29 грудня 2005 року в інформаційному агентстві УНІАН Лабораторія законодавчих ініціатив провела прес-конференцію „Парламентсько-президентська Україна–2006: якою вона буде”.

У ході прес-конференції Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив Ігор Когут та керівник державно-правових програм Лабораторії Денис Ковриженко окреслили коло питань, які конституційна реформа залишає без відповіді, і які мають бути врегульовані шляхом прийняття окремих законів, визначили основні сценарії розвитку подій у зв’язку з набуттям чинності Законом „Про внесення змін до Конституції України” та окреслили специфіку державного ладу, який запроваджуватиметься з Нового Року. Експерти дійшли висновку, що конституційна реформа в умовах відсутності законів, які розвиватимуть її положення, не досягатиме більшості цілей, поставлених її ініціаторами.

Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив Ігор Когут підкреслив: „Без негайного прийняття парламентом законів про Кабінет Міністрів, про центральні органи виконавчої влади, та внесення ґрунтовних змін до Регламенту Верховної Ради України цілком імовірно, що березневі вибори 2006 року будуть не останніми в новому році”. Керівник державно-правових програм Лабораторії законодавчих ініціатив Денис Ковриженко наголосив на тому, що„затягування парламентом процесу формування Конституційного Суду створює пастку для самого ж законодавчого органу: якщо глава держави з 1 січня 2006 року ігноруватиме конституційні зміни, Верховна Рада не зможе оскаржити жодну його дію або рішення, оскільки орган, який має стояти на сторожі конституційного ладу, фактично не функціонує”.

12 грудня 2005 року Лабораторія законодавчих ініціатив спільно з Представництвом Фонду Конрада Аденауера в Україні провели круглий стіл„Політична реформа: нові виклики для влади політиків та суспільства”, присвячений проблемам реалізації політичної реформи.

Участь у круглому столі взяли народні депутати України Т.Чорновіл (фракція Партії регіонів “Регіони України”), Є.Філіндаш (фракція Соціалістичної партії України), Г.Крючков (фракція комуністів), Г.Руденко (позафракційний), Постійний представник Верховної Ради України в Конституційному Суді УкраїниА.Селіванов, Представник Президента України в Конституційному Суді України В.Шаповал, науковці (М.Козюбра, В.Речинський), політологи (В.Карасьов), експерти (Д.Ковриженко, Є.Захаров, І.Коліушко) та інші.

У ході круглого столу експерти проаналізували положення Закону України „Про внесення змін до Конституції України”, оцінили його відповідність чинній Конституції України, обговорили правові підстави оскарження Закону „Про внесення змін до Конституції України” в Конституційному Суді України, окреслили шляхи та механізми подальшої реалізації та розвитку політичної реформи.

Експерт Лабораторії законодавчих ініціатив Д.Ковриженко наголосив на тому, що конституційна реформа не досягає більшості поставлених перед нею завдань – передбачає збереження значного впливу Президента на діяльність уряду, не вирішує проблеми частих міжфракційних переходів народних депутатів України, багаторазового ветування Президентом законів.

На думку судді Конституційного Суду України у відставці, завідувача кафедрою державно-правових наук Національного університету „Києво-Могилянська академія”, професора М.Козюбри, представників Харківської правозахисної групи Є.Захарова та В.Речинського, Закон „Про внесення змін до Конституції України” був прийнятий з порушенням Конституції і може бути оскаржений на предмет його конституційності в Конституційному Суді України, причому – навіть після набрання ним чинності.

У своєму виступі І.Коліушко (Голова Центру політико-правових реформ) підкреслив, що після реалізації конституційної реформи Кабінет Міністрів фактично стане заручником в руках парламенту та глави держави.

Постійний представник Верховної Ради у Конституційному Суді України А.Селіванов свій виступ присвятив основним завданням, які стоятимуть перед парламентом після набуття чинності Законом „Про внесення змін до Конституції України”.

Народні депутати України, які взяли участь у роботі круглого столу, загалом погодились з тим, що конституційні зміни, які незабаром набудуть чинності, містять ряд недоліків, але реалізація конституційної реформи в цілому матиме позитивні наслідки.

“Орієнтири виборців” – моніторинг реалізації передвиборчих обіцянок народних депутатів у законотворчому процесі (підсумки 4-ї сесії Верховної Ради  України IV скликання). – К.: Міленіум, 2004. – 106 с.

У цьому виданні містяться матеріали про основні результати реалізації пілотного проекту, який здійснювався Лабораторією законодавчих ініціатив протягом  четвертої сесії Верховної Ради України IV скликання (вересень 2003 – січень 2004). Зокрема, подається узагальнена інформація про сутність та методологію проекту, статистичні результати моніторингу виконання передвиборних програм парламентських партій та блоків. Крім того, у книзі розміщено аналітичні матеріали про результати 4 сесії Верховної Ради в розрізі основних напрямів державної політики. Книга супроводжується CD-додатком, на якому розміщено матеріали моніторингу.

Видання зорієнтовано на широкий загал читачів, які цікавляться діяльністю депутатів Верховної Ради України.

Авторський колектив: Асланян Габріель, Євгеньєва Анжела, Замніус Віталій, Ковриженко Денис, Котляр Дмитро, Панцир Сергій.

Проект та видання цього звіту здійснено за підтримки Міжнародного фонду “Відродження”, Проекту Інституту Сталих Спільнот “Мережа громадянської дії в Україні” (за підтримки Агенства США з міжнародного розвитку) та Програми MATRA KAP Посольства Королівства Нідерландів в Україні. Положення та оцінки, висловлені у цьому виданні, можуть не співпадати з точкою зору зазначених інституцій.

Основна ідея проекту “Орієнтири виборців” полягає у забезпеченні якомога ширшого кола виборців оперативно поновлюваним інформаційно-аналітичним ресурсом, який дозволив би їм об’єктивно оцінювати виконання даних їм передвиборчих обіцянок. Оскільки основною діяльністю народних депутатів є законотворення, то основна увага повинна зосереджуватись на моніторингу законодавчих ініціатив – законопроектів внесених на розгляд парламенту. Враховуючи значний об’єм комплексної інформації про законотворчу діяльність, основним інструментом поширення інформації було обрано Інтернет.

На інтернет-сторінці Лабораторії законодавчих ініціатив https://www.parlament.org.ua/ була розроблена рубрика “Орієнтири виборця”, в рамках якої здійснюється підтримка стрічки новин про основні парламентські події, наводяться коментарі політиків, аналіз законодавчих ініціатив, наводяться експертні оцінки основних парламентських рішень, висвітлюються позиції фракцій та народних депутатів України щодо ключових суспільних проблем.

Враховуючи недоступність Інтернету для більшості виборців, для інформування громадськості про діяльність їх обранців активно використовувалися можливості ЗМІ та громадських організацій.

Від початку, концепцією проекту передбачалося здійснювати аналіз законодавчої діяльності тільки відповідно до передвиборчих програм партій та блоків. Проте, таке обмеження не дозволяло забезпечити комплексність та повноту інформації про законотворчий процес. Тому до концепції були внесені корективи, а моніторинг поширено і на законопроекти депутатів, обраних по мажоритарних округах, а також урядові законопроекти.

Методологія моніторингу будується на наступних підходах. Для аналізу відповідності передвиборчим обіцянкам законодавчих ініціатив використовуються програми депутатів, обраних у одномандатних округах та програми партій та блоків. Аналіз охоплює як конкретні обіцянки (наприклад, прийняти певний закон, підвищити розмір пенсій до рівня прожиткового мінімуму) так і декларативні, які не передбачають досягнення конкретного результату (наприклад, покращення добробуту населення, підвищення якості безкоштовного медичного обслуговування). Оцінка останніх має певні особливості, адже обіцянка депутата, наприклад, щодо “забезпечення житлом молодих сімей” не вказує на конкретні строки та спосіб її виконання, а тому не може бути однозначно оцінена станом на 2006 рік як така, що виконана/невиконана. Тому законодавчі ініціативи такого народного депутата, спрямовані на вирішення житлової проблеми, можуть оцінюватись як такі, що частково відповідають програмній обіцянці. У випадку, якщо за результатами експертизи буде встановлено, що законопроект не покращує становище у певній сфері (наприклад, житлове забезпечення молодих сімей), може бути зроблено висновок про його невідповідність програмним обіцянкам.

Застосування висновку про часткову відповідність програмі допускається і в тому випадку, коли законопроект чітко відповідає одним положенням програми і суперечить іншим. Такий висновок робиться також у разі, якщо законопроект з об’єктивних причин не повною мірою вирішує проблему, на яку спрямовано проект. Наприклад, програмою передбачено підвищити рівень мінімальної зарплати до прожиткового мінімуму. Проте, зважаючи на можливості державного бюджету, автор законопроекту пропонує підвищити розмір зарплати тільки до 50% прожиткового мінімуму. Враховуючи те, що мова йде все-таки про підвищення не до зазначеного в програмі рівня, робиться висновок про часткову відповідність програмі. У такій ситуацій цей висновок є швидше індикатором, аніж вироком. До 2006 року депутат має можливість виконати цю обіцянку і тоді висновок за результатами аналізу всіх законопроектів, які стосуються мінімальної зарплати, буде позитивним.

Отже, конкретні за часом виконання (наприклад, у межах періоду депутатських повноважень), способом виконання (наприклад, фінансування з державного бюджету) та кінцевою метою (наприклад, збільшення фінансування медицини на 100%) передвиборчі обіцянки можуть оцінюватись як виконані/невиконані. Декларативні (неконкретні) обіцянки можуть оцінюватись як виконані частково/невиконані. Висновки обгрунтовуються витягами із відповідних передвиборчих програм.

У тому випадку, якщо народним депутатом подано законопроект, спрямований на вирішення проблеми, з приводу якої в передвиборчій програмі не давались обіцянки, зазначається, що “відповідне положення у програмі відсутнє”.

Проміжні підсумки підбиваються за результатами кожної сесії. Після перегляду та повторного аналізу всіх “сесійних” підсумків, готується загальний висновок по виконанню кожної передвиборчої програми. Перегляд підсумків передбачає врахування редакції у якій законопроект набрав чинності закону. Якщо протягом розгляду законопроекту були внесені зміни, які заперечують відповідність програмі, то кінцевий висновок може не співпадати із зробленим на початку моніторингу.

Варто застерегти, що забезпечити однозначну об’єктивність висновків досить важко,  враховуючи характер самих передвиборчих обіцянок. А тому, слід пам’ятати, що зазначені висновки є лише орієнтирами для виборця. Тому одним з ключових елементів цього інформаційного ресурсу є надання оригінальних текстів програм та законопроектів, на підставі яких виборець може робити свої власні висновки.

Запорукою заможного життя громадян передвиборна програма Блоку Віктора Ющенка “Наша Україна” визнає відповідальну, професійну та справедливу владу. Відповідно, моральність визначається як основний принцип політики.

Концепція програми побудована на ідеї необхідності продовжувати діяльність, започатковану урядом В.Ющенка. Головні ж завдання парламентської роботи Блоку поділяються на довгострокові стратегічні пріоритети та оперативні тактичні кроки.

Виокремлено 4 групи пріоритетів та стратегічних завдань. До першої відносяться забезпечення прозорості взаємин суспільства та влади шляхом запровадження механізму громадського контролю за використанням бюджетних коштів, механізму громадського обговорення державних рішень, продовження правоохоронної та судової реформ.

До другої групи пріоритетів віднесено спрямування економіки на добробут кожної людини шляхом забезпечення прозорості та зрозумілості податкової системи, спрощення дозвільної системи у сфері підприємництва, введення податку на майно, підвищення якості та зменшення вартості медичного обслуговування. Таким чином, засадами економічної політики, за програмою, мали б бути сприяння законній підприємницькій діяльності, забезпечення соціальної справедливості у відповідних відносинах, а також підвищення якості та доступності медичних послуг.

Третім пріоритетним завданням діяльності Блоку Віктора Ющенка визнано відновлення традицій розвитку особистості шляхом запровадження інноваційних форм навчання, залучення молоді до політики, сприяння підприємницькій активності молоді, спрощення оподаткування для національного книговидання. Отже, молодіжна та освітня політики “Нашої України” мають бути спрямовані на осучаснення освіти, заохочення та сприяння політичній та підприємницькій активності молоді.

Четвертим стратегічним напрямком діяльності Блоку Віктора Ющенка є міжнародна активність задля розбудови транскордонного співробітництва, набуття Україною членства у Світовій організації торгівлі, запровадження європейських екологічних стандартів та налагодження співпраці з українською діаспорою.

Програмою “Нашої України” також закріплено 10 першочергових кроків, які передбачають прихід до влади професійних чиновників, повернення знецінених заощаджень громадян, підвищення зарплат та пенсій, створення системи адресної соціальної допомоги, захист материнства та дитинства, легалізацію міжнародними договорами української трудової еміграції, ефективне кредитування аграрного сектору, викорінення хабарництва, забезпечення прозорості бюджетного процесу, профілактики насильства та наркоманії серед молоді.

Характерною особливістю програми Блоку є те, що вона, фактично, не містить положень, які б можна було однозначно оцінити на предмет їхнього дотримання чи, навпаки, порушення. Вона рясніє оціночними поняттями на зразок “ефективний”, “дієвий”, “послідовний”, “передбачуваний”, “справедливий” тощо, а також неконкретними гаслами, як-то: “підвищимо”, “активізуємо”, “розширимо” та ін. Програма “Нашої України” є, скоріше, програмою цілей – вона, фактично, не визначає заходи та кроки, необхідні для їх досягнення.

У змістовному плані необхідно відзначити, що програма Блоку:

• не пропонує власного бачення напрямку державотворення (розбудови системи влади);
• обходить мовчанкою питання розвитку пріоритетних галузей економіки (якщо, звичайно, не рахувати книговидання);
• торкається соціальних питань на найбільш узагальненому та декларативному рівні.

За період моніторингу було проаналізовано на відповідність програмі блоку “Наша Україна” 106 законопроектів. З них 41 був внесений тільки депутатами, обраними за списком блоку і 65 – спільно з депутатами, обраними в мажоритарних округах та за іншими списками.

Із загального числа 45 законопроектів відповідають програмі, 8 – відповідають частково, 5 – не відповідають і 46 – не стосуються положень програми.

Програма КПУ вирізняється чіткою структурованістю, переходом від цілей і завдань до результатів діяльності комуністів у разі перемоги на виборах. Це, однак, не завадило вмістити у програму безліч демагогічних гасел (“Земля горітиме під ногами злочинців”, “Процвітання України в рівноправному союзі братерських народів суверенних держав” тощо) та популістських обіцянок (“Господарями життя стануть трудівники, а не злодії і кримінальні “авторитети”, “Створимо гідні умови жінці-берегині роду людського”, “Українські чорноземи родитимуть щедрі врожаї для всього народу, а не будуть засобом збагачення для шахраїв” тощо).

