Диджиталізація судової влади у центрі XIV Судового форуму як один з критично важливих інструментів адаптації державних сервісів до умов війни. Цифрова трансформація правосуддя стала фокусною темою першої сесії події.

Експерти, представники судової влади та уряду обговорили, як технології змінюють судочинство України та які кроки необхідні для сталого розвитку нових цифрових рішень. Модерувала дискусію Карина Асланян, керівниця напряму «Верховенство права» ЛЗІ.

Спікери наголосили, що успішна диджиталізація потребує узгоджених рішень і системності в діях між ключовими інституціями — від Вищої кваліфкомісії суддів (ВККС), Державної судової адміністрації (ДСА) до Верховного Суду (ВС) та Міністерства цифрової трансформації. Зокрема, у питаннях впровадження електронного документообігу, оцифрування судової статистики, використання штучного інтелекту, а також модернізації баз та інтерфейсів, зручних як для суддів, так і для громадян.

Голова Верховного Суду Станіслав Кравченко зазначив, що цифрові інструменти необхідні всюди, де вони покращують якість правосуддя, проте із дотриманням процесуальних стандартів та урахуванням міжнародного досвіду.

Член Вищої ради правосуддя Роман Маселко переконаний, що диджиталізація процесів — це не суто технічна опція, а важлива передумова доступу громадян до правосуддя.

В межах дискусії обговорювали, що вже вдалось досягти у питаннях цифровізації протягом останнього року та те, що ще планують. Зоряна Стецюк, заступниця Міністра цифрової трансформації України, розповіла про спільні ініціативи Мінцифри та Державної судової адміністрації, які покликані зменшити навантаження на суди й прискорити розгляд справ. Зокрема, йдеться про модуль формування рішень за типовими справами, інтеграцію виконавчих документів у застосунок «Дія» та майбутню можливість вибору виконавця онлайн.

А Леонід Сапельніков, заступник Голови ДСА з питань цифрового розвитку, повідомив, що вже напрацьовано концепцію розвитку цифрових сервісів та визначено бачення цифрових пріоритетів на 2026 рік.

Оксана Літвінова, радниця першого віцепрем’єра — Міністра цифрової трансформації, зазначила, що три ключові сервіси — судові сповіщення, доступ до судових рішень та онлайн-сплата штрафів — уже є частиною повсякденного користування майже 13 мільйонів українців.

Також під час дискусії член ВККС Роман Сабодаш розповів про впровадження електронної форми подачі документів кандидатами в судді, що дозволило зменшити навантаження на секретаріат ВККС та учасників конкурсів. За словами Романа Сабодаша, для ВККС і судової влади три цілі мають стати стратегічно пріоритетними: цифровий документообіг, суддівське досьє та кабінет кандидата — зокрема, їх і буде реалізовано в межах проєкту ЛЗІ з цифровізації сектору правосуддя.

Расім Бабанли, перший заступник керівника Апарату Верховного Суду, розповів про можливості, які надає використання Бази правових позицій Верховного Суду та поділився досвідом апарату ВС, де штучний інтелект вже застосовують для вдосконалення пошуку правових позицій та аналізу судової практики.

Суддя-спікер Дніпропетровського окружного адміністративного суду Андрій Рищенко наголосив, що якість даних може стати ключовим викликом у процесі диджиталізації судової влади. Тож, на його думку, Україні потрібно сформувати власну модель цифрового правосуддя, адаптовану до реалій воєнного часу та обмежених ресурсів.

Світлана Майструк, головна національна експертка EU Project Pravo-Justice, нагадала, що цифровізація правосуддя — частина євроінтеграційних зобов’язань України. Вона підкреслила, що впровадження реформи електронного суду має відбуватися послідовно з урахуванням проведених аудитів, оновленої концепції Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи та тісної координації між усіма залученими сторонами.

Ця панельна дискусія у межах Судового форуму вкотре підтвердила, що питання диджиталізації у судочинстві як про інновації, так і про утвердження верховенства права рівня ЄС. І для цього потрібні спільні зусилля усіх стейкхолдерів та довгострокова стратегія.

Міжнародні партнери не приховують, що ключова перевірка української євроінтеграційної зрілості — це не ухвалені закони, а реальні зміни в інституціях. Тож двері в ЄС відчинені, але пройти крізь них можна лише із завершеними реформами. І ми рухаємось до входу, прогрес є, втім темп залишається заповільним. Так оцінила Україну Єврокомісія у Звіті про розширення Європейського Союзу на 2025 рік. Цей документ аналізує прогрес України за всіма переговорними розділами, зокрема у сферах верховенства права, антикорупційної політики, реформування прокуратури, адвокатури, органів правопорядку тощо. Тіньовий звіт — інструкцію, як довести ці реформи до логічного завершення, презентувала наприкінці жовтня коаліція громадських організацій на чолі з Лабораторією законодавчих ініціатив (ЛЗІ).

Тож, яких кроків очікують від української влади у сферах правосуддя і правопорядку, і як перегукуються обидва документи, які разом утворюють «дорожню карту», без якої рух до ЄС ризикує залишитися лише гучною декларацією — Лабораторія законодавчих ініціатив розбирає у матеріалі спеціально для LB.UA.

Один із найважливіших сигналів Брюсселя стосується залучення міжнародних експертів до конкурсу у Вищу кваліфкомісію суддів України (ВККС). Єврокомісія прямо закликає продовжити участь незалежних іноземних експертів і не формувати комісію виключно з представників «нереформованих» нацорганів. На цьому наголошують і експерти ЛЗІ у Тіньовому звіті.

Мандат міжнародних експертів, які брали участь у відборі членів ВККС, завершився ще влітку, а поспішно прийнятий ще у 2021 році закон зараз дозволяє створити нову комісію вже без них. І Єврокомісія, і українські громадські організації сходяться на тому, що міжнародний компонент у суддівських доборах суттєво підвищує стандарт та нівелює корупційні ризики. Тому відмова від їх участі у цих процесах може стати однією із точок для відкату судової реформи.

Тож Єврокомісія вимагає терміново пролонгувати мандат міжнародників щодо добору членів ВККС та розширити його і на конкурс до Верховного Суду. Частково вирішити це може законопроєкт № 13382, зареєстрований у червні 2025 року (хоча і він потребує доопрацювання), однак публічного розгляду чи політичної волі його просувати поки що, схоже, немає.

Окрім того, міжнародні експерти звертають увагу на необхідності перезавантажити самі національні органи, які делегують членів ВККС, — через відкриті конкурси з перевіркою доброчесності. Зокрема, йдеться про Раду суддів і Раду адвокатів.

Також Єврокомісія наголосила, що повноваження Громадської ради міжнародних експертів (ГРМЕ), яка проводить конкурс до Вищого антикорсуду, мають тривати аж до моменту заповнення всіх вакансій. Ті самі пропозиції висловлені й у Тіньовому звіті коаліції ГО.

Окрім питання участі міжнародних експертів, Єврокомісія наголошує на потребі посилити інструменти громадського контролю, а саме Громадську раду доброчесності (ГРД), яка допомагає ВККС перевіряти суддів і кандидатів у судді. Тут міжнародні партнери і громадськість теж суголосні у своєму баченні: рекомендують покращити доступ ГРД до інформації, створити постійний секретаріат і підсилити аналітичну спроможність.

Тіньовий звіт, зокрема, пропонує зміни до положень, які відкриють ГРД повний доступ до суддівських досьє, а також передбачити окреме фінансування секретаріату із держбюджету, забезпечити Громадську раду доброчесності приміщенням, технікою і цифровізувати всі процеси.

І Єврокомісія, і Тіньовий звіт звертають увагу на періодичні проблеми із наявністю кворумів у ключових органах суддівського врядування (насамперед, у Вищій раді правосуддя (ВРП)), а також у Конституційному Суді України.

Попри те, що у жовтні 2025 року Президент Зеленський призначив двох членів ВРП після тривалого затягування, ризик зупинки цього органу і досі існує. Адже до формування повного складу Вищої ради правосуддя бракує чотирьох членів, а мандат ще двох — закінчується вже влітку 2026 року. Експерти Лабораторії законодавчих ініціатив наголошують, що затягування на чотири роки призначень членів ВРП за адвокатською квотою перешкоджає роботі органу, а отже — і оновленню суддівського корпусу. Тіньовий звіт попереджає про можливі ризики — будь-яке зниження кворуму чи спроби змінити його через законодавчі зміни можуть перетворити Вищу раду правосуддя на ручний орган, де рішення ухвалюватимуться мінімальною, але лояльною до влади більшістю. Зокрема і тому експерти ЛЗІ рекомендують відхилити законопроєкт № 13137, який пропонує змінити правила формування кворуму у ВРП. Адже таке нововведення створює прямі корупційні ризики та дає підґрунтя для політичного тиску.

Натомість Тіньовий звіт пропонує забезпечити заповнення всіх вакансій через прозорі й своєчасні процедури. Наприклад, розпочинати конкурси на вакантні позиції щонайменше за рік до завершення повноважень чинних членів ВРП. Також важливо законодавчо продовжити мандат Етичної ради, щоби вона могла завершити конкурси.

Окрім того, експерти пропонують розробити альтернативний механізм скликання з’їзду адвокатів. Адже саме через затягування Національної асоціації адвокатів України незаповненими роками залишаються адвокатські квоти у ВРП і Кваліфікаційно-дисциплінарній комісії прокурорів. Тіньовий звіт радить передбачити юридичну відповідальність за саботаж цих процедур.

Проблема із кворумами торкнулась і Конституційного Суду, там наразі бракує майже третини суддів: замість 18 працює лише 13. Єврокомісія чітко фіксує ці ризики та наголошує, що відібраних кандидатів потрібно призначати. ЛЗІ у Тіньовому звіті зазначає, що така ситуація із призначення відбувається не лише через складність відбору та низьку активність кандидатів, які подаються на конкурс, а й через затягування зі сторони суб’єктів призначення. Президент і парламент провалюють голосування або надовго відкладають ухвалення рішень.

Після липневої спроби підпорядкувати антикорупційні органи генпрокурору влада спробувала відкотити скандальні зміни назад, але все ж «тихенько» зберегти контроль за сферою прокуратури через Закон № 4555-ІХ. Однак Звіт про розширення став «холодним душем», в якому наголошено — інституційна незалежність залишається вразливою.

Зокрема, Єврокомісія негативно оцінила скасування пілотного кадрового резерву, закликала до законодавчих змін, які зроблять процедури відбору, призначень та звільнень більш об’єктивними, прозорими та заснованими на заслугах (адже фактично було скасовано конкурс на посади в прокуратуру).

Як може усунути проблему Україна? Експерти ЛЗІ у Тіньовому звіті зазначають, що це можна зробити доволі швидко — ухвалити пропозиції, частина з яких уже на порядку денному Верховної Ради України.

Так, у парламенті зареєстровано проєкт Закону № 13601 від 6 серпня 2025 року про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» щодо відновлення конкурсів на призначення прокурорів у період дії воєнного стану та підстав звільнення та проєкт Закону № 13699 від 26 серпня 2025 року про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України і деяких законодавчих актів України щодо удосконалення діяльності органів кримінальної юстиції. Перший — повертає конкурси і скасовує нові повноваження генпрокурора, а другий — поряд з цим також усуває певні процесуальні проблеми і посилює антикорупційні органи кримінальної юстиції. Комітету з питань правоохоронної діяльності достатньо розглянути їх, запропонувати один для голосування у сесійній залі або доопрацювати і представити у вигляді доопрацьованого законопроєкту. Зробити це можна hic et nunc («тут і зараз»).

Водночас європейські партнери прямо сказали, що порядок призначення генпрокурора залишається заполітизованим. Тіньовий звіт рекомендує впровадити відкритий конкурс із залученням прокурорського самоврядування, як це і передбачають європейські стандарти. Член Ради прокурорів міг би входити до комісії, яка обиратиме генпрокурора або навіть сама Рада, як вищий орган прокурорського самоврядування між Всеукраїнськими конференціями прокурорів, могла б проводити відповідний конкурс. Є безліч моделей, але важливо — наголошують експерти ЛЗІ — розвивати і посилювати самоврядування у цій сфері, щоб самі прокурори гарантували свою незалежність від зовнішніх впливів, насамперед політичних.

Єврокомісія також зазначила, що призначення нового прокурора в сукупності зі змінами законодавства у липні 2025 року «підривають меритократію в прокурорській службі та створюють ризики неправомірного втручання у кримінальні провадження. Їх слід скасувати, а тим часом їх застосування має бути призупинено. Доволі чітко і зрозуміло: зміни суперечать євроінтеграційним планам України, а від застосування нових повноважень необхідно утриматись, врешті скасувати їх.

