Ввечері 20 вересня почали з’являтися повідомлення про те, що фракція «Слуга народу» провела засідання, на якому обговорювалися кандидатури на посаду керівника Апарату Верховної Ради. Пізніше сплила інформація про лист від фракції до Спікера з кандидатурами на посаду керівника Апарату. У зв’язку з цим виникає низка питань: чи діє фракція «Слуга народу» в межах закону, чому фракція діє саме так, і чи можливо досягти бажаних результатів обраною стратегією? Десь понад тим всім миготить питання: а в чому проблема нинішнього механізму призначення керівника Апарату?

Фракція «Слуга народу» може цілком законно проводити засідання фракції та обговорювати широкий перелік питань. Обговорення кандидатур на посаду керівника Апарату може бути однією з тем засідання будь-якої фракції.

Ця фракція може також, не порушуючи законодавства України, писати листи різного змісту, у тому числі зі своїми ідеями щодо кандидатур на посаду керівника Апарату. Інша справа – такі листи та обговорення не мають правових наслідків для Голови Верховної Ради. Будь-який громадянин чи будь-яка громадянка може написати листа на ім’я Спікера з пропозиціями. В усіх таких випадках Голова не зобов’язаний керуватися такими листами при прийнятті будь-яких рішень.

Про листи від фракцій як форму взаємодії з Головою ВРУ нічого не сказано у Регламенті Верховної Ради. Натомість ч. 2 ст. 8 та п. 22 ч. 1 ст. 78 Регламенту встановлюють, що

Апарат, а відповідно і керівник Апарату ВРУ, мають бути нейтральними та неупередженими щодо всіх фракцій, груп та позафракційних народних депутатів. Це потрібно для якісної організації роботи Верховної Ради, як представницького органу.

З огляду на це Регламент передбачає, що керівника Апарату має пропонувати Голова Верховної Ради, адже він (як і його заступники) теж мають бути нейтральними та неупередженими.

Саме від них залежить якісна організація роботи парламенту, зокрема, і ведення засідань без надання преференцій будь-якій з фракцій.

З огляду на те, що фракції не мають правових механізмів впливу на визначення Головою керівника Апарату, листи від фракцій можна розглядати як політичний тиск. Такі листи та тиск погано поєднується з встановленою Регламентом незалежністю та неупередженістю керівництва (у широкому сенсі) парламенту. 

Взагалі ж спроби заміни керівництва Верховної Ради виглядають дещо суперечливими в контексті помітних позитивних тенденцій роботи парламенту дев’ятого скликання. Адже п’ята сесія роботи українського парламенту є однією з найкращих за все дев’яте скликання. За результатами моніторингу роботи Верховної Ради протягом п’ятої сесії, порівняно з першою-другою сесіями значно зменшилася кількість порушень Регламенту:

• у 4 рази зменшилась частота порушень щодо строків ознайомлення із висновками головного комітету до першого читання та висновками до другого читання;
• у 3,5 рази зменшилась частота порушень щодо терміну ознайомлення з висновками ГНЕУ;
• у 2 рази зменшилася частота порушень щодо терміну ознайомлення із зауваженнями ГЮУ та надання порівняльної таблиці до другого читання.

У минулому залишилися практики багаторазового переголосування законопроєктів та внесення поправок з голосу. Починаючи з першої сесії, спостерігається тенденція до зменшення законодавчого спаму, і значно збільшилася частка законопроектів, які ухвалюються у двох читаннях. що сприяє підвищенню якості текстів законопроєктів. Зміна ж керівництва під час налагодження якісної роботи може змінити і позитивний вектор руху.

Апарат Верховної Ради та, відповідно, керівництво Апарату має бути максимально незалежним від народних депутатів та здійснювати свою роботу в термінах максимально можливої нейтральності та незаангажованості.

Обрання кандидатури керівника Апарату Головою Верховної Ради як позафракційного діяча мало би певним чином забезпечувати окреслені вимоги, однак понеділкова ситуація продемонструвала деякі проблеми порядку призначення керівника Апарату.

Політики, так чи інакше, намагаються здійснити вплив на призначення, а цей вплив, у свою чергу, ставить під питання довіру інших фракцій до майбутнього керівника Апарату, його неупередженість та незаангажованість. Зрозуміло, що Конституція містить чітку норму про механізм призначення Керівника Апарату шляхом ухвалення рішення у залі засідань. Однак ніщо не заважає вдосконалити цей механізм шляхом запровадження попереднього етапу конкурсу для кандидатів на посаду керівника Апарату, зменшивши роль парламентської більшості (і політичних домовленостей) у цьому процесі – за аналогією з деякими іншими посадами державної служби категорії А.

Мабуть, жодна сесія роботи Ради не проходить без штовханини або бійок. Лиш нещодавно, наприкінці роботи 5 сесії (червень 2021 року), Микита Потураєв спровокував штовханину біля трибуни заявою про розстріл ОПЗЖ. І от знову, в перший тиждень роботи 6 сесії, народний депутат Микола Тищенко застосував фізичну силу проти свого колеги по парламенту Гео Лероса. Така частота парламентських сутичок актуалізує тему механізмів протидії насиллю в приміщенні Верховної Ради.

Сутички у сесійній залі парламенту не є новацією 9 скликання. Попередні скликання, особливо депутати за часів президентства Віктора Януковича, билися з більшим запалом. Раніше непоодиноким було і фізичне блокування трибуни при розгляді принципових питань. Згадати хоча б прийняття «Харківських угод», яке супроводжувалося блокуванням трибуни, масовими бійками, димовою завісою, закидуванням спікера яйцями. Сутички ж 9 скликання викликані радше міркуваннями образи честі – честь президента у випадку Гео Лероса та честь ОПЗЖ у випадку Микити Потураєва.