Характерним є ряд конкретних положень щодо планів законодавчої діяльності, більшість з яких, проте, є, очевидно, також мало реальними для виконання, але, одночасно, легко піддаються оцінці на предмет свого виконання:

• скасувати Земельний кодекс у незаконно прийнятій редакції;
• встановлення державної монополії на виробництво, обіг і реалізацію лікеро-горілчаних і тютюнових виробів, на зовнішню торгівлю, експлуатацію енергетичних мереж, рейкового, трубопровідного, морського й авіаційного транспорту;
• скасування податку на додану вартість, введення єдиного податку на обсяги реалізації товарів і послуг;
• надання російській мові статусу другої державної;
• у 2003 році встановити мінімальну зарплату і пенсію не нижче прожиткового мінімуму;
• протягом п`яти років повернути громадянам проіндексовані трудові заощадження;
• забезпечити фінансування науки і освіти на рівні, передбаченому законами;
• перетворити Україну на парламентсько-президентську республіку.

Із 17 поставлених перед комуністами перед собою завдань 8 стосуються економічної політики, 4 соціальної, по 2 – зовнішня політика та забезпечення правопорядку. Але, одночасно, майже всі прогнозовані результати діяльності КПУ у разі перемоги на виборах стосуються вирішення проблем соціального характеру.

Протягом періоду моніторингу було проаналізовано на відповідність програмі КПУ 69 законопроектів. З них 21 проект внесено тільки депутатами за списком КПУ і 48 – спільно з депутатами, обраними в мажоритарних округах та за іншими списками.

Із загального числа 26 проектів відповідають програмі, 12 відповідають частково, 8 – не відповідають і 23 – не стосуються положень програми.

Ряд положень передвиборної програми виборчого блоку політичних партій „За Єдину Україну” носить суто декларативний характер і не дозволяє визначити загальну спрямованість діяльності представників блоку в парламенті на реалізацію відповідних положень. До таких положень програми слід віднести, зокрема, зобов’язання зміцнити дієздатність держави, відродити українські сімейні цінності, створити ефективну систему соціального і пенсійного забезпечення, медичного обслуговування, дати реальну перспективу молодому поколінню, забезпечити взаємодію держави, політичних партій, громадянського суспільства, здійснити модернізацію сфери науки та освіти, провести оновлення управлінських кадрів, налагоджувати постійний діалог між владою і суспільством, прискорити адміністративну та судову реформу, гармонізувати інтереси центру та регіонів, активно протистояти екстремізму та нетерпимості, сприяти реалізації конституційних прав громадян.

Окремі положення програми дозволяють визначити загальні орієнтири діяльності представників блоку у Верховній Раді України. Ці положення також мають достатньо абстрактний характер. До них слід віднести, насамперед, зобов’язання блоку у сфері економіки – забезпечити стабільність національної грошової одиниці, підвищити реальні доходи населення у півтора рази, здійснити детінізацію економіки, підтримувати підприємництво, малий та середній бізнес, стимулювати розвиток внутрішнього ринку; у сфері екології – гарантувати екологічну безпеку країни, подолати наслідки Чорнобильської катастрофи, у сфері соціальної політики – захистити постраждалих від аварії на ЧАЕС, гарантувати соціальні права військовослужбовців, пенсіонерів та інвалідів, забезпечити повну продуктивну трудову зайнятість, збільшити на 1,5 млн. кількість робочих місць; у сфері зовнішньої політики – сприяти комплексній євроінтеграції України, зміцнювати зв’язки з країнами СНД, залучити Україну у міжнародну коаліцію боротьби з тероризмом; у сфері державного будівництва та місцевого самоврядування – утворити парламентську більшість, яка нестиме відповідальність за результати економічного та соціального розвитку, запровадити громадський контроль за державним апаратом, сприяти розвитку муніципальних і регіональних форм демократії та самоврядування; у сфері аграрної політики – розбудувати інфраструктуру аграрного ринку, створити дієву систему правового захисту власності на землю та її власників, здійснювати державну підтримку фермерських, сімейних, малих та середніх сільськогосподарських підприємств.

Третя група положень передвиборної програми виборчого блоку „За Єдину Україну!” передбачає здійснення конкретних дій представниками блоку в парламенті. У сфері економіки до них слід віднести зобов’язання щорічно збільшувати ВВП на 6-7%, прийняти Податковий кодекс та знизити податковий тиск, у сфері державного будівництва та місцевого самоврядування – створити другу палату парламенту – Палату Регіонів, запровадити нову систему міжбюджетних відносин за якої не менше 40% податків має залишатись у регіоні, у сфері аграрної політики – запровадити іпотечне кредитування.

На відповідність програмі виборчого блоку “За Єдину Україну!” було проаналізовано 58 законопроектів, внесених депутатами, яких було обрано за виборчим списком блоку. З них 13 були внесені тільки депутатами за списком і 45 спільно з депутатами, обраними в одномандатних округах та за іншими списками.

Із загального числа 25 законопроектів відповідають положенням програми блоку, 10 відповідають частково, 4 не відповідають і 19 не стосуються положень програми.

В цілому можна констатувати досить високий рівень конкретизації та структурованості програми БЮТ. Її  побудовано за принципом переліку головних конфліктів та протиріч, що склалися в різних сферах суспільного життя, та пропозицій щодо шляхів вирішення цих конфліктів.

На перше місце в програмі блоку поставлено сферу духовного життя. Серед інших положень, які стосуються вирішення проблем у цій сфері, пропонується об’єднати зусилля держави та релігійних конфесій у боротьбі проти наркоманії, СНІДу, дитячої безпритульності, проституції, злочинності та інших суспільних хвороб. Крім того, досить показовим є факт включення до переліку шляхів подолання проблем у сфері духовного життя “народження реальної свободи слова”.

У сфері політичного життя для вирішення відповідних проблем пропонується запровадити систему навчання ефективному державному менеджменту; законодавчо врегулювати процедуру імпічменту (відкликання) для всіх “недобросовісних виборних осіб”; визначити статус опозиції в Основному законі, надавши їй низку важливих контрольних повноважень за діяльністю влади. Крім того, пропонується частину існуючого “подоходного” податку громадянина спрямовувати безпосередньо на рахунок обраної ним партії (блоку) – щоправда, зі зменшенням загального обсягу податку.

Загальний комплекс заходів у виділеній окремим розділом правовій сфері головним чином пропонується вжити низку заходів з метою підвищення правової культури й освіти громадян поряд із спрощенням процедур та підвищенням ефективності судового захисту ними своїх прав. Серед інших заходів у правовій сфері пропонується істотно пом’якшити та диференціювати покарання за кримінально карані діяння.

Зважаючи на значний об’єм відповідних програмних положень та деталізацію пропонованих заходів, можна констатувати досить велику увагу Блоку Юлії Тимошенко до проблем в економічній галузі. Вирішення конфліктів у цій сфері розробники програми блоку вбачають у реалізації низки заходів, серед яких можна виділити перевірку законності приватизації та проведення інвентаризації державної власності; створення “відверто протекціоністських  умов” для національного капіталу на етапі його становлення; заборону податкових перевірок частіше, ніж раз у три роки; зниження економічними важелями кредитних ставок до 5-6% річних та ін. Суттєвим чинником програми БЮТ є пропозиція обмежити коло власників землі лише громадянами України, “які живуть і працюють на ній”. Крім того, пропонується виключити юридичних осіб з кола суб’єктів, що мають право власності на землі сільськогосподарського призначення.

В соціальній сфері серед низки заходів можна виділити такі порівняно конкретні положення, як збереження на існуючому рівні віку виходу на пенсію, забезпечення протягом чотирьох років повернення знецінених та “вкрадених” заощаджень. “Родзинкою” програми є положення щодо запровадження відшкодування матеріальних та моральних збитків депортованим (у тому числі з земель Холмщини, Підляшшя, Лемківщини, Надсяння).

Можна зробити висновок, що головний конфлікт у зовнішньополітичній сфері, на думку розробників програми БЮТ, полягає у невідповідності “низького” статусу України на міжнародній арені її потужним потенційним можливостям. Характерною особливістю цього розділу є відсутність конкретно визначених векторів зовнішньої політики України. Натомість проголошується здійснення вітчизняної зовнішньої політики з усіма державами, з якими України має спільні інтереси.

За період моніторингу проаналізовано 42 законопроекти на відповідність програмі БЮТ. З них 18 внесено тільки депутатами, які пройшли за списком блоку і 24 спільно з депутатами, які пройшли за іншими списками.

Із загальної кількості 16 законопроектів цілком відповідають програмі, 2 відповідають частково, 3 – не відповідають і 21 не стосуються положень програми.

Загальний висновок, який можна зробити після ознайомлення з програмою соціалістів: вона є максимально конкретизованою та лаконічною. Її побудовано за принципом формулювання максимально конкретних обіцянок, поєднаних зі встановленням заходів, необхідних для досягнення визначених цілей. Наприклад, за рахунок введення 1,5% податку на імпортні автомобілі, дорожчі 50 тис. грн. та маєтки, ціною більше 500 тис. грн., планується забезпечити підвищення зарплати педагогам до 350 грн. Державна допомога батькам становитиме не менше 200 грн. на дитину щомісяця. Такого характеру конкретні положення домінують у програмі.

Соціалісти виступають за зміну системи влади. Їх метою є підвищення ролі парламенту й самостійності уряду. Програмою передбачається прийняття закону про імпічмент (порядок відставки) президента, сприяння проведенню прямих виборів керівників областей і районів.

В питаннях підтримки села можна знайти як досить конкретні положення, так і відносно декларативні гасла, на кшталт “Україна торгуватиме хлібом, а не землею!”, які можна розуміти по-різному. Крім того, в цій галузі передбачається зберегти єдиний фіксований податок на землю, забезпечити доступні довгострокові кредити і гарантовані “вигідні” держзамовлення.

Для дрібних і середніх підприємців пропонується запровадити єдиний фіксований податок. Серед іншого, програма містить обіцянку ліквідувати “Рекет бандитів, побори податківців та інших хабарників “у законі”. Пропонується створити Державний банк розвитку для кредитування вітчизняного виробництва. Крім того, передбачається запровадження протекціоністських заходів для захисту власного виробника.

Однак, поряд із наявністю інших положень, безперечно, головну увагу в програмі приділено різним аспектам соціальної політики, що, власне, є закономірним для політичних сил лівого спрямування. Зокрема, можна виділити обіцянки:

• законодавчо встановити середню зарплату в розмірі не менше двох прожиткових мінімумів і змусити уряд виконувати цю норму;
• пенсії та інші соціальні виплати будуть не нижчими прожиткового мінімуму (342 грн.);
• старшому поколінню гарантувати збереження пільг, безоплатну медичну допомогу, моральний спокій і повагу суспільства.

За рахунок використання для потреб населення українського природного газу та “дешевої” електроенергії атомних електростанцій соціалісти обіцяють зменшити на 30% комунальні платежі та законодавчо обмежити їх до 12 відсотків доходу сім’ї.

Молодих чоловіків може зацікавити обіцянка скоротити строкову службу до 12 місяців.

Одним із важливих чинників передвиборчої програми є фактично повна відсутність будь-яких положень, які б характеризували зовнішньополітичні орієнтири партії, якщо не враховувати посилання на законопроект “Засади внутрішньої і зовнішньої політики”, розроблений соціалістами, як це зазначено в самій програмі.

За період моніторингу було проаналізовано 41 законопроект, внесений депутатами, які пройшли за списком СПУ. З них, 9 законопроектів було внесено тільки депутатами-соціалістами і 30 спільно з депутатами, які пройшли за списками інших партій та блоків.

Із загальної кількості законопроектів, 12 відповідають програмі, 5 відповідають частково, 1 – не відповідають і 23 не стосуються положень програми СПУ.

Передвиборна програма Соціал-демократичної партії України (об’єднаної) характеризується чіткою та логічною структурою. У ній відображено основні програмні пріоритети і завдання діяльності партії.

Державне будівництво та місцеве самоврядування

Серед ключових завдань передбачено: подолання правового нігілізму влади, становлення партійно-політичної системи, підвищення ролі партій, забезпечення контролю суспільства над владою, формування більшості у парламенті та політично відповідального уряду. У той же час питання, що пов’язані із діяльністю місцевого самоврядування, у програмі не висвітлено.

Правова політика

Цій сфері майже не приділено уваги у програмі, зазначено лише, що слід унеможливити трансформацію України у “тіньове суспільство”, життя якого регулюється поза правовим полем.

Економічна та галузева політика

Пріоритетами визначено створення ефективної та соціально орієнтованої економіки; стабілізацію економічного законодавства; забезпечення державою невідворотності виконання господарських договорів і суворого дотримання зобов’язань учасниками господарської діяльності; захист внутрішнього ринку та вітчизняного виробника з використанням усіх заходів, що узгоджуються з міжнародними правилами, включаючи помірний протекціонізм; сприяння розвитку малого і середнього бізнесу; створення систем стратегічного планування, що забезпечуватиме щоденну роботу держави над довгостроковими проблемами. Першочерговою стратегічною проблемою визнано подолання наслідків виснаження соціальної та виробничої інфраструктури. Підкреслено необхідність якнайшвидшого прийняття Податкового кодексу та пакета законів, що забезпечують повноцінну реалізацію положень Земельного кодексу.

Соціальна політика

У програма доволі значну увагу приділено питанням соціальної політики та духовно-культурному розвитку. Серед пріоритетів зазначено: стабільне забезпечення громадян роботою (шляхом створення нових робочих місць); можливістю безкоштовного якісного лікування; зменшення розриву у доходах між найбагатшою і найбіднішою частинами суспільства; спрощення та дебюрократизація механізмів надання соціальної допомоги; забезпечення молоді можливістю отримати сучасну освіту, оволодіти професією, мати власне житло; забезпечення державної опіки сім’ї, материнства й  дитинства; ліквідація жебрацтва та дитячої безпритульності. Досягнення цих завдань передбачає розроблення та прийняття ряду важливих законів та кодексів: нового Кодексу законів про працю та законодавства про профспілки; пакета законів, що гарантують реформування охорони здоров’я на основі удосконалення бюджетних механізмів фінансування у поєднанні з поступовим запровадженням соціального медичного страхування; запровадження у податкове і трудове законодавство норм, що забезпечують зменшення диференціації доходів.
У духовно-культурній сфері передбачено відродження традицій високої української культури, духовності й моралі; забезпечення та примноження інтелектуального потенціалу суспільства; гармонізація міжнаціональних та міжконфесійних відносин; розвиток національної, мовної, релігійної самобутності; повноцінний і вільний розвиток російської мови та культури.

Інформаційна політика

У програмі не висвітлена.

Національна безпека і оборона

У програмі не висвітлена.

