Участь громадськості є невіддільною частиною демократичного процесу формування державної політики. Залучення заінтересованих сторін до обговорення актуальних питань формування політики, зокрема й до проєктів нормативно-правових актів, дає їм змогу висловити свої погляди, надати рекомендації або зауваження, а також сприяє налагодженню ефективного діалогу між органами державної влади та громадськістю. Один із Принципів державного управління OECD/SIGMA передбачає, що під час розробки політики проводяться активні консультації з ключовими зовнішніми та внутрішніми зацікавленими сторонами та громадськістю.

Нині основним актом, який регулює порядокПроведення консультацій у тій чи іншій формі передбачають також різні нормативно-правові акти. Наприклад, Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» містить обов’язок оприлюднювати кожен проєкт регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об’єднань. Громадського обговорення також потребують звіти з оцінки впливу на довкілля, проєкти професійних стандартів тощо. проведення консультацій органами виконавчої влади, є затверджений Кабінетом Міністрів Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики (далі — Порядок).

Згідно з цим Порядком орган виконавчої влади, який організовує та проводить консультації, щорічно складає орієнтовний план їх проведення, що формується з урахуванням:

• основних завдань, визначених Програмою діяльності Кабінету Міністрів України;
• Державної програми економічного і соціального розвитку України;
• плану законопроєктних робіт та інших стратегічних документів;
• результатів попередніх консультацій з громадськістю.

Водночас аналіз орієнтовних планів міністерств свідчить про  відсутність єдиної практики їх формування. Наприклад, орієнтовний план Міністерства оборони України не містить жодного нормативно-правового акта, а на обговорення з громадськістю винесені лише загальні питання реалізації державної політики, як-от забезпечення житлом військовослужбовців чи антикорупційні обмеження при проходженні військової служби в умовах воєнного стану. Подібна ситуація і з орієнтовним планом Міністерства юстиції України.

Порядок встановлює, що консультації з громадськістю проводяться у формі публічного громадського обговорення, електронних консультацій з громадськістю (безпосередні форми) та вивчення громадської думки (опосередкована форма). Частина міністерств здебільшого використовує лише одну форму консультацій. Наприклад, орієнтовний план Міністерства цифрової трансформації України передбачає лише електронні консультації з громадськістю. 

Порядок припускає, що з питань, не охоплених орієнтовним планом, консультації можуть бути ініційовані самою громадськістю за умови подання відповідних пропозицій громадській раді або безпосередньо органу виконавчої влади. 

Консультації з громадськістю у формі публічного обговорення проводяться обов’язково, наприклад, коли проєкт нормативно-правового акта стосується життєвих інтересів громадян чи правового статусу громадських об’єднань, їх фінансування, діяльності тощо. 

У Моніторинговому звіті Програми SIGMA за 2023 рік публічні консультації з питань державної політики отримали низьку оцінку за відповідним індикаторомЗначення цього індикатора становить один бал за п’ятибальною шкалою., зокрема через недостатню урегульованість цього процесу та відсутність вимоги обовʼязкового проведення консультацій з громадськістю щодо всіх законопроєктів та підзаконних актів, які схвалює Уряд.

Обмеження кола питань, які обов’язково мають виноситисяПорядок визначає десять категорій проєктів актів, щодо яких консультації з громадськістю проводяться обов’язково, зокрема з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їхніх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів тощо. на обговорення, дозволяє органам влади на власний розсуд визначати проєкти, які потребують консультацій. Такий підхід перетворює інструмент залучення громадян до ухвалення рішень на формальність, оскільки звужує їхні можливості брати участь в обговоренні питань, які можуть вплинути на суспільство, знижує ефективність консультацій та загалом зменшує прозорість процесу формування політики.

Аналіз пояснювальних записок до урядових законопроєктів свідчить, що міністерства, які не проводили консультації з громадськістю, не обґрунтовують такі рішення або навіть не згадують це питання.

Хоча Порядок і передбачає строк оприлюднення звіту за результатами консультацій з громадськістю (два тижні), він пов’язує цей строк з моментом ухвалення відповідного рішення за підсумками обговорення, не встановлюючи при цьому чіткої часової межі для самого ухвалення рішень після завершення консультацій. Це створює ризик затягування як процесу ухвалення рішень, так і публікації звітів.

Деякі органи не дотримуються вимог Порядку щодо звітування про результати проведених консультацій, зокрема оприлюднюють звіти, які не містять інформації про те, чи були враховані пропозиції громадськості, та як вони вплинули на ухвалене рішення, або ж узагалі не оприлюднюють їх. За відсутності прозорого звітування щодо впливу консультацій з громадськістю на формування політики, цей процес як спосіб залучення громадськості до участі в управлінні державними справами зводиться до формальності.

Стратегія реформування державного управління на 2022–2025 роки (далі — Стратегія) передбачає перегляд процедур й робочих процесів у державних органах, насамперед процес проведення публічних консультацій з формування та реалізації державної політики та процес моніторингу і контролю виконання управлінських рішень. Проведення аудиту процесів дасть змогу виявити загальні негативні тенденції та зробити процеси зручнішими для громадян, зокрема шляхом використання сучасних інформаційно-технологічних рішень. 

Завданнями з реалізації цього напряму Стратегії є удосконалення процесу проведення публічних консультацій та консультацій з громадськістю щодо питань формування та реалізації державної політики. 

План заходів з реалізації Стратегії містить два складники, які безпосередньо стосуються процесу проведення публічних консультацій:

• супроводження у Верховній Раді України проєкту Закону України «Про публічні консультації» (№ 4254 від 23 жовтня 2020 року);
• забезпечення реінжинірингу процесу проведення публічних консультацій та консультацій з громадськістю щодо питань формування та реалізації державної політики.

У червні 2024 року Верховна Рада ухвалила Закон України «Про публічні консультації» (Закон № 3841-IX), який набере чинності через 12 місяців з дня припинення або скасування воєнного стану. 

Закон № 3841-IX встановлює принципи та порядок проведення публічних консультацій. Зокрема, суб’єкт проведення публічних консультацій має оприлюднювати консультаційний документ на онлайн-платформі для публічних консультацій та/або на своєму офіційному вебсайті з інформуванням заінтересованих сторін. За наслідками проведення публічних консультацій орган має оприлюднювати надані пропозиції, аналізувати їх, складати та публікувати звіт про результати проведення консультацій. Строк проведення публічних консультацій не може становити менше як 15 робочих днів, а звіт про їх проведення оприлюднюється протягом 30 робочих днів після дня їх завершення. 

Закон № 3841-IX визначає виключний перелік форм проведення публічних консультацій:

1. електронніОприлюднення консультаційного документа на онлайн-платформі для публічних консультацій та/або на офіційному вебсайті суб’єкта проведення публічних консультацій щодо предмета консультацій. консультації;
2. адресніНадсилання заінтересованим сторонам консультаційного документа, проведення опитування, анкетування. консультації;
3. публічнеПроведення публічних заходів (засідань у формі круглих столів, слухань, конференцій, фокус-груп, зустрічей, інтернет-, відеоконференцій). обговорення.

Публічні консультації можуть проводитися у різних формах одночасно, однак Закон № 3841-IX визначає електронні консультації як обов’язкову форму. Для деяких органів публічне обговорення є обов’язковим у певних випадках, наприклад, якщо проєкт акта стосується конституційних прав, свобод та обов’язків громадян або впливає на стан навколишнього природного середовища, екологічну, біологічну чи генетичну безпеку тощо.

Законом чітко визначено відповідальність субʼєктів державної влади, що можуть ухилятися від публічних консультацій або порушувати порядок їх проведення, — у такому разі ухвалення акта може стати підставою для його скасування або визнання судом нечинним. 

Отже, один із заходів Плану реалізації Стратегії повністю виконаний. 

Водночас між першим та другим читанням у Парламенті законопроєкт № 4254 втратив деякі важливі норми. Зокрема, Закон № 3841-IX не передбачає обов’язку проводити публічні консультації для народних депутатів та комітетів Верховної Ради. Народні депутати можуть проводити публічні консультації щодо законопроєкту до внесення його на розгляд Верховної Ради, а парламентський комітет може проводити публічні консультації після прийняття законопроєкту у першому читанні за основу. Президент серед суб’єктів проведення публічних консультацій не згадується взагалі. 

Закон № 3841-IX не передбачає можливості ініціювання публічних консультацій громадськістю, як це нині встановлено Порядком. Закон залишив заінтересованим особам лише право подавати суб’єкту проведення публічних консультацій пропозиції щодо предмета публічних консультацій відповідно до вимог, визначених законом. 

На відміну від чинного ПорядкуПорядок визначає, що консультації проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їхніх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів, тобто не обов’язково лише щодо нормативно-правових актів. Закон № 3841-IX дещо обмежив сферу застосування публічних консультацій — лише для підготовки проєктів програмних документів та нормативно-правових актів, тоді як поточні питання реалізації державної політики залишилися поза цією процедурою.

Крім того, вимога обов’язкового проведення публічних консультацій охоплює значну кількість нормативно-правових актів різної юридичної сили та важливості. Це передбачає збільшення навантаження на державні органи та потенційний ризик не впоратися з великим обсягом публічних консультацій, зокрема з якісним опрацюванням отриманих пропозицій у встановлений Законом строк, що може знівелювати сутність та мету цієї процедури. 

Закон № 3841-IX визначає, що у звіті про результати проведення публічних консультацій подається лише узагальнена інформація про пропозиції, що надійшли до суб’єкта проведення публічних консультацій, та узагальнена інформація про врахування або відхилення пропозицій з обґрунтуванням прийнятого рішення. Однак Закон не визначає, наскільки узагальненими можуть бути отримані пропозиції (їх кількість, суть тощо). Через це органи влади можуть звітувати у довільній формі, що не гарантує заінтересованим сторонам отримання чіткої інформації про врахування чи відхилення їхніх пропозицій.

Закони України «Про публічні консультації» та «Про правотворчу діяльність» взаємопов’язані, оскільки публічні консультації є важливим елементом правотворчої діяльності, хоча й останній дещо оминає їхню роль. Крім того, ці закони послуговуються різною термінологією (як-от термін «програмний документ»), що створює нормативну неузгодженість та потребує їх гармонізації.

Особливої уваги потребує узгодження принципів, на яких ґрунтується правотворча діяльність та проведення публічних консультацій. Зокрема, Закон України «Про правотворчу діяльність» декларуєСтаття 45 Закону України «Про правотворчу діяльність»., що публічні консультації проводяться з метою реалізації принципів відкритості та прозорості правотворчої діяльності. Проте сам перелік принципів правотворчої діяльності, визначений цим же Законом, таких понять не міститьСтаття 3 Закону України «Про правотворчу діяльність».. Натомість саме Закон № 3841-IX закріплюєСтаття 4 Закону України «Про публічні консультації». принципи участі, відкритості та прозорості, але лише в контексті проведення публічних консультацій.

Інший захід, передбачений Планом щодо забезпечення реінжинірингу процесу проведення публічних консультацій та консультацій з громадськістю, безпосередньо пов’язаний із виконанням Закону № 3841-IX. Однак згідно з прикінцевими та перехідними положеннями цього Закону Уряд має вжити заходів щодо ухвалення та/або оновлення нормативних актів, що випливають з цього ЗаконуПункти 1, 4 Розділу ІV «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 3841-IX., лише через шість місяців з дня припинення або скасування воєнного стану для того, щоб ці підзаконні акти набрали чинності одночасно з набранням чинності самим Законом. Отже, поки що залишаються чинними поточні вимоги до проведення консультацій з громадськістю, врегульовані Порядком. 

Закон № 3841-IX передбачає функціонування онлайн-платформи публічних консультацій для взаємодії з громадянами та інститутами громадянського суспільства, порядок функціонування, вимоги до функціональних можливостей та технічного адміністратора, що має визначити Кабінет МіністрівСтаття 14 Закону № 3841-IX..

Впровадження єдиної платформи є корисним, оскільки заінтересована особа матиме доступ до консультацій усіх державних органів чи органів місцевого самоврядування. Це також спростить ідентифікацію та верифікацію заінтересованих сторін та допоможе уніфікувати практику подання пропозицій. Нині кожне міністерство та інші центральні органи виконавчої влади публікують інформацію про проведення консультацій з громадськістю та звіти за їх результатами на власних вебсайтах. 

Проте майбутнє такої платформи є доволі невизначеним. Закон № 3841-IX передбачає, що до моменту створення технічних можливостей для проведення електронних консультацій на спеціалізованій онлайн-платформі вони проводятьсяПункт 2 Розділу ІV «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 3841-IX. суб’єктами проведення публічних консультацій на їхніх вебсайтах та/або вебсторінках у соціальних мережах. Водночас Закон не встановлює ні кінцевого строку створення онлайн-платформи, ні дати початку функціонування онлайн-платформи, а також не конкретизує, що означає «створенням технічних можливостей». Отже, існує ризик затягування «створення технічних можливостей», що фактично заблокує запуск онлайн-платформи на невизначений час.

На порталі «ВзаємоДія» мав з’явитися модуль публічних консультацій, однак нині цей портал працює лише як платформа для конкурсів проєктів інститутів громадянського суспільства і подання петицій до органів місцевого самоврядування. 

Водночас у грудні 2022 року до Стратегії були внесені зміни, які звузили обсяг одного з завдань у межах блоку «Ефективне врядування» — з нього вилучено положення щодо впровадження модуля публічних консультацій на онлайн-платформі для взаємодії органів виконавчої влади з громадянами та інститутами громадянського суспільства. Це дає підстави для висновку, що запровадження онлайн-консультацій нині не є пріоритетом у сфері державного управління.

Публічні консультації є інструментом участі громадськості у процесі формування та реалізації державної політики та ухвалення рішень. Для забезпечення ефективної комунікації між органами влади, які проводять консультації, та заінтересованими сторонами, потрібно вжити заходів щодо:

1. визначення обов’язкового проведення публічних консультацій народними депутатами та комітетами Верховної Ради України, оскільки саме народні депутати є ініціаторами більшості законопроєктів;
2. встановлення чіткого строку для створення онлайн-платформи для публічних консультацій;
3. забезпечення наявності у процесі публічних консультацій аналітичного та звітного компонентів: публічні консультації мають бути не лише механізмом збору пропозицій від заінтересованих сторін, але й інструментом для їхнього якісного аналізу. Органи влади мають обов’язково розглядати отримані пропозиції, обґрунтовувати рішення щодо їхнього прийняття або відхилення, а також оприлюднювати звіт за результатами проведених консультацій;
4. взаємного узгодження Закону № 3841-IX та Закону України «Про правотворчу діяльність»;
5. відповідних змін до Закону № 3841-IX та Закону України «Про правотворчу діяльність», які потрібно внести ще до набрання чинності/введення в дію, що сприятиме повноцінній реалізації урегульованих ними процесів.

Ця публікація була підготовлена у межах проєкту «Ініціатива покращення врядування в Україні: розширення можливостей формування політики для суспільного прогресу» за підтримки Швейцарії. Відповідальність за зміст цієї публікації несе виключно ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив». Думка авторів не обов’язково відображає погляди донора.

