Хто керуватиме громадами на деокупованих територіях?

Текст Лабораторії законодавчих ініціатив для LB.ua

Відновлення деокупованих територій — фактично, повернення України на свою міжнародно визнану територію насамперед у правовому, адміністративному, соціальному та іншому планах. Це стосується всіх сфер, які необхідні для нормальної життєдіяльності – охорона здоров’я, освіта, бюджетні виплати, соціальні та адміністративні послуги тощо. Першочергово, деокуповані міста, селища, села повинні мати спроможне місцеве самоврядування для того, щоб координувати відновлення інфраструктури, житла, доставку гуманітарної допомоги.

Фото: Владислав Кузніченко

У квітні, після звільнення Київщини від російських загарбників, Україна вже мала досвід відновлення місцевої влади, проте проблема Харківщини, Херсонщини та тих територій, які дотепер знаходяться в умовах тимчасової окупації рф, потребує іншого підходу. По-перше, ці території перебували довший час під окупацією – як мінімум, пів року. По-друге, в органах місцевої влади були і, ймовірно, є колаборанти, які співпрацюють з ворогом. Загалом, Служба безпеки України від початку повномасштабного вторгнення виявила понад 700 осіб, яких підозрюють у колабораційній діяльності. Для перевірки осіб та виявлення колабораціоністських намірів необхідна додаткова синергія з правоохоронними органами.

Тому для повного відновлення функціонування місцевого самоврядування на деокупованих територіях необхідно принаймні три умови. По-перше, залученість правоохоронних органів для виявлення, розслідування серед представників ОМС осіб, які мають підозри співпраці з ворогом. По-друге, наявність кворуму та здатність ухвалювати рішення. Місцеве самоврядування не може функціонувати, коли представники ОМС покинули область чи навіть країну, або ж вони несуть кримінальну відповідальність чи стали жертвами терору російської федерації (зникли безвісти або були викраденими). По-третє, необхідне проведення виборів. Громада повинна обирати своїх керівників – це і є одним із принципів місцевого самоврядування. Першочергово це стосується тих територій, де обрані голови громад не можуть виконувати свої функції. Проте в умовах воєнного стану організація і проведення виборів заборонені законом.

Альтернативним варіантом для відновлення управління на місцях є утворення військових адміністрацій на період воєнного стану, які поєднають у собі усі три перелічені умови. Після звільнення частини Харківської та Херсонської областей Президент України підписав укази щодо створення військових адміністрацій (ВА) у населених пунктах. Протягом жовтня у Харківській області було утворено 21 ВА (6 міських, 8 – селищних, 7 – сільських). У Херсонській області – 20 ВА (2 міські, 9 – селищних, 9 – сільських).

Здебільшого, начальниками військових адміністрацій призначали тих осіб, які були обрані головами громад на місцевих виборах у 2020 році. Винятками є ті громади, у яких голови громад або підозрюються у колабораціонізмі, або відмовилися від посад.

У Херсонській області у тих військових адміністраціях, які були утворені протягом жовтня 2022 року, у 15 із 20 випадків начальниками призначені ті, хто був обраний головами громад у 2020 році на місцевих виборах. У Харківській області із 21 утворених військових адміністрацій 16 також очолюють голови громад, які виграли на місцевих виборах.

Які функції виконують військові адміністрації?

Військові адміністрації є тимчасовими державними структурами, які утворюються для оборони території, дотримання громадського порядку, захисту прав і свобод осіб у період воєнного стану, або ж якщо в області, районі чи громаді відповідні ради не скликають сесії і не приймають рішення у встановлені строки. Є три рівні військових адміністрацій: обласний, районний та для населених пунктів (тобто міський, сільський, селищний). Військові адміністрації населених пунктів утворюються в межах території територіальних громад.

Обласна державна адміністрація або військове командування вирішує питання необхідності утворення військових адміністрацій у своєму підпорядкуванні, подає пропозицію, а Президент офіційно затверджує.

Військові адміністрації є цілісними та універсальними структурами, адже поєднують у своєму штаті працівників військової, правоохоронної сфери, служби цивільного захисту. Якщо в області утворені ВА, то структуру і штатний розпис районних ВА та ВА населених пунктів затверджують начальники відповідних обласних військових адміністрацій. І всі штатні рішення приймає начальник обласної ВА. Якщо звичайна обласна або районна адміністрація набула статусу військової, то посади державних службовців у таких адміністраціях можуть заміщатися військовослужбовцями, особами правоохоронних органів, але для цього начальник обласної ВА має подати запит, який потім затверджує (або ні) указом президент.

Військові адміністрації також утворюють там, де органи місцевого самоврядування не спроможні виконувати покладені на них функції – управляти майном, затверджувати і контролювати бюджет та програми, а також вирішувати інші нагальні питання місцевого значення. Пропозицію про створення військової адміністрації для конкретного населеного пункту (громади) подає начальник обласної ВА, який в курсі всіх нюансів у регіоні, або військове командування. Важливо, що закон «Про правовий режим воєнного стану» не забороняє призначати сільського, селищного, міського голову начальником військової адміністрації населеного пункту. Проте функції голови громади у звичний час і начальника військової адміністрації у воєнний період суттєво відрізняються. Повноваження начальника є значно ширшими, аніж голови громади. Начальник військової адміністрації – це, по суті, голова громади, рада та виконком.