Зовнішня політика

Передбачено зміцнення суверенітету держави і активну участь у міжнародному розподілі праці; входження України у світові та європейські міжнародні організації; розвиток зв’язків із Росією на умовах партнерства, рівноправності і взаємної вигоди; створення системи загальноєвропейської колективної безпеки за участю країн Західної, Центральної, Східної Європи та Росії.
Отже, слід підсумувати, що основний наголос у програмі зроблено на таких сферах як державне будівництво, економічна та соціальна політика. У той же час таким важливим питанням як правова та інформаційна політика належної уваги не приділено.

На відповідність програмі СДПУ(о) було проаналізовано 11 законопроектів, з яких 2 було подано тільки депутатами, обраними за списком партії і 9 – разом з депутатами, обраними за списками інших партій та блоків.

Із загального числа тільки один законопроект відповідає програмі, 2 – не відповідають і 8 не стосуються жодних положень програми. 

Протягом 4 сесії у Верховній Раді було зареєстровано 24 законопроекти у сфері державного будівництва та місцевого самоврядування. З них, зокрема, 8 – проекти нових Законів („Про вибори Президента України” (№ 2047 від 8 вересня 2003 року), „Про вибори депутатів Автономної Республіки Крим” ( 2229-2 від 24 листопада 2003 року), „Про вибори народних депутатів України”, „Про гарантії виборчих прав громадян” (№ 3434 від 8 жовтня 2003 року) та 16 – проекти змін до чинних законів України. Всі проекти було внесено народними депутатами України.

На розгляді профільних парламентських комітетів знаходилась низка проектів у сфері державного будівництва та самоврядування, які було внесено суб’єктами права законодавчої ініціативи протягом трьох перших парламентських сесій. З них прийнято парламентом та підписано главою держави лише Закон „Про внесення змін до законів України „Про місцеве самоврядування в Україні” та „Про місцеві державні адміністрації” (щодо утворення спостережних комісій), „Про внесення змін до Закону України „Про статус депутатів місцевих рад”, а також Закон „Про внесення змін до деяких законів України у зв’язку із запровадженням державного фінансування політичних партій”.

Найбільш важливі закони, прийняття яких прямо передбачено Конституцією України, парламентом розглянуто не було. Серед них – проекти законів „Про Президента України”, „Про Кабінет Міністрів України” (з пропозиціями глави держави), „Про центральні органи виконавчої влади”, „Про місто-герой Севастополь”, „Про великий Державний Герб України” тощо.

Незважаючи на наближення виборів глави держави і обумовлену цим фактом необхідність удосконалення чинного Закону „Про вибори Президента України”, жоден з проектів, спрямованих на врегулювання цієї проблеми також не був розглянутий в сесійній залі.

Пасивність парламенту у сфері законодавчого врегулювання проблем державного будівництва обумовлена, на наш погляд, декількома чинниками.

По-перше, – періодичним блокуванням роботи парламенту частиною народних депутатів. До порядку денного пленарних засідань неодноразово включались законопроекти, підготовлені профільним парламентським комітетом (в окремих випадках – тричі), однак розглянути їх до закінчення сесії так і не вдалось.

По-друге, – позицією глави держави та частини народних депутатів, які поділяють його політичний курс. Як відомо, проект Закону „Про Кабінет Міністрів України” зазнав восьмиразового „ветування” Президентом; проекти Законів „Про всеукраїнський референдум”, „Про Президента України”, „Про центральні органи виконавчої влади” та низка інших також навряд чи могли сподіватися на підтримку пропрезидентських фракцій та глави держави. Крім того, у звязку з необхідністю врегулювання гострих економічних та соціальних проблем (прийняття Державного бюджету на 2004 рік, врегулювання кризової систуації на аграрному ринку тощо), розгляд і прийняття цих проектів було поставлено на другий план. З цієї ж причини парламентом не було розглянуто законопроекти, що стосувались місцевих виборів, виборів в Автономній Республіці Крим та удосконалення окремих положень чинного Закону „Про вибори народних депутатів України”.

По-третє, концептуальною дисусійністю окремих законопроектів. Так, жоден з трьох проектів Закону „Про місто герой-Севастополь” не був прийнятий у першому читанні через те, що закладена в них концепція не знайшла підтримки 226 народних депутатів. В результаті 2 проекти (реєстр. №№ 3187 та 3187-2) взагалі були зняті з розгляду, а на повторне перше читання направлено проект № 3187-1, яким передбачено запровадження передбаченої Конституцією системи місцевого самоврядування в м. Севастополі (тобто, – паралельне функціонування міського голови і голови міської державної адміністрації).

 Серед проектів, які розглядались на четвертій сесії у сфері державного будівництва, окремо доцільно виділити та проаналізувати лише три: попередньо схвалений проект Закону „Про внесенні змін до Конституції України” (№ 4105), відправлений на повторне перше читання проект Закону „Про місто-герой Севастополь” та, безумовно, проекти Законів „Про вибори народних депутатів України”, які стали причиною перманентних блокувань роботи парламенту представниками опозиційних фракцій у жовтні 2003 року.

Проект Закону „Про внесення змін до Конституції” був попередньо схвалений 24 грудня 2003 року. 3 лютого 2004, за результатами переговорів між фракціями більшості, комуністів та Соціалістичної партії України проект був повторно схвалений зі змінами до тексту, які передбачали виключення положень про обрання Президента парламентом та обрання суддів строком на 10 років. Участь у голосуванні не брали Фракції „Наша Україна” та Блоку Юлії Тимошенко.

Пропонованими змінами до Конституції України передбачено суттєве звуження повноважень глави держави та розширення повноважень парламенту. Передбачено, зокрема, що кандидатура на посаду Прем’єр-міністра України визначається парламентом, парламент затверджує склад уряду (пропозиції стосовно кандидатів на посади Міністрів оборони та закордонних справ вносяться Президент), за парламентом пропонується закріпити право звільнення з посад членів Кабінету Міністрів України; обмежується можливість багаторазового застосування Президентом права вето на закони. Поряд з цим проект передбачає посилення впливу уряду на формування і діяльність органів виконавчої влади в центрі та на місцях. До основних недоліків проекту слід віднести, насамперед, збереження за прокуратурою функцій загального нагляду, позбавлення участі судової гілки влади у формуванні Конституційного Суду України. До недоліків проекту можна віднести також положення, якими передбачено дострокове припинення повноважень народного депутата України у разі його виходу або виключення з фракції або депутатської групи, утвореної на основі партії або блоку, за списком якої (якого) обрано депутата.

Ініціатори змін до Конституції не передбачили реформування системи місцевого самоврядування та адміністративно-територіального поділу.

Необхідно передбачити, що у разі збереження існуючої системи виборів до парламенту проект, у випадку його прийняття, навряд чи досягне задекларованих його ініціаторами цілей. Парламент зможе ефективно використати надані йому широкі повноваження лише у разі більш чіткої партійної структуризації Верховної Ради України. Запропонована змінами до Конституції система влади запрацює лише у тому випадку, коли у 2006 році вибори народних депутатів України відбудуться за пропорційною виборчою системою.

Суперечки навколо питання про найбільш оптимальну для України виборчу систему точаться ледве не з моменту проголошення Україною незалежності. Після переходу від мажоритарної виборчої системи до змішаної, за якою половина депутатського корпусу обирається в одномандатних округах, а половина – за пропорціною системою у загальнодержавному окрузі, виникла ідея обрання всього складу парламенту на основі пропорційного представництва в ньому політичних партій і блоків. Перехід до пропорційних виборів дозволив би забезпечити чітку фракційну структуризацію парламенту та посилити його вплив на формування уряду. Цілком очевидно, що проти такої системи виступав Президент та депутати, обрані в мажоритарних округах. Перший не був зацікавлений у звуженні свого впливу на формування та діяльність Кабінету Міністрів, другі – у втраті шансів бути обраними до парламенту. Саме тому спроби окремих фракцій, утворених на партійній основі, “проштовхнути” пропорційний виборчий закон у парламенті минулого скликання закінчились лише удосконаленням технічних аспектів діючого на той час Закону “Про вибори народних депутатів України”.

Після проголошення главою держави 24 серпня 2002 року курсу на політичну реформу, питання про необхідність запровадження пропорційної системи виборів до Верховної Ради було підняте знову і знайшло відображення у проекті Закону “Про вибори народних депутатів України” (реєстр. № 3425, внесений народними депутатами Ю.Ключковським, В.Олуйком, Г.Пономаренком та М.Рудьковським). Згодом на розгляд парламенту два проекти виборчих законів було внесено і представниками фракцій парламентської більшості, – проекти № 3425-1 (внесений С.Гавришем, Г.Дашутіним, Ю.Звягільським, Ю.Іоффе), 3425-3 (внесений О.Задорожнім, Б.Губським, Л.Миримським, С.Осикою).

Проект № 3425-3 передбачав запровадження мажоритарної системи виборів, відповідно до якої виборці голосують за кандидатів, висунутих партіями (по 1 кандидату для кожного з 450 одномандатних округів), а обраним вважаться кандидат, який отримав відносну більшість голосів виборців в окрузі на свою підтримку. В умовах широкого використання так званого „адміністративного ресурсу” про відповідність результатіввиборів реальному волевиявленню виборців годі й говорити. Очевидним є також і те, що сформований за такою системою парламент буде політично неструктурованим, а депутати в ньому представлятимуть не народ України, а, насамперед, інтереси своїх виборців. Державна політика у цьому випадку зводитиметься до газифікації окремих сіл, будівництва шкіл та доріг, розташованих в округах найбільш „впливових” депутатів. Тому говорити про позитивні результати застосування такої системи не доводиться. Цілком очевидно, що вона не могла бути підтримана фракціями, сформованими на основі партій та блоків.

У проекті № 3425-1 пропонувалась більш складна система формування парламенту: партія або блок висуває 450 кандидатів у 450 округах, кількість мандатів отриманих партією визначається кількістю голосів виборців, відданих за її кандидатів в цілому по Україні. Манадати, отримані партією або блоком розподіляються між депутатами від неї пропорційно до кількості отриманих ними голосів на підтримку в округах. При цьому автори проекту передбачили, що перша партійна „п‘ятірка” отримує мандати незалежно від кількості голосів, відданих виборцями за її представників. Фактично, ця система за свою суттю залишалась мажоритарною – обраний до парламенту депутат був би прив’язаний не до партії, а до виборців, завдяки підтримці яких він потрапив до парламенту. Тому і наслідки її впровадження були б аналогічні тим, які б спричинило впровадження мажоритарної виборчої системи. Однак ця система має більше недоліків, ніж мажоритарна: вона уможливлює виникнення ситуації, коли окремі округи взагалі не будуть представлені у парламенті (навіть у разі підтримки кандидата 100% голосів виборців округу).

Під тиском опозиції парламент у жовтні 2003 декілька разів розглядав внесені законопроекти, однак жоден з них підтриманий не був. Найбільше голосів (209) на підтримку набрав законопроект № 3425

До порядку денного минулої сесії було включено проекти Закону „Про місто-герой Севастополь”, внесені на розгляд парламенту Кабінетом Міністрів України (№ 3187 від 4 березня 2003 року); народними депутатами України В.І. Вернидубовим та В.О. Заічко (№3187-1 від 21 березня 2003 року); Р.П.Безсмертним, І.О.Гринівим, М.Д.Катеринчуком, В.А.Ющенком (№ 3187-2 від 7 травня 2003 року); Л.І.Грачем (№ 3187-3 від 14 січня 2004 року). За результатами розгляду в першому читанні на повторне перше читання було відправлено проект № 3187-1, а інші проекти не здобули належної підтримки. Складність проходження законопроектів обумовлена тим, що у них втілено дві протилежні за змістом концепції. Розробники проектів № 3187 та 3187-2 фактично пропонують запровадити у місті модель виконавчої влади та самоврядування, яка насьогодні існує в областях. Така модель хоча і унеможливлює втручання органів самоврядування у сферу регулювання та інтересів центральної влади, не відповідає чинній Конституції. В той же час друга модель здійснення виконавчої влади і самоврядування у Севастополі, покладена в основу проектів № 3187-1 та 3187-3, відповідає Конституції та Європейській хартії місцевого самоврядування, але, не передбачаючи розмежування компетенції між виконавчим комітетом Севастопольської ради і Севастопольською міською державною адміністрацією, допускає виникнення проблеми „двовладдя” у місті.

Законотворча діяльність парламенту протягом четвертої сесії не торкнулась питань удосконалення організаційно-правової основи здійснення місцевого самоврядування, визначення статусу вищих (Президента України, Кабінету Міністрів України) та центральних органів виконавчої влади, порядку організації та проведення всеукраїнського і місцевих референдумів, зміни системи формування представницьких органів місцевого і регіонального самоврядування, удосконалення правової основи функціонування неприбуткових організацій. Хоча у парламенті було зареєстровано ряд проектів, спрямованих на врегулювання цих питань, жоден з них розглянутий не був.

Основним при характеристиці результатів четвертої сесії парламенту IV скликання у сфері бюджетної політики є прийняття закону про Державний бюджет України на 2004 рік. Важливими рисами бюджетного процесу-2004 стали стрімке проходження та вчасне прийняття відповідного проекту закону згідно з вимогами Бюджетного кодексу та домінуюча роль Кабінету Міністрів у процесі.

Так, проект Закону України “Про Державний бюджет України на 2004 рік” був внесений до Верховної Ради 10 вересня 2003 року, 23 жовтня прийнятий у першому читанні (на 3 дні пізніше за граничний термін, передбачений Бюджетним кодексом), а 27 листопада у другому читанні та в цілому (за БК – до 1 грудня).

У черговий раз під закладені в проекті державного бюджету на наступний рік фінансові показники коригувалось податкове законодавство. Усупереч положенням Бюджетного кодексу та Закону “Про систему оподаткування”, законом про Державний бюджет на 2004 рік було внесено цілий ряд змін до податкового законодавства, зокрема в частині зміни порядку адміністрування окремих податків та зупинення дії податкових пільг. При цьому слід відзначити, що чи не вперше була зроблена спроба дотриматись вимог базового податкового законодавства та не включати до закону про державний бюджет податкові новації. З цією метою було навіть подано відповідний проект Закону №4000-1 “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку із прийняттям Закону України “Про Державний бюджет України на 2004 рік” (внесений 20.10.2003 народним депутатом Г.Бондаренком з фракції “Регіони України”), що мав включити усі податкові нововведення, необхідні для збалансування бюджетних доходів та видатків.

Проте, задум Комітету ВР з питань фінансів та банківської діяльності реалізувати не вдалося і Закон про Державний бюджет на 2004 рік був ухвалений у звичній формі і рясніє змінами до податкового законодавства.