Увага до апарату, на відміну від суддівського корпусу, який перебуває в центрі постійних реформ, залишалася фрагментарною та зазвичай зводилася до реакції на поточні виклики. Водночас саме працівники апаратів судів — державні службовці, помічники суддів, технічний персонал — є тими, хто щодня організовує роботу суду. Та все ж, попри визначальну роль апаратів у забезпеченні ефективного функціонування правосуддя, ця категорія працівників залишається системно недооціненою як у правовому регулюванні, так і в суспільному сприйнятті. 

Питання уваги до діяльності апаратів судів набуло особливої важливості після початку повномасштабного вторгнення, адже умови, в яких нині функціонує система правосуддя, зазнали докорінних змін. 

З огляду на виявлену актуальність нове дослідження ЛЗІ не просто описує наявні проблеми протягом періоду 2020–2024 років, а комплексно оцінює ефективність функціонування державної та патронатної служби в судах на основі емпіричних даних, практик, нормативного аналізу та європейських підходів. Ба більше, дослідження розпочинає дискусію про формування нової кадрової, етичної та управлінської культури в судовій владі.

У проведенні дослідження ЛЗІ покладалася на якісні та кількісні методи аналізу:

• глибинні інтерв’ю: проведено 42 напівструктуровані інтерв’ю з суддями та працівниками апаратів судів, які дозволили глибше зрозуміти стан справ, виявити структурні й регіональні особливості;
• опитування працівників апаратів судів, у якому взяло участь понад 1000 працівників державної та патронатної служби в судах першої та апеляційної інстанцій;
• дослідження правового регулювання, організаційних підходів та фінансування;
• міжнародний контекст: у дослідженні проаналізовані моделі функціонування судової адміністрації та кар’єрного розвитку працівників апаратів судів у таких країнах, як-от Іспанія, Німеччина, Швейцарія, Велика Британія, США, Канада, Мексика тощо.

Проведене дослідження дозволило виявити глибоко вкорінені проблеми, що формувались протягом тривалого часу та посилилися під впливом воєнного стану: 

1. критичний кадровий дефіцит, що набув хронічного характеру;
2. несформована система добору персоналу, що є фрагментарною та непрозорою;
3. неконкурентна оплата праці, що не відповідає рівню відповідальності та навантаженню;
4. недостатнє матеріально-технічне забезпечення судів;
5. нерівність умов праці між судами нижчого рівня та в порівнянні з судами вищих інстанцій;
6. проблеми професійного розвитку та навчання апарату. Респонденти вказували на формалізм, брак практичної орієнтації та обмежену доступність тренінгів;
7. вплив війни й відсутність адаптаційних механізмів. Судова влада України у надзвичайно складних умовах воєнного стану продемонструвала здатність зберігати свою функціональність. Водночас сам механізм адаптації виявився недостатньо гнучким та повільним;
8. корупційні ризики та відсутність належних механізмів контролю, а також брак антикорупційного навчання знижує рівень довіри до судової влади. 

Такі системні недоліки мають як об’єктивний, так і управлінський характер. Частина з них зумовлена зовнішніми чинниками, передусім впливом воєнного стану, інша частина — результат тривалого ігнорування питань кадрової політики та належного фінансування судової влади.

На основі аналізу відповідей респондентів, інтерв’ю та зібраних документів Лабораторія законодавчих ініціатив підготувала понад 40 комплексних рекомендацій для органів законодавчої, виконавчої та судової влади, зокрема щодо: 

1. реформування системи оплати праці та матеріально-технічного забезпечення; 
2. удосконалення чинної системи добору працівників державної та патронатної служби в судових органах;
3. забезпечення внутрішньої незалежності та ефективної взаємодії;
4. вдосконалення системи професійного навчання працівників апаратів судів;
5. підвищення ефективності функціонування державної та патронатної служби в судових органах в умовах воєнного стану;
6. зниження корупційних ризиків у державній та патронатній службі судів.

Більше про ключові проблеми та рекомендації для їх розвʼязання — у новому дослідженні ЛЗІ. 

Це дослідження було проведено у межах проєкту «Ініціатива покращення врядування в Україні: розширення можливостей формування політики для суспільного прогресу» за підтримки Швейцарії. Відповідальність за зміст цього дослідження несе виключно ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив». Думка авторів не обов’язково відображає погляди донора.

Особливості правового регулювання нормотворчості в Україні полягають у наявності розгалуженої, але недостатньо впорядкованої системи нормативно-правових актів (НПА), які мають різну юридичну силу.

Вимоги до підготовки проєктів НПА закріплені як у законах України, так і в підзаконних актах. Вони істотно різняться залежно від суб’єкта нормотворення та рівня юридичної сили. Найменше таких вимог встановлено для народних депутатів як суб’єктів права законодавчої ініціативи, тоді як Уряд зобов’язаний дотримуватися низки вимог у підготовці НПА, зокрема й проєктів законів. Це спричиняє подання розроблених міністерствами законопроєктів до Верховної Ради України саме через народних депутатів.

Оцінювання потенційного впливу проєктів НПА має фрагментарне та непослідовне регулювання, яке не охоплює всіх суб’єктів нормотворчості. Моніторинг реалізації НПА здебільшого обмежується лише контролем Уряду за підготовкою актів нижчої юридичної сили (за потреби).

Винятком є регуляторні акти, щодо яких законом встановлені правові та організаційні вимоги їх підготовкиЗаконом України «Про засади державної регуляторної політики» встановлені вимоги щодо підготовки проєктів регуляторних актів, які охоплюють планування підготовки проєктів регуляторних актів, підготовку аналізу регуляторного впливу, оприлюднення проєкту акта для обговорення, обов’язкове погодження з Державною регуляторною службою України, базове та повторне відстеження результативності акта., які виконуються лише міністерствами, що здійснюють підготовку таких актів та, відповідно, Урядом як субʼєктом права законодавчої ініціативи. Водночас для народних депутатів такі вимоги не адаптовані, оскільки не містять механізму реалізації. 

Законодавство України містить мінімальні вимоги щодо участі громадськості у процесі ухвалення важливих для суспільства рішень. Ба більше, більшість таких вимог стосується проєктів НПА, підготовлених саме міністерствами. Значною мірою чинні процедури залишаються формальними, оскільки Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики (Порядок № 966) не передбачає обов’язкового проведення консультацій щодо всіх проєктів НПА, розроблених органами виконавчої влади, та звужує обсяг необхідних консультацій.

Окремим викликом для України є масштаб законодавчої роботи, зумовлений реформаторським порядком денним і процесом вступу до ЄС. Це вимагає критичного переосмислення результатів реалізації Стратегії реформування державного управління на 2022–2025 роки (далі — Стратегія), зокрема щодо посилення спроможності міністерств до вироблення політики. Нині міністерства переобтяжені функціями з реалізації політики, а їхня внутрішня організаційна структура не може забезпечити належний рівень аналітичної спроможності та ефективної розробки політик. Незавершена реформа міністерств — це не лише формальна зміна організаційних структур, а й брак необхідних навичок, мотивації та культури «можемо і зробимо».

Це негативно позначається на якості законодавства, його ефективності, зрозумілості, своєчасності та передбачуваності змін для громадян і бізнесу.

На системні недоліки, характерні для процесу формування політики та розробки законодавства вказувала Програма SIGMA у Моніторинговому звіті за 2023 рік, зокрема відзначено:

• обмежену роль Уряду як ініціатора законопроєктів (порівняно з практикою держав-членів ЄС), де уряди мають кращі можливості для забезпечення якості законопроєктів. Тож обмеженість, яка є в Україні, може стати викликом у просуванні узгодженого політичного порядку денного Кабінету Міністрів;
• відсутність у міністерствах внутрішніх НПА та послідовних практик щодо розробки проєктів законів і політик;
• низьку якість пояснювальних записок та аналізу впливу, що супроводжують законодавчі пропозиції;
• недостатню ефективність експертизи проєктів;
• недоліки у перевірці фінансового обґрунтування проєктів та їх узгодженості з пріоритетами Уряду.

Потенціал Уряду щодо розробки політики є одним з компонентів, які оцінюються у контексті виконання Україною вимог для євроінтеграції. Упродовж 2023–2024 років Єврокомісія у своїх щорічних звітах щодо прогресу України в межах Пакета розширення наголошувала, що стан спроможності Уряду у цьому напрямку залишається незадовільним. 

У фокус уваги Стратегії потрапили деякі з вищезазначених проблем за напрямом «Ефективне урядування». Мета цього напряму — створення умов, у яких органи влади будуть формувати державну політику на основі результатів аналізу та комунікацій із заінтересованими сторонами, що узгоджується з європейськими Принципами державного управління програми OECD/SIGMA (зокрема, принципами 4Принцип 4: Державна політика розробляється на основі даних та аналізу, із дотриманням чітких і послідовних правил законотворчої діяльності; закони та нормативно-правові акти легкодоступні. і 5Принцип 5: Під час розробки політики проводяться активні консультації з усіма ключовими зовнішніми та внутрішніми зацікавленими сторонами та громадськістю.). 

Стратегія зосередилася на розв’язанні таких проблемБлок «Ефективне врядування».:

• недостатньо ефективна система центральних органів виконавчої влади (далі — ЦОВВ);
• відсутність чіткого розподілу функцій з формування та реалізації політики;
• неврегульованість системи державного стратегічного планування.

Відзначено також потребу перегляду процесу публічних консультацій з питань формування та реалізації державної політики.

Основними завданнями для реалізації цього напряму Стратегії щодо формування політики та правотворчої діяльності є:

• удосконалення системи розроблення проєктів нормативно-правових актів, зокрема шляхом уніфікації правил нормопроєктування та проведення експертизи;
• удосконалення процесу проведення публічних консультацій та консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики.

Для цього у Плані заходів з реалізації Стратегії реформування державного управління України на 2022 –2025 роки пропонується:

1. ухвалити законопроєкт № 5469, який дозволить закріпити за міністерствами функції з розробки проєктів актів законодавства;
2. у структурі апарату міністерств утворити директорати, які у 2022 році будуть забезпечені кадрами на 82%, у 2023 — на 85%, у 2024 — на 88%, у 2025 — на 90%.
3. ухвалити законопроєкт № 4254 про публічні консультації;
4. ухвалити постанову КМУ щодо оновлення процесу проведення публічних консультацій.

Важливим кроком на шляху уніфікації процесів розроблення державної політики та проєктів НПА стало ухвалення законів України «Про правотворчу діяльність» (24 серпня 2023 року) та «Про публічні консультації» (20 червня 2024 року). 

Закон України «Про правотворчу діяльність» закріплює за Урядом та міністерствами статус суб’єктів правотворчої діяльностіСуб’єктами правотворчої діяльності є органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи та інші суб’єкти, наділені Конституцією України та/або законом повноваженнями щодо ухвалення (видання) нормативно-правових актів.. Інші державні органи, юрисдикція яких поширюється на всю територію України, набувають статусу суб’єктів правотворчої діяльності лише за умови, що здійснюють таку діяльність від імені держави на підставі закону. 

Цей Закон встановлює вимоги до правотворчого процесу, який охоплює практично всі етапи підготовки проєктів нормативно-правових актів «від початку до кінця». Важливо, що у Законі простежується циклічність правотворчої діяльності: вона не завершується ухваленням акта, а передбачає подальше оцінювання його ефективності. За результатами такого оцінювання може бути ухвалене рішення про перегляд акта, що ініціює новий цикл правотворчості.

Вимоги, встановлені Законом, значною мірою відповідають логіці циклу публічної політики. Вони охоплюють планування правотворчої діяльності, підготовку аналітичних, прогнозних та програмних документів у сфері публічної політики, проведення експертизи проєктів нормативно-правових актів, публічних консультацій, а також здійснення правового моніторингу.

Основна частина нормативних положень цього Закону буде введена в дію через 12 місяців після скасування чи припинення воєнного стану в Україні.

Однак апробація окремих нормативних положень Закону, зокрема тих, що стосуються змін до Регламенту Верховної Ради України, вже розпочалася: структура і зміст планів законопроєктної роботи Верховної Ради України на 2024 рік та на 2025 рік відповідають структурі й змісту, зазначеним у редакції Регламенту Верховної Ради України, яка ще не введена в дію. Водночас Уряд уже покращив свої позиції як суб’єкт права законодавчої ініціативи. 

Закон України «Про публічні консультації» встановлює правила щодо залучення заінтересованих сторін до участі у прийнятті рішень через проведення публічних консультацій на всіх етапах постановки проблеми, розроблення, формування та реалізації державної політики. Цей Закон має розвʼязати питання вибірковості застосування інструменту публічних консультацій під час підготовки проєктів НПА, на чому наполягали експерти Програми SIGMA. Закон передбачає обов’язкове проведення електронних консультацій щодо всіх проєктів актів, інші форми консультацій (адресні консультації, публічне обговорення) є факультативними й можуть проводитися додатково до електронних консультацій. 

Цей закон набере чинності через 12 місяців після скасування чи припинення воєнного стану в Україні. 

Разом ці закони встановлюють правила, що є не лише результатом реалізації реформи державного управління, зокрема в частині вдосконалення нормотворчих процесів і консультацій з громадськістю, але водночас виступають каталізатором глибших трансформацій у системі центральних органів виконавчої влади. Вони висувають конкретні вимоги для посилення спроможності Уряду, центральних органів виконавчої влади та державного апарату загалом для того, щоб до моменту набрання чинності ці закони могли бути ефективно реалізовані. 

Нині вплив цих законів, ухвалених «на майбутнє», на діяльність центральних органів виконавчої влади є потенційним. Водночас їх реалізація вимагає внутрішньої перебудови системи цих органів, перегляду підходів до організації їх роботи та формування спроможності діяти за новими правилами.

Закон України «Про правотворчу діяльність» підкріплює модель організаційної структури центральних органів виконавчої влади, запропоновану в урядовому законопроєкті № 5469. Цей законопроєкт був спрямований на підвищення ефективності роботи Кабінету Міністрів України та посилення ролі міністерств у процесі формування державної політики. Зокрема, передбачалося: 

• визначення уніфікованої структури апарату міністерства, яка включає: директорат, секретаріат міністерства, департаменти, управління та інші самостійні структурні підрозділи;
• зосередження функцій з розроблення проєктів актів законодавства у міністерствах (за винятком випадків, коли інші центральні органи виконавчої влади мають нормотворчі повноваження відповідно до закону);
• уточнення сфер компетенції та основних напрямів діяльності Кабінету Міністрів України, забезпечення підвищення якості урядових рішень, чіткий розподіл повноважень між членами Уряду в усіх напрямах його діяльності.

Однак у вересні 2024 року законопроєкт № 5469 було відкликано ініціатором, що призупинило подальший прогрес реформи в цьому напрямі. У результаті закони України «Про Кабінет Міністрів України» і «Про центральні органи виконавчої влади» залишаються не адаптованими до Закону «Про правотворчу діяльність» і не забезпечують належного нормативного підґрунтя для його повноцінної реалізації.