За інформацією ЛЗІ, за новими негативними положеннями липневого Закону № 4555-ІХ, поза конкурсними процедурами в обласні прокуратури та Офіс генпрокурора призначено понад 200 осіб. Водночас більшість цих людей, ймовірно, переведені з прокуратур нижчого рівня поза конкурсною процедурою переведення у прокуратури вищого рівня. Скільки ж людей «з вулиці», тобто колишніх прокурорів, тих, які не пройшли атестацію, юристів без прокурорського досвіду тощо — невідомо. А ці люди уже стали прокурорами і частиною прокурорського корпусу, отже, надалі формуватимуть органи самоврядування і впливатимуть на роботу всієї прокуратури. Тож з боку прокуратури доцільно пояснити, хто і як потрапив в прокуратуру на підставі Закону № 4555-ІХ, припинити цю практику і продемонструвати готовність перед Єврокомісією усувати проблеми. Справедливо зазначити, що процедура переводу до прокуратур вищого рівня доволі складна, тож варто подумати над її спрощенням поряд з конкурсними засадами призначення на керівні посади, що планується впровадити у І кварталі 2026 року, відповідно до Ukraine Facility та Дорожньої карти з питань верховенства права.

Не оминули європейські партнери увагою і сектор безпеки та протидію організованій злочинності в Україні — напрями, увага до яких особливо загострена у часі війни. Єврокомісія закликає до реалізації заходів Комплексного стратегічного плану реформування органів правопорядку та «Дорожньої карти верховенства права» — рух у цьому напрямі має бути активнішим із застосуванням європейських методик стратегічного аналізу і планування у сфері протидії злочинності, зокрема SOCTA. Цю логіку відображено і у Тіньовому звіті за розділом 24 «Юстиція, свобода та безпека».

Системі протидії організованій злочинності в Україні бракує законодавчої узгодженості. Тому вона існує радше формально, а на практиці функціонує розрізнено. Причиною цього вважають те, що держава досі покладається на інерційні інструменти 1990-х років, хоча в них і було внесено зміни, але не концептуального характеру. Тож реформа поліції, створення Національного антикорупційного бюро, Державного бюро розслідувань (ДБР), Бюро економічної безпеки (БЕБ), втрата прокурорами повноважень розслідувати кримінальні правопорушення — відбувалися без оновлення «рамкового» законодавства. Тож нині кожен із цих органів має власне бачення пріоритетів і методів боротьби.

Тож європейські партнери очікують ухвалення закону, який би розмежував повноваження органів правопорядку та сприяв налагодженню ефективної координації і взаємодії між ними. Зокрема, йдеться про Службу безпеки України, щоби ця структура займалася питаннями національної безпеки, а не дублювала функції поліції чи антикорупційних органів. Також наголошують на потребі реформи ДБР. Експерти у Тіньовому звіті формують покрокові рекомендації за цими напрямами: реформу потрібно закріпити у Стратегії боротьби з оргзлочинністю 2026–2030, створити посаду національного координатора боротьби з організованою злочинністю і забезпечити конкурси на керівні посади в Нацполіцію та ДБР із поміркованим залученням міжнародних експертів.

Водночас Тіньовий звіт подає ідею створення єдиного аналітичного центру чи спільних стандартів обміну інформацією, важливих для контролю і прогнозування кримінальної активності. Це допоможе органам системи кримінальної юстиції покращити взаємодію і ефективно налагодити процеси.

Процес розширення — це не просто дипломатичний жест доброї волі, це політика вимог, яка визначає готовність країни-кандидата стати частиною спільного європейського простору. Звіт про розширення — це оцінка досягнень і недоліків реформ у форматі «що вже зроблено» і чіткий перелік «що ще потрібно зробити». Тоді як Тіньовий звіт відповідає на питання «як саме» виконати вимоги Єврокомісії. Проте він ґрунтується не лише на суб’єктивному баченні громадянського суспільства, а й на стандартах і праві ЄС.

Євросоюз наголошує: «Наступний крок має стати перетворенням намірів на результати». Тобто зараз вирішальними є швидкість, сталість реформ і політична воля їх втілювати. Лише за таких умов слова про «незворотність євроінтеграції» мають шанс стати реальністю, а не обіцянкою.

Лабораторія законодавчих ініціатив розпочинає реалізацію проєкту з цифровізації судової системи України, що буде втілюватися спільно з ключовими інституціями судової влади — Верховним Судом, Вищою радою правосуддя та Вищою кваліфікаційною комісією суддів України, а також Конституційним Судом України.

Першим кроком стане проєкт з цифровізації Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ВККС). Це важливо для всієї судової системи, яка сьогодні потребує не просто оновлення, а глибокої трансформації — прозорої, технологічної, заснованої на даних і справедливості.

Керівницею Програми відібрано Катерину Черногоренко — одну з головних архітекторок цифрової трансформації держави та оборонного сектора.

Як заступниця Міністра оборони з питань цифрового розвитку у 2023–2025 роках, разом з командою вона створила масові цифрові продукти — Резерв+ і Армія+, розвивала бойову систему DELTA, запустила військовий кіберцентр, сприяла розвитку технологічних інновацій, що стали прикладом для партнерів НАТО. Тепер її досвід системних змін і цифрових реформ буде спрямовано на одну з ключових реформ держави — модернізацію судової системи.

Переможцем конкурсу на надання експертних послуг із комплексного супроводу процесів цифровізації ВККС стала українська GovTech-компанія Strimco.

За останні роки команда Strimco реалізувала понад 80 державних ІТ-проєктів у найчутливіших сферах: оборона, соціальна політика, охорона здоров’я, освіта. Саме ця команда допомагала створювати продукти, які сьогодні стали стандартом цифрової держави: Резерв+, Армія+, ВетеранPRO, послуги для Міжнародного реєстру збитків та десятки інших систем.

Крім того, компанія є активним драйвером української GovTech-екосистеми: партнер CDTO Campus, Global Government Technology Centre, ініціатор GovTech Alliance, а також учасник створення Центру цифрових компетенцій Мінцифри.

1. Новий сайт ВККС. Поточна версія сайту не оновлювалася роками, і сам сайт функціонально дуже застарів. Новий сайт буде про відкритість і зручність для всіх користувачів.
2. Система електронного документообігу (СЕД). Щороку Комісія обробляє близько 70 000 вхідних і вихідних документів, до того ж — ще декілька тисяч внутрішніх документів. За результатами досліджень,  впровадження СЕД зекономить до 50% часу на роботу з документами, а також дасть можливість зекономити на принтерах, ксероксах, розхідниках тощо. 
3. Кабінет суддівської кар’єри. Кожен кандидат матиме свій особистий кабінет. Функціонал передбачатиме цілодобовий і віддалений доступ до результатів іспитів і тестів, а також поданих документів. Крім того, зʼявиться можливість взяти участь у конкурсі лише шляхом натискання однієї кнопки — це забезпечить автоматизоване формування пакетів документів, які завантажені в систему. Власні кабінети з індивідуальним функціоналом матимуть і розробники завдань, екзаменатори, члени Вищої кваліфікаційної комісії суддів, Вищої ради правосуддя, Громадської ради доброчесності, Громадської ради міжнародних експертів. Увесь процес — від оголошення конкурсу до рекомендації на призначення — буде зберігатися в одній системі, що передбачатиме максимальний захист інформації, адже система надаватиме лише обмежений доступ для чітко визначених осіб до певної частини екзаменаційних завдань.
4. Система обліку суддівських посад. По суті це стане електронним досьє судді та кандидата. Система передбачатиме автоматизоване наповнення, систему пошуку, захист даних, аналітику, інтеграцію з держреєстрами, формування статистики, онлайн персоніфікований доступ користувачів, а також — інтеграцію в Єдину судову інформаційно-телекомунікаційну систему.

Певні, що така співпраця стане основою для побудови нової цифрової екосистеми ВККС, яка забезпечить прозорість і довіру до процесів добору та моніторингу доброчесності суддів.

ЛЗІ реалізує Програму в межах проєкту «Зміцнення європейського виміру української державної служби у сферах законотворчості, правосуддя та публічних фінансів», що здійснюється за підтримки Шведського агентства з питань міжнародного співробітництва та розвитку (Sida).

Кримінальна політика в Україні є широковживаним у правничих колах поняттям. Проте єдиного розуміння цього терміну немає, а найчастіше розмова про нього зводиться до бідкання на відсутність формалізованих документів такої політики й несистемний процес внесення змін до кримінального закону. Якщо ж говорити про рівень стратегій, концепцій, прогнозів у сфері злочинності, проблем стає лише більше. А коли додати до цього якість даних кримінальної статистики, високу латентність окремих злочинів, відсутність альтернативних джерел знань про злочинність і слабку аналітичну спроможність органів правопорядку — жодних позитивних емоцій не залишиться. Проте інструменти стратегічного планування у сфері протидії злочинності поширені в ЄС, а в межах євроінтеграції Україна планує впровадження послідовної кримінальної політики. Які ж перспективи її впровадження? І що ми маємо розуміти під цим?

Кримінальна політика — основний системоутворювальний елемент політики держави у сфері боротьби зі злочинністю. Вона розробляє стратегію і тактику, формулює«Засади сучасної кримінально-правової політики України» Вячеслав Борисов, Павло Фріс // Питання боротьби зі злочинністю. — 2014. — Вип. 27. — С. 30–38. основні завдання, принципи, напрями й цілі її впливу на злочинність. Український вчений М.П. Чубинський понад століття тому зазначав, що наука кримінального права складається з: 

1. кримінальної догматики;
2. кримінальної етіології;
3. кримінальної політикиФріс П. Слово про Михайла Чубинського. Політика у сфері боротьби зі злочинністю: стан та перспективи: колективна монографія / за заг. ред. проф. П.Л. Фріса. Київ, Ваіте. 2025. — С. 10–18..

Остання фактично формулює основні позиції як у сфері відповідних соціальних реформ, спрямованих на боротьбу зі злочинністю, так і у сфері нормативного її забезпечення, зокрема створення відповідного кримінального законодавства. В Україні, попри низку доктринальних і прикладних дискусій, досі відсутня стала й послідовна кримінальна політика, хоча її елементи безперечно присутні в практичній діяльності органів влади.

Водночас є розуміння, що правильне визначення суспільством цілей боротьби зі злочинністю дає змогу:

1. сконцентрувати державні ресурси на найбільш вразливих напрямах;
2. зорієнтувати законотворчу діяльність;
3. оцінити ефективність кримінальної політики загалом й ефективність діяльності державних органів у сфері боротьби зі злочинністю;
4. консолідувати державу й суспільство на боротьбу зі злочинністю.

Донедавна, за більше ніж 20 років незалежності, в Україні не було національної доктрини, концепції боротьби зі злочинністю, програмного документа щодо послідовної кримінальної політики. Питання вивчалося на рівні наукових дискусій і досліджень.

Та єдиного поняття не було: під кримінальною політикою розуміється широке коло питань, а кількість галузевих відгалуженьФріс П.Л. Кримінально-правова політика Української держави: теоретичні, історичні та правові проблеми: монографія. Київ: АТІКА, 2005. С. 219; Фріс П. Л. Ідеологія кримінально-правової політики: монографія / Павло. Львович Фріс — Івано-Франківськ: Супрун В. П. 2021 — 389 с. — кримінально-правова, кримінальна процесуальна, кримінологічна тощо — постійно зростає. Адже кримінальна політика — частина правової, а та, своєю чергою, належитьКонцептуальні основи побудови сучасного кримінального процесу України: монографія; Н. В. Глинська, Л. М. Лобойко, О. І. Марочкін та ін.: за заг. ред. О. Г. Шило. Харків: НДІ ВПЗ імені акад. В. В. Сташиса НАПрНУ, 2016. С. 120. до правової ідеології. Я вже не згадую про дискусії щодо прикметників «кримінальний» та «антикримінальний», бо українська мова, як і будь-які інші мови, що використовують латинське слово «crimen», доволі гнучко обходиться зі словом «кримінальний» і має на увазі два протилежні значення: злочинний/щодо протидії злочинам.

Але термінологічні питання поки що відкладемо, перейдімо до змістовних.

Якщо спростити, то маємо тенденцію на визначення кримінальної політики саме як кримінально-правової, тобто підходів законодавця до криміналізації/декриміналізації діянь.

Водночас рідше згадується такий аспект кримінальної політики, як стратегічне планування органів системи кримінальної юстиції у сфері протидії злочинності. Саме кримінальній політиці у значенні стратегічного планування і присвячена ця стаття.

На рівні відомчих документів елементом впровадження кримінальної політики є визначення річних пріоритетів діяльності органів прокуратури й правопорядку.

У відповідних документах наголошено на необхідності використання новітніх методів і практик реалізації політики у сфері протидії злочинності, спрощенні бюрократичних процесів, формуванні підходів взаємодії і співпраці органів правопорядку.

Прикладом такого документа є «Пріоритети діяльності органів правопорядку та прокуратури у сфері кримінальної політики на 2020 рік», чия мета полягає в тому, щоб спрямувати діяльність органів прокуратури й відповідних органів правопорядку та забезпечити використання сучасних підходів до політики кримінальної юстиції в Україні.