Цікавою є і доля згаданого проекту №4000-1, який у редакції від 21.10.2003 передбачав внесення змін до 18 законодавчих актів України, зокрема містив пропозиції щодо скасування цілого ряду податкових пільг. Уже 23 жовтня законопроект було прийнято в першому читанні, що обумовлювалось необхідністю узгодження термінів розгляду законопроекту з проходженням проекту державного бюджету. Проте, намагання включити до законопроекту №4000-1 величезну кількість норм зі змінами до податкової системи (навіть тих, що не були пов’язані із бюджетним законом) призвели до того, що у законопроекті про державний бюджет було збережено всі податкові новації, а сам проект №4000-1 не був підтриманий у другому читанні 27 листопада – у день остаточного схвалення Закону про Державний бюджет України на 2004 рік.

Після цього, законопроект №4000-1 перетворився з документу, що мав містити податкову складову основного фінансового плану на 2004 рік, на інструмент лобіювання. Одночасно, проект, підготовлений до повторного другого читання, увібрав у себе пропозиції народних депутатів, незадоволених змістом Закону про Державний бюджет. Так, редакція проекту №4000-1 від 23.12.2003 містила пропозиції щодо зміни вже до 31 законодавчого акту, окремі з яких просто викладались у новій редакції.

Цей податковий “монстр” фактично містить пропозиції щодо ревізії усього податкового законодавства України. Більше того, складно пояснити як законопроект з назвою “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку із прийняттям Закону України “Про Державний бюджет України на 2004 рік” може містити положення щодо зміни самого Закону про державний бюджет. Пропоновані зміни не можна назвати системними та виваженими. Але на четвертій сесії парламенту IV скликання законопроект №4000-1 так і не був ухвалений, таке “досягнення” стало здобутком уже наступної сесії (проект був прийнятий в цілому 5 лютого 2004 року).

Для характеристики прийнятого в рекордні строки Закону про Державний бюджет на 2004 рік варто звернути увагу на величезну кількість законодавчих ініціатив про внесення змін до тільки-но прийнятого бюджетного закону. Ще до набрання чинності законом про Державний бюджет, тобто до 1 січня 2004 року, до Верховної Ради було подано 22 законопроекти про внесення змін до Закону “Про Державний бюджет України на 2004 рік”, а до закінчення сесії (15.01.2004) їх кількість зросла до 27. Показовим є те, що за весь 2003 рік у парламенті було зареєстровано лише 46 законопроектів про внесення змін закону про Державний бюджет на 2003 рік.

Усі зазначені законопроекти вносились народними депутатами, з яких багато хто при голосуванні за бюджетний закон 27.11.2003 підтримав урядовий проект. Це свідчить, зокрема, про значний тиск з боку уряду, що чинився на депутатів парламентської більшості, для яких прийняття закону про державний бюджет у запропонованій урядом редакції інколи означало завдання прямих збитків власному бізнесу. Наведена статистика та аналіз законопроектів про внесення змін також свідчить про якість прийнятого бюджетного закону та його збалансованість.

Характерним також є те, що більшість законопроектів про внесення змін стосуються повернення окремих пільг з оподаткування, дія яких була зупинена на 2004 рік законом про державний бюджет. По окремих питаннях (податкові пільги для книговидання, періодичних видань, продажу ліків, звільнення від ПДВ для сільськогосподарської продукції тощо) вносились ідентичні за своїм змістом законопроекти, але різними авторами (які мабуть сподівались на кумулятивний ефект від кількості законопроектів з однаковими пропозиціями). Більшість з цих пропозицій були враховані у проекті №4000-1 “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку із прийняттям Закону України “Про Державний бюджет України на 2004 рік”.

У цілому ж за період четвертої сесії на пленарних засіданнях Верховної ради було розглянуто 20 законопроектів з питань бюджетного законодавства, з яких 9 були прийняті як закон. Усі зазначені закони стосувались внесення змін до Закону “Про Державний бюджет України на 2003 рік”, що вказує на зосередження уваги депутатського складу навколо вирішення поточних проблем управління бюджетними коштами. Зазначеними законами внесено такі зміни:

• поширено механізм одноденного кредитування на навчальні заклади та установи освіти в частині погашення кредиторської заборгованості за спожиті комунальні послуги та енергоносії;
• збільшено видатки Міністерству з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи на 70 млн. грн., що спрямовуються на добудову об’єктів соціально-побутового призначення;
• прийнято рішення про спрямування 400 млн. грн. з Державного матеріального резерву виключно на закупівлю зернових та олійних культур, м’яса та цукру;
• збільшено питому видатків на організацію роботи Пенсійного фонду з 1,83% до 2,21%, що передбачало спрямування 55,8 млн. грн. на підвищення заробітної плати та 10,3 млн. грн. – на матеріально-технічне забезпечення тощо.

Серед інших важливих рішень або законодавчих ініціатив у сфері бюджетної політики слід відзначити наступне:

1. подано два альтернативні проекти закону “Про врегулювання міжбюджетних відносин на рівні районів, територіальних громад сіл, селищ, міст районного значення та їх об’єднань” (№4006 від 18.07.2003, автор – Кабінет Міністрів; №4006-1 від 08.09.2003, автори – народні депутати А.Матвієнко та Є.Жовтяк). Проте, жоден із законопроектів не був розглянутий навіть у першому читанні. Зауважимо, що прийняття відповідного закону передбачено Прикінцевими положеннями Бюджетного кодексу;
2. подано 7 проектів законів про внесення змін до Бюджетного кодексу України. Зміни стосуються, переважно, внесення змін до розподілу видаткових повноважень між різними видами бюджетів;
3. подано проект закону “Про Державне казначейство України” (№4471 від 09.12.2003, автор – народний депутат В.Коновалюк, фракція “Регіони України”), яким визначаються організаційно-правові засади діяльності органів Державного казначейства.

Упродовж четвертої сесії Верховної Ради IV скликання суб’єктами законодавчої ініціативи було подано більше 75 законопроектів з пропозиціями внесення змін до системи оподаткування, з них лише 10 проектів було розглянуто і 3 прийняті як закон. Зокрема, слід відзначити:

1. подання 10 законопроектів, якими передбачається внесення змін до Закону України “Про податок з доходів фізичних осіб” від 22.05.2003;
2. подання Кабінетом Міністрів законопроекту “Про запровадження мораторію на розгляд та схвалення (затвердження) нових інвестиційних проектів у спеціальних (вільних) економічних зонах і на територіях із спеціальним режимом інвестиційної діяльності” (№4229 від 06.10.2003);
3. подання проекту закону “Про введення мораторію на примусове стягнення та арешт коштів підприємств паливно-енергетичного комплексу” (№4383 від 18.11.2003, автори – народні депутати В.Бронніков, О.Панасовський, П.Олійник, В.Литвин);
4. подання проекту закону “Про внесення змін до Закону України “Про спеціальні економічні зони та спеціальний режим інвестиційної діяльності в Донецькій області” (№4338 від 05.11.2003, автор – народний депутат В.Ландик), яким пропонується ліквідувати спеціальні економічні зони “Азов” та “Донецьк”. Підприємствам, які реалізують інвестиційні проекти у цих СЕЗ, пропонується надати статус суб’єктів спеціального режиму інвестиційної діяльності на територіях пріоритетного розвитку з розповсюдженням на них передбачених Законом пільг з часу набрання ним чинності. Спеціальний режим інвестиційної діяльності на територіях пріоритетного розвитку залишається незмінним.

Закон про Фонд держмайна та Державна програма приватизації

Четверта сесія парламенту поточного скликання могла б принести справжній прорив у законодавчому регулюванні приватизації в Україні. Це б стало реальністю, якби були схвалені закони про Фонд державного майна України (ФДМУ) та Державну програму приватизації. Проте, обидва законопроекти (№3172 “Про Державну програму приватизації” та №3582 “Про Фонд державного майна України”) у вересні 2003 року не отримали мінімальної кількості голосів для прийняття навіть у першому читанні.

Обидва проекти, ініційовані Кабінетом Міністрів, мають довгу та складну історію проходження у парламенті, що ще матиме своє продовження. Так, проект закону про Державну програму приватизації на наступний період (2003-2008 роки) уперше був поданий до Верховної Ради у лютому 2003 року, але у червні був повернутий на доопрацювання. Уже 2 липня було внесено доопрацьований текст законопроекту, який проте не набрав мінімальної кількості голосів під час голосувань 9 та 18 вересня 2003 р.

Перший проект закону про ФДМУ з’явився у Верховній Раді ще ІІ скликання (у 1995 році) та був внесений Кабінетом Міністрів. У подальшому, проекти законів про Фонд державного майна України приймались Верховною Радою (двох скликань) у період з січня 1997 по листопад 1999 року 6 разів та 6 разів ветувались Президентом. Остання спроба зламати “погану” традицію відбулась у березні 2002 року, коли парламент намагався подолати вето Президента, але даремно. Подання на розгляд парламенту нового проекту Закону про ФДМУ значилося у списку рекомендацій Верховної Ради Кабінету Міністрів, закріплених в Постанові ВР від 22.05.2003 № 883-IV “Про Рекомендації парламентських слухань “Наслідки і перспективи приватизації в Україні”. У червні 2003 р. уряд подав новий законопроект (№3582), який, проте, не був підтриманий під час голосування 18 вересня 2003 р. Але уже в грудні Кабінет Міністрів внесено новий проект закону про ФДМУ (№4580 від 29.12.2003).

Новий “старий” законопроект про ФДМУ мало чим відрізняється від попереднього варіанту і містить, переважно, редакційні зміни, що цілком могли бути враховані при підготовці до другого читання. Єдиною суттєвою зміною є коригування статусу ФДМУ, який давно виступає каменем спотикання при розгляді численних законопроектів про Фонд держмайна. У редакції від 23.12.2003 пропонується зробити Фонд не лише підзвітним (як було передбачено проектом №3582), але й підконтрольним Верховній Раді Україні, і залишити його при цьому підпорядкованим Кабінетові Міністрів.

На жаль, два базові законодавчі акти у сфері приватизації не знайшли підтримки як з боку опозиційних фракцій, так і фракцій та депутатських груп пропрезидентської більшості. Цікавим є аналіз поіменних голосувань за обидва законопроекти. В обох випадках досить яскравим є те, що значна кількість народних депутатів з багатьох фракцій висловились проти урядових ініціатив (121 голос “проти” при голосування за законопроект про ФДМУ та 80 – за державну програму приватизації), тоді як, як правило, у разі несприйняття ідеї чи тексту законопроекту депутати просто обмежуються неголосуванням.

Голосування опозиції (“Наша Україна”, БЮТ, СПУ, комуністи) та окремих депутатських об’єднань парламентської більшості проти програми приватизації, яка передбачає завершення приватизації стратегічних об’єктів, перехід до приватизації державних холдингів та подекуди цілих галузей, можна пояснити, у першому випадку, побоюванням втратити навіть потенційну можливість отримання контролю за найважливішими об’єктами промисловості після президентських виборів, а в другому – небажанням ризикувати втратою прямого або опосередкованого контролю за стратегічними підприємствами.

Це підтверджується, зокрема, і внесенням представниками опозиції двох схожих законодавчих ініціатив:

• законопроекту “Про внесення змін до деяких законів України з питань приватизації” (№4230 від 06.10.2003, автори – народні депутати І.Гринів (“Наша Україна”), В.Семенюк (СПУ) та І.Бастрига (“Регіони України”)), яким фактично пропонується встановити мораторій на приватизацію об‘єктів, що мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави, шляхом виключення їх зі сфери регулювання Закону “Про Державну програму приватизації”; та
• законопроекту “Про внесення змін до деяких законів України з питань приватизації” (щодо об’єктів, що мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави) (№4360 вiд 11.11.2003, автори – В.Ющенко, Ю.Єхануров та І.Васюник, усі – члени фракції “Наша Україна”), яким пропонується до прийняття Закону України “Про особливості приватизації об‘єктів, що мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави” запровадити мораторій на приватизацію об‘єктів, що мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави (Група Г).

Одночасно, досить складно зрозуміти небажання тих самих опозиційних фракцій підтримати закон про Фонд державного майна України, який і надалі змушений функціонувати на підставі Тимчасового положення від 1992 року. Відсутність закону про ФДМУ негативно впливатиме й на самостійність та незалежність приватизаційного відомства.

Криворіжсталь

Відзначимо спробу керівництва Криворізького державного гірничо-металургійного комбінату “Криворіжсталь” зберегти контроль за підприємством, виключивши можливість його приватизації. З цією метою, до парламенту народним депутатом В.Гуровим (група “Народовладдя”) було внесено проект закону №2405-15 “Про внесення змін до Закону України “Про перелік об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації”, яким пропонувалось внести до переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, ГМК “Криворіжсталь”.

Законопроект був прийнятий за один день (20.11.2003) у першому читанні та в цілому, але вже 10 грудня був повернутий з пропозиціями Президента. Попри посилання Президента у своїх пропозиціях на правові причини вето (неузгодження із законом про приватизацію державного майна тощо), очевидно, що справжня причина вето на закон про заборону приватизації Криворіжсталі лежить у площині економічних інтересів.

Слід також згадати, що КДГМК “Криворіжсталь” внесено до списку об’єктів, які планується приватизувати у 2004 році (при цьому розмір пакету акцій, що пропонуватиметься на продаж ще не визначено).

Укррудпром

У першому читанні було прийнято проект закону “Про особливості приватизації підприємств ДАК “Укррудпром” (№3168 від 25.02.2003, внесений народним депутатом В.Мовчаном з фракції НДП). Законопроектом передбачається приватизація окремо підприємств, які входять до складу ДАХК “Укррудпром” із закріпленням у державній власності 25% акцій. Спочатку на продаж виставлятимуться пакети акцій невеликого розміру – у розмірі, що перевищує 25% (тобто різниця між загальним державним пакетом та 25%, які закріпляються за державою). Законопроектом відкрито захищаються інтереси сьогоднішніх великих акціонерів підприємств Укррудпрому для реалізації заявленої мети – “недопущення внутрішніх корпоративних суперечок”.