Виконання завдань Стратегії щодо завершення реорганізації міністерств та приведення структури їх апарату у відповідність із встановленими вимогами було загальмоване через повномасштабну збройну агресію росії. В умовах воєнного стану та обмежених ресурсів, зокрема через скорочення фонду оплати праці державних органів, процес утворення нових директоратів у міністерствах було призупинено, низка міністерств скоротила штатну та фактичну чисельність посад фахівців з питань реформ, а в окремих випадках директоратиДля порівняння, на початок 2021 року було утворено понад 90 директоратів, станом на квітень 2025 року їх налічується 48 (загалом функціонують тільки в 11 міністерствах із 19). були ліквідовані.

Упродовж трьох років повномасштабної війни добір кандидатів на посади державної служби здебільшого відбувається шляхом непрозорих прямих призначень. Крім того, посилюється тенденція плинності кадрів за всіма категоріями посад та загалом відтік кадрів з державної служби. Це створює ризик істотного послаблення інституційної спроможності державних органів, зокрема міністерств, до якісної та обґрунтованої правотворчості, зокрема до реалізації повного циклу правотворчого процесу, включно з аналітикою, консультаціями та оцінюванням впливу.

15 липня 2025 року Уряд подав на розгляд Парламенту законопроєкт № 13478, спрямований на розбудову державної служби, який, зокрема, передбачає: 

1. відновлення конкурсів на посади державної служби (за винятком призначення на посади державної служби на територіях, де ведуться бойові дії);
2. впровадження нових сучасних інструментів управління персоналом на державній службі, спрямованих на ухвалення ефективних управлінських рішень (зокрема, кадровий і кандидатський резерв, адаптація державного службовця, внутрішній конкурс);
3. запровадження механізмів кар’єрного просування державних службовців через переведення на вищі посади державної служби в межах категорії посад протягом одного року після отримання відмінної оцінки за результатами щорічного оцінювання.

На розгляді Верховної Ради України також перебуває альтернативний проєкт, підготовлений народними депутатами № 13478-1 від 16 липня 2025 року, який уточнює окремі положення урядового законопроєкту щодо досвіду членів Комісії з питань вищого корпусу державної служби та скорочення строків оголошення конкурсів на різні категорії посад державної служби. 

Ініціатива народних депутатів пояснюється потребою пришвидшення підготовки законодавства, необхідного для виконання індикаторів Плану України за Реформою 2 «Процедура відбору на державну службу», строк виконання одного з яких добігає кінця у ІІІ кварталі 2025 року.

Законопроєкт № 13478 17 липня 2025 року у зв’язку з відставкою Уряду було відкликано новосформованим Кабінетом Міністрів України. І тепер є два сценарії розвитку подій: новосформований Уряд внесе урядовий законопроєкт повторно, чим продемонструє свою суб’єктність у формуванні державної політики, або ж Парламент буде розглядати альтернативний законопроєкт, ініційований народними депутатами. 

У будь-якому разі ухвалення закону, який врегулює питання відновлення конкурсного добору та впровадження сучасних інструментів управління персоналом, є необхідним не лише для досягнення формального індикатора. Такий закон стане важливим імпульсом для залучення на державну службу кваліфікованих фахівців, що, своєю чергою, сприятиме підвищенню якості аналізу, формування та реалізації державної політики.

Ухвалені закони України «Про правотворчу діяльність» та «Про публічні консультації» мають безперечну цінність для систематизації процесу розроблення проєктів НПА та демонструють поступ в реформуванні процесу розроблення політики. Проте в окремих положеннях ці закони створюють враження документів, ухвалених з певним поспіхом, що надалі може ускладнити їх реалізацію. Зокрема, це стосується:

1. внутрішньої неузгодженості норм Закону України «Про правотворчу діяльність» із встановленими ним же правилами нормопроєктування, зокрема щодо викладення нормативних положень у хронологічній послідовності розвитку процесів у межах відповідних суспільних відносин;
2. невизначеності ролі, місця та кількості аналітичних документів публічної політики в межах правотворчого процесу, що знижує якість обґрунтування проєктів НПАНаприклад, оцінка впливу у Законі України «Про правотворчу діяльність» згадується як аналітичний документ публічної політики без пояснення де і як він має застосовуватися, крім як у білій книзі, та як оцінка впливу НПА, яку здійснює суб’єкт правотворчої ініціативи та викладає її у пояснювальній записці. Вимоги до змісту оцінки впливу як аналітичного документа та оцінки впливу НПА відрізняються. Тобто оцінка впливу як аналітичний документ може лише частково перекривати потреби суб’єкта правотворчої ініціативи в інформації для підготовки оцінки впливу НПА у пояснювальній записці.;
3. збереження практики підготовки супровідних документів до проєкту НПА, які дублюють одне одного (наприклад, аналоги ex-ante (попереднього) аналізу — пояснювальна записка з оцінкою впливу НПА, аналіз регуляторного впливу НПА);
4. відсутність чіткої концепції ex-post аналізу НПА — оцінки впливу вже ухваленого НПА на суспільство та економіку після певної початкової фази його дії, яка вивчає, чи досягнуті бажані результати акта, чи є він ефективним і чи не потребує змін;
5. невизначеність механізмів правового моніторингу щодо актів, ухвалених до введення в дію Закону України «Про правотворчу діяльність»;
6. неузгодженість термінології в законах України «Про правотворчу діяльність» та «Про публічні консультації», зокрема щодо кола осіб, на яких впливає НПА;
7. обмежене охоплення вимог Закону України «Про публічні консультації», які нині не поширюються на народних депутатів, що знижує узгодженість їхніх законодавчих ініціатив з інтересами заінтересованих сторін та може створювати проблеми у забезпеченні Урядом реалізації законів;
8. відсутність у Законі України «Про публічні консультації» чітких понять «заінтересована сторона» та «ключовий інтерес заінтересованої сторони», що перешкоджає якісному аналізу впливу НПА. Адже через відсутність таких понять оцінки впливу часто є формальними, а суб’єкти, на яких реально впливають нові регулювання (держслужбовці, лікарі, вчителі, військові тощо), або не враховуються, або узагальнюються як «держава» чи «громадяни».

Закон України «Про правотворчу діяльність» оминув питання урядової експертизи законів, ухвалених Верховною Радою та переданих на підпис Президентові України. Наразі така експертиза врегульована лише Регламентом Кабінету Міністрів України, а Уряд повинен вкластися у строк, встановлений Конституцією України для Президента на підписання закону або застосування вето — 15 календарних днів.

Сам строк, відведений Уряду (а фактично кільком міністерствам та Секретаріату Кабінету Міністрів України), залежить від моменту, коли Президент вирішить передати закон Урядові для проведення експертизи. Зазвичай на підготовку вмотивованих зауважень і пропозицій Уряд має лише один-три дні. Отже, попри очевидну доцільність і користь урядової експертизи, вона часто проводиться у «шоковому» режимі, що може негативно позначатися на глибині аналізу та якості наданих пропозицій.

Завершення цих реформ — не лише вимога міжнародних партнерів чи формальний обов’язок, а ключ до ефективного, прозорого та професійного державного управління в умовах воєнного стану та повоєнного відновлення.

Реформування державної служби та правотворчого процесу в Україні залишається структурно правильним, але незавершеним. Тож задля успішного впровадження комплексної реформи державного управління необхідно вжити таких заходів:

Адаптація до Закону України «Про правотворчу діяльність» законів України «Про Кабінет Міністрів України» та «Про центральні органи виконавчої влади», зокрема підготовка та ухвалення законів, які забезпечать якісну реалізацію реформ, зокрема щодо:

1. посилення ролі Уряду як суб’єкта права законодавчої ініціативи у формуванні порядку денного Парламенту;
2. розмежування функцій з формування та реалізації державної політики між міністерствами та іншими ЦОВВ із закріпленням за міністерствами функцій із забезпечення формування державної політики, а за іншими ЦОВВ — функції з реалізації державної політики;
3. розподіл всіх сфер компетенції Уряду між членами Кабінету Міністрів України, тобто між міністерствами, які будуть відповідати за забезпечення формування державної політики у відповідних сферах;
4. упорядкування структури міністерств для забезпечення поглиблення аналітичної частини їх роботи, підвищення якості вироблення державної політики, відстеження її результативності та коригування (за потреби);
5. відновлення конкурсів на посади державної служби;
6. впровадження сучасних інструментів управління персоналом на державній службі.

Закони України «Про правотворчу діяльність» і «Про публічні консультації» мають потенціал мультиплікативного ефекту — вони впливають (або мають впливати) на формування ефективної моделі системи центральних органів виконавчої влади, яка здатна забезпечити їх практичну реалізацію. Це є однією з підстав для їх подальшого доопрацювання, аби після набрання чинності забезпечити їх повноцінний позитивний вплив на процеси аналізу, формування та моніторингу державної політики. Зокрема, потребують уточнення нормативні положення щодо:

• етапів правотворчого процесу та власне робочих процесів, які відбуваються на кожному етапі у Законі України «Про правотворчу діяльність»;
• ролі, місця і кількості аналітичних документів публічної політики у правотворчому процесі;
• оптимізації кількості супровідних документів до проєкту НПА, які передбачають оцінювання його потенційного впливу. Наприклад, логічно було б поєднати в одній оцінці впливу НПА всі аспекти, які потенційно впливають на суспільні відносини, зокрема й регуляторний вплив. Адже оцінюючи вплив акта на суб’єктів господарювання, ми маємо розуміти, що такий вплив має мультиплікативний ефект на суспільство, що може виражатися у підвищенні чи зниженні цін на певні товари й послуги внаслідок зміни умов діяльності суб’єктів господарювання (великого, середнього та малого бізнесу);
• впровадження повноцінного ex-post аналізу НПА;
• визначення особливостей правового моніторингу НПА, ухвалених до введення в дію Закону України «Про правотворчу діяльність», отже підготовлених не за правилами цього Закону (зокрема і для цього Закону);
• встановлення на рівні Закону України «Про правотворчу діяльність» чітких підстав і строків для направлення закону Президентом на урядову експертизу надало б Кабінету Міністрів більше часу для формування виваженої та обґрунтованої позиції щодо ухвалених Парламентом законів. У перспективі після скасування чи припинення воєнного стану варто подумати про внесення відповідних змін до Конституції України, а також визначити більш реалістичний строк для ухвалення Президентом рішення щодо закону, який надійшов йому на підпис;
• узгодження термінології, що застосовується в законах України «Про правотворчу діяльність» та «Про публічні консультації», які оперують різними поняттями, коли визначають коло осіб, на яких вплине ухвалення (видання) певного НПА, а також уточнення змісту понять «заінтересовані особи» та «заінтересовані сторони» з урахуванням Закону України «Про лобіювання». Зокрема, у Законі України «Про правотворчу діяльність» термін «заінтересовані особи» потрібно розмежувати за категоріями учасників правотворчої діяльності, зокрема на тих, хто впливає на ухвалення НПА (суб’єкти лобіювання), і тих, на кого впливає нормативно-правовий акт (заінтересовані сторони);
• поширення у повному обсязі вимог Закону України «Про публічні консультації» на народних депутатів як суб’єктів правотворчої ініціативи;
• введення до Закону України «Про публічні консультації» понять «заінтересована сторона» та «ключовий інтерес заінтересованої сторони». Це важливо, оскільки заінтересовані сторони (наприклад, державні службовці, лікарі, вчителі, військовослужбовці тощо) через вплив НПА на їхні ключові інтересиКлючовий інтерес заінтересованої сторони — це основне очікування, потреба або цінність, яку заінтересована сторона прагне зберегти, захистити або отримати в результаті правового регулювання або відмови від нього (прим. автора). можуть бути зацікавлені у регулюванні або виступати проти нього і бути вето-гравцями.

Ця публікація була підготовлена у межах проєкту «Ініціатива покращення врядування в Україні: розширення можливостей формування політики для суспільного прогресу» за підтримки Швейцарії. Відповідальність за зміст цієї публікації несе виключно ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив». Думка авторів не обов’язково відображає погляди донора.

24 липня 2025 року Лабораторія законодавчих ініціатив провела вже другу презентацію Зеленої книги про державну та патронатну службу в органах судової влади. Цього разу спільно з Всеукраїнською асоціацією працівників судів (ВАПС). Круглий стіл був зосереджений передусім на обміні досвідом, обговоренні потреб і бачення самих працівників судів — керівників апаратів, їхніх заступників, помічників суддів тощо. Презентація відбулася у форматі професійної розмови, без формальностей, але з фокусом на системні проблеми й способи їх розвʼязання.

Світлана Матвієнко, виконавча директорка ГО «Лабораторії законодавчих ініціатив», відзначила, що Зелена книга є стартовою платформою для тривалого діалогу:

Модерував зустріч Богдан Крикливенко, керівник апарату Вищого антикорупційного суду та член правління ВАПС. За його словами, презентація дослідження — важливий крок до того, щоб голос працівників судів було почуто, а зміни — розпочато.

Карина Асланян, керівниця напряму «Верховенство права» ЛЗІ, крім представлення результатів дослідження, заохотила усіх присутніх до активної участі в обговоренні:

Учасники обговорення, серед яких були Юрій Федорович (Господарський суд Харківської області), Ольга Пасічник (Одеський окружний адмінсуд), Сергій Андрущенко (Господарський суд Одеської області), Оксана Коломієць (Вишгородський районний суд) та інші, обмінювалися досвідом на основі власних робочих ситуацій. Усі відзначили дефіцит персоналу в судах малих міст, невідповідність оплати праці навантаженню, складнощі з цифровізацією та роботою з електронними системами без належної технічної підтримки.

Ольга Пасічник, керівниця апарату Одеського окружного адмінсуду, порушила питання, повʼязані з підвищенням статусу працівників судів, професійним навчанням та його оцінюванням, тривалим процесом спецперевірок кандидатів на посади державної служби — адже неврегульованість терміну спецперевірок впливає на щоденну роботу суду.

Наталя Король, голова ВАПС і керівниця апарату Вінницького апеляційного суду, зауважила: 

Усі погодилися, що важливо не лише окреслювати проблеми, але й пропонувати шляхи їх розвʼязання. Важливо, аби працівників апаратів судів чули, як це, власне, продемонструвало дослідження, проведене ЛЗІ. Наприклад, за словами Карини Асланян, одне із глибинних інтерв’ю тривало близько чотирьох годин.

Зелена книга щодо функціонування державної та патронатної служби в органах судової влади України буде опублікована на ресурсах Лабораторії законодавчих ініціатив згодом. 

Захід відбувся в межах проєкту «Ініціатива покращення врядування в Україні: розширення можливостей формування політики для суспільного прогресу» за підтримки Швейцарії. Відповідальність за зміст дослідження і презентації несе виключно ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив». Погляди й позиції, викладені під час презентації та у дослідженні, не обов’язково відображають погляди донора.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.

Проте адміністративне судочинство — не лише механізм вирішення спорів, а й інструмент демократичного контролю та реформування публічного управління. Воно забезпечує баланс між владою та громадянами, сприяє підвищенню прозорості, правової визначеності й довіри до держави.

Право фізичних та юридичних осіб оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність органів влади дає можливість надавати «зворотний зв’язок» державі, контролювати, наскільки влада дотримується закону. 