Документ передбачав, зокрема:

• розвиток міжвідомчої співпраці, а саме ефективної взаємодії при провадженні досудового розслідування, застосування спільних робочих груп та інших сучасних платформ міжвідомчої співпраці;
• впровадження спеціальних методів розслідування з використанням новітніх технологій і забезпечення дотримання стандартів законності й пропорційності;
• запровадження сучасних систем кримінального аналізу;
• застосування критеріїв пріоритетності роботи в розслідуваннях кримінальних проваджень з урахуванням тяжкості злочину, наявності підозрюваних, виду запобіжного заходу й перспектив судового розгляду;
• мінімізацію практики багаторівневого надмірного погодження процесуальних рішень слідчого та прокурора.

Подальші пріоритети на рівні прокуратури не відрізнялися за структурою і змістом. Такі пріоритети можна назвати стратегічними для сфери кримінального переслідування.

Водночас маємо пріоритети щодо інституційних реформ в органах прокуратури й правопорядку, вони відображені в галузевих документах державної політики у сфері правопорядку. До документів, які можна опосередковано віднести до таких, що регламентують кримінальну політику держави, зокрема за окремими напрямами, належать:

1. Комплексний стратегічний план реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023–2027 роки (2023 року).
2. План заходів, спрямованих на виконання Комплексного стратегічного плану реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023–2027 роки (2024 року).
3. Дорожня карта з питань верховенства права (2025 року).
4. Стратегія боротьби з організованою злочинністю (2020 року).
5. Стратегія кібербезпеки України (2021 року).
6. Концепція боротьби з тероризмом (2019 року).
7. Стратегія наркополітики на період до 2030 року та затвердження операційного плану заходів з її реалізації у 2025–2027 роках (2025 року).

Більшість цих документів передбачає змістовні елементи кримінальної політики, і на цьому має зосередитися система правопорядку. Водночас у Комплексному стратегічному плані реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023–2027 роки та Стратегії розвитку прокуратури України на 2025–2028 роки передбачено впровадження заходів щодо розбудови системи стратегічного планування у сфері протидії злочинності (кримінальної політики). На сьогодні це і є відправною точкою дискусії — нарешті формалізувати розрізнені практики, наміри й реформи.

Так, у 2023 році ухвалення Комплексного стратегічного плану (КСП) стало однією з рекомендацій Європейської Комісії щодо отримання Україною статусу кандидата на членство у ЄС.

Документ визначив 6 стратегічних пріоритетів для реформування сфери правопорядку в Україні, серед яких окремо виділено послідовну кримінальну політику. Пріоритетом у ній є запобігання злочинності, невідворотність відповідальності, захист особи, суспільства й держави від кримінальних правопорушень, забезпечення інтересів потерпілого.

У цій частині план є революційним, адже фактично це перша спроба закріплення на законодавчому рівні наміру формування і здійснення послідовної кримінальної політики, а також здійснення моніторингу її реалізації шляхом визначення пріоритетних напрямів протидії злочинності залежно від її стану, структури, динаміки й тенденцій.

Для виконання КСП розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23.08.2024 № 273 затверджено План заходів, який містить детальний перелік заходів на 150 сторінках для втілення стратегічних пріоритетів.

Однак у зв’язку із затвердженням Дорожньої карти з питань верховенства права у 2025 році (далі — Дорожня карта) — всеохопного стратегічного документа, який визначає комплекс реформ у межах переговорного процесу щодо членства України в ЄС за переговорним розділом 23 «Судова влада та основоположні права» та розділом 24 «Юстиція, свобода і безпека», План заходів несправедливо став другорядним. Хоча формально в розділі «Боротьба з організованою злочинністю (загальні засади боротьби з організованою злочинністю)» Дорожньої карти передбачено забезпечення виконання Плану заходів.

Кримінальна політика має відповідати актуальним викликам суспільства в частині безпеки й охорони суспільного порядку, а також, зважаючи на набуття Україною статусу кандидата на членство в Євросоюзі та кропітку, плідну роботу всіх гілок влади для приведення діяльності у відповідність зі стандартами ЄС, політика боротьби зі злочинністю також має враховувати зобов’язання України щодо наближення законодавства до законодавства ЄС за главами acquis communautaire. Тож кримінальна політика як складова політики держави має враховувати установчі договори ЄС, Хартію засадничих прав ЄС (первинне законодавство); вторинне законодавство (регламенти, директиви тощо), акти ЄС про цілі, політику та принципи функціонування; декларації, резолюції, заяви й офіційні рішення інституцій ЄС; міжнародні договори й угоди, укладені ЄС.

Впровадження кроків щодо формування системної кримінальної політики держави можна імпліцитно віднести до євроінтеграційних завдань. Адже завданням розділу 24 acquis communautaire є розбудова інституційної спроможності системи правопорядку протидіяти злочинності, насамперед серйозній злочинності (serious crimes). Під цим Євросоюз розуміє організовану злочинність, кіберзлочинність, наркозлочини, фінансові злочини тощо — кримінальні правопорушення, що завдають найбільшої шкоди суспільству й нерідко мають транснаціональний характер, що потребує особливої уваги з боку ЄС.

Стратегічне планування у сфері протидії серйозній злочинності поряд з сильними, інституційно розвиненими й системно реформованими органами правопорядку, а також з належною реалізацією координаційних повноважень прокуратури як ключового органу сторони обвинувачення в кримінальному процесі разом можуть посилити Україну у виконанні зобов’язань за розділом 24 acquis communautaire. Іншими словами, ідеться не лише про органи, їх керівництво й кількісний склад, на чому часто зупиняються українські експерти), а і про інструменти стратегічного планування, які вони використовують. Інтеграцію України в європейський простір правопорядку уможливлять трирівнева структура документів у сфері кримінальної політики, пріоритезація кримінальних проваджень, реформована система кримінальної статистики і наявність альтернативних джерел даних щодо злочинності (у формі crime surveys, victimology surveys), використання інструментів SOCTA (Serious and Organised Crime Threat Assessment) та IOCTA (Internet Organised Crime Threat Assessment) тощо.

Системна кримінальна політика є ключовою передумовою сталого розвитку суспільства і гарантією верховенства права. Наприклад, у країнах Європейського Союзу питання протидії злочинності інтегроване в загальну політику безпеки. Так, Стокгольмська програма (2010–2014 рр.), а нині Стратегія безпеки ЄС (2020–2025 рр.) (EU Security Union Strategy for the period 2020 to 2025) визначають комплекс заходів щодо протидії організованій злочинності, тероризму, корупції, торгівлі людьми, кіберзлочинності, а також механізми взаємодії держав-членів у сфері правосуддя і внутрішніх справ. Водночас можна вести розмову про ухвалення окремого закону на певний строк, який визначатиме пріоритети кримінальної політики. Унікальним для ЄС є досвід Естонії, де до 2030 року діє спеціальний закон щодо кримінальної політики, який визначає пріоритети кримінальної політики на десять років.

Якщо ж говорити про актуальну Стратегію безпеки Європейського Союзу (2020–2025 рр.), то ЄС здійснює свій внесок у підтримку держав-членів у зміцненні безпеки для всіх, хто живе в Європі, від боротьби з тероризмом та організованою злочинністю до запобігання та виявлення гібридних загроз і підвищення стійкості критичної інфраструктури, сприяння кібербезпеці й дослідженням інновацій. Стратегія визначає інструменти та заходи, які розроблять протягом 5 років для забезпечення безпеки у фізичному й цифровому середовищі.

Стратегія передбачає 4 пріоритети для дій на рівні ЄС:

1. Безпекове середовище, яке відповідає вимогам майбутнього (нові правила ЄС щодо захисту та стійкості критичної інфраструктури, фізичної і цифрової безпеки);
2. Боротьба з новими загрозами (посилення можливостей органів правопорядку в цифрових розслідуваннях, забезпечення їх належними інструментами, методами й навичками, що включає штучний інтелект, великі обсяги даних і високопродуктивні обчислення в політиці безпеки для боротьби з основними загрозами для громадян, як-от тероризм, екстремізм чи сексуальне насильство над дітьми);
3. Захист європейців від тероризму та організованої злочинності (посилення боротьби з першопричинами, ефективне переслідування терористів, посилення законодавства про безпеку кордонів і краще використання наявних баз даних, співпраця з країнами, які не входять до ЄС, і міжнародними організаціями для припинення всіх джерел фінансування тероризму);
4. Сильна європейська екосистема безпеки (посилення мандата Європолу і подальший розвиток Євроюсту для кращого зв’язку судових органів та органів правопорядку, посилення співпраці з Інтерполом, створення Європейського інноваційного центру для внутрішньої безпеки).

Зауважимо, що в багатьох країнах Європейського Союзу, де органи прокуратури та правопорядку підпорядковуються виконавчій владі, насамперед Міністерству юстиції, розроблення актів щодо кримінальної політики й забезпечення моніторингу їх виконання є простішим завданням за розбудову відповідної системи в Україні. У принципі, в Україні Мінʼюст також відповідає за формування правової політики, складовою якої є кримінальна, проте практичних інструментів реалізації цієї функції наразі бракує.

Так, наприклад, Міністерство юстиції Республіки Ірландія представило План Міністерства юстиції на 2024 рік, де виклало програму роботи, яку Міністерство має виконувати протягом 2024 року. План спрямований на досягнення цілей і завдань, викладених у документі «Безпечна, справедлива та інклюзивна Ірландія: Стратегія на 2024–2026 роки».

Пріоритетами відповідно до вищезгаданого плану є:

• забезпечення доступу до правосуддя;
• побудова системи, орієнтованої на потерпілого;
• модернізація судової системи та покращення умов і підтримки тих, хто є жертвами або свідками злочинів;
• зниження рівня злочинності;
• підвищення довіри громадськості до системи кримінального правосуддя;
• сприяння утриманню від скоєння злочинів і зниження рецидиву.

Так, бачимо, що Міністерство юстиції Республіки Ірландія в межах своїх повноважень відповідним документом ставить завдання на рік як для органів правопорядку (робота з потерпілими, свідками, зниження рівня злочинності (як превенційна робота), так і для органів судової влади: прокуратури й судів (забезпечення доступу до правосуддя, модернізація судової системи тощо).

У такий спосіб спрощується процес моніторингу результатів виконання такого плану, оскільки Міністерство юстиції держави як орган, наділений відповідними повноваженнями, координує діяльність судів і прокуратури, які перебувають у його безпосередньому підпорядкуванні.

Стратегічний пріоритет № 2 Комплексного стратегічного плану і його реалізація мають принципове значення, оскільки саме це забезпечує перехід від епізодичного реагування на злочинність до системного управління процесами у сфері правопорядку.

Виконання завдань, передбачених цим пріоритетом, має створити єдиний стратегічний каркас для всіх суб’єктів системи правопорядку, який забезпечуватиме узгодженість політик, законодавства й управлінських рішень. У КСП здійснення заходів прописано послідовно й у логічному порядку.

Зокрема, План заходів визначає такі завдання:

• розроблення законодавчої бази для інституціоналізації кримінальної політики, включно з Законом про основи державної політики у сфері протидії злочинності;
• запровадження системи стратегічного планування, яка передбачає регулярне оновлення пріоритетів залежно від динаміки злочинності, розроблення концепції кримінальної політики за результатами аналізу поточного стану, що визначатиме довгострокові міжгалузеві й галузеві, інституційні, правові й організаційні заходи щодо протидії злочинності;
• створення єдиної бази кримінальної статистики та аналітичної системи оцінки загроз;
• підготовку концепції кримінальної політики на основі моделі SOCTA-Україна, яка забезпечить об’єктивне визначення тенденцій злочинності і стратегічних ризиків;
• формування ефективного механізму координації між органами правопорядку і розвитку державно-приватного партнерства у сфері протидії злочинності.

Як бачимо, розробники Плану заходів врахували найкращі міжнародні, зокрема європейські, стандарти щодо протидії злочинності, реагування органів правопорядку на актуальні загрози з урахуванням поточної кримінологічної обстановки в країні, використання сучасних технологій і методик у роботі органів правопорядку.

Так, наприклад, у країнах Європи державна стратегія протидії злочинності спирається на постійний моніторинг кримінальної ситуації, результати кримінологічних досліджень, а також на аналітичні звіти Європолу і Євроюсту. Уже згадана модель SOCTA, яку ЄС застосовує для визначення стратегічних загроз і формування політик у сфері безпеки, довела свою ефективність як інструмент стратегічного планування. Саме на ній нині базується розроблення української моделі SOCTA-Україна, яка передбачена Комплексним стратегічним планом реформування органів правопорядку. Модель SOCTA запроваджено в тестовому режимі з 2018 рокуТіньовий звіт до розділу 23 «Правосуддя та фундаментальні права» та розділу 24 «Юстиція, свобода та безпека» Звіту Європейської комісії щодо прогресу України в межах Пакета розширення Європейського Союзу у 2024 році. — C. 629., а з 2022 функціонує міжвідомча робоча група з цього питання.