На розгляді парламенту також знаходився альтернативний проект закону (№3168-1, внесений народними депутатами В.Гуровим, О.Климпушом, О.Козаченком, І.Сміяненком та О.Юхновським), яким пропонувалась приватизація ДАХК “Укррудпром” як єдиного підприємства (один об’єкт приватизації, що включає пакети акцій ВАТ, які входять до складу холдингу) із закріпленням в державній власності 50% плюс одна акція Укррудпрому;

Серед інших важливих рішень або законодавчих ініціатив у сфері приватизації слід відзначити наступне:

1. внесення альтернативного проекту закону “Про особливості приватизації пакета акцій, що належать державі у статутному фонді закритого акціонерного товариства “Транснаціональна фінансово-промислова нафтова компанія “Укртатнафта” (№3594-1 від 16.09.2003, автор – народний депутат Д.Сандлер, група “Демократичні ініціативи”). Законопроект є альтернативним до проекту №3594 від 25.06.2003 (внесений народними депутатами В.Гаврилюком, О.Климпушом., О.Козаченком, А.Мокроусовим, О.Юхновським), хоча за своїм змістом майже ідентичний останньому. Відрізняються лише положення щодо: 1) складу приватизаційної комісії (18 членів замість 15-и в проекті Гаврилюка та ін.); 2) порядку обрання членів комісії від Верховної Ради (всього 9 представників, які делегуються депутатськими фракціями та групами пропорційно до кількості їх членів); 3) надання акціонерам Укртатнафти права придбання пакету за найвищою ціною, запропонованою учасниками конкурсу;
2. внесення проекту Закону “Про особливості приватизації Державного підприємства “Одеський припортовий завод” (№4075 вiд 29.08.2003, внесений народними депутатами В.Демьохіним та О.Козаченком, обидва – члени групи “Народовладдя”). Законопроектом пропонується визначити об’єктом приватизації акції підприємства, що перебувають у державній власності, крім 50% плюс одна акція, закріплених у державній власності. Приватизацію пакета акцій передбачається здійснити шляхом проведення конкурсу;
3. неприйняття у першому читанні проекту закону “Про корпоратизацію державних підприємств” (№3354 від 09.04.2003, внесений Кабінетом Міністрів), яким визначаються правові, економічні та організаційні відносини, пов’язані з корпоратизацією державних підприємств (дотепер порядок корпоратизації регулюється Указом Президента №210 від 15.06.1993 “Про корпоратизацію підприємств”).

Одним із законопроектів-довгожителів парламенту, який мав шанс стати нарешті законом, був законопроект “Про управління об’єктами державної власності” (№0962), первісний проект якого був внесений Кабінетом Міністрів на розгляд Верховної Ради ще ІІІ скликання 25.10.2001 та був прийнятий в першому читанні 10.01.2002. Законопроектом визначались правові основи управління об’єктами державної власності, тобто здійснення Кабінетом Міністрів та іншими суб’єктами повноважень щодо реалізації прав держави як власника таких об’єктів, пов’язаних з їх використанням і розпорядженням.

Закон був схвалений у цілому 11 вересня 2003 року, але невдовзі був повернутий Президентом з пропозицією його скасування, виходячи, зокрема, з його невідповідності положенням Господарського кодексу України. Верховна Рада погодилася з президентською пропозицією, скасувавши 5 лютого 2004 року закон “Про управління об’єктами державної власності”.

У зв’язку з цим зазначимо, що, по-перше, більшість з конкретних пропозицій Президента до закону могли бути враховані в доопрацьованому тексті, а, по-друге, необхідність прийняття зазначеного закону прямо випливає з положень Конституції України (відповідно до статті 116 Конституції “Кабінет Міністрів здійснює управління об’єктами державної власності відповідно до закону”).

У грудні 2003 р. Верховна Рада прийняла в другому читанні й у цілому нову редакцію Закону про лізинг (відповідний законопроект №2591 був внесений ще 27.12.2002 народним депутатом П.Писарчуком з фракції СДПУ(о)). Закон України “Про внесення змін до Закону України “Про лізинг” (№1381-IV) набув чинності 16 січня 2004 року. Закон про лізинг отримав нову назву – “Про фінансовий лізинг” та новий зміст, що більшою мірою відповідає сучасним умовам господарських відносин.

Слід зазначити, що до другого читання законопроект “підійшов” у значно скороченому вигляді, порівняно з текстом законопроекту, прийнятим у першому читанні 09.07.2003 р., що дозволило знайти компроміс між лобістами нової редакції (найактивнішим з них був НБУ) та противниками змін.

Основні нововведення Закону:

• скасовано поняття оперативного лізингу, відтепер за законом про фінансовий лізинг є лише один вид лізингу – фінансовий, під яким розуміється вид цивільно-правових відносин, що виникають із договору фінансового лізингу, за яким лізингодавець зобов’язується набути у власність річ у продавця (постачальника) відповідно до встановлених лізингоодержувачем специфікацій та умов і передати її у користування лізингоодержувачу на визначений строк не менше одного року за встановлену плату (лізингові платежі);
• спрощено процедури оформлення та реєстрації лізингового договору;
• введено у законодавство та регламентовано поняття сублізингу.

Слід відзначити, що сфера регулювання закону про фінансовий лізинг обмежена відносинами, пов’язаними з непрямим лізингом відповідно до ЦКУ. До речі, Цивільний кодекс не містить поняття фінансового лізингу та оперує термінами – “прямий” та “непрямий” лізинг. Термін “фінансовий лізинг” (так само як і “оперативний”) збережено у Господарському кодексі України, положення якого подекуди не узгоджуються з нормами ЦКУ. На нашу думку, штучне обмеження сфери регулювання нової редакції закону про лізинг є необґрунтованим, оскільки звужує можливості суб’єктів господарювання здійснювати операції прямого лізингу через недостатню регламентацію та захист прав сторін договорів прямого лізингу.

Важливим кроком у напрямі зменшення вартості кредитних ресурсів, розвитку фінансового і торговельного кредитування суб’єктів підприємницької діяльності, захисту законних прав і інтересів українських та іноземних інвесторів тощо стало прийняття 18 листопада 2003 року у повторному другому читанні та в цілому Закону України “Про забезпечення вимог кредиторів та реєстрацію обтяжень” (набув чинності 01.01.2004). Відповідний законопроект був внесений ще 24.10.2002 року народними депутатами – членами Комітету ВР з питань фінансів та банківської діяльності С.Буряком, В.Капустіним, В.Цушком, Б.Губським, С.Терьохіним, Т.Васадзе, Е.Галієвим, В.Тополовим.

Основними досягненнями Закону є:

• створення єдиної системи реєстрації забезпечувальних обтяжень на майно кредитора, які виникають в силу закону або договору та запровадження Державного реєстру обтяжень рухомого майна (замість Державного реєстру застав рухомого майна), до якого забезпечується доступ будь-якої особи за встановлену плату;
• створення чіткої системи черговості пріоритетів кредиторів при задоволені їх вимог за рахунок реалізації майна боржників, яке було надано кредиторам в якості забезпечення;
• створення дієвого механізму позасудового задоволення вимог кредиторів;
• включення податкової застави до загальної системи забезпечення виконання зобов’язань в якості одного з видів публічного обтяження;
• врегулювання обтяжень в міжнародному обороті;
• внесення змін до законодавства (Цивільного кодексу України, законів “Про заставу”, “Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами”, “Про нотаріат”, “Про виконавче провадження” тощо), що пов’язані з прийняттям нового закону тощо.

У січні 2004 року до парламенту було внесено проект закону №4598 “Про внесення змін до статті 3 Закону України “Про концесії” (щодо переліку об’єктів) (автори – народні депутати Р.Богатирьова та П.Буждиган), яким пропонується внести магістральний нафтопровід “Одеса-Броди” до переліку об’єктів, які можуть надаватися у концесію (у редакції проекту від 2 лютого 2004 р. додається також морський нафтовий термінал “Південний”).

Про підтримку законопроекту заявив Кабінет Міністрів, який розглядає концесію нафтопроводу в контексті прийнятого рішення про його аверсне використання в напрямі Одеса-Броди-Плоцьк. Слід зазначити, що в січні 2003 року Кабінет Міністрів вніс на розгляд Верховної Ради проект закону (№3043), що розроблений ВАТ “Укртранснафта” та передбачає внесення до переліку сфер господарської діяльності, об’єкти права державної власності в яких можуть надаватися у концесію, “транспортування нафти магістральним трубопровідним транспортом”.

Цікавим є той факт, що один з двох ініціаторів законопроекту №4598 – П.Буждиган – є членом фракції комуністів. Тоді як передвиборча програма КПУ передбачає встановлення державної монополії на експлуатацію трубопровідного транспорту. Крім того, ще 10 листопада 2003 року народні депутати, чільні представники фракції комуністів П.Симоненко та С.Гуренко, внесли до парламенту проект закону про мораторій на продаж, приватизацію, корпоратизацію, здачу в оренду або в концесію та інші зміни форми власності державних мереж газо-нафто-аміако-транспортних систем України або їх частин на період до 2015 року (№4355).

Законопроект з такою назвою було зареєстровано 24.09.2003 (№4189). Автор законодавчої ініціативи – народний депутат В.Онопенко (фракція БЮТ). Законопроект спрямований на реалізацію конституційних вимог щодо незалежності органів судової влади і має стати, на думку автора, гарантією фінансового та матеріального забезпечення судової діяльності. З цією метою законопроектом пропонується запровадити:

• особливу процедуру планування бюджетних асигнувань на фінансування судової влади;
• специфічний порядок виділення та розподілу бюджетних коштів, призначених для фінансування судової влади;
• особливий порядок використання коштів Державного бюджету України, виділених на фінансування судової влади;
• здійснення контролю за належним використанням грошових коштів, виділених на фінансування судової влади;
• щорічне збільшення витрат на фінансування органів судової влади;
• виведення фінансування органів судової влади з-під казначейської системи обслуговування бюджетних коштів і надання судам, іншим органам, організаціям та установам, що входять до системи судової влади, права самостійно приймати рішення щодо витрачання бюджетних коштів;
• можливість безспірного списання коштів, передбачених у Державному бюджеті для фінансування органів судової влади.

Відзначимо й прийняття 20 листопада 2003 року Закону України “Про внесення змін до деяких законів України щодо державної підтримки книговидавничої справи в Україні” (№1300-IV). Відповідний законопроект (№3556) був внесений 27.05.2003 народним депутатом Царьовим О.А. (“Регіони України”). Законом №1300-IV:

• визначено вичерпний перелік кодів товарів, ввезення яких звільняється від сплати мита та податку на  додану вартість;
• продовжено до 2009 року пільговий режим оподаткування суб’єктів книговидавничої справи;
• поширено дію Закону “Про державну підтримку книговидавничої справи в Україні” на підприємства книготоргівлі, інших розповсюджувачів книговидавничої продукції;
• звільнено від сплати податку на додану вартість суб’єктів підприємницької діяльності – резидентів України, які одночасно здійснюють видавничу діяльність, діяльність по виготовленню, розповсюдженню книжкової продукції та виробництва паперу і картону;
• визначено особливості державної закупівлі послуг з випуску книжкової продукції.

Уже через сім днів після прийняття закону №1300 Верховною Радою було схвалено в цілому закон про Державний бюджет України на 2004 рік, статтею 80 якого на 2004 рік зупинялася дія більшості податкових преференцій, наданих підприємствам книговидавничої сфери. Після цього до парламенту було подано 5 проектів законів, якими пропонувалось відновити у тій чи іншій мірі пільговий режим оподаткування. Найповнішим з них був славнозвісний законопроект №4000-1 “Про внесення змін до деяких законів України з питань оподаткування у зв’язку із прийняттям Закону України “Про Державний бюджет України на 2004 рік”, який був прийнятий у повторному другому читанні та в цілому 5 лютого 2004 року.

Відповідно до новоухваленого закону:

1. відновлено дію Закону України «Про державну підтримку книговидавничої справи в Україні». Цим знято питання щодо дії пунктів 11.37 та 11.38 Закону «Про податок на додану вартість», які відповідно до експертного висновку Лабораторії законодавчих ініціатив мали діяти ще з 01.01.2004, але за відсутності офіційного письмового роз’яснення Державної податкової адміністрації ПДВ продовжував стягуватися;
2. відновлено дію підпункту 5.1.2 пункту 5.1. статті 5 Закону «Про ПДВ» та викладено його в новій редакції – звільнено від оподаткування операції з «продажу книжок, виданих державною мовою; продажу учнівських зошитів, підручників та навчальних посібників вітчизняного виробництва». До цього діяла норма про звільнення операцій з продажу книжок вітчизняного виробництва;
3. відновлено дію підпункту 7.13.7 Закону «Про оподаткування прибутку підприємств» щодо звільнення до 1 січня 2009 року від оподаткування прибуток видавництв, видавничих організацій, підприємств поліграфії та розповсюджувачів книжкової продукції, отриманий від видавничої діяльності, діяльності з виготовлення і розповсюдження книжкової продукції, виробленої в Україні, крім видань рекламного та еротичного характеру.

Ця справді радісна новина для українських книговидавців трохи затьмарюється черговою неузгодженістю, що виникає у зв’язку з ухваленням проекту №4000-1, точніше – з новою редакцією підпункту 5.1.2 Закону «Про ПДВ». Відповідно до цього підпункту у редакції новоухваленого закону, звільняються від оподаткування ПДВ операції з продажу «книжок, виданих державною мовою». Тоді як, відповідно до пункту 11.38 цього ж Закону «Про ПДВ», тимчасово до 1 січня 2009 року звільняються від оподаткування операції з «продажу книжкової продукції, виробленої в Україні». Звідси пряма неузгодженість двох норм одного закону, яку ще доведеться вирішувати.

До інших важливих рішень або законодавчих ініціатив у сфері економічного законотворення, розглянутих (внесених) упродовж четвертої сесії Верховної Ради IV скликання, слід також віднести наступне:

1. Скасування готельного збору як одного з місцевих зборів (закон “Про внесення зміни до статті 15 Закону України “Про систему оподаткування” №1271-IV від 18.11.2003). Відповідний законопроект (№3394) був внесений 16 квітня 2003 р. народним депутатом В.Хомутинником.
2. Введення спеціального режиму інвестиційної діяльності на території міста Шостки (закон №1251-IV вiд 18.11.2003) та територіях пріоритетного розвитку Чернігівської області (закон №1250-IV вiд 18.11.2003). Відповідні законопроекти були внесені Президентом України ще в травні 2002 року (№№ 0958, 0957).
3. Прийняття 9 грудня 2003 р. у першому читанні проекту закону “Про ломбарди та ломбардну діяльність” (№2424-1 від 18.07.2003, внесений Кабінетом Міністрів), що визначає організаційні, економічні та правові засади створення та діяльності ломбардів в Україні.
4. Прийняття 20 листопада 2003 р. у першому читанні проекту закону “Про розвиток автомобільної промисловості України” (№3677 від 13.10.2003, внесений народними депутатами Ю.Кармазіним, В.Гуровим, М.Рудьковським, Я.Сухим, О.Івченком, Г.Дашутіним, О.Бабуріним, І.Бастригою), яким передбачається створення сприятливих умов для залучення інвестицій і розвитку вітчизняної автомобільної промисловості, захисту внутрішнього автомобільного ринку з урахуванням вимог СОТ і законодавства ЄС. Законопроект був прийнятий у цілому 5 лютого 2004 року.
5. Подання Кабінетом Міністрів проекту Закону “Про внесення змін до Господарського кодексу України” (№4445 від 27.11.2003), що передбачає узгодження положень ГКУ з Конституцією України, Цивільним кодексом України, законодавством про захист економічної конкуренції та природні монополії. Законопроектом пропонується, зокрема, вилучити всі положення стосовно підприємств колективної форми власності, вилучити з ГКУ більшість положень щодо захисту економічної конкуренції та природних монополій тощо. Законопроект, проте, потребує суттєвого доопрацювання, оскільки не усуває усіх розбіжностей між ГКУ та ЦКУ.
6. Подання Кабінетом Міністрів доопрацьованого проекту закону “Про акціонерні товариства” (№3059-1 від 18.12.2003), попередній варіант якого не був підтриманий 09.07.2003. Інший законопроект про акціонерні товариства (№3059) був внесений 03.02.2003 народним депутатом Мусіякою В.Л., але був відкликаний 09.07.2003.
7. Подання Національним банком України проекту закону “Про організацію формування та обігу кредитних історій” (№4196 від 26.09.2003), яким передбачається створення системи приватних бюро кредитних історій, що здійснюватимуть накопичення, збереження та надання відомостей про виконання кредитних зобов’язань, а також іншої інформації, що може бути використана для оцінки платоспроможності позичальника.
8. Подання двох альтернативних проектів законів про азартні ігри в Україні (№4204 від 30.09.2003, автори – народні депутати В.Сівкович, Г.Самофалов; №4204-1 від 24.10.2003, автор – Кабінет Міністрів).