Насильство у Верховній Раді – єдиному законодавчому органі України – є ганебним явищем. Воно зменшує авторитет та довіру до парламентуДовіра до Верховної Ради і так невисока – згідно дослідження центру Разумкова станом на 2021 рік 18% довіряють ВРУ., подає поганий приклад для наслідування та погіршує якість законотворчого процесу. Виникає питання – як запобігти або принаймні покарати осіб, що надають перевагу фізичним баталіям замість словесних? Регламент ВРУ пропонує декілька механізмів.

Якщо такі дії вчиняються не депутатом, а особою, запрошеною на засідання ВРУ, тоді Верховна Рада може зобов’язати таку особу покинути пленарне засідання.

Санкції ж щодо депутатів різняться. Найменше, що може зробити спікер – це перервати виступ депутата, що вживає образливі слова чи закликає до незаконних дій. При повторному вживанні образ головуючий може позбавити депутата права виступу на цьому пленарному засіданні.

Якщо створюється загроза зриву засідання – головуючий може оголосити перерву. Якщо ж на пленарному засіданні вживаються дії з ознаками кримінального правопорушення, то засідання можна закрити.

Найбільша санкція, яка може бути застосована – це позбавлення народного депутата права брати участь у пленарних засіданнях (до п’яти пленарних засідань). Це покарання передбачає таку процедуру: депутат або фракція, на адресу яких були вжиті образливі вислови, подає заяву до регламентного комітету; цей комітет розглядає таку ситуацію і готує висновок, який може бути підставою для прийняття Верховною Радою рішення про позбавлення права участі у пленарних засіданнях.

Отже, Регламент передбачає три види покарань за порушення порядку:

• переривання виступу
• позбавлення слова до кінця пленарного засідання
• позбавлення права брати участь у пленарних засіданнях

На цю проблему звернули увагу, зокрема, експерти місії Європейського парламенту під головуванням Пета Кокса. Було надано три рекомендації з покращення механізмів протидії порушенню парламентського порядку.

По-перше, рекомендувалося надати головуючому право відсторонення депутатів від засідань. Кількість засідань, на які відсторонено депутата, мала б залежати від ступеня тяжкості порушення порядку. Таким чином, замість виключно образливих слів, право відсторонення стосувалося б більш широкого поняття порушення порядку, зокрема і бійок зі штовханинами. Інший важливий момент – рішення про відсторонення рекомендувалося передати на розсуд головуючому, що є швидшим механізмом, ніж процедура проходження регламентного комітету та голосування у сесійній залі.

По-друге, рекомендувалося розглянути можливість запровадження фінансових стягнень. Це могло б бути як позбавлення заробітньої плати (наприклад, невиплата платні за день, коли було здійснене порушення), так і додаткові фінансові штрафи. Розмір таких стягнень міг би залежати від ступеня тяжкості порушення порядку. Варто також враховувати, що деякі бійки можуть призводити до псування майна, наприклад електронного обладнання. Фінансові стягнення, в такому випадку, могли б дорівнювати вартості заподіяної матеріальної шкоди.

Відсторонення та фінансові стягнення є покаранням, вони прямо не стосуються попередження порушень. Натомість третя рекомендація може допомогти припинити регулярну практику таких порушень.

Третя рекомендація стосується запровадження інституту «парламентських приставів» (parliamentary ushers). Їхні обов’язки зазвичай включають участь у різноманітних протокольних та церемоніальних активностях, допомогу головуючому у веденні засідання та підтриманні порядку. Якщо порядок порушується, тоді «парламентський пристав» має вивести порушників із зали засідань. Часто такі обов’язки виконуються колишніми військовими чи поліцейськими. Цей механізм має на меті саме припинення порушення порядку, а не покарання після того, як порушення було здійснене.

Зобов’язання виконати рекомендації, надані місією Пета Кокса, були закріплені у вигляді Постанови ВРУ № 4219 від 17 березня 2016 року. Однак ці зобов’язання не були втілені у реальність. І наразі чинними є норми Регламенту, що передбачають покарання лише за образливі слова. Сутички та бійки не караються і продовжують активно застосовуватися депутатами Верховної Ради.

6 сесія роботи Верховної Ради України розпочалась. Попереду – новий політичний сезон. Ми підготували огляд планів її роботи, засновуючись на Порядку денному сесії.

Загалом до розгляду упродовж 6 сесії підготовано 1645 законопроєктів, з них – 269 альтернативних законопроєкти. Засновуючись на досвіді попередніх сесій 9 скликання, Верховна Рада, у кращому випадку, розгляне половину з цих законопроєктів.

Щодо суб’єктів законодавчих ініціатив, то – 1452 законопроєктів подано депутатами, 170 – Кабінетом Міністрів, 23 – Президентом України.

22 законопроєкти визначені Президентом України як невідкладні, зокрема 21 з них – подано Президентом, 1 –  УрядомПрийняття урядового законопроєкту дійсно можна вважати невідкладним. Це законопроєкт № 4135 про засади державної антикорупційної політики на 2020-2024 роки. Його невідкладність можна пояснити хоча б тим фактом, що пройшла вже майже половина терміну дії Антикорупційної Стратегії, яку пропонується затвердити цим законопроєктом.. Таким чином, Володимир Зеленський визначав майже всі свої законопроєкти як невідкладні.