Нещодавно затверджена Стратегія розвитку прокуратури України на 2025–2028 роки підтверджує намір прокуратури впроваджувати комплекс заходів, присвячених кримінальній політиці. Так, зокрема стратегічному пріоритету № 2 КСП відповідають окремі заходи стратегії з розділу 2 «Система управління, орієнтована на результат відповідно до встановлених пріоритетів кримінальної політики».

Згідно з документом упродовж трьох років прокуратура планує:

• впровадити процес збирання, систематизації й аналізу даних кримінальної статистики (п. 2.1);
• координувати визначення і впроваджувати пріоритети кримінальної політики на основі аналізу повних достовірних даних задля злагодженої роботи органів прокуратури й правопорядку (п. 2.4);
• розвивати й посилювати координаційну функцію прокуратури під час реалізації повноважень у сфері протидії злочинності; визначати пріоритетні напрями протидії злочинності залежно від її стану, структури, динаміки й тенденцій (п. 2.4.1);
• сприяти формуванню кримінальної політики, згідно з якою прокурор має дискреційні повноваження щодо пріоритизації під час організації та процесуального керівництва досудовим розслідуванням, розв’язання відповідно до закону інших питань у кримінальному провадженні (п. 2.5);
• розширити практику створення та функціонування спільних слідчих груп як з країнами ЄС (за підтримки EUROJUST), так і з іншими країнами для сприяння діяльності таких груп (п. 2.10.2).

Маємо надію, що новопризначений Генеральний прокурор поділяє важливість і принциповість питання виконання євроінтеграційних зобов’язань України, програмних і стратегічних документів та вибудування комплексної і послідовної політики боротьби зі злочинністю, де координуватиме таку діяльність органів правопорядку.

У моєму ідеальному світі кримінальна політика має бути присутньою на трьох рівнях і складатися з:

1. загальнонаціональних пріоритетів протидії злочинності (кримінальна політика довгострокового верхнього рівня) — документа, який розроблятиме і затверджуватиме на довгостроковий період Кабінет Міністрів України. Віднесення Уряду до ключового субʼєкта кримінальної політики зумовлене завданнями з боротьби зі злочинністю, покладеними на нього згідно зі ст. 116 Конституції України. Формою такої політики є Національний план протидії злочинності строком на 5–10 років;
2. стратегічних пріоритетів органів правопорядку (кримінальна політика середньострокового рівня). Тут ідеться про середньострокові програми в пріоритетних сферах протидії злочинності, які спираються на прогнозування злочинності з використанням SOCTA і кримінального аналізу, а також зважають на поточні ресурси системи правопорядку, суспільно-політичну й безпекову ситуацію. Формою такої політики є середньострокові пріоритети: стратегії, плани, пріоритети органів правопорядку на 1–3 роки;
3. пріоритети в індивідуальних кримінальних провадженнях (кримінальна політика короткострокового рівня), які є частиною менеджменту (управління) в цій системі. Водночас саме прокурор має можливість коригувати напрями політики нижчого рівня залежно від ситуації зі злочинністю, адже саме він визначає стратегію кримінального переслідування в конкретному кримінальному провадженні. Формою такої політики є стандарти досудового розслідування, плани кримінальних проваджень тощо.

Для пріоритезації ресурсів також з’явилося поняття економічної результативності витраченого ресурсу органу на виконання визначених законодавством завдань (п. 4.3.1 Плану заходів). Це аналіз відповідності витрат результату й досягненню мети, поставленої перед системою правопорядку. Як приклад можна навести такий алгоритм обрахунку ресурсів: облік часу, що його витратив керівник органу досудового розслідування, детектив, аналітик, оперативні співробітники; вартість експертиз, палива, канцелярії, роботи спеціалістів, оперативних фондів; у перспективі — урахування часу прокурора, помічника судді, слідчого судді.

Актуальним лишається питання суб’єкта, який актуалізуватиме пріоритети, ініціюватиме законодавчі зміни за результатами вивчення стану злочинності, координуватиме діяльність органів правопорядку щодо превенції і боротьби зі злочинністю.

Координація діяльності органів правопорядку — це об’єктивно необхідна умова в боротьбі зі злочинністю. Їй належить важлива роль у консолідації зусиль правоохоронних структур, що дозволяє значно підвищити сумарний ефект від заходів щодо боротьби зі злочинністю. Цілі й завдання координації полягають у забезпеченні злагоджених і цілеспрямованих дій органів правопорядку в боротьбі з правопорушеннями, зміцненні законності й правопорядку. Координація, покликана усунути паралелізм, дублювання і роз’єднаність, передбачає активне, творче й ефективне виконання кожним із органів покладених завдань та неприпустимість змішування функцій, заміни одних органів іншими.

Згідно з ч. 2 ст. 25 Закону України «Про прокуратуру» Генеральний прокурор, керівники відповідних прокуратур, їхні перші заступники та заступники відповідно до розподілу обов’язків координують діяльність органів правопорядку відповідного рівня у сфері протидії злочинності. Однак цією ж статтею передбачено, що основною формою координації є проведення координаційних нарад з керівниками правоохоронних органів, на яких слухають інформацію щодо їхньої діяльності у сфері протидії злочинності. Рішення координаційної наради є обов’язковим до виконання всіма зазначеними в ньому правоохоронними органами.

Але чи достатнім є інструмент скликання координаційних нарад за участі представників органів правопорядку і чи здатен він досягти амбітної цілі у вигляді послідовного запровадження кримінальної політики?

З метою врегулювання політики протидії злочинності План заходів, спрямованих на виконання КСП, передбачає підготовку законопроєкту, яким визначається зміст координаційної ролі органів прокуратури загалом і, зокрема, Генерального прокурора, щодо органів правопорядку під час здійснення ними повноважень з протидії злочинності.

До 2016 року діяльність прокуратури регламентувалася окремим розділом VII Конституції України. Однак відповідно до європейських стандартів її функції були максимально звужені до кримінального переслідування — прокуратуру було віднесено до розділу VIII «Правосуддя». Органи правопорядку ж залишилися у виконавчій владі, тож постає логічне питання: хто саме має координувати органи правопорядку в Україні? Якщо йдеться про кримінальне провадження (а публічне обвинувачення і процесуальне керівництво є основними функціями прокуратури), то очевидно, що координація діяльності органів досудового розслідування належить до функцій прокуратури.

Координаційні повноваження прокуратури є похідними від конституційної функції організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, розкриття змісту якої ще потрібне в українському законодавстві. З огляду на це давно час відмовитися від застарілого ставлення до «координаційних повноважень» прокуратури як до проведення оперативних нарад. Натомість варто ширше подивитися на це крізь призму стратегічного планування у сфері протидії злочинності (кримінальної політики).

Відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 23.08.2024 № 792-р виконавці Плану заходів забезпечують щоквартальне подання Міністерству внутрішніх справ інформації про стан виконання Плану заходів. А Міністерство внутрішніх справ забезпечує щоквартальне інформування Кабінету Міністрів України про стан виконання Плану заходів.

Водночас результати моніторингу виконання КСП Урядом назагал не висвітлюються. Однак у розрізі законопроєктної діяльності успіхи щодо виконання КСП можна прослідкувати на офіційному вебпорталі Верховної Ради України, де публікуються зареєстровані законопроєкти.

План заходів делегує великий масив ґрунтовних, принципових законопроєктів підготувати Офісу Генерального прокурора як першому виконавцю.

Підготовлені Офісом Генерального прокурора проєкти законів мають передаватися органу, що формує державну політику у сфері правосуддя, проте цей механізм не працює. Або безпосередньо Уряду, якщо мова йде про виконання вже згаданих документів державної політики, адже Офіс є першим виконавцем, хоча і за згодою (оскільки не перебуває в підпорядкуванні Уряду). Натомість Офіс почав повертатися до практики, яка існувала раніше — передавати проєкти законів «дружнім» народним депутатам для реєстрації. Практика доволі сумнівна з позиції якісного опрацювання зацікавленими сторонами, адже такі законопроєкти оминають відповідні механізми погодження в Уряді, які особливо актуальні для питань впровадження кримінальної політики.

В травні–червні 2025 року Офіс Генерального прокурора, співвиконавці заходу 2.1.3 у співпраці з Міністерством внутрішніх справ і Міністерством юстиції України, науково-дослідними установами й представниками громадських організацій підготували принципово важливий документ на виконання підпункту 2.1.3 Плану заходів. Я мав нагоду бути співавтором цього документа, тому пишу про це. Цим проєктом закону мала бути впроваджена система стратегічного планування у сфері державної кримінальної політики й установлені повноваження Кабінету Міністрів України щодо розроблення, затвердження та впровадження концепції кримінальної політики і національного плану із запобігання (превенції) злочинності з урахуванням мети поступової адаптації законодавства України до права (acquis) ЄС. Однак законопроєкт досі не зареєстровано у Верховній Раді, попри сплив строків виконання завдання в Плані заходів.

Що ж до Стратегії розвитку органів прокуратури в Україні на 2025–2028 роки, то її затвердили лише на початку жовтня. План заходів з її виконання ще не приймався, проте розглядаємо наявність цього документа як позитивний сигнал щодо подальшої готовності прокуратури працювати над цими змінами в системі кримінальної юстиції. Адже нове керівництво прокуратури, яке обійняло посади влітку 2025 року, не підтримало всі попередні ініціативи у сфері реформування системи кримінальної юстиції. Хоча за останній рік прокуратура втратила лідерство в цьому процесі, її ніколи не пізно відновити.

1. Найчастіше під кримінальною політикою розуміють політику криміналізації / декриміналізації діянь у кримінальному законодавстві. Кримінально-процесуальна політика чи кримінальна політика у вузькому сенсі, який стосується стратегічного планування у сфері протидії злочинності, рідше є предметом обговорення. Проте наразі її найбільше бракує в роботі органів прокуратури й правопорядку.
2. Стратегічне планування у сфері кримінальної політики — це сучасний спосіб ефективної протидії злочинності від координаційних інструментів прокуратури як головного учасника кримінального провадження і періодичних планів, формалізованих у документах, підготовлених Урядом спільно з стейкхолдерами, до пріоритезації ресурсів у кримінальних провадженнях.
3. Стратегічне планування, поряд з іншими інструментами від SOCTA до реформування кримінальної статистики і впровадження механізмів вимірювання альтернативного знання про злочинність, дозволяє забезпечити інституційну спроможність системи правопорядку протидіяти серйозній злочинності (serious crimes). А це і є завданням розділу 24 acquis communautaire, тобто невідʼємною складовою євроінтеграційних зобовʼязань за розділом «Fundamentals».
4. Стратегічне планування у сфері протидії злочинності (кримінальна політика) може виражатися у трирівневій структурі: 1) загальнонаціональні пріоритети протидії злочинності, які ухвалюються Урядом строком на 5–10 років; 2) стратегічні пріоритети органів правопорядку, які визначаються органами правопорядку на 1–3 роки; та 3) пріоритети в індивідуальних кримінальних провадженнях (кримінальна політика короткострокового рівня), які є частиною менеджменту (управління) у цій системі. Причому ключовим органом, який координує сферу кримінального переслідування залишатиметься прокуратура, а політика ґрунтуватиметься на офіційних та альтернативних даних про злочинність.
5. Комплексний стратегічний план на 2023–2027 роки та Стратегія реформування органів прокуратури в України на 2025–2028 роки чітко декларують плани органів влади впровадити комплексні зміни до законодавства щодо впровадження послідовної кримінальної політики. Робота над цим розпочата і, попри складну дискусію в професійних колах, а також певну втрату лідерської ролі прокуратури в цьому процесі, має шанс на успіх.

Єврокомісія попереджає: Україна сповільнила темпи реформ у сфері правосуддя. Тиск на Національне антикорупційне бюро України (НАБУ) і Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру (САП) не залишився поза увагою Брюсселя.

Які саме кроки ЄС вимагає від України — у реформуванні судів, прокуратури та адвокатури?

Про головні сигнали для української влади у статті «”Знижка на війну” не безкінечна: ЄС вимагає від України пришвидшення реформ правосуддя» пише аналітикиня Лабораторії законодавчих ініціатив Карина Асланян.

У вівторок, 4 листопада, Єврокомісія представила свій щорічний Звіт у межах Пакета розширення Європейського Союзу 2025 року, який стосується всіх кандидатів на членство в ЄС, зокрема й України.

Після атаки з боку політичної влади на НАБУ та САП багато хто очікував досить критичного звіту. І насправді в цій частині він доволі чіткий та не дуже дипломатичний: «Парламент ухвалив закон, який скасовував важливі гарантії незалежності НАБУ та САП і підпорядковував їхню оперативну діяльність політично призначеному генеральному прокурору. Після внутрішніх протестів та міжнародної критики було ухвалено інший закон, який відновив незалежність НАБУ та САП. Водночас ризики неправомірного тиску на антикорупційні органи залишаються предметом занепокоєння».