Книга “Виборче законодавство: українська практика, міжнародний досвід та шляхи реформування” видана спільними зусиллями трьох організацій: Лабораторії законодавчих ініціатив, Комітетом виборців України та Школою політичної аналітики.

У виданні окреслено основні параметри міжнародних виборчих стандартів, розглянуті ключові проблеми українського виборчого законодавства та вироблено рекомендації щодо імплементації окремих найбільш вдалих механізмів із законодавчого регулювання інших країн.

Виборчі процедури на сьогодні є одним із найважливіших складників механізму демократичного формування влади. Проте цей механізм може бути дієвим і справедливим лише за умови свідомого і вільного вибору громадянина. Адекватне відображення волі громадян щодо формування системи влади, створення умов для вільного і свідомого волевиявлення вимагають не лише законодавчого закріплення принципів вільних і чесних виборів, а й детального правового регулювання процедур щодо ведення виборчої кампанії, визначення статусу суб’єктів виборчого процесу, їхніх прав і обов’язків, визначення результатів виборів тощо. Саме необхідність вирішення комплексу проблем, пов’язаних із реалізацією виборчих прав громадян, стала основою для даного дослідження.

В основу методології дослідження покладено компаративний аналіз міжнародних стандартів, національного законодавства інших країн і виборчого законодавства України щодо правового регулювання виборчих процедур. Враховуючи різний ступінь наближеності ситуації у проаналізованих країнах до демократичного ідеалу, автори виходили з того, що синхростадіальний підхід є найбільш оптимальним при розробці практичних рекомендацій для вдосконалення виборчої нормативно-правової бази в Україні.

Метою дослідження є встановлення основних тенденцій розвитку виборчого законодавства зарубіжних країн (насамперед, країн Центральної та Східної Європи), виділення найбільш ефективних механізмів вирішення правових колізій у провадженні виборчого процесу, пошук шляхів оптимізації виборчого законодавства України. Вибір країн Центральної та Східної Європи як модельних є не випадковим, оскільки пострадянський і постсоціалістичний простір характеризується подібними перверсіями в політичній (у тому числі виборчій) культурі, сформованими в період російсько-радянського окупаційного режиму.

Крім того, є необхідність окреслити основні параметри міжнародних виборчих стандартів як орієнтири при визначенні демократичності українського законодавства, його відповідності ідеям вільних і чесних виборів. На нашу думку, найбільш ефективною гарантією запобігання порушенням у ході виборчого процесу є не стільки боротьба з порушеннями і порушниками, скільки створення умов, які не допускали б їх виникнення.

При реалізації цієї мети автори ставили собі за мету вирішення таких завдань:

1. визначення основних проблем українського виборчого законодавства;
2. аналіз міжнародно-правових норм і рішень міжнародних організацій щодо встановлення правил провадження виборчого процесу;
3. порівняльний аналіз досвіду правового забезпечення організації виборів у зарубіжних країнах (насамперед, країнах Центральної та Східної Європи);
4. виділення зразків вирішення проблемних питань виборчого процесу в законодавстві інших країн (у тому числі, визначення повноважень суб’єктів виборчого процесу, фінансування кампанії, питання рівного доступу до засобів агітації тощо);
5. вироблення рекомендацій щодо імплементації окремих найбільш вдалих механізмів із законодавчого регулювання інших країн для застосування у виборчій практиці України.

Об’єктом дослідження є міжнародний та національний досвід правового регулювання виборів як механізму формування інститутів державної влади.

Предметом дослідження є конкретні форми правового вирішення проблемних питань на всіх стадіях виборчого процесу.

Було б неправильним стверджувати, що дана тема не була взагалі відображена у вітчизняній та зарубіжній політологічній чи юридичній літературі. Питання виборчого законодавства та його практичної реалізації тієї чи іншою мірою присутні в багатьох оглядах політичних трансформацій, що відбулися у країнах ЦСЄ. Серйозна увага приділяється їм на сторінках відомого часопису «Конституційне право: східноєвропейський огляд», що видається Чиказькою школою права та Московським громадським науковим фондом. Особливо слід відзначити ґрунтовні праці, видані у Польщі: «Демократії Центрально-Східної Європи у порівняльній перспективі» (Вроцлав, 1998) та «Центрально-Східна Європа. Регіон, держави. Суспільства в період трансформації» (Люблін, 2000), де дається детальний аналіз багатьох аспектів реалізації права вибору в цих країнах.

Основна кількість робіт, присвячених державному устрою, політичній системі кожної зі східноєвропейських країн окремо, у вітчизняній і закордонній літературі відноситься до періоду до 1989 року. Публікацій, які стосуються еволюції державних інститутів у цих країнах у період після реформ кінця 1980 — початку 1990 украй мало, до того ж більшість із них є переважно публіцистичними і стосуються лише кожної з країн окремо. Великий інтерес до змін у Східній Європі в даний час виявляють Ш. Авінері, Е. Арато, Ж. Бешлер, З. Бжезінський, Е. Геллнер, Р. Дарендорф, К. Джавітг, Т. Каротерс, А. Лейпхарт, М. Лінд, Х. Лінц, В. Остром, К. Р. Санстейн, Ф. Фукуяма, Дж. Хеллман, С. Холмс, Я. Елстер та інші1.

У російській літературі, у якій розглядаються постсоціалістичні інституціональні зміни у Східній Європі, можна відзначити роботи Т. Г. Биткової, О. Т. Богомолова, І. М. Буніна, К. С. Гаджиєва, О. Ю. Гуськової, Д. Л. Златопольського, В. Б. Кувалдіна, О. Н. Кулика, Л. С. Ликошиної, К. В. Нікіфорова, Ю. С. Новопашина, С. О. Романенка, М. А. Сахарова, В. Й. Фрейдзона, Л. Ф. Шевцової та інших. З країн Східної Європи найбільшу кількість досліджень у даній тематиці проведено польськими політологами (Є. Вятр, Л. Л. Гарлицький, Б. Геремек, А. Замойський, Е. Летовська, А. Міхнік, Я. Онишкевич, В. Осятиньський, П. Співак, Л. Фаландиш та інші).

Роботи, присвячені різним проблемам країн Східної Європи періодично випускають Інститут слов’янознавства і балканістики, ІНІОН, ІМЕМВ, Інститут права і публічної політики, однак серед них практично немає робіт, присвячених інституту виборів парламенту в країнах Східної Європи в цілому. Багато праць вітчизняних дослідників з цього питання виходило невеликим накладом у локальних збірниках і не доступні широкому загалові.

Дана робота є, фактично, однією з перших спроб в Україні комплексного і системного осмислення міжнародного досвіду законодавчої практики у сфері реалізації виборчого права. Особлива увага авторів привернута до досвіду виборчого регулювання країн постсоціалістичного простору, оскільки їхні політичні реалії є співвідносними з українськими, основною характеристикою яких є високий ступінь втручання інститутів держави у виборчий процес (т. зв. чинник адмінресурсу), порушення принципу рівності в доступі до засобів інформації, забезпечення належних гарантій дотримання громадянських виборчих прав.

Перед тим, як детально розглянути конкретні питання правового регулювання виборчого законодавства у групі зарубіжних країн, автори зробили спробу окреслити критерії вільних і чесних виборів, розроблені на основі міжнародних виборчих стандартів. У роботі дане власне визначення міжнародних виборчих стандартів, встановлено їхні основні джерела. Автори проаналізували як усі акти міжнародного виборчого права — Загальна декларація прав людини, Міжнародний пакт про громадянські та політичні права, Загальний коментар Комітету ООН з прав людини до статті 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, Документ Копенгагенської наради конференції з людського виміру НБСЄ, та ін., так і основні рішення міжнародних організацій на предмет змістовного наповнення принципів вільних, чесних, справедливих і дійсних виборів.

У цьому дослідженні розглянуто виборчі закони Албанії, Болгарії, Боснії та Герцеговини, Латвії, Литви, Македонії, Молдови, Польщі, Румунії, Словаччини, Угорщини, України, Чехії.

Також певну увагу приділено і законодавству країн колишнього СРСР. Так, в дослідженні розглянуто виборчі закони Киргизстану, Білорусі, Вірменії, Російської Федерації.

Наявність низки схожих рис робить особливо цінним вивчення досвіду цих країн. Країни Східної Європи сприятливі для порівняльних досліджень, тому що відповідають висунутому більшістю компаративістів критерію максимально можливої подібності політичної культури досліджуваних країн.

Критеріями, що дозволяють виділити Східну Європу як особливу політичну систему і виявити внутрішньосистемні і позасистемні зв’язки Східної Європи виступають наявність стійких історичних і політичних зв’язків усередині даного регіону, географічна близькість і сильна економічна взаємозалежність, соціально-культурна близькість.

Зміни, які відбулися в країнах Центральної та Східної Європи з часів падіння в них режимів тоталітарного соціалізму, рівнозначні за своїм змістом цілій епосі. Уперше у світовій історії процеси демократизації відбувалися в таких масштабах та з такою швидкістю4 . Свого часу відомий угорський соціал-демократ І. Пожгаї писав з цього приводу: «Світ змінився протягом кількох днів. Прокинувшись вранці, ми опинились похованими під руїнами світової соціалістичної системи».

Шлях декларованого «повернення в лоно світової цивілізації» виявився досить складним і суперечливим процесом. На початку 90-х рр. минулого сторіччя здавалося, що спільне минуле, наявність спільних проблем та мети розвитку європейських постсоціалістичних країн дозволить їм здійснити демократичні трансформації, використовуючи спільну стратегію змін. Проте на практиці ми можемо спостерігати значну різноманітність форм та методів переходу від командно-адміністративної системи радянського зразка у напрямку до кращих зразків сучасних демократичних держав. Це дозволяє говорити про несинхронність модернізаційних процесів у цих країнах.

На перший погляд, результати демократичних змін значною мірою визначалися стартовими умовами постсоціалістичних країн ЦСЄ, серед яких дослідники виділяють особливості структури економіки, якісний склад політичних еліт, психологічну готовність суспільства до радикальних політичних та економічних реформ, культурні та політичні традиції, роль церкви тощо.

Але навряд чи правомірно зводити усю різноманітність політичної практики постсоціалістичних країн лише до дії зазначених чинників. Цілій низці країн регіону вдалося до певної міри знівелювати їхню негативну дію (скоротити тривалість первинної трансформаційної кризи, знизити соціальні видатки краху попередньої системи) шляхом реалізації більш продуманої стратегії здійснення перетворень. Багатопланові завдання політичних та економічних трансформацій були вирішені цими країнами у відносно короткий проміжок часу «згори», державою, яка сама перебувала у стані кардинальної перебудови.

На цьому шляху постсоціалістичними країнами Європи накопичено чималий позитивний досвід,  зокрема у сфері законодавчого регулювання і реалізації виборчого права. Більшість країн регіону продемонструвала значні успіхи у процесах демократизації, свідченням чого є те, що вісім з десяти нових членів ЄС представляють країни саме цього регіону, а вступ до цієї організації ще двох країн ЦСЄ — Румунії та Болгарії — уже чітко визначений у часі. Для того щоб пройти аналогічний шлях, багато країн Заходу потребували кількох десятиліть поступального розвитку. Значну роль у досягненні нинішніх успіхів відіграли аналіз та пристосування західного досвіду до постсоціалістичних умов країн ЦСЄ. Україна також отримала унікальний шанс — використати не лише накопичений до цього часу досвід розвинених європейських демократій, а й урахувати недоліки та позитиви демократизації в країнах, які є набагато ближчими до України за первинними стартовими умовами політичних трансформацій.

Досвід побудови правової держави в країнах ЦСЄ свідчить, що цей процес є складним і досить тривалим. Фактично, він пройшов лише свою початкову стадію. За цей період створено основи нової правової системи — ухвалено низку законодавчих актів конституційного значення, на основі західних стандартів здійснено розробку нових законів з конституційного, господарського, цивільного, виборчого та кримінального права. Однак брак соціального досвіду існування в нових умовах призводить до нестабільності законодавства, постійного внесення змін до вже існуючих законів, а то й заміни їх новими. До того ж усе це відбувається на тлі активної адаптації національного законодавства цих країн до вимог Європейського Союзу, які не завжди враховують специфіку і реальну політико-правову практику країн ЦСЄ.

Але основна проблема полягає не стільки в ухваленні законів, які відповідали б загальноприйнятим демократичним принципам, скільки в забезпеченні дотримання цих принципів на практиці, яке не завжди лежить у площині законодавчого регулювання.

У більшості країн регіону також спостерігаються значні проблеми, пов’язані з тягарем досвіду тоталітарних режимів, як-то: незаконне лобіювання корпоративних інтересів на шкоду загальнонаціональним, корупція, тісне зростання влади з організованою злочинністю, зловживання службовим становищем, використання своєї посади для досягнення власного добробуту. Як і в Україні, у країнах ЦСЄ можемо спостерігати превалювання політичної доцільності над духом і буквою законів. Для значної кількості чиновників домінуючим чинником у виборі остаточного варіанту рішення є групові чи персональні інтереси. Наприкінці 90-х років ХХ ст. ці країни залишалися суспільствами, де правили передусім люди, а не закони6 .

Але ступінь обтяженості державних механізмів цих країн викривленнями демократії є різним і загалом нижчим від України.

Незважаючи на низку недоліків процесів демократизації, немає сумнівів, що на початку ХХІ ст. у країнах ЦСЄ діють основні інститути, норми та процедури демократичної правової держави із соціально орієнтованою ринковою економікою. Повною мірою це стосується і сфери виборів.