5 законопроєктів подані з пропозиціями від президента (це закони, на які було накладене вето з пропозиціями). Усі вони мають порушення 30-денного строку розгляду (ст. 132 Регламенту). А 4 з 5 отримали пропозиції президента з порушенням 15-денного строку надання пропозицій, що є порушенням ст. 94 Конституції. Серед 5 законопроєктів – 3 законопроєкти перейшли з 8 скликання, а 2 – були прийняті на другій сесії 9 скликання. Цікаво, що законопроєкт №4547 не включено до Порядку денного 6 сесій. Хоча цей законопроєкт отримав пропозиції президента у липні цього року.

Щодо роботи комітетів, то законопроєкти, включені до Порядку денного сесії, розподілені наступним чином:

• Комітет з питань фінансів, податкової та митної політики – 418 законопроєктів;
• Комітет з питань правоохоронної діяльності – 218 законопроєктів;
• Комітет з питань економічного розвитку – 185 законопроєктів;
• Комітет з питань соціальної політики та захисту прав ветеранів – 120 законопроєктів;
• Комітет з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування – 114 законопроєктів;
• Комітет з питань гуманітарної та інформаційної політики – 83 законопроєкти;
• Комітет з питань екологічної політики та природокористування – 66 законопроєктів;
• Комітет з питань правової політики – 65 законопроєктів;
• Комітет з національної безпеки, оборони та розвідки – 64 законопроєкти;
• Комітет аграрної політики і земельних відносин – 63 законопроєкти;
• Комітет з питань бюджету – 49 законопроєктів;
• Комітет з питань прав людини, деокупації та реінтеграції тимчасово окупованих територій у Донецькій, Луганській областях та Автономної Республіки Крим, міста Севастополя, національних меншин і міжнаціональних відносин – 36 законопроєктів;
• Комітет з антикорупційної політики – 35 законопроєктів;
• Комітету з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України – 26 законопроєктів;
• Комітету з питань освіти, науки та інновацій – 25 законопроєктів;
• Комітет з питань транспорту та інфраструктури – 25 законопроєктів;
• Комітет з питань здоров’я – 19 законопроєктів;
• Комітет з питань зовнішньої політики та міжпарламентського співробітництва – 13 законопроєктів;
• Комітету з питань цифрової трансформації – 9 законопроєктів;
• Комітет з питань молоді та спорту – 8 законопроєктів;
• Комітет з питань інтеграції України до Європейського Союзу – 2 законопроєкти;
• Комітет з питань свободи слова – 1 законопроєкт;
• Комітет з питань енергетики та житлово-комунальних послуг – 1 законопроєкт.

Три комітети майже не мають законопроєктів, щодо яких вони визначені як головні:

1. Комітет з питань інтеграції України до Європейського Союзу
2. Комітет з питань свободи слова
3. Комітет з питань енергетики та житлово-комунальних послуг

Наведені вище дані дозволяють зрозуміти кількісний вимір планів роботи Верховної Ради. Якщо ж говорити про якісний вимір, то варто звернути увагу на найбільш важливі та знакові законопроєкти і теми, які планується розглянути у 6 сесії.

1. Реформа децентралізації, зокрема зміни до Конституції та питання статусу юридичної особи у територіальних громадах, щодо районів, процедури розпуску тощо.
2. Місцевий референдум.
3. Судочинство. Здійснюються подальші кроки у напрямку вдосконалення судової реформи. Зокрема, внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та Закону України «Про Вищу раду правосуддя» щодо завершення конкурсних процедур на зайняття посад суддів місцевих судів, ліквідація ОАСК, скасування адвокатської монополії.
4. Правотворчість. Проєкт Закону «Про правотворчу діяльність», що передбачає нові механізми правотворчої діяльності, обов’язковість розробки концепцій проєктів нормативно-правових актів та проведення оцінки впливу.
5. Деолігархізація. Законопроєкт президента про запобігання олігархічним загрозам, зміни до Податкового кодексу України, зміна партійного законодавства.
6. Бюджет. Прийняття бюджету та супутніх змін до Податкового кодексу.
7. Перепідпорядкування Національної гвардії. Законопроєктом №1007 пропонується передати повноваження з керування Нацгвардією від МВС до Президента України.
8. Переформатування Верховної Ради. Вже досить давно ініційовані президентом законопроєкти щодо зменшення конституційного складу ВРУ та закріплення пропорційної виборчої системи, законодавчої ініціативи народу, додаткових підстав дострокового припинення повноважень нардепів та щодо консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів ВРУ.
9. Низка ініціатив президента щодо правоохоронної діяльності. Зокрема особливості внесення застави при корупційних злочинах, криміналізація контрабанди тощо.
10. Великий Державний Герб України.
11. Боротьба з COVID-19. Такі законопроєкти стосуються як забезпечення соціальних та економічних гарантій працівникам охорони здоров’я, підтримки бізнесу, сільського населення, так і мінімізації негативного впливу пандемії на економіку України загалом.
12. Тарифи. Питання субсидій, боргів, перерахунку тарифів традиційно збігається з початком нових опалювального та політичного сезонів та прийняттям бюджету.

Кожен раз, коли народний депутат потрапляє у скандал, це знижує довіру населення не тільки до конкретного депутата, але й до Верховної Ради загалом. На жаль, подібні скандали виникають кожен місяць, а іноді і кожен тиждень.

Тому не дивно, що останні опитування показують рівень недовіри суспільства до ВРУ у понад 75%.