Адміністративні суди також відіграють роль у формуванні правозастосовної практики через судові прецеденти та типові рішення судів, які змушують органи влади переглядати свої рішення та підходи до їх ухвалення. 

Прогалини, які виявляються під час судового розгляду, стимулюють зміни в законодавстві, і так адміністративне судочинство виконує роль каталізатора реформ.

Наявність ефективної системи адміністративного судочинства — ознака демократичної, правової держави, де влада підзвітна громадянам, що важливо у контексті євроінтеграції та виконання Копенгагенських критеріїв. Зокрема, країна-аплікант повинна мати стабільні інституції, які сприяють демократії, верховенству права, правам людини та повазі до прав меншин. Тож саме тому ліквідація Окружного адміністративного суду міста Києва (ОАСК) (як приклад нестабільності таких інституцій) потрапила до поля зору Європейської комісії.

ОАСК володів виключною юрисдикцією щодо оскарження актів Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Національного банку та інших органів, повноваження яких поширюються на всю територію України. Іншими словами, ОАСК був судом, що розглядав справи загальнодержавного значення та мав прямий вплив на функціонування вищих органів влади.

Ліквідація ОАСК була ініційована через низку гучних скандалів, звинувачень у корупції, а також ухвалення рішень, які розцінювалися як політично вмотивованіНаприклад, скасування націоналізації ПриватБанку, скасування нового українського правопису, скандал із так званою «суддівською рулеткою» — системою обходу автоматичного розподілу справ між суддями та багато інших.. 13 грудня 2022 року був ухвалений Закон № 2825-ІХ  про ліквідацію ОАСК, а вже 15 грудня 2022 року цей суд припинив здійснення правосуддя.

Водночас це революційне рішення, яке громадянське суспільство сприйняло як крок до відновлення довіри до судової системи та державної влади, мало й зворотний бік — воно спричинило колапс у системі адміністративного правосуддя та призвело до порушення прав громадян і ослаблення захисту інтересів держави.

На момент ліквідації ОАСК у його провадженні перебували понад 60 тис. справ і матеріалів, з яких майже 21,7 тис. надійшли лише у період з 1 січня до 14 грудня 2022 року. Це був один із найвищих показників серед усіх окружних адміністративних судів. За той самий період судді ОАСК розглянули 21,5 тис. справ, з яких 82% (17,5 тис.) були вирішені на користь позивачів.

Для розгляду адміністративних справ з територіальною юрисдикцією в місті Києві (на заміну ОАСК) передбачалося створення нового Київського міського окружного адміністративного суду. До моменту його запуску розгляд справ тимчасово передали Київському окружному адміністративному суду (Київська область). Проте на той момент у цьому суді працювали лише 23 судді, які вже розглядали понад 30 тис. справ, а сам процес передачі матеріалів затягувався через низьку пропускну здатністьЗа словами чинного на той час голови Верховного Суду В.Князева, пропускна спроможність канцелярії Київського окружного адміністративного суду (якщо вона будуть займатися тільки цим питанням) становить близько 100–200 справ на день, тобто 3–4 тис. на місяць, а передача всіх у понад 60 тис. справ може розтягнутися на роки. його канцелярії.

Найбільше після ліквідації суду постраждали громадяни, які оскаржували дії державних або місцевих органів влади. Також значні труднощі виникли у справах, які до того міг розглядати виключно ОАСК, і чим пояснювалася його особлива роль у національній судовій системі, — у справах за участю центральних органів виконавчої влади. 

Київський міський окружний адміністративний суд лише був зареєстрований як юридична особа. Його запуск був затриманий через кадрову кризу, пов’язану зокрема й з тим, що органи, відповідальні за добір суддів, — Вища рада правосуддя та Вища кваліфікаційна комісія суддів (ВККС) — перебували у стані реформування та не працювали.

Отже, після ліквідації ОАСК система не змогла оперативно замінити ключову інституцію, що призвело до затримок у розгляді справ, порушення строків та обмеження доступу громадян до правосуддя. 

Європейський суд з прав людини у справі Цимермана і Штайнера наголошував, що Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод зобов’язує Договірні держави організувати свої правові системи у спосіб, що давав би судам можливість забезпечити розгляд справ у межах «розумного строку». Однак тимчасове нагромадження невирішених справ не призводить до відповідальності Договірної держави, якщо вона оперативно вживає заходів для розв’язання такої ситуації. Водночас, як зазначають народні депутати, Україна досі залишається серед небагатьох країн Ради Європи, де Європейський суд з прав людини систематично констатує структурні проблеми із надмірною тривалістю судових процесів. Ускладнення ситуації може мати вкрай негативний вплив на євроінтеграційні перспективи України.

Створення нового суду для розгляду адміністративних справ за участю державних органів визначено одним з індикаторів виконання Плану України з реалізації ініціативи Європейського Союзу Ukraine Facility у межах реформи системи судоустрою України щодо посилення підзвітності, доброчесності та професіоналізму судової влади.

У Звіті в межах Пакета розширення ЄС 2024 року Європейська Комісія наголосила, що з часу ліквідації ОАСК у грудні 2022 року новий суд досі не було створено. Тимчасово уповноважений Київський окружний адміністративний суд не справляється з обсягом справ, що суттєво підриває доступ до адміністративного правосуддя, особливо у справах проти центральних органів влади.

У Меморандумі про економічну та фінансову політику від 4 жовтня 2024 року Україна запевнила Міжнародний Валютний Фонд (МВФ) у своєму прагненні удосконалювати дію принципу верховенства права та продовжувати судові реформи. Зокрема, озвучені МВФ наміри України передбачали утворення Вищого суду з розгляду публічних спорів (ВСРПС) (з палатами першої та апеляційної інстанцій), який розглядатиме адміністративні справи проти національних державних органів (наприклад, НБУ, НАБУ, НАЗК) суддями, які пройшли належну перевірку на професійну компетентність та доброчесність, з вирішальним і визначальним голосом незалежних експертів з міжнародним досвідом за моделлю Громадської ради міжнародних експертів (ГРМЕ). Новому органу  будуть підсудні справи, віднесені до компетенції ліквідованого ОАСК щодо оскарження центральних органів виконавчої влади, повноваження яких поширюються на всю територію України, а також адміністративні справи щодо оскарження процедур конкурсних комісій та комісій зовнішнього аудиту, які передбачають участь незалежних експертів (зокрема, НАЗК, НАБУ та САП). Структурним маякомCтруктурний маяк (англ. structural benchmark) — чіткий орієнтир або обіцянка уряду в межах програми співпраці з МВФ, виконання якого є сигналом успішного просування реформ. визначено грудень 2024 року. 

Надання фінансової підтримки від міжнародних партнерів та донорів зазвичай пов’язане з конкретними умовами та вимогами МВФ. Виконання цих умов стає «ключем» до подальшої підтримки та довіри. Створення нового адміністративного суду, згідно з МВФ, сприятиме зміцненню незалежності судової влади та передбачуваності у вирішенні спорів для бізнесу.

Для відновлення належного доступу громадян та юридичних осіб Київського регіону до правосуддя у публічно-правових спорах Законом № 3863-ІХ створено нормативні передумови для розподілу й передачі усім окружним адміністративним судам України решти нерозглянутих справ ОАСК, які, відповідно до Закону № 2825-ІХ, були передані Київському окружному адміністративному суду. 

На виконання вимог Закону № 3863-ІХ Державна судова адміністрація України ухвалила Порядок передачі судових справ, нерозглянутих Окружним адміністративним судом міста Києва, який визначає, що судові справи, які не розглянуті Окружним адміністративним судом міста Києва та передані до Київського окружного адміністративного суду, але не розподілені між суддями, передаються на розгляд та вирішення іншим окружним адміністративним судам України шляхом їх автоматичного розподілу між цими судами з урахуванням навантаження, за принципом випадковості хронологічного надходження справ.

Для відновлення доступу до адміністративного судочинства за участю центральних органів виконавчої влади був ухвалений Закон України від 26 лютого 2025 року № 4264-ІХ, який вніс зміни до Закону України «Про судоустрій та статус суддів» та деяких інших законодавчих актів України щодо правових засад утворення й функціонування Спеціалізованого окружного адміністративного суду (СОАС) та Спеціалізованого апеляційного адміністративного суду (СААС). Цей Закон спрямований на забезпечення ефективності й прозорості роботи адміністративних судів у місті Києві через чітке розмежування юрисдикції між судами першої та апеляційної інстанцій, зменшення корупційних ризиків шляхом дотримання принципу незалежності суддів та приведення судової системи у відповідність до європейських стандартів. Закон підписаний Президентом 24 березня 2025 року (набрання чинності 26 березня 2025 року). 

Відповідно до Закону № 4264-ІХ, Вища кваліфікаційна комісія суддів України протягом одного місяця після набрання законом чинності повинна оголосити конкурс на зайняття посад суддів відповідних судів. Ці суди мають бути створені, аби перебрати повноваження Окружного адміністративного суду міста Києва (ОАСК).

Як передбачається Законом України № 4264-ІХ, з початку своєї роботи СОАС розглядатиме адміністративні справи проти національних державних органів, наприклад, НБУ, НАБУ, НАЗК. У ньому можна буде оскаржувати рішення щодо призначення міністрів, керівників антикорупційних органів тощо, а також будь-які акти (крім указів Президента України), дії чи бездіяльність органів центральної влади. З огляду на це, можна стверджувати, що рішення цих судів матимуть суттєву державно-політичну значущість. 

СААС діятиме як суд апеляційної інстанції та переглядатиме судові рішення СОАС. Розгляд справ здійснюватимуть судді, які пройшли належну перевірку на професійну компетентність та доброчесність.

З метою сприяння ВККС у встановленні відповідності кандидата на посаду судді СОАС та СААС критеріям доброчесності та професійної компетентності для кваліфікаційного оцінювання буде утворена й діятиме Експертна рада. До її складу увійде шість осіб: троє від Ради суддів України (РСУ) та ще троє від міжнародних й іноземних організацій. 

Своїм рішенням РСУ оголосила з 3 квітня 2025 року про початок проведення добору на посаду члена Експертної ради (за квотою РСУ). Приймання документів від кандидатів було завершено 21 квітня 2025 року. Станом на день завершення добору документи подали 11 кандидатів. У підсумку РСУ вирішила надіслати до ВККС сформований список з 9 кандидатів до складу Експертної ради за квотою РСУ.

Фінальне рішення у визначенні остаточного складу Експертної ради залишається за ВККС, яка ухвалює рішення про призначення членів Експертної ради як по квоті РСУ, так і по квоті міжнародних експертів.

У травні 2025 року Президент України вніс до Верховної Ради України законопроєкт № 13302, яким передбачається утворення СОАС та СААС із їх місцеперебуванням у місті Києві та поширенням територіальної юрисдикції на всю територію України. 

У липні 2025 року у Верховній Раді України був зареєстрований законопроєкт 13439-3, який передбачає зміни до Державного бюджету України на 2025 рік, зокрема й на виконання положень Закону № 4264-ІХ в частині створення законодавчих підстав для функціонування двох окремих вищих спеціалізованих судів: СОАС та СААС, а також реалізації ініціативи Європейського Союзу Ukraine Facility. Цей законопроєкт визначає завдання щодо створення нового суду, що розглядатиме адміністративні справи проти національних державних органів: СОАС у сумі 880,4 тис. грн; СААС у сумі 880,3 тис. гривень. Тобто загалом понад 1,7 млн грн видатків. 

Очікується, що утворення СОАС та СААС дасть змогу підвищити ефективність захисту прав, свобод та інтересів осіб у сфері публічно-правових відносин. Водночас існують певні ризики під час формування суддівського корпусу вказаних судів та їх подальшої діяльності.

Спроби подолати проблему колапсу у системі адміністративного правосуддя не були достатньо ефективними. 

Попри запевнення розв’язати питання з утворенням ВСРПС до кінця 2024 року, Закон № 4264-ІХ, який створює правові підстави для утворення та функціонування двох судів — СОАС і СААС — ухвалений лише у лютому 2025 року, а законопроєкт № 13302, який передбачає утворення цих судів, внесений Президентом у травні цього року та ще очікує на друге читання.

Претендувати на посади суддів СОАС та СААС, крім чинних суддів, адвокатів та науковців, можуть кандидати, які мають стаж професійної діяльності на посадах державної служби категорій «А» і «Б». 

Наприклад, керівник юридичного департаменту міністерства, який пропрацював на своїй посаді 20 років, матиме змогу взяти участь у конкурсі на посаду судді СОАС/СААС. При цьому він може проходити конкурсні процедури, не полишаючи своєї посади й залишаючись державним службовцем до моменту призначення.

У такій ситуації виникає ризик конфлікту інтересів. Особа, яка тривалий час працювала в системі державного управління, була безпосередньо пов’язана з органами виконавчої влади, а отже, залежала від них, у майбутньому може опинитися в ролі судді, що розглядатиме справи проти цих самих органів.

Це може поставити під сумнів неупередженість суду, а також посилити недовіру громадськості до судової системи, особливо в справах, де фігурують центральні органи виконавчої влади. Така ситуація суперечить принципу розподілу влад і незалежності суддів, які мають бути вільними від впливу державних інституцій, рішення яких вони оцінюють у судовому порядку.

На відміну від ГРМЕ, до складу якої входять іноземні судді у відставці, прокурори та адвокати — фахівці, які не мають жодних особистих чи професійних інтересів в Україні та відповідають за добір суддів Вищого антикорупційного суду (ВАКС), — для Експертної ради передбачається інший формат участі.

До Експертної ради мають увійти по троє представників від Ради суддів України та від міжнародних або іноземних організацій. Така конструкція створює потенційний ризик конфлікту інтересів, оскільки представники РСУ можуть бути дотичними до внутрішньої судової спільноти, мати персональні або інституційні інтереси у результатах добору.

Це викликає занепокоєння щодо неупередженості та незалежності процедур оцінювання і відбору кандидатів, особливо у випадку, коли йдеться про ключові судові інституції, що мають посилити довіру громадян до судової системи.

Крім того, у списку кандидатів, який РСУ подала до ВККС, присутні особи, доброчесність яких викликає сумніви. Зокрема, йдеться про суддю ОАСК, члена РСУ, щодо якого у 2019 році Громадська рада доброчесності (ГРД) затвердила висновок про невідповідність критеріям доброчесності та професійної етики; суддю Київського окружного адміністративного суду, члена РСУ, який не пройшов кваліфікаційне оцінювання у ВККС. 

Наявність таких кандидатів у списку претендентів до нових інституцій судової системи ставить під загрозу довіру до прозорості та об’єктивності процесу відбору, а також суперечить загальним цілям судової реформи, спрямованої на утвердження принципів доброчесності, незалежності та професіоналізму.

Законопроєктом № 13439-3 передбачається внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік», зокрема з метою виділення коштів на створення СОАС та СААС. 16 липня 2025 року законопроєкт № 13439-3 прийнято за основу з скороченням строку підготовки, і нині він очікує розгляду. 