Слід зазначити, що революційні зміни, які відбулися наприкінці 80-х — на початку 90-х у країнах ЦСЄ, були легітимовані внаслідок проведених у цих країнах демократичних виборів на багатопартійній змагальній основі. Саме завдяки демократичним виборам, проведеним відразу після падіння прокомуністичних режимів, багатьом опозиційним до комуністичного режиму силам вдалося зайняти відповідну нішу в політичній системі. Однак перші такі вибори стали, швидше, прецедентом. І лише після проходження трьох, а то й більше (як, наприклад, у Болгарії) електоральних циклів вибори змогли стати реальним механізмом формування демократичної влади на основі політичних преференцій громадян держави. Цим визначається і особлива увага в законодавстві посткомуністичних країн до виборів як основоположного демократичного механізму реалізації волі народу.

Перехід більшості країн ЦСЄ на демократичні шляхи розвитку призвів не лише до змін у законах про вибори, а й до юридичного закріплення основ виборчого права, виборчої системи інших аспектів інституту безпосередньої демократії у текстах конституцій.

Вважається, що сам факт включення положень, що регулюють інститут виборів, до конституції свідчить про зміну пріоритетів самої держави, про визнання значення цього інституту для функціонування державного механізму.

У більшості країн регіону прийнята пропорційна система виборів, яка має свої національні особливості.  Законодавством Угорщини, Албанії, Македонії, України передбачена змішана, мажоритарно-пропорційна система виборів, причому частка депутатів, які обирається за тією чи іншою системою, а також механізми розподілу депутатських мандатів вирішуються національним законодавством цих країн по-різному.

Спільним для більшості країн регіону є і запровадження певного відсоткового порогу (5 %) для політичних партій з метою недопущення надмірної фрагментації парламенту та стимулювання утворення сильних політичних партій. Додатковим стимулом для цього вважається запровадження більш високого виборчого бар’єру для коаліцій політичних партій. Особливо жорстким у цьому плані є законодавство Словаччини, відповідно до якого кожен учасник коаліції має набрати 5 % голосів.

Така система виборів, без сумніву, сприяла розвитку в країнах регіону багатопартійної системи. Разом з тим розвиток залежності депутатів від керівництва потужних політичних партій (а не від електорату) підштовхує політиків цих країн до дискусії щодо можливого запровадження елементів мажоритарної виборчої системи.

При всьому демократизмі виборчих законів у країнах ЦСЄ, практика їх реалізації вказує на цілу низку порушень і відступів від прийнятих у всьому світі принципів чесних і вільних виборів. Вони явно не були такими в Хорватії часів Ф. Туджмана, Югославії С. Мілошевича, Албанії С. Беріши. Дрібні та значні зловживання були зафіксовані при проведенні парламентських виборів у низці інших країн. За оцінкою болгарської неурядової організації «Громадянська ініціатива за вільні і демократичні вибори», у 1997 році у голосуванні на виборах парламенту взяло участь більш як мільйона «мертвих душ».

Проведення змагальних виборів потребувало і значних фінансових витрат для ведення передвиборної агітації. Це, у свою, чергу, породило інший негативний прояв посткомуністичних режимів — політичний клієнталізм, тобто залежність політичних партій та блоків від своїх фінансових спонсорів, у тому числі й у виборі напрямків реалізації своїх політичних стратегій.

Врахування цих чинників також суттєво впливало на прийняття тих чи інших норм виборчого законодавства в країнах ЦСЄ. Саме тому слід пам’ятати, що рівень демократичності тієї чи іншої країни не визначається лише на основі оцінки ступеня зрілості інституціонального складника демократичної політичної системи. Не сприяють розкриттю реального ступеня демократизації і суто нормативістські підходи. Набагато більше для розуміння реального стану речей дає аналіз практики функціонування цих інститутів та реалізації законодавчих норм, що регулюють їхню діяльність. На його основі й були вироблені конкретні рекомендації, які, як сподіваються автори, можуть прислужитися Україні в досягненні її стратегічної мети — побудови демократичної правової держави.

Проведене дослідження може становити практичний інтерес для всіх, хто цікавиться інститутом виборів, питаннями конституційного права, перебігом політичних процесів у країнах Центральної та Східної Європи. Робота може бути використана в процесі викладання спецкурсів у рамках навчальних дисциплін з політології і права, при розробці проектів законодавчих актів, написанні політичних документів.

З утвердженням у світі загальнолюдських цінностей як базової засади побудови справедливого суспільного порядку зростає роль міжнародно-правових норм у регулюванні внутрішньодержавних процесів. Предметом регулювання міжнародного права стають не лише питання міждержавних відносин, а й правовідносини, що виникають в конкретних національних державах у зв’язку з дотриманням прав людини і громадянина.

Крім того, зростає авторитет міжнародних організацій, у тому числі тих, які відслідковують питання, пов’язані з дотриманням прав людини. Позиція міжнародних організацій в оцінці внутрішньої політики конкретної держави щодо порушення прав людини часто є основою для міжнародних політичних і економічних санкцій проти неї.
З огляду на те, що кожна держава, у тому числі й Україна, є носієм власної правової традиції, а міжнародні стандарти в галузі прав людини мають певний рівень формалізації, є потреба узгодити підходи як до створення, так і до адаптації національного законодавства відповідно до міжнародних стандартів.

Одним із центральних принципів у реалізації прав людини є принцип народного суверенітету, основною ознакою якого є правоздатність громадян в управлінні публічними (державними і самоврядними) справами через участь у формуванні системи влади і доступ до публічної служби. Очевидно, форми прямої демократії можуть мати обмежене застосування, коли йдеться про управління публічними справами; реалізація прав на участь громадян у вирішенні питань загальнополітичного характеру, у прийнятті рішень відбувається через опосередковані форми демократії. Серед таких форм основне місце посідають вибори. Вибори є основним механізмом, з допомогою якого громадянин може реалізувати право на управління державними справами, на формування системи влади тощо. Суспільна значимість виборів виставляє на порядок денний необхідність створення комплексу превентивних заходів (насамперед у правовому регулюванні виборчих процедур) щодо запобігання можливим порушенням у волевиявленні громадян. У рамках національних правових систем такі заходи є не завжди ефективними; тому виникає потреба встановлення певних міжнародних стандартів виборів.

До визначення поняття «міжнародних стандартів» є різні підходи, основною ідентифікаційною ознакою яких є визначення джерел міжнародних стандартів. Один із російських авторів ототожнює міжнародні стандарти з міжнародним правом, поділяючи «мінімум міжнародних правових стандартів» на три категорії: 1) цілі або завдання, що визначаються міжнародним правом; 2) права і обов’язки особи і політичних партій та груп; 3) поєднання специфічних обов’язків, програмних зобов’язань і відповідальності та прав, що є обов’язковими для держави [5]. Інший підхід до міжнародних стандартів (правда, у даному випадку йшлося не про виборчі стандарти) поділяє джерела міжнародних стандартів на чотири категорії: перша — це універсальні міжнародні акти, прийняті ООН; до другої та третьої належать документи регіонального характеру: акти, прийняті в рамках європейських міжнародних організацій (Рада Європи, ОБСЄ) та документи Співдружності Незалежних Держав (СНД); четверту групу складають двосторонні міжнародні договори України, у яких є відповідні норми.

У нашому дослідженні ми будемо брати за основу відмінне від вищезгаданих, узагальнене визначення. Під міжнародними стандартами виборів будемо розуміти загальноприйняті вимоги, закріплені міжнародними угодами або встановлені міжнародними організаціями, що визначають принципи та оптимальні форми провадження виборчих процедур з метою якнайповнішої реалізації виборчих прав громадян. Міжнародні стандарти виборів не варто ототожнювати виключно з міжнародним правом, оскільки джерелом міжнародного права як загальнообов’язкових норм поведінки держав є рішення Організації Об’єднаних Націй; проте міжнародно-правові норми, що врегульовують питання виборчого права, є складником міжнародних стандартів виборів.

У розвитку міжнародного права в регулюванні виборчих процесів можна виділити два рельєфних періоди:
1) 50—60-ті роки ХХ століття, коли з падінням колоніальної системи виникла потреба встановити для новоутворених держав зі слабкими демократичними традиціями і слабкою політичною культурою населення своєрідний «мінімум» правоздатності особи і громадянина в управлінні державою;
2) 90-ті роки ХХ століття — час вивільнення з-під російсько-радянського окупаційного режиму, а також з-під сателітних Радянському Союзу режимів держав Східної Європи й Азії. У цей період необхідність втручання міжнародного права у виборчі процеси була пов’язана з посттоталітарними рецидивами — централізацією і концентрацією влади в руках олігархічних кланів і, як наслідок, використання останніми виборчих процедур у власних інтересах.

Першим документом, який закладав основи міжнародного виборчого права, була Загальна декларація прав людини (прийнята 10 грудня 1949 року). Стаття 21 Декларації визначала, що «воля народу повинна бути основою влади уряду; ця воля повинна виявлятись у періодичних і нефальсифікованих виборах, які повинні проводитися при загальному і рівному виборчому праві шляхом таємного голосування або ж через інші рівнозначні форми, що забезпечують свободу голосування». Тобто Декларація містила такі виборчі стандарти: 1) періодичність виборів; 2) загальне і рівне виборче право; 3) рекомендація таємного голосування як найоптимальнішої форми реалізації виборчого права (але не абсолютизуючи останню).

7 березня 1966 року Генеральна Асамблея ООН прийняла Міжнародну конвенцію про ліквідацію всіх форм расової дискримінації (ратифікована Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 21 січня 1969 року). Статтею 5 Конвенції було визначено, що країни-підписанти зобов’язалися заборонити й ліквідувати расову дискримінацію при реалізації політичних прав, у тому числі права брати участь у виборах — «голосувати і виставляти свою кандидатуру — на основі загального і рівного виборчого права, права брати участь в управлінні країною, так само як і в керівництві державними справами на будь-якому рівні, а також права рівного доступу до державної служби».

Поняття расової дискримінації в даній Конвенції мало широке трактування, оскільки документ запобігав обмеженню політичних прав не лише за ознакою кольору шкіри чи іншими расовими ознаками. Відповідно до Конвенції, під расовою дискримінацією розумілося будь-яке розрізнення, виняток, обмеження чи перевага, основані на ознаках раси, кольору шкіри, родового, національного чи етнічного походження, метою або наслідком яких є знищення або применшення визнання, використання чи здійснення на рівних засадах прав людини та основних свобод у політичній, економічній, соціальній, культурній чи будь-яких інших галузях суспільного життя [11]. Щоправда, обумовлювалося, що дані відмінності, винятки, обмеження чи переваги не застосовуються, коли йдеться про різницю між громадянами і негромадянами держав. Даний міжнародний документ був підготовлений для країн зі змішаною расовою і етнічною структурою і мав урегулювати питання рівності волевиявлення й доступу до державної служби країн постколоніального світу (як колоній, так і метрополій). Конвенція передбачала створення спеціального Комітету, який би відслідковував випадки расової дискримінації у країнах-підписантах Конвенції.

16 грудня 1966 року Генеральна Асамблея ООН прийняла Міжнародний пакт про громадянські і політичні права (цей Міжнародний пакт був ратифікований Указом Президії Верховної Ради Української РСР №2148-VIII від 19 жовтня 1973 року). Даний пакт є примітним з того погляду, що документ не лише окреслив міжнародно-правове розуміння громадянських і політичних прав, установив їх перелік, а й запропонував Факультативним протоколом (Україна приєдналася до Факультативного протоколу відповідно до Постанови Верховної Ради Української РСР від 25 грудня 1990 року N582-XII) механізм контролю за їх дотриманням у країнах-підписантах: Комітет з прав людини ООН отримував повноваження приймати від окремих осіб письмові повідомлення про порушення прав; далі за визначених умов Комітет мав доводити повідомлення до відома держав-учасниць, які порушують визначені пактом права. Останні, у свою чергу, протягом шести місяців мали подати Комітету письмові пояснення чи заяви з даного питання.

Стаття 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права від 16 грудня 1966 року визначала, що кожен громадянин повинен мати без будь-якої дискримінації… і без необґрунтованих обмежень право і можливість: а) брати участь у веденні державних справ як безпосередньо, так і через вільно вибраних представників; б) голосувати і бути вибраним на дійсних періодичних виборах, що відбуваються на основі загального рівного виборчого права при таємному голосуванні і що забезпечують вільне волевиявлення виборців» [10]. Положення 25 статті Пакту, фактично, повторювали норми, закладені Загальною декларацією прав людини і Конвенцією про ліквідацію всіх форм расової дискримінації, щоправда, розширюючи коло антидискримінаційних характеристик.

Наступним етапом формалізації міжнародних виборчих стандартів став Документ Копенгагенської наради конференції з людського виміру НБСЄ, учасники якого віднесли вільні вибори до «числа елементів справедливості, що істотно необхідні для повного вираження гідності, властивої людській особистості, і рівних і невід’ємних прав усіх людей» [3], а волевиявлення людей на вільних, чесних, періодичних і непідроблених виборах є основою легітимності влади. Документ Копенгагенської наради повторював засвідчені вищезгаданими міжнародними актами загальні вимоги до інституту виборів. Згідно з актом, вибори мали проводитися «через розумні проміжки часу шляхом таємного голосування чи рівноцінної процедури вільного голосування в умовах, що забезпечують на практиці вільне вираження думки виборцями при виборі своїх представників».

Розділ 7 Документа Копенгагенської наради визначив такі умови виборів, за яких їх можна вважати підставою для формування легітимної державної влади, «основою влади уряду»:

1. вільні вибори проводяться з розумною періодичністю, що встановлюється законом (проте поняття «розумної періодичності» наразі не деталізовано);
2. усі мандати хоча б однієї палати національного законодавчого органу мають бути об’єктом вільного змагання кандидатів у ході всенародних виборів. (Даний пункт Копенгагенського документа є новим у міжнародних стандартах і означає, що в разі, якщо у країні законодавчий орган є двопалатним, одна з палат має вибиратися на основі загального виборчого права; у разі, якщо парламент є однопалатним, то дана норма зобов’язує, щоб він вибирався всенародним голосуванням);
3. гарантування повнолітнім громадянам загального та рівного виборчого права (ця зобов’язуюча норма встановлює виборчу правосуб’єктність громадянина, але не конкретизує обмежень, які можуть запроваджуватися до певних категорій повнолітніх);
4. забезпечення проведення голосування таємно або із застосуванням рівноцінної процедури вільного голосування, а також чесний підрахунок голосів та повідомлення про нього, опублікування офіційних результатів;
5. повага до права громадян добиватися політичних чи державних посад особисто чи в ролі представників політичних партій чи організацій без дискримінації (знову ж таки акт не дає визначення «дискримінації»);
6. повага до права окремих осіб чи груп осіб створювати в умовах повної свободи свої політичні партії або інші політичні організації та надання таким політичним партіям і організаціям необхідних юридичних гарантій, що дозволяють їм змагатися між собою на основі рівності перед законом та органами влади;
7. забезпечення проведення політичних кампаній в атмосфері свободи та чесності, яку дозволяє закон та державна політика, і в якій жодні адміністративні дії, примус чи залякування не утримували б партії та кандидатів від вільного висловлення власних поглядів і оцінок, а також не заважали б виборцям ознайомлюватися з ними та обговорювати їх або голосувати вільно, без побоювань покарання;
8. забезпечення невстановлення будь-яких юридичних чи адміністративних бар’єрів для вільного доступу до засобів масової інформації на недискримінаційній основі для всіх політичних груп та окремих осіб, які бажають взяти участь у виборчому процесі;
9. забезпечення права кандидатів, що отримали необхідну кількість голосів, яка визначена законом, належним чином обіймати посаду та мати змогу залишатися на ній до закінчення строку своїх повноважень або до їх припинення іншим чином, що регулюється законом відповідно до демократичних парламентських та конституційних процедурам.