Минулого тижня, 23 серпня, народний депутат з фракції «Слуга народу», заступник голови комітету з питань бюджету, Олександр Трухін потрапив у ДТП на Бориспільській трасі. У результаті ДТП шестеро людей отримали травми. Трухін, за інформацією ЗМІ, перебував у стані алкогольного сп’яніння.

Проте найцікавіше почалося вже після ДТП.

З сайтів ЗМІ, які писали про ДТП, почали зникати згадки про причетність Трухіна або матеріали про це повністю. Проте жодне з цих видань не публікувало спростування інформації чи доповнення – новини просто зникли. Деякі ЗМІ повідомляли про звернення із «проханням» прибрати статті від нібито PR-агентства.

У «Слузі Народу» досі ніяк не прокоментували цей інцидент.

У результаті ми маємо ситуацію, коли народний депутат України намагається уникнути відповідальності та поширення інформації про ДТП за його участі, а партія, у свою чергу, його покриває, адже інакше називати мовчання в такій ситуації неможливо.

Минулого місяця, 8 липня, у центрі Львова теж сталася аварія за участі народного депутата. Цього разу «головною дієвою особою» був позафракційний депутат Олександр Юрченко. Після скоєння ДТП він намагався втекти з місця подій та наніс ушкодження потерпілому водієві, і все це під дією наркотичних речовин, що підтвердив тест.

Найгірше в цій ситуації те, що у Верховної Ради немає виробленого механізму покарань депутатів у подібних випадках, тому Регламентний комітет ВР заявив, що не може покарати Юрченка. Це вкотре говорить про необхідність запровадження Етичного кодексу депутата.

Звісно, проблема не тільки у відсутності Етичного кодексу для парламентарів – проблема у зламаній системі правосуддя. Народні депутати часом, здається, перебувають за межами правового поля, ігноруючи будь-які норми і приписи і не несучи за це відповідальність. Адже чіткого механізму впливу на депутатів, які порушують Закон, немає.

Закон один для всіх, проте депутати мають особливий порядок притягнення до відповідальності. Розслідування щодо депутатів може проводити тільки НАБУ або центральний апарат ДБР, а вносити зміни до ЄРДР може здійснити лише Генеральний прокурор. Лише після проведення всіх слідчих дій, розгляду справи в суді і, власне, рішення суду повноваження народного депутата можуть бути достроково припинені.

Увага громадськості до проблеми, реформування правоохоронної системи і недопущення привілейованості народних депутатів у питаннях правосуддя – це першочергові кроки.

Проте запровадження Етичного кодексу теж може передбачити механізми превенції та вирішення проблем, коли депутати використовують свої повноваження з корисливими цілями, їхня поведінка не відповідає професійним вимогам тощо. Важливо зазначити, що Кодекс має бути тими правилами, якими депутати будуть послуговуватися у своїй щоденній діяльності. Тобто він повинен регулювати відносини як у законотворчій, парламентській діяльності, так і позапарламентській, що пов’язана із виконанням функцій народного депутата.

Скандали, в які потрапляють парламентарі найчастіше пов’язані саме з їх позапарламентською діяльність. Для ефективності Кодексу, кожен парламентар повинен відчувати відповідальність за вчинення діяльності, що суперечить його професійним вимогам, а також – розуміти легітимність Кодексу.

Розробка професійно-етичних стандартів для депутатів має багато переваг:

По-перше, покращується підзвітність та зміцнюється довіра. Суспільство розумітиме систему регулювання питань етики, відповідно – йому буде легше довіряти парламентарям, адже воно знатиме, що будь-які порушення будуть виявлені, а порушники покарані. В свою чергу, парламентарі відчуватимуть відповідальність, оскільки Кодекс передбачатиме санкції, можливо навіть у вигляді припинення виконання функцій депутата. 

По-друге, Кодекс може бути засобом боротьби із корупцією. Встановлені стандарти допоможуть запобігти зловживанням службовим становищем та іншим формам корупції, оскільки встановлюють чіткі правила поведінки для депутатів, механізми контролю за їхньою роботою та передбачають покарання за порушення. Ці стандарти допоможуть депутатам краще зрозуміти, якої поведінки чекає від них суспільство, особливо після певних скандалів, які можуть потенційно виникати.

По-третє, Кодекс може бути інструментом професіоналізації політики. Часто поведінка депутатів Верховної Ради України на робочому місці не відповідає етичним та моральним нормам (наприклад, образливі слова стосовно іншого народного депутата, бійки, сексистська поведінка тощо). Неетична поведінка у Верховній Раді підриває професійність в очах громадськості не тільки окремого депутата, але і парламенту загалом. Потрапивши до парламенту, депутати повинні дотримуватися одних і тих же правил поведінки на робочому місці. Уніфіковані стандарти також допоможуть об’єднати самих членів парламенту та конструктивно вирішувати певні політичні розбіжності.

Таким чином, питання розробки Етичного кодексу депутата залишається відкритим, і особливо актуалізується при виникненні скандальних ситуацій, коли депутати зловживають своїм професійним становищем. В українському законодавстві міститься багато норм, які стосуються депутатської етики, санкцій у разі вчинення правопорушень, проте, з одного боку вони є недорегульованими, а з іншого – немає принципів поведінки депутатів поза парламентом. Тому Етичний кодекс зміг би стати тією основою, що сформувало б внутрішню соціальну відповідальність депутатів, уніфікувала етичні стандарти та орієнтири для всіх парламентарів, і як результат – посилювала довіру громадян до депутатського корпусу.