До того ж Єврокомісія повторила вимогу з попередніх Звітів про необхідність ухвалити законодавчі зміни, які б гарантували, що процедури відбору та звільнення генерального прокурора стануть об’єктивнішими, прозорішими та ґрунтуватимуться на заслугах. Тобто по суті Україну попередили, що надалі генеральний прокурор перестає бути політичною фігурою, а його відбір має стати більш схожим на суддівські конкурси, що, поза сумнівом, є абсолютно логічним, адже генеральний прокурор теж є частиною системи правосуддя в широкому сенсі. Й навряд чи в демократичній країні може бути так, щоби суддів районних судів по два роки відбирали на конкурсах, де вони складають по чотири іспити та проходять по дві публічні співбесіди, а карту з прізвищем генпрокурора Офіс Президента витягав би з кишені за пів години до голосування в Парламенті.

«Малий трикутник» правосуддя (суди, прокуратура, адвокатура) має не тільки формально відповідати стандартам ЄС, а й функціонувати відповідно. 

То що ж, окрім історії з НАБУ та САП, цього року привернуло увагу Єврокомісії у сфері верховенства права?

Ще в довоєнні часи законодавство України щодо судової влади отримало новий запобіжник від корупції, кумівства та свавілля — міжнародних експертів у конкурсних комісіях із відбору кандидатів на найвищі суддівські посади. Вперше це відбулося на конкурсі до Вищого антикорупційного суду (ВАКС), а згодом продовжилося у відповідних комісіях із відбору кандидатів до Вищої ради правосуддя (ВРП), Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ВККС), суддів Конституційного суду України (КСУ) і навіть дисциплінарних інспекторів ВРП.

2021 року влада вважала, що міжнародники як компроміс попрацюють 3–6 років, проведуть один-два відбори й передадуть свій досвід (і повноваження) відповідним органам самоврядування — Раді суддів, Раді прокурорів та Раді адвокатів (у випадках із ВРП та ВККС), а також суб’єктам призначення суддів КСУ.

Час минув, у деяких конкурсних комісіях завершився відведений для міжнародників строк, тож постала очевидна дилема: чи готова Україна відмовитися від міжнародників, чи навпаки — без них неможливо забезпечити неупереджений і прозорий відбір?

Єврокомісія довго мовчала публічно, наголошуючи на особистих зустрічах, що Україна має поступово відмовлятися від допомоги міжнародних експертів. Однак після історії з НАБУ та САП риторика кардинально змінилася. Й у Звіті про розширення ми бачимо чітку вимогу продовжити залучення міжнародних експертів до відбору не лише майбутніх членів ВККС, а й нових суддів Верховного Суду. Те ж саме стосується й перевірки суддів вищих судів.

ЄС наголошує на продовженні діяльності Громадської ради міжнародних експертів (ГРМЕ) у відборі нових суддів ВАКС. Попередній конкурс був провальним, оскільки з 25 вакансій вдалося заповнити лише дві. Зараз триває повторний конкурс на 23 вакансії ВАКС і його Апеляційної палати, який відповідно до графіка ВККС має завершитися в березні 2026 року. Однак, випереджаючи події, Єврокомісія зазначила, що ГРМЕ потрібно залучати аж до моменту заповнення всіх вакансій. Тобто якщо в цьому конкурсі не вдасться дібрати повний склад суддів, строки роботи ГРМЕ також буде подовжено.

До речі, саме такі пропозиції висловила коаліція громадських організацій на чолі з Лабораторією законодавчих ініціатив у Тіньовому звіті, який вони другий рік поспіль готують для Єврокомісії.

У Брюсселі помітили й спроби знівелювати участь міжнародних експертів через Конституційний суд або Парламент. «Зростає опір участі міжнародних незалежних експертів у відборах і перевірках, зокрема розглядається конституційне подання і зареєстровано законопроєкт, що ставить під сумнів усі “міжнародні” процедури. Це викликає серйозну стурбованість», — наголошують у ЄК.

Тож це сигнал для політичної влади й від громадськості, і від ЄС: будь-які спроби зазіхнути на антикорупційну інфраструктуру та міжнародних експертів отримуватимуть миттєву реакцію та посилення нагляду. Залишається сподіватися, що попри публічну радість від дипломатично позитивного звіту ЄК, Банкова цей урок засвоїть.

Наявний досвід участі міжнародних експертів у конкурсних процедурах наразі потребує систематизації, уніфікації та стандартизації, адже кожна комісія чи рада працює за власними стандартами та процедурами. Це дещо підважує пафосне словосполучення «шлях України до верховенства права», адже трапляються непоодинокі випадки, коли ці комісії/ради доходять кардинально різних висновків щодо того самого кандидата. І незрозуміло, чи кандидат таки відповідає вимогам доброчесності й етики, чи ні, якщо одна комісія визнала його доброчесним, а інша декількома місяцями раніше — ні.

У Єврокомісії відзначають певний прогрес України у проведенні конкурсів та призначенні нових суддів, однак вказують, що «судова система все ще страждає від серйозного кадрового дефіциту». Також зазначають, що органи суддівського врядування функціонують належно. Водночас невідкладного вирішення потребують питання відбору та призначення їхніх членів, а також інституційної спроможності (включно з ІТ-інструментами, аналітикою та доступом до баз даних). Рекомендують також підвищити спроможність органу громадського контролю: «Громадська рада доброчесності потребує посилення, в тому числі покращення доступу до суддівських досьє, аналітичної спроможності та створення секретаріату».

Коаліція громадських організацій підтримує ці рекомендації у своїх Тіньових звітах — торішньому та цьогорічному.

Не менше уваги з боку ЄК прикуто до наявності кворумів у ключових органах суддівського врядування — ВРП та ВККС, а також Конституційному суді України. ВРП упродовж тривалого часу працювала на межі кворуму (15 осіб), а Конституційний суд на пів року зупиняв роботу через його відсутність.

Це неприпустимо в сталих демократіях, однак регулярно стається в Україні. За останні 11 років ВРП та ВККС двічі зупиняли роботу. КСУ — один раз повністю й кілька разів частково через періодичні внутрішні конфлікти або ж зовнішні втручання (як-от незаконне звільнення двох суддів КСУ указом Президента). Попри те, що за останні три місяці Президент призначив двох суддів КСУ та двох членів ВРП, досі є ризик зупинки цих органів. Адже до формування повних складів ВРП бракує чверті членів, а КСУ — майже третини.

Коли конкурси тривають від шести місяців до року, сформувати сталі склади абсолютно нереально: не встигли призначити одних — в інших закінчилися повноваження. А деякі суб’єкти призначення ще й свідомо нехтують своїми обов’язками. Так, Парламент минулого місяця провалив голосування за двох суддів КСУ, а з’їзд адвокатів майже чотири роки не збирається, аби обрати двох своїх представників до ВРП, пояснюючи це війною.

ЄК зазначає, що суб’єкти призначення суддів КСУ «повинні невідкладно продовжити конкурсні процедури та уникати подальших затримок».

У звіті ЄК зазначено, що жодного прогресу в реформі адвокатури не досягнуто. «Зберігається занепокоєння щодо зловживання дисциплінарними механізмами стосовно адвокатів та нерівномірності дисциплінарної практики. Національна асоціація адвокатів України (НААУ) до цього часу не оголосила конкурсу на посади у Вищій раді правосуддя за своєю квотою. Крім того, не були проведені перевибори органів адвокатського самоврядування, попри те, що завершилися строки їхніх повноважень».

Якщо раніше ЄК одним реченням дипломатично натякала Україні на необхідність реформи, то цього року сказала чітко: «Україні слід невідкладно розпочати комплексну реформу адвокатури». Водночас ЄК каже, що формування органів НААУ має відбуватися на основі «прозорих і достовірних процедур», а доступ до професії та система кваліфікації мають бути «суттєво покращені». Також є питання до системи фінансового менеджменту, дисциплінарної відповідальності та безперервного навчання адвокатів.

Тож по суті ЄК сказала, що війна — не привід відкладати проведення з’їзду адвокатів і переобрання керівництва адвокатури, як і відмовлятися від реформування системи фінансування чи кваліфікації.

Однак реформа адвокатури — це завжди про два складники: держава в особі Парламенту, який має ухвалити необхідні зміни до Закону, та адвокати, які далі без втручання держави мають їх реалізувати. Можна скільки завгодно виконувати «вимоги ЄК», однак реформу адвокатури мають проводити саме адвокати. Чи є в НААУ критична маса адвокатів, які мають бажання та можливості виконати заявлені вимоги Єврокомісії?

Є відомий вислів: хто хоче — шукає можливості, хто не хоче — причини. Поза сумнівом, і до цього Звіту за майже чотири роки війни Рада адвокатів могла вийти з ініціативою внести зміни до закону про адвокатуру, щоби змінити механізм проведення з’їзду. Скажімо, через онлайн-голосування в «Дії» чи інші способи спрощення процедури обрання делегатів. Але наразі цього не сталося. Тому навіть якщо призначити проведення з’їзду адвокатів законом (зараз періодично лунають такі пропозиції — вочевидь, хибні), за наявного механізму це буде неможливо зробити. Та за рік у ЄК запитають: що було зроблено? Тож краще шукати можливості, ніж ховатися за причинами.

Це питання привернуло багато уваги через наступ на незалежність НАБУ та САП улітку 2025 року. Однак регулярні наступи відбуваються не тільки на ці органи. Так, навесні Державне бюро розслідувань (ДБР) провело обшуки у ВККС і допити її членів за кількома кримінальними справами. Тоді ВККС говорила про втручання в її діяльність, що теж зазначено в цьогорічному Звіті про розширення.

Зараз історія з кримінальними справами проти ВККС отримала продовження. Після засідання ТСК ВР України з питань розслідування можливих фактів корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень в правоохоронних органах, судах та органах судової влади за участю голови ВККС ДБР відкрило кримінальну справу щодо несанкціонованого втручання в роботу інформаційних (автоматичних) систем під час перевірки іспитів. ВККС публічно заявила про тиск ТСК на інституцію.

Однак ЄК у своєму Звіті наголосила, що «ТСК Парламенту (червень 2025 року) не повинна підривати довіру до інституцій».

Попри позитивно-збалансований звіт Єврокомісії 2025 року, Брюссель чітко вказав на ті сфери, які потребують пришвидшення в реформах і критичної уваги з боку української влади. Крім окреслених напрямів, є й «простіші» рекомендації, як-от ухвалити Стратегію розвитку судової влади та конституційного судочинства, яку вже розроблено.

Є й точкові вимоги: виділити нарешті достатнє за площею приміщення для ВАКС. Хоча по суті таких рекомендацій у стратегічних документах рівня Звіту ЄК бути не повинно. Та коли шість років Кабмін «водить козу» з приміщенням для ВАКС, ЄК каже: це ми теж бачимо.

Підсумовуючи цьогорічні вимоги до України, ствердно можна сказати три речі.

Перша — так, Україні роблять «знижку на війну», але лише там, де це відповідає здоровому глузду.

Друга — Євросоюз нікому не дасть знівелювати досягнутий за попередні 10 років прогрес, усі спроби матимуть зворотний ефект.

Третя — шлях до ЄС у нас іще досить довгий. Він точно не обмежиться строками Дорожньої карти з питань верховенства права, які розписані до початку 2028 року, адже навіть у частині запланованих заходів 2025 року значною мірою не виконані.

І, власне, час починати їх активно виконувати, аби наступному Звіту про розширення не знадобилися «знижки», щоби бути позитивним.

4 листопада Європейська комісія оприлюднила Звіт у межах Пакета розширення Європейського Союзу 2025 року, в якому оцінила прогрес України за всіма переговорними розділами, зокрема у сфері верховенства права, реформи прокуратури, органів правопорядку, антикорупційної політики та сектору безпеки. ЄС відзначає поступ України на євроінтеграційному шляху, однак закликає прискорити структурні зміни та гарантувати незалежність ключових інституцій.

Експерти Лабораторії законодавчих ініціатив проаналізували рекомендації міжнародних партнерів за розділами 23 і 24, а саме щодо судової реформи, реформи прокуратури, боротьби з організованою злочинністю тощо. Більшість рекомендацій перегукуються з оцінкою від громадських організацій на чолі з ЛЗІ у Тіньовому звіті, який презентували напередодні. 