Аналогічні положення містив і первинний урядовий законопроєкт № 13439, щодо якого Комітет Верховної Ради України з питань бюджету у своєму висновку вказав на ризики фіскальної стабільності. Зокрема зазначено, що реалізація положень цього законопроєкту призведе до збільшення обсягу державного боргу та дефіциту державного бюджету, а у середньостроковій перспективі — до додаткового навантаження на бюджет, пов’язаного з обслуговуванням і погашенням боргових зобов’язань.

У контексті високого рівня витрат на сектор безпеки й оборони, а також загального бюджетного дефіциту ці пропозиції вимагають ретельного фінансово-економічного обґрунтування та пріоритезації витрат.

Крім того, через тривалу процедуру відбору суддів і те, що до кінця поточного бюджетного року залишилося близько п’яти місяців, закладати кошти в державний бюджет на 2025 рік для роботи СОАС і СААС немає сенсу, адже їх фактичне створення і початок роботи, ймовірно, відбудеться не раніше наступного бюджетного періоду.

Висновок Експертної ради про невідповідність кандидата на посаду судді СОАС та СААС критеріям доброчесності та/або професійної компетентності буде вважатися ухваленим, якщо за нього проголосували не менше ніж чотири члени Експертної ради, з яких щонайменше двоє запропоновані міжнародними та іноземними організаціями. Після ухвалення висновку про невідповідність, а також у разі однакової кількості голосів «за» і «проти» подальшу долю кандидата визначатиме спільне засідання ВККС та Експертної ради. 

Під час спільного засідання, аби кандидат пройшов далі, потрібна підтримка більшості від спільного складу ВККС та Експертної ради. При цьому рішення обов’язково має підтримати щонайменше двоє міжнародних експертів.

Такий підхід до добору суддів СОАС та СААС буде застосовуватися лише три роки, тобто протягом проведення першого добору. Надалі за конкурс відповідатиме ВККС разом з ГРД, іншими словами, добір суддів відбуватиметься без участі міжнародних експертів.

Зменшення ролі незалежних міжнародних експертів (як запобіжника в лобіюванні «потрібних» кандидатів) у процесі добору суддів до нових спеціалізованих адміністративних судів може вплинути на якість добору та незалежність майбутніх суддів. 

Станом на сьогодні ВККС перебуває в умовах значного кадрового навантаження, що пов’язано з одночасним проведенням кількох масштабних процедур: (1) кваліфікаційного оцінювання чинних суддів; (2) конкурсів на зайняття вакантних посад у місцевих й апеляційних судах; (3) добору суддів до ВАКС.

Ці процедури є тривалими за своєю природою, тому існує висока ймовірність, що добір суддів до СОАС та СААС також триватиме довго.

Отже, запуск нових адміністративних судів навряд чи можливий раніше ІІІ кварталу 2026 року. Це, своєю чергою, має враховуватися при формуванні бюджету та плануванні організаційних кроків щодо їх створення.

З огляду на усі можливі ризики, доцільним буде розглянути питання щодо:

1. запровадження механізму перевірки доброчесності кандидатів до Експертної ради від РСУ;
2. виключення через відповідні зміни до Закону України № 4264-ІХ з потенційних кандидатів до СОАС та СААС державних службовців категорії «А» і «Б»;
3. виключення із законопроєкту № 13439-3 видатків Державного бюджету на 2025 рік на функціонування СОАС та СААС. 

Ця публікація була підготовлена у межах проєкту «Ініціатива покращення врядування в Україні: розширення можливостей формування політики для суспільного прогресу» за підтримки Швейцарії. Відповідальність за зміст цієї публікації несе виключно ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив». Думка авторів не обов’язково відображає погляди донора.

Професійне навчання державних службовців є одночасно їхнім правом та обов’язкомПрофесійне навчання — набуття та вдосконалення професійних знань, умінь та навичок, що забезпечує відповідний рівень професійної кваліфікації державного службовця для його професійної діяльності (п. 9 ч. 1 ст. 2 Закону України «Про державну службу»)..

Державні службовці відіграють провідну роль у забезпеченні формування та реалізації державної політики, тому підвищення якості їх професійного навчання є ключовим чинником модернізації системи державного управління. Вони на основі постійного аналізу політики та правозастосовної практики генерують пропозиції для подальшого розвитку державної політики, оформлюють ідеї та стратегічні плани вищого керівництва держави в документальну форму (проєкти нормативно-правових та інших актів) та забезпечують практичну реалізацію ухвалених рішень. 

Отже, що більше мотивованими й професійно компетентними будуть державні службовці, то вищою буде ефективність державної політики та ймовірність досягнення бажаних результатів. 

Підґрунтя для змін щодо професійного навчання державних службовців наразі містить Стратегія реформування державного управління України на 2022–2025 роки (далі — Стратегія), яка позначає низку проблем професійного навчання, як-от:

• система формування та розміщення державного замовлення на підготовку й підвищення кваліфікації державних службовців та службовців місцевого самоврядування є неефективною, що стримує розвиток ринку післядипломної освіти та створює нерівні умови для закладів освіти різних форм власності;
• механізми визначення потреб у професійному навчанні не забезпечують задоволення актуальних потреб і не сприяють випереджальному розвитку компетентностей державних службовців та службовців місцевого самоврядування;
• значна частина державних службовців та службовців місцевого самоврядування не має можливості повною мірою реалізувати потреби у навчанні та підвищенні кваліфікації;
• зміст навчальних програм не відповідає реальним викликам і потребам державних службовців та службовців місцевого самоврядування;
• недостатнє фінансування системи підготовки та підвищення кваліфікації;
• система професійного навчання не забезпечує своєчасної підготовки до майбутніх викликів та стратегічних пріоритетів розвитку державного управління.

Одним із завдань Стратегії за напрямом «Професійна публічна служба та управління персоналом» є створення сучасної, цілісної, мобільної та гнучкої системи професійного навчання з розвинутою інфраструктурою, ефективним управлінням і належним ресурсним потенціалом. 

Завдання з реалізації реформи системи професійного навчання включає такі компоненти:

• визначення потреб у професійному навчанні;
• формування, розміщення і виконання державного замовлення;
• формування мотивації до підвищення рівня професійної компетентності;
• забезпечення функціонування і розвитку ринку надання освітніх послуг у сфері професійного навчання;
• моніторинг та оцінку якості навчання.

Індикаторами, за якими оцінюється прогрес у досягненні результатів за цим напрямом Стратегії, є:

• частка державних службовців, які підвищили кваліфікацію, від загальної кількості державних службовців: у 2022 році — 55%; у 2023 році — 60%; у 2024 році — 65%; у 2025 році — 70%;
• частка видатків державних органів на підвищення кваліфікації державних службовців апарату, фонду оплати праці: у 2022 році — 1%; у 2023 році — 1,5%; у 2024 році — 1,75%; у 2025 році — 2%.

Стратегія передбачає професійний розвиток службовців місцевого самоврядування, проте не містить індикаторів, за якими можна відстежувати прогрес у навчанні такої категорії публічних службовців. Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування», ухвалений у 2023 році (набере чинності після скасування чи припинення дії воєнного стану), містить більш конкретизовані положення щодо професійного розвитку таких осіб, на відміну від чинного Закону.

Активна фаза реформування професійного навчання державних службовців тривала протягом 2018–2022 років і розпочалася зі схвалення Урядом Концепції реформування системи професійного навчання державних службовців та згодом Плану заходів з її реалізації. Ключову роль у цих процесах відіграло Національне агентство України з питань державної служби (далі — НАДС) як основний розробник змін до законодавства за напрямом «Професійна публічна служба та управління персоналом». 

У 2023 році Координаційною радою при НАДС схвалено Стратегію розвитку системи професійного навчання державних службовців до 2027 року, що містить детальний опис проблем, ідентифікованих в професійному навчанні державних службовців. Того ж року Уряд затвердив План заходів щодо професійного навчання до 2027 року.

Безперервне професійне навчання державних службовців та проведення аналізу їхніх потреб у навчанні базується на європейських Принципах державного управління, розроблених OECD/SIGMA, а також відповідає Дорожній карті з питань реформи державного управління в межах євроінтеграційних прагнень України.

З усього спектру активностей у сфері професійного навчання державних службовців варто привернути увагу до таких:

Професійне навчання державних службовців відбувається за освітньо-професійною програмою підготовки магістрів за спеціальністю D4 «Публічне управління та адміністрування» галузі «Бізнес, адміністрування та право» з 2025 рокуДо 2025 року спеціалізація «Публічне управління та адміністрування» ідентифікувалася за кодом 281 та належала до галузі 28 «Публічне управління та адміністрування»., загальною (спеціальною) професійною (сертифікатною) або загальною (спеціальною) короткостроковою програмою підвищення кваліфікації. Професійне навчання також може здійснюватися через самоосвіту чи проходження стажування. За даними щорічних моніторингових досліджень НАДС щодо досягнення індикаторів Стратегії: 

1. у 2022 році професійне навчання пройшли 56 737 державних службовців (33%НАДС проаналізовано інформацію щодо 99% (170 152) державних службовців від фактичної чисельності (171 469) станом на 1 січня 2022 року. від фактично працюючих, що на 22% менше очікуваного результату);
2. у 2023 році ― 74 417 державних службовців (46%НАДС проаналізовано інформацію щодо 98% (161 826) державних службовців від фактичної чисельності (165 422) станом на 1 січня 2023 року.  від фактично працюючих, що на 14% менше від запланованої в індикаторі кількості);
3. у 2024 році ― 63 053 державних службовців (43%НАДС проаналізовано інформацію щодо 99,7% (147 750) державних службовців від фактичної чисельності (148 209) станом на 1 січня 2024 року.  від фактично працюючих, що на 22% менше очікуваного результату).

За результатами професійного навчання державним службовцям нараховуються кредити Європейської кредитної трансферно-накопичувальної системи (далі — ЄКТС). Протягом року державний службовець має набрати не менше одного кредиту ЄКТСПоложення про систему професійного навчання державних службовців, голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників, посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад: постанова Кабінету Міністрів України від 6 лютого 2019 року № 106..

Підвищення кваліфікації державних службовців здійснюється за загальними чи спеціальними програмами, які погоджуються НАДС. Підвищення кваліфікації може відбуватися у різних формах ― очній, дистанційній чи змішаній. Станом на 1 липня 2025 року Реєстр погоджених НАДС програм підвищення кваліфікації нараховує 2149 програм, спрямованих на розвиток різних компетентностей державних службовців. Порівняно з 2021–2023 роками зазначений Реєстр зазнав оновлень як у частині напрямів програм з урахуванням актуальних потреб учасників навчання (наприклад, щодо особливостей євроінтеграційних процесів), так і щодо переліку надавачів освітніх послугНаприклад, за рахунок програм, що фінансуються коштом міжнародної технічної допомоги..

Підбір програм для кожного державного службовця відбувається на основі результатів щорічного оцінювання його діяльності та з урахуванням завдань і ключових показників результативності, ефективності та якості службової діяльності, а також самооцінки своїх компетентностей і професійних потреб. Згідно з аналітичними матеріалами НАДС, протягом останніх років державні службовці висловлюють потребу в удосконаленні професійних знань, зокрема за напрямами європейської та євроатлантичної інтеграції, кібербезпеки, цифрової грамотності, запобігання корупції та забезпечення доброчесності, гендерної рівності тощо.

НАДС відповідно до Плану заходів проводить дослідження стану системи професійного навчання за конкретними індикаторами. Так, згідно з даними моніторингу якості підвищення кваліфікації, понад половина (54,8%) опитаних учасників професійного навчання (32 060)Участь в опитуванні взяли 32 060 осіб, з них 29 153 державних службовців, що становить 18% від фактичної кількості працюючих (158 091) станом на 30 липня 2024 року. повністю задоволені відповідністю попиту та пропозиції (щодо тематики навчання) на ринку освітніх послуг з підвищення кваліфікації; третина опитаних (34,7%) — частково задоволені; сукупно — 89,5% опитаних. 

Суттєвим поступом у забезпеченні доступності державних службовців до навчання відзначається діяльність НАДС зі створення (2020 рік) та постійного удосконалення Порталу управління знаннями. Такий цифровий продукт надає можливість державним службовцям ознайомлюватися з переліком та умовами наявних освітніх програм (використовуючи зручні фільтри), реєструватися на них та переглядати інформацію щодо завершених програм. Своєю чергою, надавачі освітніх послуг, викладачі та служби управління персоналом можуть скористатися іншими функціональними можливостями. Завдяки цьому Порталу службовці органів місцевого самоврядування також мають змогу підвищувати кваліфікацію за загальними та спеціальними програмами у доступних для цього форматах.

У 2022 році створено Вищу школу публічного управління (далі — Вища школа) як заклад післядипломної освіти нового типу, діяльність якого спрямована на професійний розвиток та підвищення кваліфікації публічних службовцівОсоби, які займають політичні посади, державні службовці, голови місцевих державних адміністрацій, їх перші заступники та заступники, посадові особи місцевого самоврядування, депутати місцевих рад.. Фактично цей заклад утворився шляхом перейменування Української школи урядування, а отже на момент початку функціонування вже мав попередньо напрацьовану інституційну та матеріальну базу. У своїй структурі Вища школа має 9 центрів, що відповідають за різні напрями діяльності (наприклад, розвиток управлінських компетентностей; професійний розвиток з питань європейської та євроатлантичної інтеграції; вивчення офіційних мов Європейського Союзу; диджиталізація професійного навчання та розвитку тощо).

За даними Вищої школиДані отримані з річних звітів про результати діяльності Вищої школи публічного управління шляхом підсумовування кількості державних службовців центральних органів виконавчої влади (далі — ЦОВВ) та місцевих органів виконавчої влади (далі — МОВВ), які підвищили кваліфікацію у відповідному році: у 2022 році — 23 028 працівників ЦОВВ та 702 працівники МОВВ; у 2023 році — 20 683 працівники ЦОВВ та 1 110 працівників МОВВ; у 2024 році — 25 188 працівників ЦОВВ та 2 932 працівники МОВВ., у 2022 році нею забезпечено підвищення кваліфікації 23 730 державних службовців; у 2023 році — 21 793; у 2024 році — 28 120.

Освітні послуги у сфері професійного навчання державних службовців надають Вища школа публічного управління, заклади освіти, підприємства, установи, організації будь-якої форми власності, що провадять освітню діяльність у сфері професійного навчання, міжнародні або іноземні установи, організації, які реалізують відповідні програми, проєкти міжнародної технічної допомоги, та інші зареєстровані на Порталі управління знаннями. Станом на липень 2025 року на Порталі розміщена інформація щодо 175 надавачів освітніх послуг.

Добір надавачів освітніх послуг з професійного навчання державних службовців за державним замовленням НАДС з 2022 року здійснюється в автоматизованій формі на конкурсній основі з використанням можливостей Порталу управління знаннями. Згідно з інформацією НАДС, проведено вже три такі конкурсні процедури. 12 липня 2025 року НАДС оголосило черговий конкурсний відбір надавачів освітніх послуг.