Як і обіцяли, Лабораторія законодавчих ініціатив та Парламентський центр (Канада) розпочали практичні заходи для розвитку знань та навичок парламентарів та співробітників секретаріатів Комітетів Верховна Рада України щодо того, як краще структурувати та керувати роботою комітетів і розробляти формалізовані відповідні процедури. Ці заходи проводяться в рамках проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine).

Нещодавно між співробітниками секретаріату Комітету Верховної Ради України з питань правоохоронної діяльності та представниками Палати громад Канади відбулася онлайн-зустріч, де вони обмінялися знаннями, досвідом та практиками щодо побудови та управління роботою секретаріатів.

Участь у зустрічі взяли: Керівник секретаріату Комітету Верховної Ради України з питань правоохоронної діяльності Богдан Драп’ятий та його заступники від української сторони та колишні Клерки Палати громад – від канадської сторони.

Ця зустріч стала першою із серії діалогів між колегами з Верховної Ради України та Парламенту Канади, спрямованих на практичну підтримку комітетів Верховної Ради щодо покращення управління їх роботою.

Під час заходу представники секретаріату ознайомилися із організаційною структурою та адміністративною підтримкою Палати громад – типами персоналу комітетів та їхніми ролями, їхньою взаємодією з керівником комітету та іншими співробітниками та системою кар’єрної ротації.

Представники українського та канадського парламентів обговорили зв’язок між роботою та досвідом співробітників секретаріатів комітетів у Верховній Раді та Палаті громад й обмінялися думками щодо викликів та шляхів їх вирішення.

Проєкт «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine) – спільний проєкт Лабораторії законодавчих ініціатив та Парламентського центру (Канада), який реалізується за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабілізації (PSOPs) та у партнерстві із Верховною Радою України.

Сектор безпеки та оборони є, безумовно, одним із найважливіших, особливо у країні, де вже восьмий рік йде війна. Тому Лабораторія законодавчих ініціатив усіма силами намагається знайомити парламентарів та співробітників секретаріатів комітетів Верховна Рада України з новими інструментами та методиками для реформування сектору.

На минулому тижні, у рамках проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), Лабораторія законодавчих ініціатив у партнерстві з Parliamentary Centre (Канада) провела навчальний семінар «Оцінка законодавчого та регуляторного впливу та її застосування у законодавчому процесі для реформування сектору безпеки і оборони».

До участі у семінарі були запрошені члени/кині Комітету Верховної Ради України з питань правоохоронної діяльності, Комітет ВРУ з питань національної безпеки, оборони та розвідки та Комітету Верховної Ради України з питань інтеграції України до Європейського Союзу. Також були запрошені співробітники/ці секретаріатів вищезгаданих комітетів.

Метою навчального семінару було ознайомити народних депутатів/ок, членів/кинь комітетів та їх співробітників/ць з канадським та міжнародним досвідом оцінки законодавчого та регуляторного впливу та її застосування у законодавчому процесі реформування сектору безпеки й оборони, включаючи оцінку різного впливу законодавства на жінок та чоловіків.

На відкритті навчального семінару з вітальним словом виступила Нікола Кім, пані Перший секретар Посольства Канади в Україні (Embassy of Canada in Ukraine).

Спікерами навчального семінару були канадські експерти з багаторічним досвідом у сфері регуляторного та законодавчого впливу:

• Даніель Трнка, Заступник керівника, Відділ регуляторної політики, Директорат державного управління, Організація економічного співробітництва та розвитку (OECD);
• Рік Стюарт, Виконавчий директор, Ініціатива щодо регуляторного управління (RGI), Співдиректор, Програма розвитку кар’єри для спеціалістів з регулювання (CDRP), Школа державної політики та управління, Карлтонський університет, Оттава;
• Майкл Преслі, Директор, Сертифікаційна програма з лідерства з усіх аспектів регулювання, Центр державного управління та політики, Оттавський університет; Колишній помічник заступника міністра (з питань регулювання), Секретаріат Ради Казначейства, Канада.
• Про досвід та практику України у застосуванні оцінки законодавчого та регуляторного впливу у законодавчому процесі розповіла Іванна Климпуш-Цинцадзе, Народна депутатка України, Голова Комітету Верховної Ради України з питань інтеграції України до Європейського Союзу, Членкиня групи з міжпарламентських зв’язків з Канадою.

Семінар провели у незвичному форматі – поєднуючи оффлайн та онлайн, що дозволило одночасно залучити канадських партнерів, які поділилися своїм досвідом, та налагодити комунікацію між депутатами різних комітетів.

У рамках проєкту ми плануємо проводити більше таких зустрічей, щоб і надалі залучити депутатів та канадських партнерів до тісної співпраці у різних форматах.

Проєкт «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine) – спільний проєкт Лабораторії законодавчих ініціатив та Парламентського центру (Канада), який реалізується за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабілізації (PSOPs) та у партнерстві із Верховною Радою України.

Перший заступник Голови Верховна Рада України Руслан Стефанчук анонсував проєкт нового закону про правотворчу діяльність. Якщо ми правильно розуміємо, і йдеться про законопроект, який раніше проходив під робочою назвою «Про нормативно-правові акти», то це дійсно важлива ініціатива. Раніше Лабораторія законодавчих ініціатив брала участь у розробці проєкту закону «Про НПА».