Єврокомісія чітко визначила основні пріоритети в реформах на наступний рік. Зокрема, Україні потрібно зробити наступні кроки у впровадженні судової реформи:

• ухвалити середньострокову стратегію розвитку системи правосуддя та конституційного судочинства, яка б забезпечила узгоджене бачення та сталість реформ;
• повернути міжнародних експертів в Конкурсну комісію з добору членів Вищої кваліфкомісії суддів (ВККС). При цьому паралельно потрібно переглянути спосіб добору і делегування українських експертів у цьому процесі;
• необхідно ухвалити законодавство щодо удосконалення системи подання суддями декларацій доброчесності, включаючи тимчасове залучення незалежних експертів, делегованих міжнародними партнерами, для перевірки декларацій суддів вищих судів. Щоб мінімізувати корупційні ризики у Верховному Суді, такі експерти мають бути тимчасово залучені й до відбору нових суддів Верховного Суду. Це сприятиме підвищенню рівня підзвітності судової влади;
• вдосконалити конституційну процедуру відповідно до рекомендацій Венеційської комісії;
• оперативно подолати кадровий дефіцит у судах через пришвидшення конкурсних процедур і кваліфікаційного оцінювання;
• для швидшого призначення суддів необхідно підсилити інституційні спроможності Вищої ради правосуддя (ВРП) і ВККС через розвиток IT- та аналітичних департаментів;
• також потребують посилення органи громадського контролю, а саме Громадська рада доброчесності через покращення доступу до досьє, підвищення її аналітичної спроможності, створення незалежного секретаріату;
• відмова адвокатури делегувати представників до органів суддівського врядування негативно впливає на баланс у системі;
• підсилити Службу дисциплінарних інспекторів, забезпечити її фінансовою та інституційною підтримкою;
• почати оновлення української адвокатури, а також реформувати органи суддівського, адвокатського та прокурорського самоврядування: Раду адвокатів України, Раду суддів та Раду прокурорів, — на цьому Єврокомісія наголошує вже не вперше. 

Окрему увагу ЄС звертає на процеси, які відбуваються у прокуратурі та викликають занепокоєння. Зокрема, наголошують, що сферу потрібно позбавити від політичних впливів та забезпечити незалежність прокурорів:

• процедури відбору та звільнення Генерального прокурора повинні бути більш об’єктивними, прозорими та заснованими на заслугах відповідно до європейських стандартів, щоб зменшити ризик політизації. Єврокомісія очікує, що це буде відображено у відповідних законодавчих змінах;
• попри позитивні кроки — зокрема відновлення незалежності НАБУ та САП у липні 2025 року — залишається низка шкідливих положень у новому законі № 4555-ІХ. Зокрема, йдеться про ті, які дозволяють під час воєнного стану переводити та призначати прокурорів до обласних прокуратур та Офісу Генерального прокурора без конкурсу, а також надають Генеральному прокурору доступ до будь-яких матеріалів досудового розслідування (крім матеріалів НАБУ та САП). Єврокомісія переконана, що це підриває меритократію в прокурорській службі та створює ризики неправомірного втручання у кримінальні справи. Тому наголошують на потребі скасувати такі положення, а до впровадження нових змін застосування поточних норм має бути призупинено;
• Єврокомісія негативно оцінила скасування Генеральним прокурором кадрового резерву, незадовго до того, як було остаточно сформовано резервний список кандидатів з високим рівнем доброчесності та професіоналізму. Європейські партнери повʼязують це із заполітизованістю порядку призначення Генерального прокурора.

У секторі безпеки Європейська комісія фіксує брак відчутного прогресу в реформуванні Служби безпеки України. На думку ЄС, СБУ має зосередитись на питаннях національної безпеки, а в частині слідства — потрібно передати іншим органам правопорядку підслідність або звузити її винятково до питань національної безпеки з відповідними запобіжниками від зловживань. Серед пріоритетних кроків для України також відзначають:

• необхідність завершення аналізу злочинності за методологією SOCTA;
• потребу затвердити Стратегію боротьби з організованою злочинністю на 2026–2030 роки;
• на порядку денному і досі залишається проведення конкурсів на посади середньої й вищої керівної ланки в Нацполіції та Державного бюро розслідувань із залученням незалежних експертів, делегованих міжнародними партнерами;
• Єврокомісія відзначає, що призначення нового директора Бюро економічної безпеки після тривалих затримок стало позитивним кроком. Водночас реформа БЕБ має продовжуватися. Потрібно переглянути стратегічний план розвитку органу та провести переатестацію кадрів. ЄС вважає, що БЕБ потрібно підсилити фінансовими, людськими та технічними ресурсами, а також забезпечити належну оперативну незалежність органу. 

Тож Європейська комісія бачить зусилля України у впровадженні реформ, визнає рух вперед, але, схоже, недостатній. Адже при цьому наголошує, що темп змін у сферах правосуддя, прокуратури та сектору безпеки потребують пришвидшення. Готовність влади не лише проголошувати наміри, а й реально втілювати їх у практиці стане ключовим показником справжньої євроінтеграційної зрілості.

Проєкт втілюватимуть спільно з ключовими інституціями судової влади — Верховним Судом, Вищою радою правосуддя та Вищою кваліфікаційною комісією суддів України, а також Конституційним Судом України. Для цього 23 жовтня 2025 року сторони підписали Меморандум про наміри щодо реалізації проєкту. Від імені Лабораторії законодавчих ініціатив Меморандум підписала Світлана Матвієнко, виконавча директорка ЛЗІ.

З боку судової влади документ підписали: Голова Верховного Суду Станіслав Кравченко, Голова Вищої ради правосуддя Григорій Усик, Голова Вищої кваліфікаційної комісії суддів України Андрій Пасічник та — від імені і згідно з розпорядженням виконувача обов’язків Голови Конституційного Суду України — суддя КСУ Олександр Водянніков.  

Меморандум підписано під егідою та за особистої присутності Якоба Ґраніта, Генерального директора Sida, що є донором проєкту. 

Реалізація проєкту розпочинається у жовтні 2025 року та триватиме протягом 30 місяців. Його мета — посилити спроможність судової влади та конституційного судочинства через цифровізацію внутрішніх процесів у ключових інституціях та створення нових рішень для їх взаємодії з громадськістю. Очікується, що напрацювання проєкту можна буде масштабувати та поширити на інші інституції судової влади, зокрема систему вищих спеціалізованих, апеляційних та судів першої інстанції. Це сприятиме комплексній модернізації всієї системи судової влади. 

Цей проєкт є важливою частиною виконання завдань, визначених у Дорожній карті з питань верховенства права та Плані Ukraine Facility 2024–2027, які необхідні для подальшого руху України на шляху до членства в ЄС.

23 жовтня 2025 року у Києві коаліція громадських організацій на чолі з Лабораторією законодавчих ініціатив презентувала Тіньовий звіт до Звіту Єврокомісії щодо України у 2024 році за розділами 23 «Правосуддя та фундаментальні права» та 24 «Юстиція, свобода та безпека», які Європейський Союз вважає фундаментальними у процесі інтеграції України. Презентація стала майданчиком для відвертого діалогу між владою, експертним середовищем і європейськими партнерами — про прогрес у євроінтеграції і про виклики, які ще залишаються попереду.

Головна мета Тіньового звіту — не критика, а пропонований план дій для покращення держави на шляху до ЄС. Це підкреслила виконавча директорка «Лабораторії законодавчих ініціатив» Світлана Матвієнко:

У документі зібрано понад 500 конкретних рекомендацій, які охоплюють питання верховенства права, незалежності судової влади, реформування органів правопорядку, захисту прав людини, боротьби з корупцією, організованою злочинністю тощо. На практичному вимірі аналітичної роботи громадянського суспільства наголосила керівниця проєкту ЄС «Право-Justice» Оксана Цимбрівська:

Захід відбувся напередодні виходу нового Звіту Європейської комісії про розширення (EU Enlargement Report), в якому ЄС оцінить прогрес України в реформах. Як наголосила Катаріна Матернова, Пані Посол Європейського Союзу в Україні, процес приєднання не можна вимірювати швидкістю, радше — стійкістю:

Віце-прем’єр-міністр з питань європейської та євроатлантичної інтеграції Тарас Качка у своєму виступі наголосив, що саме співпраця між урядом, громадянським суспільством і міжнародними партнерами стає запорукою результативності реформ:

Про важливість взаємопідтримки влади й громадськості говорила й Ірина Мудра, заступниця керівника Офісу Президента:

Вона додала, що, попри виклики, Президент і його команда реагують в тій швидкості та в тих повноваженнях, які у них є: «Протягом року те, що було в повноваженнях Президента, не гальмувалося».

Водночас експерти наголошують на суперечливості прогресу у сфері правосуддя. Так, Карина Асланян, керівниця напряму «Верховенство права» «Лабораторії законодавчих ініціатив», зазначила:

Євген Крапивін, керівник напряму «Правопорядок» «Лабораторії законодавчих ініціатив», зауважив на необхідності остаточного утвердження незалежності прокуратури. За його словами, це — ключ до формування європейської культури правосуддя:

Тіньовий звіт став результатом спільної роботи Лабораторії законодавчих ініціатив, Transparency International Ukraine, Центру прав людини ZMINA, «Адвокат майбутнього», «Європа без бар’єрів», «Європейська правда» та Асоціації правників України. Його мета — надати комплексну, незалежну оцінку виконання Україною рекомендацій Європейської комісії, виявити прогалини у реформуванні й окреслити пріоритети для подальшого руху до членства в ЄС.

Тіньовий звіт підготовлений коаліцією громадських організацій на чолі з Лабораторією законодавчих ініціатив у межах гранту, наданого Проєктом ЄС «Право-Justice», що імплементується Expertise France. Його зміст є виключною відповідальністю авторів і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

Документ охоплює аналіз прогресу за розділами 23 «Правосуддя та фундаментальні права» та 24 «Юстиція, свобода та безпека» переговорного кластера 1 «Основи процесу вступу». Виконання зобов’язань у цьому кластері має вирішальну роль у переговорах про вступ України до Європейського Союзу.

Період, який досліджувався експертами, за розділом 23 включає вересень 2024 — серпень 2025 року. Для розділу 24 — проаналізовано дані за попередні роки і до серпня 2025 року. Одним із ключових досягнень звітного періоду стало затвердження Дорожньої карти з питань верховенства права, рекомендації якої будуть орієнтиром для відкриття переговорів за кластером 1. Це результат співпраці державних органів, представників громадянського суспільства та міжнародних експертів. 

Тіньовий звіт зосереджує увагу не лише на прогресі України, а й на викликах та проблемах, з якими ми стикаємося в процесі впровадження європейських стандартів у сферах верховенства права (суди, прокуратура, адвокатура, юридична освіта), боротьби з корупцією та організованою злочинністю, захисту основоположних прав і свобод людини, візовій політиці, міграції тощо. 

Експерти профільних громадських організацій сформулювали понад 500 рекомендацій — від законодавчих змін до інституційних рішень. Це допоможе державним органам розв’язати нагальні проблеми поточного етапу, забезпечити сталі результати і спільно з міжнародними партнерами визначити пріоритети реформ.

Підготовка тіньових звітів — регулярна практика для усіх країн-кандидатів, які прагнуть вступити до Європейського Союзу. В Україні така робота системно здійснюється з 2024 року, коли коаліція громадських організацій вперше підготувала альтернативний аналіз до Звіту Єврокомісії. Цей документ отримав високу оцінку з боку Європейської комісії та профільної спільноти, а рекомендації знайшли своє відображення у згаданій Дорожній карті. 

Попри наявні виклики у відкритті кластера 1, Україна має послідовно втілювати реформи та зміцнювати свої інституції, чим демонструвати здатність відповідати європейським стандартам незалежно від зовнішньополітичної кон’юнктури. Такий підхід не лише підвищує наші шанси на успішні перемовини про вступ, а й зміцнює державу зсередини. У цьому Тіньовий звіт, підготовлений коаліцією ГО у 2025 році, відіграє важливу роль — він є інструментом громадського контролю, допомагає ідентифікувати прогалини та стимулює ефективніше впровадження змін, що наближають нас до членства в ЄС.

Звіт включає такі розділи:

1. Судова реформа, реформа прокуратури, боротьба з організованою злочинністю (за винятком окремих тем), співпраця у сфері боротьби з наркотичними речовинами, боротьба з тероризмом, судове співробітництво у кримінальних, цивільних та комерційних справах (Лабораторія законодавчих ініціатив);
2. Боротьба з корупцією та окремі аспекти за напрямом боротьба з організованою злочинністю (Transparency International Ukraine);
3. Захист основоположних прав та свобод, окремі аспекти за напрямами боротьба з організованою злочинністю та легальна та нелегальна міграція, а також надання притулку біженцям (шукачам притулку) (Центр прав людини ZMINA);
4. Реформа адвокатури (Адвокат майбутнього);
5. Реформа юридичної освіти (Асоціація правників України);
6. Візова політика, шенген і зовнішні кордони, окремі аспекти за напрямом легальна та нелегальна міграція, а також підробка євро (Європа без бар’єрів).