Попри очевидні просування, у реформі професійного навчання є низка проблемних питань, що потребують особливої уваги:

1. Упродовж років фінансування професійного навчання та підвищення кваліфікації державних службовців залишається нерівномірним і недостатнім. Рівень фактичних витрат на навчання державних службовців залишається вкрай низьким порівняно із запланованими результатами. У 2022 році витрати державних органів на навчання пропорційно до річного фонду оплати праці склали лише 0,02%; у 2023 році — 0,03%, і лише у 2024 році досягли довоєнного рівня у 0,05% (2021 рік). Як альтернатива державному фінансуванню державні службовці можуть проходити навчання коштом місцевих бюджетів, міжнародної технічної допомоги або власним. Економія органів державної влади на навчанні своїх працівників може бути пов’язана з прагненням спрямувати ці кошти на оплату праці й таким чином мінімізувати відтік кадрів. Однак це не зменшує навантаження на державний бюджет. Зокрема, у 2024 році НАДС витратило понад 50 млн грн на підвищення кваліфікації 47 925 працівників, з них 45 421 державний службовець (тобто 72% від загальної кількості державних службовців, які пройшли навчання).
2. Обмежена кількість безкоштовних програм для підвищення кваліфікації на таку кількість державних службовців. За даними Порталу управління знаннями, Портал нараховує 570 безкоштовних програм (сукупно за всіма видами) підвищення кваліфікації державних службовців, з яких лише 12 доступні для запису на навчання. Деякі програми мають обмеження на участь у програмі за цільовими групами (наприклад, категорія «А», працівники служб управління персоналом, група оплати праці тощо). На практиці державні службовці фактично змушені «полювати» на безкоштовні програми, а у випадку невдачі — сплачувати за навчання власним коштом. Є й інший вихід із ситуації: для отримання необхідної кількості кредитів ЄКТС державні службовці обирають будь-які доступні безкоштовні курси, безвідносно до їхньої актуальності чи практичної цінності. І тоді процес професійного навчання та підвищення кваліфікації набуває формального характеру.
3. Актуальність та своєчасність запропонованих надавачами освітніх послуг тем з підвищення кваліфікації все ще не відповідає очікуванням, особливо з огляду на специфіку окремих напрямів державної політики. Як вже зазначалося, десята частина опитаних учасників професійного навчання вважає, що провайдери не пропонують необхідну тематику підвищення кваліфікації.
4. Протягом 2021–2024 років та особливо в умовах воєнного стану дистанційна форма підвищення кваліфікації державних службовців залишається пріоритетною (в межах 93%). Водночас учасники навчання зазначають, що навчальні заходи відбуваються переважно в робочий час, і часто доводиться поєднувати участь у навчальному процесі з виконанням професійних обов’язків. Керівництво не звільняє таких працівників від роботи на період проходження навчання. У підсумку державні службовці змушені або виконувати робочі завдання в позаробочий час, або бути неповною мірою залученими в навчання, що шкодить його ефективності.
5. Дистанційний формат навчання потенційно може впливати на його якість, що відзначається самою Стратегією. Такі чинники, як віялові відключення, нестабільність або відсутність доступу до мережі Інтернет стають на заваді державним службовцям у здобутті знань. Крім того, під час проведення моніторингу якості підвищення кваліфікації за 2021–2023 роки НАДС з’ясувало, що 27% опитаних державних службовців (8 851 особа) не мали технічних можливостей для навчання (комп’ютерної техніки з необхідними гарнітурами — камера, динамік чи навушники).
6. Навіть високі досягнення за результатами отримання нових знань і застосування їх на практиці у більшості випадків не є запорукою збільшення оплати праці чи просування кар’єрними сходинками для державного службовця. Все зводиться до необхідності виконати індивідуальну програму професійного розвитку на відповідний рік.
7. Чинний Закон № 5499-VІ обмежує перелік надавачів послуг з навчання за державним замовленням НАДС виключно закладами освіти та науковими установами державної та комунальної форми власності, що унеможливлює участь у конкурсі надавачів освітніх послуг інших форм власності. У результаті знижується потенціал конкурентоспроможності та якісного розвитку системи професійного навчання. У 2021 Парламент прийняв за основу у першому читанні урядовий законопроєкт № 5467, що мав розв’язати це питання, однак вже у 2023 році цей проєкт було знято з розгляду.

У підсумку описані проблемні питання негативно впливають на мотивацію державних службовців брати участь у професійному навчанні, а в ширшій перспективі — на якість державної політики загалом. 

Професійне навчання державних службовців потребує подальшого розвитку з урахуванням таких заходів:

1. Збільшення кількості навчальних програм, доступних для державних службовців на безкоштовній основі, зокрема через розширення можливостей Вищої школи.
2. Своєчасне доповнення переліку тем за спеціальними програмами для державних службовців з огляду на мінливість законодавства, тенденції державної політики та умови воєнного стану.
3. Проведення роз’яснювальної роботи та спільних зустрічей НАДС з керівниками органів державної влади щодо: 1) необхідності збільшення обсягу власних видатків таких органів, а також залучення інших джерел фінансування для навчання працівників; 2) надання можливості державним службовцям підвищувати кваліфікацію (відповідно до затвердженої індивідуальної програми професійного розвитку) з відривом від виконання службових обов’язків, у передбачений навчальною програмою час, зокрема через зменшення навантаження на державного службовця на період підвищення кваліфікації, аби таке навчання не було формальним; 3) забезпечення державних службовців необхідним технічним обладнанням (хоча б на період проходження навчання), особливо тих, хто працює в територіальних відділеннях.
4. Щорічне поступове збільшення обсягів державного фінансування на професійне навчання державних службовців за відповідною програмою НАДС у Державному бюджеті України.
5. Внесення змін до Закону № 5499-VІ, зокрема в частині надання можливості закладам освіти, підприємствам та організаціям різної форми власності брати участь у конкурсі щодо надання освітніх послуг за державним замовленням НАДС. Такі зміни сприятимуть посиленню конкуренції між надавачами освітніх послуг та, відповідно, підвищенню якості програм професійного навчання для державних службовців. Водночас самі держслужбовці отримають більше можливостей для задоволення своїх освітніх потреб завдяки ширшому вибору навчальних програм та надавачів освітніх послуг.

Ця публікація була підготовлена у межах проєкту «Ініціатива покращення врядування в Україні: розширення можливостей формування політики для суспільного прогресу» за підтримки Швейцарії. Відповідальність за зміст цієї публікації несе виключно ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив». Думка авторів не обовʼязково відображає погляди донора.

У презентації взяли участь керівництво Верховного Суду, керівники апаратів апеляційних судів України та районних судів міста Києва, представники Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфкомісії суддів, Державної судової адміністрації України й представники суддівських асоціацій. 

Перший заступник керівника Апарату Верховного Суду Расім Бабанли наголосив, що дослідження Лабораторії законодавчих ініціатив є важливим кроком до конструктивного діалогу між громадянським суспільством і судовою владою. За його словами, Зелена книга — це не лише критичний погляд на наявні проблеми, а й прагнення до спільного пошуку рішень, заснованого на глибокому аналізі та повазі до інституцій. 

У фокусі Зеленої книги державні службовці, помічники суддів, технічний персонал, які щодня забезпечують роботу судів: від діловодства та технічного супроводу до комунікації з громадянами. В основі дослідження — опитування понад 1000 представників апаратів судів і 42 глибинні інтерв’ю, які охопили всі юрисдикції судів першої та апеляційної інстанцій.

У своєму зверненні Голова Верховного Суду Станіслав Кравченко наголосив:

Однак, за словами Карини Асланян, керівниці напряму «Верховенство права» Лабораторії законодавчих ініціатив, апарати судів досі залишається поза фокусом реформ: «Працівники апаратів судів системно недооцінені — у статусі, оплаті праці, кадровій політиці та професійному розвитку».

Зелена книга також виокремлює довгострокові ризики для інституційної пам’яті, етики та незалежності судової влади. Значна частина працівників апарату (помічники суддів) не охоплена антикорупційною політикою, має суттєву різницю в соціальних гарантіях та карʼєрному просуванню, а навчання і підвищення кваліфікації — часто мають формальний характер. 

Експерти ЛЗІ не лише аналізують проблеми, але й пропонують інституційні рішення. Серед ключових викликів:

• понаднормова робота: за даними опитування 21% працівників апаратів судів працюють понаднормово майже щодня, 19% — часто, 22% — іноді, 17% — рідко, 16% — дуже рідко, 5% — ніколи;
• недофінансування і власні витрати працівників на потреби суду — понад 70% респондентів змушені купувати канцтовари, заправляти картриджі, ремонтувати приміщення за власні кошти (а саме: 696 осіб — купували папір, канцелярські товари, 424 — заправляли картриджі, 231 — купували меблі та техніку, 218 — відправляли кореспонденцію, 175 — робили ремонт в кабінеті, 61 — несли інші витрати);

Олександр Сасевич, член Вищої ради правосуддя, зазначив:

В.о. Голови Державної судової адміністрації України Максим Пампура відзначив, що пріоритетною проблемою залишається рівень оплати праці в судах:

• відсутність чіткої кадрової стратегії: понад 3000 вакансій в апаратах залишаються незаповненими;

Керівник апарату Верховного Суду Віктор Капустинський додав, що без сталого бачення розвитку персоналу неможливо говорити про ефективну стратегію судової влади. На його думку, вже сьогодні потрібно вибудовувати основу для завтрашніх рішень, а саме переосмислити кадрову філософію, переглянути підходи до класифікації посад, оплати праці, цифровізації.

• низька оплата праці: 74% працівників вважають її демотивуючою. Водночас опитані відзначають це як один з основних факторів, який впливає на незалежність працівника;

Тарас Нешик, керівник апарату Вищої кваліфкомісії суддів, підкреслив, що низька заробітна плата та застарілі функціональні моделі не дозволяють залучати нову якісну кадрову хвилю. За його словами, теперішній формат роботи також не відповідає добі цифровізації.

• незадовільні умови роботи: більшість судів не мають укриттів або стабільного доступу до інтернету.

З цим погодилися представниця Національної школи суддів України Наталія Фулей, на думку якої, Зелена книга є не лише аналітичним матеріалом, а й інструментом формування публічної політики, який має покласти початок системним змінам у ставленні до апарату.

Лабораторія законодавчих ініціатив сподівається, що Зелена книга стане підґрунтям для реформування роботи апаратів судів, а рекомендації з дослідження допоможуть покращити ефективність судової влади в Україні. Основні цифри із дослідження експерти ЛЗІ зібрали у презентації. Повний текст дослідження буде опубліковано згодом.

Захід відбувся в межах проєкту «Ініціатива покращення врядування в Україні: розширення можливостей формування політики для суспільного прогресу» за підтримки Швейцарії та організаційної підтримки Верховного Суду. Відповідальність за зміст дослідження і презентації несе виключно ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив». Погляди й позиції, викладені під час презентації та у дослідженні, не обов’язково відображають погляди донора і Верховного Суду.

Питання оплати праці є одним з найпроблемніших питань для державної служби. Незадовільний рівень заробітної плати та непрозорий механізм нарахування стимулюючих виплат є одним із ключових чинників демотивації державних службовців, який не лише знижує їхню зацікавленість у результативній роботі, а й ставить під сумнів доцільність продовження кар’єри на державній службі.

Згідно з даними НАДС, застаріла і неефективна система оплати праці мала 11 складників, а посадовий оклад у цій схемі складав лише 39–49%. Близько 50% виплат були варіативними: премії, надбавки, стимулюючі виплати, розмір яких, як правило, визначав керівник, часто спираючись не на результати роботи, а на власне суб’єктивне бачення і відношення до працівника.

Дані проведених НАДС опитувань щодо визначення рівня організаційної культури на публічній службі протягом 2019–2023 років фіксували низький рівень задоволеності публічних службовців рівнем заробітної плати (21–22%). Лише близько 60% державних службовців погоджувалися з тим, що преміювання залежить від якості виконання державними службовцями своїх службових обов’язків, а близько половини — з тим, що оцінка відбувається на основі досягнення результатів.

Внутрішню напругу на державній службі також створювалаЗгідно з Концепцією запровадження посад фахівців з питань реформ, посади фахівців з питань реформ — це посади державної служби категорій «А», «Б» і «В» з посадовими обов’язками, що передбачають підготовку та проведення реформ у відповідних сферах (визначення проблем, підготовка пропозицій та планів заходів щодо їх розв’язання, підготовка проєктів відповідних актів законодавства, організація та участь у виконанні згаданих планів заходів, оцінювання результатів їх реалізації, здійснення інших аналітичних функцій), а також виконання основних завдань, пов’язаних із стратегічним плануванням діяльності державного органу, забезпеченням формування та/або реалізації державної політики у відповідних сферах, на які поширюються спеціальні умови оплати праці в межах загальної системи оплати праці державних службовців. оплата праці державних службовців на посадах фахівців з питань реформ (ФПР), особливі умови праці яких передбачали встановлення щомісячної надбавки за виконання особливо важливої роботи. І якщо до 2022 року така надбавка виплачувалася без навантаження на фонд оплати праці державних органів коштом бюджетів донорських програм, виділених на оплату праці ФПРів, то з 1 січня 2022 року — кошти на оплату праці ФПРів вже закладалися у кошториси фондів заробітної плати органів державної влади, що лише підсилило напругу та зрештою призвело до ліквідації директоратів у більшості міністерств. 

Отже, потрібне було комплексне стратегічне рішення, спрямоване на подолання дуальності оплати праці (ФПРи та інші державні службовці) та запровадження прозорої, зрозумілої моделі оплати праці, яку було б легко адмініструвати, і яка б забезпечувала:

• справедливий розподіл винагороди за принципом «рівна оплата за однакову працю» як у межах одного державного органу, так і між іншими органами для аналогічних посад;
• конкурентоспроможність державної служби у порівнянні з приватним сектором.

Реформа системи оплати праці є одним з ключових заходів перезавантаження державного врядування і здійснюється на виконання Стратегії реформування державного управління України на 2022–2025 роки за напрямом «Професійна публічна служба та управління персоналом».

Стратегія містить такі завдання щодо мотивації та оплати праці:

• запровадження класифікації посад державної служби;
• проведення комплексної реформи системи оплати праці, що передбачає збільшення сталої та обмеження варіативної частини, зменшення складників у структурі оплати праці, усунення причин для розривів в оплаті праці, наближення розміру оплати праці до рівня, наявного у приватному секторі;
• недопущення зменшення рівня оплати праці державних службовців, зокрема фахівців, залучених до роботи в державних органах, у межах здійснення заходів з реформи державного управління (ФПРів).

Ключовим індикатором для відстеження прогресу реалізації цього напряму Стратегії є частка посад державної служби, щодо яких впроваджено систему оплати праці на основі класифікації посад: у 2022–2023 роках — 1%, у 2024 році — 75%, у 2025 році — 90%.

Серед комунікаційних заходів Стратегії заплановано проведення інформаційної кампанії для підвищення рівня обізнаності державних службовців щодо реформи системи оплати праці на державній службі на основі класифікації посад.

