалено, скільки від злагодженої взаємодії всіх органів прийняття рішень.

Держава – це система. А демократична держава – це процедури та їх дотримання, щоб система була збалансованою.

«Законодавчий турборежим» і демократія – поняття несумісні, у принципі. Процедура ухвалення закону описана у Регламенті. І вона передбачає доволі тривалий процес обговорення, доопрацювання, зважування усіх «за» і «проти». Будь-яке намагання прискорити цю процедуру, виконати «п’ятирічку» за кількістю законів за одну парламентську сесію призведе до порушення Регламенту, а отже і задекларованих демократичних принципів. Тут навіть не ідеться про якість законопроектів, які продукують суб’єкти законодавчої ініціативи.

Що восьме, що дев’яте скликання працювали на межі граничної пропускної спроможності процедури ухвалення законів. Тобто це – не особливість нового парламенту, а лише маркетинговий хід, якому вигадали влучну назву «турборежим». Насправді ж «турборежим» парламенту не відбувся – і це на краще.