Тіньовий звіт підготовлений коаліцією громадських організацій на чолі з Лабораторією законодавчих ініціатив у межах гранту, наданого Проєктом ЄС «Право-Justice», що імплементується Expertise France. Його зміст є виключною відповідальністю авторів і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

У функціонуванні державної служби умовно можна виокремити два взаємопов’язані аспекти:

• роль державної служби в суспільстві — практична реалізація завдань і функцій держави;
• процеси управління державною службою — сукупність механізмів, що визначають умови, в яких працюють державні службовці.

Кадровий потенціал державної служби, умови праці, а також організаційна архітектура системи органів державної влади безпосередньо впливають на якість виконання функцій держави та визначають, якою буде роль державної служби. Це означає, що такий кадровий потенціал може ставати:

1. рушієм якісних змін — коли державні службовці володіють необхідними знаннями, досвідом, здатністю впроваджувати нові політики, цифрові рішення, європейські підходи до врядування, а організаційна архітектура органів державної влади відповідає потребам конкретних сфер державної політики. У такому випадку чітко визначено компетенції кожного органу, налагоджені вертикальні та горизонтальні зв’язки між ними, забезпечується сталість і правонаступництво за обґрунтованої трансформації інституційної структури;
2. чинником стагнації — коли державні службовці стикаються з браком мотивації, політичним тиском, нерелевантною оплатою праці, обмеженими можливостями для професійного розвитку, високою плинністю кадрів чи корупційними ризиками. За таких умов організаційна архітектура державного управління часто є фрагментованою, не відповідає актуальним викликам, має розмиту компетенцію між органами, дублювання функцій або, навпаки, прогалини у відповідальності.

Якість виконання функцій держави безпосередньо залежить від якості організації та функціонування самої державної служби, рівня професійної підготовки, мотивації та підтримки державних службовців. Функції держави визначають вимоги до державної служби — її кадрового складу, структури, професійних стандартів і принципів управління. Управління державною службою, зі свого боку, має гнучко реагувати на зміни у функціях держави, щоб забезпечити їх ефективну реалізацію. 

Отже, між цими аспектами існує взаємозалежність, що має враховуватися у процесах реформування публічного управління. 

На формування нинішнього кадрового складу державної служби вплинули три основних чинники:

Транзит влади та організаційно-функціональні зміни (2019 рік)

Після президентських та дострокових парламентських виборів 2019 року в Україні відбулася глибока зміна політичного керівництва на всіх рівнях. Це спричинило турбулентністьПостанова Кабінету Міністрів України від 02.09.2019 № 829 поклала початок турбулентності системи центральних органів виконавчої влади. у системі центральних органів виконавчої влади (далі — ЦОВВ), у схемі спрямування і координації ЦОВВ, перерозподіл компетенції та відповідні зміни в апараті міністерств. До законодавства про державну службу були внесені зміни, які спростили як процедуру вступу, так і звільненняЗакон України від 19.09.2019 № 117-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» (набрав чинності з 25.09.2019). з державної служби. Стало можливим укладення контракту про проходження державної служби (категорії посад «Б» і «В») без проведення конкурсу, впроваджено механізм політично невмотивованого звільнення з вищих посад державної служби, а також знівельовано конкурсні процедури на ці посади. Такі кардинальні зміниСтатистичні дані КСДС за 2019 рік відсутні на вебсайті НАДС, проте дані КСДС за І квартал 2020 року засвідчують рух кадрів, пов’язаний з реорганізацією органів, зокрема кількість вакантних посад за підсумками І кварталу 2020 року становила 29428 (73 — категорії «А», 7460 — категорії «Б», 21895 — категорії «В»), кількість звільнених — 11 826 (14 — категорії «А», 3011 — категорії «Б», 8801 — категорії «В»), кількість призначених — 9181 (20 — категорії «А», 2165 — категорії «Б», 6996 — категорії «В»). Міжвідомчі міграції у І кварталі 2020 року охопили 5421 особу, призначену на посади за переведенням (8 — категорії «А», 1243 — категорії «Б», 4170 — категорії «В»). посилили рух кадрів.

Нове політичне керівництво держави створило правові підстави для набору нової, лояльної до себе команди. Водночас спрощення умов проведення конкурсу на посади державної служби засвідчило відсутність достатньої кількості кваліфікованих претендентів на посади державної служби, які бажали та мали змогу пройти всі етапи конкурсу, передбачені законодавством про державну службу до спрощення процедури.

Пандемія COVID-19 (2020–2021 роки)

У відповідь на пандемію COVID-19 Уряд запровадив карантинні заходи, а Законом № 117-ІХ конкурси на державну службу були зупиненіЗгідно з пунктом 8 розділу II «Прикінцеві положення» Закону України від 13.04.2020 № 553-IX «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» установлено, що тимчасово, на період дії карантину та протягом 30 днів з дня його скасування, зупиняється дія положень Закону України «Про державну службу» та Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» щодо проведення конкурсів на посади державної служби та призначення на посади державної служби за результатами конкурсу.. Уряд визначив механізм альтернативного добору кадрів у виняткових випадках, пов’язаних з виконанням функцій державних органів на період карантину, через співбесіди з уповноваженими особами, включно з дистанційним форматом (відеоконференції). Призначення здійснювалися за контрактом, строк дії якого обмежувався двома місяцями після скасування карантину. На державну службу масово призначалися люди без досвідуНа посади державної служби призначено 8281 особа без досвіду роботи, найбільша кількість у І кварталі до скасування карантину — 2441. державної служби.

У лютому 2021 року згідно із Законом № 1285-ІХ конкурси на посади державної служби мали відновитися у серпні того ж рокуЗгідно із Законом України від 23.02.2021 № 1285-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо відновлення проведення конкурсів на зайняття посад державної служби та інших питань державної служби» (набрав чинності 06.03.2021) установлено, що: 1) конкурси на посади, що обіймають особи, з якими були укладені контракти про проходження державної служби на період дії карантину, оголошуються протягом 6 місяців з дня набрання чинності цим Законом відповідно до черговості укладення контрактів про проходження державної служби на відповідні посади; 2) контракти про проходження державної служби на період дії карантину діють до призначення на посаду державної служби особи за результатами конкурсу, але не більше дев’яти місяців з дня набрання чинності цим Законом. з можливістю продовження дії вже укладених на період карантину контрактів до 9 місяців після набуття чинності законом. Уряд доручив міністерствам обмежити строк дії укладених контрактів на проходження державної служби та оголосити конкурси. Це частково відновило меритократичний підхід до формування державної служби (принаймні були узаконені попередні призначення без проведення конкурсу), хоча й залишило певні винятки, зокрема щодо продовження дії контрактів та, відповідно, перебування на посаді державних службовців, призначених поза конкурсним відбором. 

Загалом спрощення процедури проведення конкурсів після транзиту влади та зупинення конкурсів на період карантину дозволило «завести» в міністерства нових людей, лояльних до нового політичного керівництва, а також без ускладнень конкурсної процедури сформувати апарат новоутворених міністерств.

Повномасштабна агресія росії проти України (з 2022 року)

Введення воєнного стану в Україні кардинально вплинуло й на функціонування державної служби. Закон № 2259-IX визначив особливості діяльності органів державної влади, зокрема й щодо призначення на посади без конкурсного відбору. Умови війни також зумовили суттєві фінансові обмеження для центральних і місцевих органів виконавчої владиВідповідно до постанов КМУ від 10.03.2022 № 245 та від 01.04.2022 № 401 скорочено видатки та кредитування загального фонду державного бюджету, передбачені центральним і місцевим органам виконавчої влади., що додатково ускладнило стабільність системи державної служби.

У перші місяці війни відбувся значний відтік кадрівУ 2022 році з державної служби звільнилися 30440 осіб, у 2023 — 40193, у 2024 — 37673, за пів року 2025 — 19049 осіб. з державної служби. Фактичний набір на посади державної служби з початку введення воєнного стану розпочався лише з червня 2022 року в умовах бюджетних обмежень та без проведення конкурсуЗгідно з даними КСДС станом на 15.05.2022 призначення на посади не відбувалося, натомість відбувався відтік кадрів. Так, з початку 2022 року звільнився 5971 державний службовець, з них з 15.04.2022 — 901 особа. Відтік кадрів перевищив призначення на посади у 2022 році на 3674 особи. У 2023 році ця тенденція збереглася..

Призначення на посади без проведення конкурсу під час дії воєнного стану в умовах дефіциту працівників на державній службі (через мобілізацію, тимчасове переселення, зокрема за кордон, з подальшим звільненням) негативно вплинуло на якісний склад державної служби, оскільки на державну службу без конкурсів були залучені люди без досвіду, яким ще треба було увійти в курс справи та зрозуміти відмінності між роботою у приватному секторі та на державній службі. Водночас це дало змогу втримати державний апарат і продовжити роботу в умовах війни. 

Професійна державна служба в Україні стикається з низкою системних проблем, які охоплюють різні аспекти її функціонування та обмежують потенціал щодо формування політики на основі фактів і здійснення належного моніторингу її реалізації, зокрема:

• часті зміни у системі центральних органів виконавчої влади (реорганізації, ліквідації, зміни повноважень, схеми спрямування та координації), які дестабілізують їхню діяльність. Прямим ефектом таких змін є плинність кадрів, втрата продуктивності, інституційної пам’яті та спад динаміки роботи;
• порушення принципу меритократії під час добору державних службовців через скасування конкурсних процедур на період дії воєнного стану;
• відсутність єдиної методики оцінювання придатності кандидатів на посади державної служби в умовах воєнного стану (оцінювання здійснюється на розсуд кожного органу);
• відсутність чітких законодавчих гарантій захисту від політично вмотивованих звільнень;
• нерозвинутий HR-інструмент адаптації, що допомагає новопризначеним працівникам (або тим, хто повертається після тривалої перерви) розкрити професійний та особистий потенціал і ефективно соціалізуватися в колективі;
• оцінювання результатів діяльності державних службовців має дещо формальний характер, зокрема й через те, що не створює можливостей для кар’єрного зростання, — а отже, не стимулює й професійний розвиток.

Моніторинговий звіт Програми SIGMA за 2023 рік акцентував на більшості цих системних викликів. Упродовж 2023–2024 років Європейська Комісія неодноразово наголошувала на ключових проблемах функціонування державної служби в Україні: недотримання принципу добору на основі заслуг, недостатній розвиток системи управління людськими ресурсами, неефективне регулювання оплати праці державних службовців. У відповідь на ці виклики в Плані для Ukraine Facility на 2024–2027 роки (в межах Компонента І) визначено пріоритетний порядок денний реформ у зазначених напрямах, що мають стати основою для подальшого вдосконалення системи державного управління в Україні.

Дорожня карта з питань реформи державного управління також передбачає низку заходів для досягнення стратегічних результатів за напрямами «Державна служба та управління людськими ресурсами» та «Підзвітність», націлених на розбудову спроможної, професійної та вмотивованої державної служби, оптимізацію організаційних структур і посилення підзвітності.

Стратегія реформування державного управління на 2022–2025 роки (далі — Стратегія) фокусується на досягненні трьох ключових результатів реформи, зокрема й на формуванні системи професійної та політично нейтральної публічної служби, орієнтованої на захист інтересів громадян.

За напрямами «Професійна публічна служба та управління персоналом» та «Ефективне врядування» Стратегія визначає низку завдань, спрямованих на досягнення очікуваного результату. Зокрема, вони стосуються:

1. залучення висококваліфікованих фахівців для посилення державної служби із забезпеченням чесного і прозорого відбору, що ґрунтується на досягненнях, здобутках та однаковому ставленні до кандидатів;
2. перегляду вимог для формування Комісії з питань вищого корпусу державної служби та конкурсних комісій в державних органах для підвищення якості відбору претендентів на посади державної служби;
3. удосконалення організації та порядку діяльності центральних органів виконавчої влади, включаючи вдосконалення механізмів спрямування і координації, організаційної структури, чітке визначення та розподіл функцій і повноважень, зокрема усунення дублювання, запровадження підзвітності щодо результатів їх діяльності.

Станом на 2025 рік прогрес у розбудові професійної та політично нейтральної державної служби в Україні залишається нерівномірним за різними напрямами. Згідно з висновками Європейської Комісії, найбільш помітними є результати у напрямі реформи системи оплати праці. Натомість менший поступ зафіксовано в управлінні людськими ресурсами. Водночас організація добору на посади державної служби залишається найпроблемнішим напрямом. Суттєвий вплив на ці процеси має повномасштабна війна, яка призвела до уповільнення або зупинки процесів, які функціонували до 2022 року. 

Про прогрес реформ за різними напрямами та проблеми, які не вдалося розв’язати в межах реалізації Стратегії, Лабораторія законодавчих ініціатив вже писала у кількох інфобрифах. 