Реформа спрямована на оптимізацію видатків державного бюджету в умовах війни та виконання євроінтеграційних зобов’язань України. Її впровадження здійснюється з урахуванням європейських Принципів державного управління, розроблених OECD/SIGMA та є вимогою програми Ukraine Facility, за якою Україна отримує від ЄС до 50 млрд євро до 2027 року. 

За підсумками 2024 року та першої половини 2025 року реалізація реформи демонструє окремі позитивні зрушення.

У березні 2025 року Парламент ухвалив довгоочікуваний Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо впровадження єдиних підходів в оплаті праці державних службовців на основі класифікації посад» (Закон № 4282). 

На час набрання чинності Законом № 4282 оплата праці державних службовців вже здійснювалася на основі проміжної реформи з урахуванням класифікації посад, проведеної на підставі законів України про Державний бюджет України на 2024 рік та на 2025 рік. Класифікація посад проводилася відповідно до Каталогу типових посад і критеріїв віднесення до таких посад, затвердженого Урядом у жовтні 2023 року.

Уряд і НАДС забезпечили вчасну підготовку актів, необхідних для забезпечення реалізації Закону № 4282, які одночасно з ним набрали чинності, зокрема:

• постановою Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2025 року № 369 «Деякі питання проведення класифікації посад державної служби»: 1) оновлені підходи до визначення функціонального наповнення посад, погодження результатів класифікації та взаємодії з НАДС; 2) затверджено оновлений Каталог посад державної служби з уточненими та доповненими описами основного функціоналу типових посад; 3) введено опис процедури повторної класифікації; 4) передбачено децентралізацію функції погодження класифікації посад у місцевих державних адміністраціях. 

Реалізація цього урядового рішення має забезпечити більшу системність та прозорість під час оцінки функціонального навантаження кожної посади. 

• наказом НАДС від 7 квітня 2025 року № 45–25: 1) повноваження щодо погодження результатів класифікації посад в місцевих державних адміністраціях передані територіальним органам НАДС; 2) встановлено важливе обмеження: територіальний орган НАДС не має права опрацьовувати документи з тієї території, в межах якої він функціонує, а це має забезпечити об’єктивність та уникнення потенційного конфлікту інтересів. 

НАДС з квітня 2025 року почало активну роботу з розʼяснення новел законодавства11 квітня 2025 року проведено семінар «Класифікація посад державної служби: новели законодавства 2025»; на платформі Вищої школи публічного управління «StudyiЯ» вже доступний онлайн-курс «Проведення класифікації посад державної служби» для навчання, зокрема, осіб, залучених до організації та проведення класифікації посад державної служби в державних органах. Джерело: Класифікація посад державної служби 2024: поточний стан, виклики та перспективи. Травень 2025. С. 45..

Класифікація посад державної служби протягом 2022–2024 років та І кварталу 2025 року проводилася державними органами відповідно до затверджених Урядом у 2023 році Алгоритму проведення класифікації посад державної служби в умовах воєнного стану та Каталогу типових посад державної служби. За перше півріччя 2024 року прокласифіковано 146 333 посади з-понад чотирьох тисяч державних органів (74% від 198 638 загальної кількості посад за штатним розписом). 

Комплексна реформа системи оплати праці фактично впроваджена у більшості державних органів, а це забезпечує прогнозованість та прозорість системи оплати праці та полегшує процес бюджетного планування фонду оплати праці.

Серед ключових змін — зменшення кількості складників заробітної плати та обмеження дискреційних повноважень керівників щодо встановлення надбавок, зокрема за інтенсивність праці та виконання особливо важливої роботи. У результаті було врівноважено структуру заробітної плати та визначена цільова пропорція: 70% — стала частина, 30% — варіативна.

У 2024 році середня заробітна плата державних службовців продемонструвала тенденцію до зростання порівняно з 2023 роком. Зокрема, заробітна плата на посадах категорії «В» у районних державних (військових) адміністраціях у 2024 році становила 22 210 грн проти 13 781,2 грн у 2023 році. Для аналогічних посад у державних органах першого типу першої юрисдикції (наприклад, Секретаріат Кабінету Міністрів України, Секретаріат Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, Міністерство економіки України) середня заробітна плата у 2024 році становила 49 955 грн (у 2023 році — 35 698,47 грн).

Рахункова палата України у січні 2025 року почала важливий для подальшого моніторингу реформи аудит відповідності за темою «Реформування системи оплати праці у сфері державного управління», що охоплює період з 2023 року до першого півріччя 2025 року та триватиме до серпня 2025 року. Аудитори досліджують стан реалізації заходів, що мали на меті підвищити конкурентоспроможність заробітної плати держслужбовців, усунути диспропорції в оплаті праці в державних органах, посилити роль сталої та обмежити варіативну частину винагороди, зокрема проводять порівняльний аналіз нарахованої державним службовцям заробітної плати за два періоди: 2023 рік — до запровадження реформи та 2024 рік — перший рік її реалізації.

Більшість запланованих заходів залишається на попередньому етапі виконання, з незначними покращеннями. Загалом, завдання, визначені у Стратегії, наразі досягнуті лише частково, зокрема:

Процес класифікації посад державної служби стримувався фактичною «відмовою» від його проведенняАдміністрація Державної спеціальної служби транспорту, Антимонопольний комітет України, Апарат Верховної Ради України, Бюро економічної безпеки України, Державна митна служба України, Державна податкова служба України, Міністерство внутрішніх справ України, Міністерство оборони України, Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Національне агентство з питань запобігання корупції, Національне антикорупційне бюро України, Спеціалізована антикорупційна прокуратура. у деяких державних органах. Причинами стали як затяжний процес ухвалення та підписання Закону № 4282, так і потенційні втрати у рівні оплати праці після проведення класифікації посад. Зокрема, середня заробітна плата у державних органах, що провели класифікацію посад у 2024 році, становила 37 249 грн проти середнього рівня оплати праці на старих умовах — 59 078 грн. Це пояснюється структурними відмінностями та різними підходами до преміювання, стимулюючих виплат, визначених спеціальним законодавством, яке врегульовує оплату праці у відповідних державних органах.  

На початок 2025 рокуДеякі державні органи не надали НАДС інформацію щодо результатів класифікації посад станом на грудень 2024 року. Відмовилися надати інформацію Державна казначейська служба, дані надано не у встановленому порядку Чернігівською ОДА, конфіденційна інформація — Державне бюро розслідувань, Служба зовнішньої розвідки України, Управління розвідки Адміністрації державної прикордонної служби України. Джерело: Класифікація посад державної служби 2024: поточний стан, виклики та перспективи. Травень 2025. С. 6. показник щодо кількості класифікованих посад (понад 146 тис. посад державної служби у більш ніж трьох тисячах органів державної влади) не зрушив з рівня, зафіксованого за підсумками першого півріччя 2024 року. 

Зафіксована значна кількість повторних класифікацій посад державної служби — 1640. Найчастіше це було зумовлено зміною структури, штатного розпису та функцій державного органу (91%), зверненнями працівників або іншими причинами, пов’язаними з призначенням/переведенням на посаду (5%), зміною фонду оплати праці (3%) або все разом (1%). Не всі рішення були належно оформлені, зокрема 20 повторних класифікацій були проведені з порушенням Алгоритму без відповідного рішення уповноваженого органу. Наслідком такої практики є відсутність оперативної статистики та ризик втрати контролю за результатами класифікації.

Опрацювання результатів класифікації посад досі здійснюється механічним способом. Це гальмує процес та пояснює відсутність оперативної статистики. НАДС підготувало пропозиції до проєкту технічного завдання для розроблення інформаційної системи «Класифікація посад державної служби». Однак подальше розроблення та впровадження такої системи потребуватиме часу та фінансових ресурсів, які наразі є обмеженими.

Попри визначену формулу розподілу часток заробітної плати на сталу та варіативну у співвідношенні 70/30, фактичне співвідношення часток заробітної плати для класифікованих посад державної служби становить: 85% — сталої частини заробітної плати, 15% — варіативної.

Найбільша частка варіативної частини заробітної плати спостерігається у державних органах типу юрисдикції 1.3 (17%), найменша — серед державних органів типу юрисдикції 1.1 (13%).

Разом із загальним зростанням заробітної плати державних службовців зберігаються відчутні диспропорції в оплаті праці в межах однієї категорії посад між органами різного типу юрисдикції, а також між різними категоріями посад в межах одного органу.

Наприклад:

• у категорії посад «Б» розрив у рівні середньої заробітної плати між органами загальнонаціонального рівня (юрисдикція 1.3) та органами регіонального рівня (юрисдикція типу 2) у 2024 році становив 27% (у 2023 році — 24%);
• у категорії посад «В» цей показник становив 32% у 2024 році (у 2023 році — 33%).

У межах однієї юрисдикції також спостерігаються значні розриви в оплаті праці між категоріями посад. Зокрема, різниця між середніми зарплатами посад категорій «Б» і «В» становила:

• у міністерствах (юрисдикція 1.2) у 2024 році — 73% (у 2023 році — 33%);
• в обласних державних (військових) адміністраціях (юрисдикція 2) — 58% (у 2023 році — 45%).

Найбільші розриви зафіксовані на центральному рівні (юрисдикція 1.1):

• різниця у зарплатах між категоріями «А» і «Б» у 2024 році  становила 88% (у 2023 — 112,5%);
• між «Б» та «В» — 72% (у 2023 — 71,7%).

Такі диспропорції в оплаті праці на державній службі ускладнюють залучення висококваліфікованих кадрів на державну службу, а також можуть свідчити про відсутність зіставного рівня заробітних плат між державним і приватним секторами.

Норма Закону № 4282 щодо зіставлення рівня оплати праці на типових посадах державної служби з рівнем оплати праці у приватному секторі в Україні набуде чинності лише з 1 січня 2027 року. Тому планування розмірів посадових окладів на посадах державної служби у 2026 році буде здійснюватися без урахування принципу конкурентоспроможності.

Питання зіставлення рівня заробітних плат на державній службі та в приватному секторі є складним, зокрема й через відсутність джерел достовірної інформації щодо рівня оплати праці:

• офіційна статистика збирає дані щодо середніх зарплат в розрізі видів економічної діяльності та не деталізує дані щодо середньої заробітної плати за професіями чи посадами;
• комерційні платформи для найняття та пошуку роботи (наприклад, Work.ua, grc.ua, Jooble), хоч і мають дані, але вони не завжди є репрезентативними, оскільки ґрунтуються на вакансіях, а не реальних виплатах.

Коректному порівнянню рівня оплати праці перешкоджають й відмінності у структурі винагороди за працю у державному та приватному секторах, а також варіативність рівнів оплати праці, що у державному секторі залежить від органу та типу юрисдикції, а в приватному секторі — від регіону та виду економічної діяльності.

Методологія для порівняння аналогічних посад у державному і приватному секторах за функціями, відповідальністю та рівнем оплати праці нині відсутня. Закон № 4282 також не містить завдання щодо затвердження такої методології. А це ставить під сумнів обґрунтованість розмірів посадових окладів на державній службі та успішний перебіг реформи у майбутньому.

За наслідками класифікації посад 88% державних органів все ще відчувають потребу в додатковому навчанні для відповідальних працівників. Зокрема, йдеться про потребу роз’яснення змін у законодавстві, практичних аспектів перегляду результатів класифікації, проведення повторної класифікації, типових помилок, що виникають під час цього процесу.

Значна кількість проведених повторних класифікацій у поєднанні зі змінами в законодавстві обумовлює потребу у посиленні інформаційно-роз’яснювальної роботи щодо класифікації посад. Це стосується як кадрових служб, так і державних службовців, чиї посади мають бути класифіковані/повторно класифіковані.

Відсутність повної та надійної інформації щодо складу державної служби в інформаційній системі управління людськими ресурсами в державних органах (HRMIS) є істотною перешкодою для впровадження реформи системи оплати праці.

Держава має стати конкурентним роботодавцем, залучати найкращих та мотивувати співробітників працювати на результат. Успішна реалізація реформи потребує вжиття таких основних заходів:

1. Автоматизація процесу класифікації посад залишається актуальним завданням. Її впровадження забезпечить прозорість процедури та дасть змогу отримувати оперативну інформацію про її стан. Для цього необхідно оцінити ресурси на розробку й запуск програмного забезпечення, підготувати відповідальних працівників до роботи з системою та визначити джерела фінансування проєкту.
2. На підставі аналізу практики та міжнародного досвіду продовжити роботу над удосконаленням процедури класифікації посад, зокрема щодо: 1) укрупнення сімей посад з подібними завданнями та основними посадовими обов’язками Наприклад, сім’ї посад «інформаційна безпека та кіберзахист (12)», «управління інформаційно-комунікаційними системами (23)», «управління проєктами інформатизації (25)», основний функціонал яких передбачає роботу з інформаційно-комунікаційними технологіями., а також виокремлення підсімей в їх межах з вужчою спеціалізацієюНаприклад, сім’я посад «аналіз державної політики та нормотворча діяльність (3)» передбачає функції, що можуть бути виокремлені в підсім’ї посад, зокрема, щодо формування державної політики/стратегічного планування/проведення юридичної, правової, наукової та/або фахової експертизи та підготовки висновків до проєктів актів законодавства, експертиза прийнятих актів законодавства.; 2) забезпечення єдиних підходів до визначення сімей за посадами з типовим функціоналом у державних органах, які належать до однієї юрисдикції та типу державних органів, включаючи органи місцевого рівня.
3. Посилити інформаційно-роз’яснювальну роботу щодо процедур організації та проведення класифікації, повторної класифікації посад державної служби, впровадження та реалізації заходів реформи системи оплати праці державних службовців.
4. Продовжити роботу над усуненням значних диспропорцій у посадових окладах (ґрейдах) між окремими посадами, сім’ями посад та типами юрисдикції державних органів, з урахуванням спроможності державного бюджету.
5. Для забезпечення обґрунтованості та прозорості зіставлення рівня оплати праці на типових посадах державної служби з рівнем оплати праці у приватному секторі в Україні: 1) провести апробацію зіставлення рівня оплати праці під час підготовки проєкту схеми посадових окладів на посадах державної служби на 2026 рік. Для об’єктивності результати зіставлення можуть бути отримані за участі незалежних експертів та фахівців з ринку праці, а результати такої апробації можуть бути використані при розробленні методології зіставлення рівня оплати праці на типових посадах державної служби з рівнем оплати праці у приватному секторі; 2) забезпечити внесення змін до частини третьої статті 51 Закону України «Про державну службу» щодо визначення повноважень відповідного органу правотворчої діяльності затверджувати таку методологію; 3) затвердити методологію, за якою буде проводитися таке зіставлення рівня оплати праці, починаючи з 1 січня 2027 рокуДата набрання чинності абзацом шостим підпункту 4 пункту 2 розділу І Закону № 4282.. Такий підхід сприятиме своєчасному ухваленню обґрунтованих рішень щодо оплати праці, більш ефективному використанню бюджетних коштів та збільшенню довіри до держави як конкурентоспроможного роботодавця.
6. Важливо забезпечити, щоб майбутня інформаційна система HRMIS була спроможною адмініструвати модифіковану систему оплати праці.