Основна мета законопроєкту – стандартизувати правотворчість в Україні. Тобто запропонувати системний підхід до удосконалення правотворчості. Зокрема, законопроєкт пропонує:

• закріпити принципи правової визначеності та пропорційності;
• визначити єдині вимоги до структури нормативно-правових актів;
• зробити обов’язковими проведення публічних консультацій перед реєстрацією всіх нормативно-правових актів;
• визначити ієрархію нормативно-правових актів;
• запровадити єдиний централізований реєстр актів;
• визначити способи вирішення колізій та прогалин у правовому регулюванні;
• запровадити правовий моніторинг та оцінку ефективності застосування норм.

Потреба прийняття цього законопроєкту зумовлена великою кількістю чинних нормативно-правових актів, які тільки продовжують з’являтися. Легкість, з якою народні депутати України можуть реєструвати законопроекти, регулярне порушення парламентських процедур, відсутність усталеної практики довгострокового планування, а також відсутність налагодженої комунікації між суб’єктами законодавчої ініціативи формують загальний хаотичний характер вироблення політики.

Крім того, наголошуємо на нині наявному низькому рівні нормотворчої техніки. Законопроєкти часто реєструються з одруківками, помилками пунктуації та неправильними номерами статей і підстатей.

Ініціювання абсолютно різних, часто неузгоджених між собою або з Програмою діяльності Уряду, законодавчих ініціатив апріорі не може забезпечити сталий та поступовий розвиток України у будь-якому визначеному напрямку. Таким чином, розробка дієвої системи вироблення, узгодження, ухвалення, оцінки та перегляду політики залишається вкрай актуальною задачею як для політичного керівництва, так і для українського суспільства загалом.

Утім, одного лише закону для кардинальних змін у цьому напрямку – замало. Потрібна підготовка кадрів різних державних органів, які займаються правотворчістю, та ефективні механізми забезпечення реалізації норм, покликаних зупинити «низькоякісну» правотворчість.

З 5 квітня у Києві діє жорсткий локдаун, але не всі звертають на це увагу. Народний депутат та заступник голови фракції «Слуга народу» Микола Тищенко, наприклад, другий рік поспіль потрапляє в скандал, пов’язаний з недотриманням карантинних обмежень. Цього року він влаштував вечірку на честь дня народження своєї дружини.

Як повідомляють «Схеми», вечірка проходила в ресторані готелю, який, за правилами карантину, має бути зачинений для відвідування, ще й гості не носили захисні маски. За інформацією медіа, поліція відкрила провадження за ч. 1 статті 325 (порушення санітарних правил і норм щодо запобігання інфекційним хворобам та масовим отруєнням) Кримінального кодексу. Хоча сам депутат не одразу визнав факт порушення та необхідність понесення відповідальності за нього (стаття передбачає штраф у розмірі від 17 тисяч до 51 тисячі гривень, арешт до 6 місяців або обмеження чи позбавлення волі до 3 років).

Пан Тищенко, звісно, не єдиний порушник карантинних норм, але між ним і його колегами та простими людьми є одна велика відмінність – він народний депутат. Тобто його статус вирізняється широкими можливостями для впливу та формування суспільної ситуації, а отже – надзвичайно високою відповідальністю, насамперед, за свої вчинки. Водночас, якщо цієї відповідальності всіляко намагаються уникати, то і довіра до інституцій та людей, які її уособлюють, нівелюється.

Європейський досвід показує нам, що протиправна і неетична поведінка представників влади підриває довіру людей до цієї влади, а отже – несе за собою серйозні наслідки. Наприклад, у 1995 році, у Швеції набула широкого розголосу «справа Тоблероне». У центрі скандалу опинилася Мона Салін, яка на той час була віце-прем’єркою та розглядалася як головна кандидатка на посаду прем’єр-міністра. Вона витратила 50 тисяч крон (близько 7 тисяч євро) на особисті витрати, розраховуючись робочою платіжною карткою, яку можна було використовувати тільки для робочих витрат. Це викликало в країні хвилю такого обурення, що політикиня була змушена подати у відставку та повернути витрачені 50 тисяч та додаткові 15 тисяч крон. Свою назву скандал отримав завдяки шоколадкам «Тоблероне», які були серед речей, куплених за державний кошт.

У 2013 році через скандал із плагіатом у відставку подала близька союзниця Ангели Меркель, міністерка освіти Німеччини Аннетте Шаван. Університет, у якому вона захищала дисертацію, позбавив її звання доктора наук за плагіат. Два роки до того схожа історія трапилася з міністром оборони Карлом-Теодором цу Ґуттенберґом. Як результат, наступниця пані Шаван на посаді міністра, Йоганна Ванка, назвала нагляд за німецькими університетами одним з головних своїх пріоритетів, щоб зменшити ймовірність появи плагіату в наукових роботах.

Відомим є також нещодавній випадок у Норвегії, де прем’єр-міністерку Ерну Солберг оштрафували за порушення карантинних обмежень. Солберг запланувала святкування свого 60-річчя з 13 членами родини, незважаючи на те, що публічні збори в Норвегії були обмежені 10 людьми. Тому поліція оштрафувала прем’єр-міністерку на 20 тисяч крон (майже 2 тисячі євро). На прес-конференції представник поліції зазначив, що пані Солберг є найважливішим обраним представником країни та неодноразово була провідною фігурою в урядових рішеннях щодо заходів для стримування пандемії, тому важливо було покарати її за порушення, щоб підтримати довіру громадськості до карантинних обмежень.

Отже, можна з впевненістю сказати, що етична й відповідальна поведінка представників влади – необхідний елемент демократизації політичного життя країни. Справедливо, що до людей, яким довірили вирішувати долю своєї громади, регіону, країни ухвалювати важливі рішення в суспільних справах та розпоряджатися державними коштами та майном, громадяни пред’являють найвищі вимоги щодо їхньої моральності. А в сучасних умовах, коли український парламент має один з найнижчих рівнів довіри серед усіх державних інституцій, потрібно терміново шукати інструменти, здатні повернути довіру людей.