Повноваження звичайних рад на час дії військової адміністрації припинені. Але органи місцевого самоврядування, які були до ВА, не зникають назавжди. Депутати, рада, староста зберігають свої права і гарантії, і коли все стабілізується, вони повернуться до виконання роботи.

 А поки начальник військової адміністрації приймає одноосібно ті рішення, які приймала рада у мирний час. Зокрема, він

– організовує роботу військової адміністрації і несе особисту відповідальність за це

– призначає на посади та звільняє з посад працівників військової адміністрації

– розпоряджається та розподіляє бюджетні кошти громади

– від імені територіальної громади укладає договори про співпрацю, співфінансування програм тощо – тобто повноцінно представляє громаду у відносинах із державними органами, органами місцевого самоврядування, громадськими об’єднаннями

– має право звертатися до суду, якщо певні офіційні документи громади є незаконними або порушено права територіальної громади

– видає накази і розпорядження, які мають таку ж юридичну силу, що і рішення відповідної ради, адже повноваження рад припинені

– проводить особистий прийом громадян, розглядає звернення громади та громадських об’єднань. Раніше цю функцію виконували депутати, проте у період воєнного стану їхня роль радше громадська, а не політична.

З одного боку, побудова управлінської лінії у вигляді військових адміністрацій збільшить ефективність роботи чиновників, враховуючи те, що прийняття рішень вимагатиме менше часу. Але, з іншого боку, одноосібні рішення начальників військових адміністрацій, які, фактично, є вертикаллю Президента, можуть збільшувати корупційний ризик.

Окрім цього, реагувати на проблеми і запити мешканців складно з точки зору кількості населення. Якщо у громаді десятки тисяч мешканців, то розглянути звернення всіх громадян одному начальнику складно. Враховуючи ще і те, що запити громадян також змінилися, бо якщо раніше вирішення проблем громади стосувалися, наприклад, допомоги у складних життєвих обставинах, питання домашнього насильства та інших соціальних проблем, то на сьогодні багато громадян залишилися без житла чи якихось базових речей для проживання, і ці питання не можна відкласти.

Утворення ВА як перехідний етап до відновлення органів місцевого самоврядування?

Призначення начальниками військових адміністрацій у деокупованих населених пунктах голів громад є позитивною тенденцією з точки зору збереження принципів місцевого самоврядування. Адже, як і у процесі відновлення ОМС на Київщині, обов’язки начальників військових адміністрацій виконують ті представники ОМС, які були обрані громадою на місцевих виборах у 2020 році.

Альтернатива військових адміністрацій є позитивною з точки зору безпеки. Адже, по-перше, багато населених пунктів Харківської, Херсонської та інших областей знаходяться територіально близько до кордону з російським агресором. По-друге, ці міста, селища, села знаходяться на більшій відстані від територій, які в тилу. Відповідно, це викликає більше труднощів для доставки необхідної базової гуманітарної допомоги мешканцям. Тому для мінімізації безпекових ризиків така управлінська лінія, де в одній структурі працюють військове командування, правоохоронні органи та служби цивільного захисту, є ефективнішою.

Однак за функціонування такої вертикалі є і певні корупційні ризики, а також загроза зловживання владою. Наприклад, при прийнятті на службу не потрібно проводити конкурси, подавати декларацію чи проходити спеціальну перевірку, подавати документ про підтвердження рівня володіння державною мовою. Ці всі процедури і подання документів переносяться на мирний час.

Процедури, які стосуються закону «Про доступ до публічної інформації», також не діють. На акти органів місцевого самоврядування чи посадових осіб не поширюються вимоги про оприлюднення. Крім того, у період воєнного стану вплив центральної влади можливий і на рівні громад, адже рішення щодо призначення керівників у регіонах, громадах приймає Президент. Тому після закінчення воєнного стану важливо відновлювати місцеве самоврядування на засадах принципів децентралізації і можливості громади обирати керівників на місцях.

Військові адміністрації у населених пунктах будуть функціонувати протягом періоду воєнного стану, а також 30-ти днів після офіційного закінчення цього режиму. І тільки тоді ми зможемо повернутися до повного відновлення органів місцевого самоврядування – через повернення до роботи раніше обраних представників органів місцевого самоврядування або проведення демократичних виборів. Якщо ж, наприклад, стара місцева влада була чи є колаборантами, здійснювати повноваження місцевої влади продовжить начальник військової адміністрації.

Автор: Тетяна Лукеря, аналітикиня Лабораторії законодавчих ініціатив


Цей матеріал підготовано у рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який реалізується за фінансової підтримки Європейського Союзу». Його вміст є виключною відповідальністю Лабораторії законодавчих ініціатив і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.