Ця публікація була підготовлена у межах проєкту «Ініціатива покращення врядування в Україні: розширення можливостей формування політики для суспільного прогресу» за підтримки Швейцарії. Відповідальність за зміст цієї публікації несе виключно ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив». Думка авторів не обовʼязково відображає погляди донора.

Цифровізація системи управління людськими ресурсами як ключовий елемент перезавантаження державного врядування здійснюється на виконання Стратегії реформування державного управління України на 2022–2025 роки за напрямом «Професійна публічна служба та управління персоналом».

Основними завданнями з реалізації цього напряму Стратегії щодо спроможності управління персоналом є:

• впровадження інформаційної системи управління людськими ресурсами в державних органах (HRMIS), яка дасть змогу збирати та аналізувати кількісні та якісні показники щодо представленості жінок та чоловіків на різних посадах державної служби;
• проведення аналізу потреб державного органу в забезпеченні необхідною кількістю державних службовців потрібної кваліфікації для розв’язання стратегічних завдань.

Основним індикатором виконання цих завдань Стратегії є частка державних органів, у яких запроваджено інформаційну систему управління людськими ресурсами, у 2022 році — 25%, у 2023 році — 50%, у 2024 році — 65%, у 2025 році — 80%.

Також у межах виконання комунікаційних заходів Стратегії впровадження інформаційної системи управління людськими ресурсами в державних органах супроводжується розробленням та впровадженням дієвого механізму внутрішніх комунікацій, взаємодії та зворотного зв’язку в межах державної служби. Так, НАДС здійснює заходи із надання методичної підтримки службам управління персоналом в державних органах, здійснює запити та опитування. Кінцевим продуктом такої діяльності є роз’яснення та навчання.

Цифровізація управління людськими ресурсами має на меті розв’язати проблему браку повного набору даних та аналітичної інформації стосовно чисельності працівників органів державної влади. Адже через фрагментарність та обмеженість інформації про ефективність системи державного управління в Україні процес оптимізації чисельності працівників органів виконавчої влади є вкрай ускладненим. І хоча державні органи мають власні інформаційні системи управління персоналом, проте інформація, що зберігається у таких системах, часто є недостатньо прозорою та не дає можливості проаналізувати загалом всю систему управління людськими ресурсами на державній службі.

До того ж цифровізація управління державною службою та людськими ресурсами є одним із євроінтеграційних зобов’язань України в частині реформування державного управління, що здійснюється з урахуванням європейських Принципів державного управління, розроблених OECD/SIGMA, а також є однією з вимог програми Ukraine Facility, в межах якої Україна отримує від ЄС протягом 2024–2027 років до 50 млрд євро.

З практичного погляду, у результаті реалізації реформи в усіх органах державної влади (їх міжрегіональних та територіальних органах) планується оновити всі застарілі діджитал HR-системи. З одного боку, це забезпечить формування точних даних щодо кадрового забезпечення державних органів, дасть змогу проводити оперативний та прозорий моніторинг чисельності працівників органів державної влади, з іншого боку — підвищить ефективність процесу прийняття управлінських рішень щодо кадрового забезпечення.

Основними кроками реформи, які планується впровадити для забезпечення цифровізації функцій з управління персоналом в державному управлінні, є:

• впровадження інформаційної системи управління людськими ресурсами (далі — інформаційна система HRMIS) як централізованої бази даних державних службовців, інших працівників державних органів, основною метою якої є задоволення потреб щодо автоматизації та цифровізації процесів, пов’язаних із виконанням функцій з питань управління персоналом;
• функціонування Єдиного порталу вакансій державної служби (career.gov.ua) як ключового застосунку з розміщення актуальних вакансій органів державної влади, інформації щодо проведення конкурсів, подання документів в електронному форматі;
• використання засобів Єдиного державного вебпорталу електронних послуг «Дія» для працевлаштування.

Інформаційна система HRMIS запрацювала з 31 березня 2021 року за підтримки ЄС у межах програми підтримки управління державними фінансами в Україні (EU4PFM). Частка державних органів, у яких запроваджено інформаційну систему HRMIS, як індикатор Стратегії, щороку зростає: у 2022 році — 67% (при плані 25%), у 2023 році — 80% (при плані 50%), у 2024 році — 82% (при плані 65%), станом на травень 2025 року — 87% (при плані 80%). За інформацією НАДС, за підсумками червня 2025 року планується приєднати до системи понад 90% державних органів.

Водночас впровадження інформаційної системи HRMIS у державних органах стикається з низкою перешкод, зокрема:

• недостатній рівень матеріально-технічного та кадрового забезпечення окремих державних органів для підключення до системи. НАДС неодноразово наголошувало на нестачі фахівців, зокрема з підтримки впровадження системи, забезпечення її кібербезпеки, бізнес-аналітики, що перешкоджає масштабуванню впровадження системи;
• переобтяження роботи працівників служб управління персоналом державних органів внаслідок дублювання функцій із наповнення інформаційної системи HRMIS та ведення внутрішніх діджитал HR-систем або баз даних, зокрема у паперовому форматі. У результаті, хоча більшість державних органів підключені до інформаційної системи HRMIS, проте рівень її наповнення за функціональними блоками залишається недостатнім. Зокрема, на Публічному порталі HRMIS відсутні дані щодо статі, стажу державної служби, типу посад, віку працівників;
• недостатній рівень знань, навичок та компетенції працівників служб управління персоналом державних органів стосовно використання інформаційної системи HRMIS.

Так, за результатами дослідження НАДС, станом на 1 жовтня 2024 року 66,4% опитаних респондентів визначили питання впровадження та роботи в інформаційній системі HRMIS найбільшою потребою в методичній підтримці. Серед респондентів державних органів, у яких впроваджується інформаційна система HRMIS, найбільш актуальною визначена потреба у методичній підтримці з таких питань: 54,5% — робота з функціональним блоком «Персонал» та «Накази з персоналу», 47,6% — робота з підсистемою «Кабінет самообслуговування» — модуль «Особистий кабінет», 30,9% — робота з функціональним блоком «Оргструктура».

Внаслідок затягування процесу наповнення інформаційної системи HRMIS виникає ситуація браку точних кадрових даних та складнощів у прийнятті рішень щодо управління людськими ресурсами. 

До того ж функціонує низка інформаційних систем (застосунків та вебплатформ), зокрема дашборд НАДС щодо кількісного складу державних службовців в Україні, дашборд Мінфіну щодо чисельності та оплати праці усіх працівників державних органів, інформаційна система HRMIS, статистичні дані НАДС тощо, у яких інформація щодо чисельності державних службовців та інших працівників суттєво відрізняється. 

Так, за підсумками першого кварталу 2025 року, згідно з даними дашборду НАДС щодо кількісного складу державних службовців в Україні кількість штатних посад складає 191,89 тис. одиниць, з яких фактична кількість працівників — 156,79 тис., тоді як до інформаційної системи HRMIS внесено інформацію щодо 70,7 тис. посад, з яких фактичних працівників — 48,7 тис. 

Пришвидшення впровадження та наповнення системи HRMIS необхідне для ухвалення ефективних управлінських рішень, зокрема для стратегічного кадрового планування на державній службі. Адже протягом останніх декількох років спостерігається тенденція відтоку кадрів з посад державної служби, зокрема, у 2023 році призначено на посади 36,2 тис.осіб, а звільнено 40,2 тис.осіб, в той час як у 2024 році призначено — 35,1 тис.осіб, а звільнено — 37,7 тис.осіб.

До того ж інформаційна система HRMIS досі перебуває на етапі інтеграції із системами розрахунку заробітної плати, що зрештою призводить до відсутності прозорості та затримки з отриманням точних даних про оплату праці в межах реформи публічного управління. Законом України «Про державну службу» (зі змінами) передбачено, що розміри посадових окладів на посадах державної служби встановлюються з урахуванням каталогу типових посад державної служби й критеріїв віднесення до таких посад, зіставлення рівня оплати праці на типових посадах державної служби з рівнем оплати праці у приватному секторі в Україні. Оскільки проведення зіставлення рівня оплати праці відтерміновано до 1 січня 2027 року, а інформаційна система HRMIS досі не впроваджена у всіх державних органах, це заважає оцінити рівень ефективності управління людськими ресурсами на державній службі.

З початку повномасштабного військового вторгнення роботу Єдиного порталу вакансій державної служби призупинено через технічний збій. Хоча за даними звіту про виконання Плану роботи НАДС на 2022 рік, основними причинами зупинення роботи порталу є збереження персональних даних громадян та недопущення кібератак на роботу системи. 

Призупинення роботи Єдиного порталу вакансій державної служби вже понад три роки ускладнює роботу державних органів з кадрового забезпечення та створює перешкоди для працевлаштування потенційних кандидатів, які не мають доступу до повної та актуальної інформації про актуальні вакансії.

Ситуація ускладнюється через призупинення конкурсного добору на державну службу, що, своєю чергою, призводить до обмеженого доступу потенційних кандидатів до вакансій, непрозорості процесу призначення, кадрового дефіциту та зростання корупційних ризиків на етапі працевлаштування.

Експерти та міжнародні партнери неодноразово закликали відновити конкурсний відбір на посади державної служби, а також інструменти автоматизації цього процесу для збереження безпекових умов. Проте відповідний законопроєкт щодо удосконалення порядку вступу, проходження та припинення державної служби досі не зареєстрований. Хоча відповідно до Плану Ukraine Facility, законодавчі зміни мають запрацювати вже у третьому кварталі 2025 року, а робота Єдиного порталу вакансій державної служби має бути відновлена у першому кварталі 2026 року.

Крім того, Єдиний портал вакансій державної служби потребує модернізації з урахуванням необхідності вдосконалення процедур вступу, проходження та припинення державної служби, а також розширення його функціоналу для розміщення вакансій органів місцевого самоврядування. Це сприятиме добору кадрів на основі професійних компетентностей, підвищенню прозорості системи управління людськими ресурсами, а також формуванню достовірних статистичних даних щодо всіх видів конкурсних процедур і вакансій.

До відновлення роботи Єдиного порталу вакансій державної служби Уряд підтримав пропозицію Мінцифри стосовно реалізації протягом двох років експериментального проєкту щодо використання засобів Єдиного державного вебпорталу електронних послуг «Дія» для потреб працевлаштування на посади державної служби. У межах цього проєкту передбачається розміщення інформації про актуальні вакансії в окремих пілотних органах та установах (Мінцифра, НАДС, Мінекономіки, державне підприємство «Дія» — за згодою), а також добір кадрів без проведення конкурсного відбору.

Очікується, що реалізація проєкту допоможе розв’язати проблеми добору кадрів в пілотних державних органах та надалі буде масштабована на інші державні органи та установи. Протягом двох місяців з дня набрання чинності рішенням Уряду Мінцифри (до 23 липня 2025 року) має забезпечити реалізацію технічної можливості використання засобів Єдиного державного вебпорталу електронних послуг для працевлаштування.

Водночас портал «Дія» має на меті забезпечення надання електронних публічних послуг та інших послуг та не є спеціальним застосунком для розміщення вакансій та пошуку роботи. Тому розв’язання проблеми добору кадрів на державну службу із застосуванням порталу «Дія» видається досить сумнівним. Крім того, за відсутності його інтеграції, обміну інформацією та взаємодії з іншими пошуковими сайтами та платформами працевлаштування, відкритим залишається питання зіставлення рівня заробітних плат на посадах державної служби й у приватному секторі, що ускладнює обґрунтоване планування посадових окладів у системі державної служби.

На шляху до реформування, цифровізації та автоматизації системи управління людськими ресурсами на державній службі були зроблені лише окремі кроки для реалізації завдань Стратегії. Успішне впровадження реформи потребує здійснення таких основних заходів:

1. Прискорити впровадження та наповнення інформаційної системи HRMIS у всіх державних органах, їх міжрегіональних та територіальних органах.
2. Забезпечити систематичну методичну підтримку службам управління персоналом державних органів з питань управління людськими ресурсами, і навіть щодо використання інформаційної системи HRMIS, організації роботи в цій системі, зокрема з функціональними блоками «Персонал» та «Накази з персоналу».
3. Відновити проведення конкурсного відбору для всіх категорій державних службовців на підконтрольній Україні території із застосуванням цифрових інструментів для створення безпечних умов проведення конкурсних процедур.
4. Відновити роботу та модернізувати Єдиний портал вакансій державної служби (career.gov.ua), зокрема щодо оптимізації процедури конкурсного добору та розширення функціональних можливостей для розміщення вакансій органів місцевого самоврядування.
5. Забезпечити інтеграцію, обмін інформацією та взаємодію Єдиного порталу вакансій державної служби з іншими пошуковими платформами, інформаційною системою HRMIS та державними системами кібербезпеки з метою створення цілісної, безпечної та прозорої екосистеми управління людськими ресурсами у публічному секторі.

Ця публікація була підготовлена у межах проєкту «Ініціатива покращення врядування в Україні: розширення можливостей формування політики для суспільного прогресу» за підтримки Швейцарії. Відповідальність за зміст цієї публікації несе виключно ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив». Думка авторів не обов’язково відображає погляди донора.

У заході взяли участь Віцепрем’єр-міністерка з питань європейської та євроатлантичної інтеграції — Міністерка юстиції України Ольга Стефанішина, Міністр внутрішніх справ України Ігор Клименко, Тимчасовий повірений у справах Представництва Європейського Союзу в Україні — керівник Програм співробітництва Представництва ЄС в Україні Штефан Шльойнінг, Голова Консультативної місії Європейського союзу з реформування сектору цивільної безпеки України Рольф Холмбо, представники міжнародної спільноти  й громадянського суспільства. 

На першій тематичній панелі були представлені результати роботи органів системи МВС в умовах війни. Зокрема, представники ЄС підтвердили готовність і надалі підтримувати Україну у втіленні реформ, спрямованих на посилення ефективності, прозорості та людиноцентричності системи правопорядку.

Під час другої тематичної панелі «Погляд громадянського суспільства та міжнародних партнерів» керівник напряму «Правопорядок» ЛЗІ Євген Крапивін зауважив, що Комплексний стратегічний план є унікальним документом державної політики з огляду на те, що він поєднує в собі не лише інституційні аспекти розвитку органів правопорядку, а й ширше коло питань — правила і політики, за якими ці органи працюють.

Насамперед тому, що План включає такі питання, як:

1. впровадження послідовної кримінальної політики;
2. стратегічні пріоритети органів правопорядку;
3. спрощення процесуальних правил (зміни до кримінального процесу);
4. посилення координаційної ролі та меж дискреції прокурора в кримінальному провадженні тощо, тобто кримінально-правові засоби, які використовує прокурор та слідчий під час кримінального переслідування.

Євген Крапивін додав, що відтоді, як Президент України затвердив Комплексний стратегічний план, минуло вже два роки, а з часу затвердження Урядом Плану заходів до нього — майже рік. Власне за цей час можна спробувати оцінити успішність його виконання на цьому етапі, проте з огляду на складну структуру та багаторівневість заходів для цього має бути окремий імплементаційний механізм. Для цього найближчим часом планується створити дворівневу Координаційну раду, яка буде займатися питанням оцінювання Плану заходів.