Один з таких інструментів – Кодекс парламентської етики, розробка та прийняття якого є логічним та потрібним кроком у розвитку українського парламентаризму та професіоналізації політики.

Водночас Етичний кодекс не має розглядатися як засіб примусу до гарної поведінки, він має стати етичною рамкою, що створює середовище, в якому фасилітується професіоналізм політиків, розвиток їхніх моральних якостей та усвідомлення депутатами своєї моральної відповідальності, яка має бути вищою в порівнянні зі звичайними громадянами.  

Тож наразі важливо повернутися до процесу підготовки Кодексу парламентської етики, забезпечивши широке обговорення вимог та очікувань громадян від політичної еліти. Результатом розробки й ухвалення Етичного кодексу для народних депутатів має стати зменшення кількості неетичних та неморальних інцидентів, що допоможе відновити довіру населення до єдиного законодавчого органу в Україні.

Лабораторія законодавчих ініціатив вже не один рік бореться за впровадження в Україні такого кодексу. Більше інформації ви знайдете в нашому аналітичному звіті «Етичний кодекс парламентаря: структура, зміст, тематика. Реалії та пропозиції для України».

Щоб узагальнити, існують чотири основні причини, щоб повернутися до процесу розробки повноцінного Кодекс парламентської етики:

• Боротьба з корупцією. Встановлені стандарти і регулювання допомагають запобігти зловживанню службовим становищем та іншим формам корупції, оскільки встановлюють чіткі правила поведінки для депутатів, контролюють їхню фактичну поведінку та передбачають покарання за порушення;
• Покращення підзвітності та зміцнення довіри з боку населення;
• Професіоналізація політики, адже чіткі стандарти також допомагають об’єднати членів парламенту, дозволять їм подолати очевидні політичні розбіжності й виробити почуття колегіальності. Стандарти можуть також підвищити престиж парламентської роботи;
• Дотримання міжнародних стандартів.

8 березня – це не свято краси і квітів. Це – день, який нагадує про довготривалу боротьбу жінок за свої права нарівні з чоловіками. Конституція України гарантує усім громадянам рівні конституційні права і свободи та рівність перед законом. Однак усе ще ґендерна рівність залишається доволі формальним поняттям, закріпленим у документах, але не виконуваним у реальному житті.

Особливо ґендерного балансу поки бракує сектору безпеки й оборони, де жінки вкрай рідко мають можливість обіймати керівні посади та мати довіру й повагу від колег-чоловіків.

Лабораторія законодавчих ініціатив реалізовує проект «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» у партнерстві Канадським парламентським центром за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади та у рамках Програми розбудови миру та стабілізації (PSOPs). Одна з важливих складових проекту – вивчення ґендерного аспекту у секторі безпеки й оборони.

Тож до Міжнародного жіночого дня ми вирішили зануритися в тему глибше та опитати парламентарок, військових, волонтерок про те, які проблеми існують з ґендерною рівністю в секторі безпеки й оборони та як їх можна вирішити.

Думки, викладені у публікації, транслюють особисті переконання спікерів і не обов’язково відображають точку зору Лабораторії законодавчих ініціатив.

Генеральна прокуратура України вручила першу підозру народному депутату України за «кнопкодавство». Це – перший в історії України випадок спроби притягнення депутата до відповідальності за неперсональне голосування.

Більше того, притягнення парламентаря до відповідальності може стати причиною припинення його повноважень. Відповідно до ст. 81 Конституції України, повноваження народного депутата припиняються достроково, зокрема, у разі «набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього». Тобто тепер, в історії з першою підозрою щодо «кнопкодавства», справа – за рішенням суду, якого ще потрібно дочекатися. 

Крім того, депутати «кнопкодавили» задовго до першої підозри від Генпрокурора і можуть це робити і далі, адже їхню вину ще потрібно буде довести у суді. А це – доволі довгий процес. А ще – потрібні докази. І нещодавня історія з відеозаписами, на яких зафіксовано «кнопкодавство» під час голосування за призначення міністром Сергія Шкарлета, доводить – докази можуть «зникати». 

Потрібно мати «план А» – механізм, який взагалі унеможливить неперсональне голосування для народних депутатів. У Верховній Раді на початку 2021 року розпочалися активні розмови щодо подолання «кнопкодавства». Голова ВРУ Дмитро Разумков анонсував деякі зміни, які можуть допомогти викорінити неперсональне голосування. Зокрема, у Верховній Раді:

1. відімкнені від системи «Рада» вільні місця, зарезервовані для депутатів від тимчасово окупованих територій;
2. усі картки депутатів будуть прив’язані до конкретного місця розміщення депутатів;
3. у залі встановлять додаткові відеокамери для фіксації голосування депутатів;
4. розглядається можливість змінити Регламент, щоб депутатів-«кнопкодавів» можна було відсторонити на декілька тижнів;
5. планується перевести парламент на систему «Рада-4», але на це треба кошти. 

Чи допоможуть ці нововведення запобігти «кнопкодавству»? І чи є інший, простіший шлях?

Ми в Лабораторії законодавчих ініціатив розбиралися разом з головою громадської організації «Електронна демократія», ексрадником керівника Апарату Верховної Ради та випускником УШПС (випуск 2018 року) Володимиром Фльонцом. За Верховної Ради минулого скликання експерт півроку разом з командою досліджував проблему «кнопкодавства» і тестував можливі варіанти її вирішення. Ми розкажемо про один із таких варіантів, який теж має свої недоліки, але він може працювати вже – без додаткових коштів і витрат часу. 