Законодавчі пропозиції Уряду та народних депутатів (законопроєкти № 13478 та № 13478-1) пропонують розвʼязати деякі з вищезазначених питань, зокрема:

1. до Закону України «Про державну службу» вводяться нові поняття та пов’язані з цими поняттями процедури: адаптаціяПроцес ознайомлення, призвичаєння та соціальної інтеграції новопризначених державних службовців у державному органі до змісту та умов службової діяльності у державному органі та колективу, що базується на поступовому здобутті нових професійних знань та навичок, вивченні стратегічних цілей та завдань державного органу, освоєнні в колективі та долученні до організаційної культури державного органу (строк адаптації — від 1 до 4 міс.). Для осіб, вперше призначених на посади державної служби категорії «В», проходження адаптації є обов’язковим. Для інших — за рішенням керівника державної служби., внутрішній конкурсВідбір кандидата на зайняття посади державної служби в державному органі серед державних службовців такого органу проводиться для швидкого та ефективного заповнення посад державної служби в державному органі., новопризначений державний службовецьОсоба, яка призначена на державну службу вперше, або державний службовець, призначений/переведений на іншу посаду державної служби в такому або іншому державному органі., кандидатський та кадровий резервДо кандидатського резерву включаються особи, які під час проведення конкурсу включені до загального рейтингу кандидатів на посади державної служби. Кадровий резерв формується із кандидатів на посади державної служби категорій «Б» і «В», яких суб’єкт призначення може повторно визначити переможцями конкурсу (відкладене право).;
2. уточнюються вимоги до порядку формування та членів Комісії з питань вищого корпусу державної служби, її функцій та заборони втручатися в її діяльність;
3. уточнюються вимоги до організації та проведення конкурсу на посади державної служби з урахуванням потреби досягнення гендерного балансуДля досягнення гендерного балансу в державному органі можуть застосовуватися позитивні дії щодо надання переваги під час вибору переможця конкурсу кандидату тієї статі, яка менше представлена у такому державному органі в межах категорії посади, за умови рівної професійної компетентності кандидатів, які набрали найбільшу загальну кількість балів за результатами складення загального рейтингу.;
4. запроваджується просування державного службовця по службі з урахуванням його професійної компетентності, висновку щодо результатів оцінювання службової діяльності та сумлінного виконання своїх посадових обов’язків через зайняття вищої посади в межах сім’ї та категорії посад у тому самому державному органі;
5. уточнюються вимоги до оцінювання результатів службової діяльності — визначені для нього завдання та показники результативності мають відображати його роль у досягненні цілей, вводиться повторне оцінювання у разі отримання працівником негативної оцінки.

Важливим є те, що ці законопроєкти визначають алгоритм поновлення конкурсного відборуДля категорії «А» — з 1 червня 2026 року, граничний строк оголошення конкурсів — 9 міс.; для категорії «Б» — з 1 липня 2026 року, граничний строк оголошення конкурсів — 12 міс.; для категорії «В» — з 1 вересня 2026 року, граничний строк оголошення конкурсів — 18 міс. на посади державної служби, що обіймають особи, призначені у період дії воєнного стану без конкурсного відбору. 

У разі припинення чи скасування воєнного стану до 1 червня 2026 року початок оголошення конкурсів для категорій посад державної служби залишається, а відстрочки для оголошення конкурсів не передбачається. 

Встановлено граничний строкДля категорій «А» і «Б» — 18 міс. з дня відновлення конкурсів; для категорії «В» — 24 міс. з дня відновлення конкурсів. перебування осіб на посадах державної служби, на які їх призначили без проведення конкурсу.

Передбачається також можливість ухвалювати рішення щодо продовження проходження державної служби державним службовцем, призначеним без конкурсу, якщо він відповідає встановленим законодавством вимогамДля категорії «А» — не менше як рік на момент відновлення конкурсів для цієї категорії посад та має не менше однієї позитивної або відмінної оцінки за результатами щорічного оцінювання службової діяльності; для категорій «Б» і «В» — не менше 6 міс. на момент відновлення конкурсів для відповідних категорій посад. для обіймання такої посади, а також працює в такому державному органі.

Відповідний алгоритм повинен убезпечити державну службу від кадрової кризи, яка може виникнути внаслідок відновлення конкурсних відборів, а також зберегти на посадах досвідчених фахівців — осіб, які, хоча й були призначені на вищі щаблі державної служби або повернулися на державну службу без конкурсної процедури, фактично обійняли посади на підставі професійних заслуг. 

Процеси реформування державного управління — досить неоднорідні, тож і в контексті кадрових питань слід розглянути низку проблем.

Експерименти з переформатування системи центральних органів виконавчої влади тривають, що свідчить про відсутність цілісного стратегічного бачення архітектури цієї системи та чіткого розподілу ролей і повноважень. Такі процеси дестабілізують функціонування системи, втягуючи її в тривалі організаційно-правові процедури, пов’язані з припиненням або реорганізацією юридичних осіб. Це негативно впливає на кадровий потенціал державної служби, сприяє хронічній нестабільності та ускладнює належне укомплектування посад, особливо на середньому та вищому рівнях.

За роки реалізації Стратегії плинність кадрів не скоротилася до запланованих результатів і за підсумками ІІ кварталу 2025 року становила 12,4%У розрахунок взято співвідношення кількості звільнених до фактичної чисельності державних службовців.. Проте цікавим є ще один показник — коефіцієнт вакансій, який на кінець ІІ кварталу 2025 року становить 19,6%У розрахунок взято співвідношення кількості вакансій до граничної чисельності державних службовців.. 

Відсутність чітких законодавчих гарантій захисту від політично вмотивованих звільнень залишається одним з найвразливіших місць державної служби. Після перезавантаження влади у 2019 році на підставі Закону № 117-ІХ державні секретарі міністерств та керівники центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Урядом через відповідного міністра або безпосередньо Урядом (посади державної служби категорії «А»), до цього часу залишаються у «заручниках» політичних осіб — Прем’єр-міністра або міністрів. 

Державний секретар міністерства є вищою посадовою особою з-поміж державних службовців міністерства, він підзвітний і підконтрольний міністру. Державний секретар призначається на посаду Урядом строком на 5 років з правом повторного призначення. 

Керівник центрального органу виконавчої влади призначається на посаду Кабінетом Міністрів України.

Призначення на такі посади відбувається за результатами конкурсу, який проводить Комісія з питань вищого корпусу державної служби (далі — Комісія) відповідно до Закону України «Про державну службу». 

Починаючи з 29 вересня 2019 року (з дати набрання чинності Законом № 117-ІХ), Комісія (втім і як конкурсна комісія, утворена в державному органі для проведення конкурсу) має визначити не переможця конкурсу, а кандидатури на обіймання посад державної служби, які набрали найбільшу загальну кількість балів за результатами складання загального рейтингу кандидатів (не більше трьох на одну посаду)До ухвалення Закону № 1285-ІХ від 23.02.2021 кількість кандидатів на одну посаду, яких відбирала Комісія або конкурсна комісія в державному органі, була більшою — до п’яти осіб., для вибору суб’єктом призначення або керівником державної служби переможця конкурсуДо ухвалення Закону № 117-ІХ згідно із Законом України «Про центральні органи виконавчої влади» було передбачено, що: 1) державний секретар міністерства, до основних завдань якого віднесено, зокрема забезпечення стабільності та наступності у роботі міністерства, призначається на посаду Кабінетом Міністрів України за поданням Комісії з питань вищого корпусу державної служби строком на 5 років з правом повторного призначення; 2) керівник ЦОВВ, діяльність якого спрямовується та координується КМУ через відповідного міністра, та його заступники призначаються на посаду та звільняються з посади Урядом за пропозицією Комісії з питань вищого корпусу державної служби.. 

Перемога в конкурсі на посаду державної служби є недостатньою умовою для призначення — необхідно ще й «сподобатися» суб’єкту призначення. Це нівелює суть конкурсних процедур навіть попри відеофіксацію співбесід з кандидатами на посади категорії «А», яку Національне агентство України з питань державної служби (НАДС) забезпечує з метою прозорості, розміщуючи відповідні відеозаписи на своєму YouTube-каналі. Такий підхід створює можливості для призначення на найвищі посади осіб, заздалегідь визначених, які в умовах чесного конкурсу не змогли б стати переможцями.

Окрім цього, нині закони України «Про державну службу» та «Про центральні органи виконавчої влади» не узгоджені між собою — зокрема щодо визначення кількості кандидатур, які Комісія має подати суб’єкту призначення для обрання керівника ЦОВВ. Так, відповідно до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», Комісія подає на розгляд Уряду не більше п’яти кандидатур. Проте при внесенні змін до Закону «Про державну службу» положення цього Закону залишили поза увагою.

Також варто наголосити, що Закон «Про центральні органи виконавчої влади» дозволяє звільняти з посади за поданням Прем’єр-міністра або профільного міністра, не вимагаючи при цьому жодного обґрунтування. Це відкриває можливості для політично мотивованих звільнень з вищих посад державної служби.

Практика показує, що державні секретарі міністерств змінюються разом із призначенням нового міністра або навіть частіше. Наприклад, за останні п’ять років державні секретарі Міністерства культури (в усіх варіаціях його найменування) змінювалися чотири рази (Біденко А.І., Дуль Я.М., Лещук Ю.В., Куроченко О.І.) і жоден не пропрацював повний п’ятирічний термін, передбачений законодавством (в останнього державного секретаря ще є такий шанс). Така практика унеможливлює виконання державним секретарем одного з його ключових завдань — забезпечення стабільності та наступності в роботі міністерства. У результаті, замість того, щоб бути символом інституційної сталості й гарантом безперервності державної політики, ця посада дедалі більше перетворюється на залежний елемент політичної кон’юнктури, що підриває ефективність апарату міністерства та нівелює його стратегічну функцію.

Станом на сьогодні жодних законодавчих ініціатив щодо перегляду цього механізму не запропоновано. Це може свідчити про зручність подібної моделі для чинного політичного керівництва, яке зберігає важелі впливу на кадрові рішення в обхід конкурсних процедур.

Протягом останніх років система державної служби в Україні зіткнулася з серйозними викликами, які істотно вплинули на кадрову політику, механізми призначення та звільнення з посад, а також на стабільність і професіоналізацію державного апарату.

Попри окремі успіхи у впровадженні реформи, формування справді професійної та політично нейтральної державної служби залишається комплексним завданням. Його реалізація потребує узгоджених дій на всіх рівнях державного управління й залежить від низки факторів — законодавчих, інституційних, кадрових та політичних.

Парадоксом реформи державної служби є те, що формування політики у цій сфері забезпечують державні службовці. Саме вони глибоко розуміють наявні проблеми, систематизують їх і формулюють пропозиції у вигляді проєктів нормативно-правових актів. Водночас остаточні рішення ухвалюють політичні керівники, які регулярно змінюються, і кожен із них приходить із власним баченням пріоритетів та напрямів реформування. Тож реформа втрачає послідовність, а її стратегічні орієнтири змінюються, що ускладнює досягнення довгострокових цілей, як-от професіоналізація та деполітизація державної служби.

Отже, державні службовці є одночасно і найціннішим капіталом, і вразливою ланкою реформи державного управління. Вони забезпечують сталість, експертність та інституційну пам’ять, проте залишаються залежними від політичних рішень. Це часто перешкоджає реалізації реформи у повному обсязі та з належною послідовністю.

Одним із важливих завдань на перспективу має стати усунення чинників, які зумовлюють надмірну залежність державної служби від політичних осіб. Таке завдання передбачає зміцнення інституційної автономії державних службовців, забезпечення стабільності їхнього статусу, удосконалення конкурсних процедур та захист від політично вмотивованих рішень щодо призначення й звільнення. Для цього потрібно:

Внести узгоджені зміни до законів України «Про державну службу» та «Про центральні органи виконавчої влади», зокрема щодо: 

• повернення до практики визначення переможців конкурсу на посади державної служби всіх категорій Комісією з питань вищого корпусу державної служби та конкурсною комісією, утвореною в державному органі;
• забезпечення виконання державними секретарями своєї ключової функції — гарантувати стабільність і наступність у роботі міністерств, незалежно від змін політичного керівництва. Для цього необхідно передбачити чіткі правові гарантії їх захисту від політично вмотивованих звільнень у разі призначення нового міністра, що дозволить зміцнити інституційну пам’ять і безперервність реалізації державної політики у відповідних сферах компетенції міністерства;
• передбачення гарантій захисту від політично вмотивованого звільнення для керівників ЦОВВ.

Запровадити практику переформатування системи ЦОВВ лише на підставі функціонального огляду всієї системи, визначення всіх можливих альтернатив та обґрунтування пропонованих змін, зокрема щодо ресурсного забезпечення реалізації таких трансформацій системи — фінансових та кадрових. 

Ця публікація була підготовлена у межах проєкту «Ініціатива покращення врядування в Україні: розширення можливостей формування політики для суспільного прогресу» за підтримки Швейцарії. Відповідальність за зміст цієї публікації несе виключно ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив». Думка авторів не обов’язково відображає погляди донора.