Кнопкодавство – питання не стільки неперсонального голосування. Тому що депутат у Верховній Раді перший раз завжди голосує за себе, де б він не сидів, якою б карткою не голосував. Питання – в повторному, неодноразовому голосуванні, коли депутат встигає за 10 секунд, поки іде голосування, натиснути на якомога більшу кількість кнопок. Саме з цієї проблеми треба виходити. 

Володимир Фльонц каже, що немає різниці, з якого місця голосував депутат, поки він робив це один раз. Тому всі закиди про свою картку чи не свою, прив’язану чи ні – це переведення фокусу в іншу тему, а не вирішення проблеми одноразового чи багаторазового голосування. Питання «кнопкодавства» – виключно в площині «один раз чи багато». Не «якою карткою», «з якого місця», «яким способом», «під камери чи ні». 

«Запропоновані зміни – косметичні. Вони не вирішують проблему, а лише створюють обмеження для нардепів. Якщо у парламентаря пульт, за яким він сидить, тимчасово не працює, кнопка залипла абощо, то раніше депутат просто вставляв свою картку в сусідній пульт і продовжував голосування. Прав у депутатів не зменшувалося», – говорить Володимир Фльонц. 

Тепер же, якщо все-таки прикріпити кожного народного депутата до конкретного пульта, то виникає обмеження прав парламентаря. Депутат, наприклад, зможе звернутися із заявою, щоб оскаржити результати голосування, бо у нього пульт не спрацював, і проголосувати він не зміг. Тоді виникає можливість, що і результати голосування будуть поставлені під сумнів. 

Рішення відключити від системи деякі місця та дозволити депутатам голосувати виключно зі свого місця може виявитися неефективним. Натомість від нього можна очікувати набагато більше потенційної шкоди, ніж користі. 

Потрібно запровадити такий механізм голосування, який би унеможливлював у принципі багаторазове голосування. 

В українському парламенті встановлена електронна система голосування «Рада-3». Вона підраховує, скільки і які кнопки натиснули депутати, щоб проголосувати за певне рішення. 

Зараз голосування відбувається так: протягом 10 секунд депутат має натиснути одну з кнопок на пульті – «за», «проти» чи «утримався», після цього електронна система підраховує кожне натискання кнопки. Таким чином, за 10 секунд один депутат може встигнути пробігти цілий ряд пленарної зали, натискаючи кнопки – і всі ці голоси будуть зараховані. 

І от – проблема багаторазового голосування майже повністю вирішена без відключення карток, встановлення камер і ще будь-чого. 

Залишається тільки питання, чим зайняти другу руку депутата? Адже найхитріші парламентарі зможуть затиснути два пульти – свій і чужий – під час голосування. 

За словами Володимира Фльонца, вона вже є в залі, вона працює, але її просто не включають у Верховній Раді. 

Принцип голосування у випадку використання сенсорної і механічної кнопок такий: депутат протягом 10 секунд має однією рукою тримати затисненою кнопку для голосування, а другу руку тим часом тримати на сенсорній кнопці. При цьому кнопки поставлені на пульті таким чином, що не можна натиснути обидві однією рукою.

Таким чином, обидві руки народного депутата України будуть зайняті. На цьому історія з можливістю багаторазового голосування вичерпана, бо фізичної можливості проголосувати декілька разів не буде. Доведено прикладом Київради, де з часу впровадження сенсорної кнопки (2015 рік) кнопкодавів не було виявлено. 

У Верховній Раді було декілька поколінь електронних систем голосування. Усі вони вітчизняної розробки. Перша «Рада» була запроваджена в 1990 році, друга – в 1993, «Рада-3» була здана в 2002 році. Ця система функціонує в українському парламенті досі. 

Після розробки третього покоління, одразу взялися за наступне. Але і ця розробка – не така вже і нова, бо, наприклад, Київрада експлуатує систему «Рада-4» з 2015 року. 

Голова ГО «Електронна демократія» зазначає, що «Рада-3» і «Рада-4» принципово відрізняються тільки розміром монітора. У третій – чорно-білий екран, маленький шрифт, читати незручно. У четвертій – великий і кольоровий екран. Його хотіли зробити сенсорним додатково, але у поточній версії «Рада-4» це не передбачено. 

Так, коли робили «Раду-3», у ній була тільки механічна кнопка для голосування. Але потім, у 2008 році, встановлену у парламенті «Раду-3» дообладнали сенсорною кнопкою, замість того, щоб змінювати всю систему. Її просто не включали. 

Під час роботи минулого скликання Верховної Ради механізм голосування з двома кнопками одночасно тестували. Усі нюанси було виправлено. Був реальний шанс запровадити такий принцип, який би унеможливив «кнопкодавство»: коли депутат протягом 10 секунд має однією рукою тримати затисненою кнопку для голосування, а другу руку тим часом тримати на сенсорній кнопці.

Однак на політичному рівні вирішили запровадити нові правила не на останній сесії VIII скликання, а вже для нового складу Верховної Ради. У результаті, нічого так і не змінилося. У день, коли було заплановане публічне випробування роботи системи “Рада-3” із застосуванням сенсорної кнопки, до Верховної Ради зайшли слідчі СБУ і ДБР та заблокували роботу комп’ютерного центру парламенту. Новий механізм не було запроваджено.