Копенгагенська нарада вперше у виборчій практиці задекларувала введення у практику виборчих процесів конкретних держав інституту іноземних і національних спостерігачів. Даний інститут, на думку держав-учасниць Наради, здатний підвищити авторитетність виборчого процесу в державах, де проводяться вибори. Даний документ не визначає умов функціонування спостерігачів, їх статусу — повноважень, відносин з органами державної влади, правову силу висновків міжнародних і національних спостерігачів, вказуючи лише, що держави-підписанти Документа Копенгагенської наради «запрошують спостерігачів від будь-яких інших держав-учасниць КБСЄ та будь-яких відповідних приватних установ та організацій, які цього забажають, спостерігати за ходом їхніх національних виборів в обсязі, що допускається законом». Отже, тут можна вести мову про такі засади спостереження: 1) підставою для участі у спостереженні є запрошення; 2) запрошення видається від імені держави; 3) участь у спостереженні можуть брати недержавні організації.

У Парижі 26 березня 1994 року на 154-й сесії Ради Міжпарламентського союзу було прийнято «Декларацію про критерії вільних і справедливих виборів», за яку проголосувало 112 країн. Ця Декларація деталізує критерії і принципи вільних виборів, урегульовуючи правила поведінки у виборчому процесі таких його суб’єктів: особи, кандидата та партій, держави.

Щодо правосуб’єктності особи, то декларація визначила:
1) кожен повнолітній громадянин має право голосувати на виборах без будь-якої дискримінації;
2) кожен дорослий громадянин має право доступу до діючої, безсторонньої і рівної процедури реєстрації виборців;
3) той, хто має право голосу не може бути позбавлений права голосування чи виключений зі списків виборців інакше як на законних підставах, причому ці підстави повинні відповідати зобов’язанням даної держави по міжнародному праву;
4) кожен громадянин, позбавлений права голосування чи виключений зі списків виборців, повинен мати право оскаржити таке рішення в судовому порядку для швидкого і дієвого усунення помилки, якщо вона зроблена;
5) кожен виборець має право на рівний і реальний доступ на виборчу дільницю, для того щоб здійснити своє право на голосування;
6) кожен виборець має право здійснити на рівній основі з іншими виборцями своє право, причому його голос має таку ж вагу, як і голос інших виборців;
7) право на таємницю голосування є абсолютним і не може бути жодним чином обмежене.

Декларація визначила такі права й обов’язки кандидата і партій у ході виборчого процесу:
1) кожен має право брати участь в управлінні своєю країною і повинен мати рівні можливості висунути свою кандидатуру на виборах. Критерій участі в управлінні визначається відповідно до національних конституцій і законів і не суперечить міжнародним зобов’язанням держави;
2) кожен має право вступити або разом з іншими організувати політичну партію чи організацію з метою конкуренції на виборах;
3) кожен індивідуально чи разом з іншими особами має право: а) вільно виражати політичні погляди; б) шукати, одержувати і повідомляти інформацію і робити обґрунтований вибір; в) вільно пересуватися по країні, беручи участь у передвиборній кампанії; г) брати участь у передвиборній кампанії на рівній основі з іншими політичними партіями, включаючи партію, що сформувала існуючий уряд;
4) кожен кандидат чи кожна політична партія повинні мати рівні можливості доступу до засобів інформації, особливо до засобів масової інформації з метою викладу своїх політичних поглядів;
5) право кандидатів на безпеку їх життя і власності повинне бути визнане і захищене;
6) кожна особа і кожна політична партія мають право на охорону законом і на захист від порушень політичних і виборчих прав;
7) вищевказані права можуть бути обмежені у виняткових випадках, що передбачені законом і обґрунтовано застосовуються в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, підтримки суспільного порядку, захисту суспільного добробуту і моралі, а також захисту прав і свобод громадян, причому дані обмеження повинні відповідати зобов’язанням держави перед міжнародним правом. Припустимі обмеження для висування кандидатів, що стосуються створення і діяльності політичних партій, виборчих прав, застосовуються у випадках, коли це не зв’язано з дискримінацією на основі раси, кольору шкіри, статі, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національності чи соціального походження, власності, місця народження чи іншого стану.
8) кожна особа чи політична партія, чия кандидатура чи виборчі права зазнали обмежень чи були скасовані, має право оскаржити в судовому порядку прийняті рішення з метою їх перегляду і виправлення помилок швидко й ефективно.
9) кандидат, партія несуть відповідальність перед суспільством. Насамперед, жоден кандидат чи політична партія не повинні використовувати насильство.
10) кожен кандидат і політична партія, що беруть участь у виборах, повинні поважати права і свободи інших.
11) кожен кандидат і політична партія, що беруть участь у виборах, повинні погодитися з результатами вільних і справедливих виборів.

Відповідно до Декларації про критерії вільних і справедливих виборів, встановлено права й обов’язки держави у виборчому процесі. Серед обов’язків держави Декларація визначає:
1) забезпечення гарантій прав та інституційних рамок для проведення регулярних, дійсних, вільних і справедливих виборів відповідно до міжнародних правових зобов’язань: а) встановлення дієвої, безсторонньої і недискримінаційної процедури реєстрації виборців; б) визначення чітких критеріїв реєстрації виборців — віку, громадянства й місця проживання, забезпечуючи застосування цих критеріїв без яких-небудь розходжень; в) сприяння становленню і вільній діяльності політичних партій, при можливості регулюючи фінансування політичних партій і виборчих кампаній, забезпечення поділу партії і держави, установлення рівних умов для суперництва в ході виборів; г) прийняття національних програм громадянської освіти, забезпечення умов для ознайомлення з виборчими процедурами і правилами.
2) вжиття «політичних та інституційних кроків» для поступового досягнення й утвердження демократичних цілей, у тому числі через установлення нейтрального, безстороннього і збалансованого механізму організації і проведення виборів. Дана норма включає в себе: а) забезпечення підготовки й неупередженості всіх осіб, відповідальних за різні аспекти виборів, установлення послідовних процедур голосування, про які поінформовано виборців; б) забезпечення реєстрації виборців, відновлення списків виборців і процедур голосування з використанням допомоги національних і міжнародних спостерігачів; в) вимогу, щоб партії, кандидати і засоби масової інформації прийняли і виконували кодекс поведінки, що регулює їхні дії в період проведення виборчої кампанії і голосування; г) забезпечення чесності голосування шляхом вжиття відповідних заходів, що не допускають багаторазового голосування однієї особи чи неправомочних осіб; д) забезпечення чесного підрахунку голосів.
3) забезпечення дотримання прав людини для всіх громадян, «що проживають на їхній території і на території суб’єктів, які перебувають під їхньою юрисдикцією», у тому числі: а) свободу пересування, збір об’єднань і вираження думок, особливо під час політичних зборів і мітингів; б) партіям і кандидатам — свободу в поширенні своїх поглядів серед виборців і можливість рівного доступу до державних і громадських засобів масової інформації; в) вжиття необхідних заходів, що гарантують неупередженість у висвітленні виборчої кампанії державними і громадськими засобами масової інформації.
4) вжиття необхідних засобів для забезпечення партіям і кандидатам «розумних можливостей для представлення своїх виборчих платформ»;
5) вжиття заходів для забезпечення дотримання принципу таємного голосування і для того, щоб виборці мали можливість голосувати вільно, без страху і не побоюючись залякування;
6) забезпечення таких умов, коли при голосуванні виключається підкуп чи інші протизаконні дії, зберігаються безпека і цілісність процесу голосування, а підрахунок голосів проводиться підготовленим персоналом і може бути виведений на монітор і підданий безсторонній перевірці;
7) вжиття заходів для забезпечення ясності і зрозумілості усього виборчого процесу, у тому числі здійснюваних через присутність представників партій чи належним чином акредитованих спостерігачів;
8) створення умов, щоб партії, кандидати і їх прихильники користалися рівною безпекою, а державні органи робили необхідні кроки для запобігання випадків насильства в ході виборів;
9) забезпечення заходів для того, щоб випадки порушення прав людини і скарги, що стосуються виборчого процесу, розглядалися швидко й ефективно в тимчасових рамках виборчого процесу такими незалежними і безсторонніми органами, як виборчі комісії чи суди.

Досить абстрактна норма статті 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, яка повторювала положення Загальної декларації прав людини, була розшифрована Комітетом ООН з прав людини у 1996 році. Загальний коментар Комітету ООН з прав людини до статті 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права на сьогодні є одним з основних джерел міжнародного права у визначенні виборчих стандартів.

Загальний коментар до статті 25 Пакту тлумачить даний документ як такий, що «визнає і захищає право кожного громадянина брати участь у веденні державних справ, голосувати і бути обраним» і зобов’язує держави незалежно від форми державного правління гарантувати громадянам забезпечення цих прав.

Варто зауважити, що коментар чітко визначає суб’єктом реалізації виборчих прав виключно громадян держав. І принцип рівності застосовується виключно до категорії громадян.

Основна увага Коментарю Кабінету ООН (оскільки предметом регулювання Пакту були громадянські і політичні права осіб) приділяється трактуванню передбачених пактом особистих виборчих прав громадян. Виділимо такі з них:

1. згідно з Коментарем, не допускається жодних обмежень права на участь у виборах і права бути вибраним громадян залежно від їх раси, кольору шкіри, статі, мови, віросповідання, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, власності, походження тощо. Спеціально обумовлюється недопустимість диференціації у визначенні виборчих прав за способом набуття громадянства: за народженням чи в результаті натуралізації;
2. Коментар прив’язує виборчу правоздатність громадянина до повнолітнього віку, визнаючи необґрунтованим встановлення для виборців іншого вікового порогу;
3. Відповідно до Коментарю, реалізація виборчих прав громадянами не може бути призупинена або припинена, за винятком законодавчо встановлених випадків, «які є об’єктивними та обґрунтованими». Серед таких випадків Комітет визначив припинення виборчих прав з причини душевної хвороби особи;
4. підставою для обмеження виборчих прав є засудження за вчинення кримінальних правопорушень. Але, згідно з Коментарем, якщо засудження у кримінальній справі є причиною для позбавлення громадянина права обирати, то тривалість позбавлення права обирати повинна бути «пропорційною до важкості вчиненого злочину і вироку». Дане формулювання є дуже нечітким і не дозволяє встановити визначені параметри відображення даної норми у національному законодавстві. Зате інше положення Коментарю Комітету однозначно встановлює, що особи, які позбавлені волі, але не засуджені (тобто, особи, які перебувають під слідством, і проти них застосовано запобіжний захід у формі утримання у слідчому ізоляторі), не можуть бути позбавлені можливості використати право голосу;
5. одним з основних принципів реалізації виборчих прав громадянина Коментар визначає його вільний вибір у ході виборчого процесу. Вільний вибір у даному разі можна характеризувати як:а) недопустимість тиску на громадянина з боку держави, створення правових засад для рівного волевиявлення громадян: «Особа, наділена правом брати участь у голосуванні, повинна мати можливість вільно здійснити свій вибір і голосувати за будь-якого кандидата, за чи проти будь-якої пропозиції, винесеної на референдум чи плебісцит, вона повинна бути вільна підтримувати уряд чи бути в опозиції до нього, не зазнаючи утиску, який би міг спотворити свободу вільного вибору громадян. Виборці повинні мати змогу вільно формувати свою думку, вони повинні бути вільними від насильства, утисків чи маніпуляційних втручань у будь-якій формі прояву». (Дана норма, на жаль, є лише декларацією і не розкладається Коментарем на конкретні операції і процедури, які б мали гарантувати захист виборця від зовнішнього тиску.);б) держава як суспільний інститут повинна забезпечити умови для вільного визначення громадянина щодо тієї чи іншої кандидатури. Базуючись на документі Комітету ООН, можна визначити такі умови: 1) наявність альтернативи вибору: «особи, наділені правом обирати, мають можливість вільного вибору зі списку кандидатів, запропонованого їм»; 2) усунення або нейтралізація реєстраційних перешкод при реалізації виборчого права громадянином. Згідно з Коментарем Комітету ООН, «якщо реєстрація здійснюється за постійним місцем проживання, держава повинна вжити всіх заходів, щоб уникнути позбавлення громадян без постійного місця проживання їхнього права обирати. Будь-яке насильницьке втручання в реєстрацію виборців повинне переслідуватися законом… Для ефективної реалізації виборцями своїх прав, зазначених у статті 25, необхідно проводити просвітницькі заходи щодо виборів і процедур реєстрації»; 3) забезпечення свободи слова, об’єднань і зібрань у період виборчої кампанії: «Свобода слова, зборів і асоціацій є важливою передумовою для ефективного використання громадянами їхнього виборчого права (права обирати) і повинна гарантуватися державою»; 4) проведення просвітницьких та інших заходів, необхідних для голосування і свідомого голосування громадянина: «Держава повинна вживати заходів для подолання таких перешкод для ефективного здійснення виборчого права, як неписьменність виборців, мовні перешкоди, бідність, обмеженість пересування через фізичні вади». З цією метою інформація і матеріали про вибори повинні бути доступні мовами нацменшин, для осіб, які не вміють читати, повинні застосовуватися спеціальні засоби, такі як фотографії та символи.

Проте виборчі права — це не лише право обирати та брати участь у референдумах чи плебісцитах. У документі Комітету ООН виписані також норми, які встановлюють загальні права громадян у зайнятті виборних посад. На нашу думку, дані положення можна систематизувати в кілька блоків:

1. Коментар встановлює можливість встановлення певних обґрунтованих вимог при реалізації особами права на зайняття виборних посад. До прикладу, правомірною є вимога для встановлення вищого вікового цензу при зайнятті виборних посад;
2. як дискримінаційне визначається встановлення таких вимог до осіб, що мають право на обрання: освіта, місце проживання, походження чи політичні переконання;
3. коментар Комітету допускає встановлення особливого режиму для осіб, що суміщають виборні посади з посадами органів державної влади. Проте, згідно з трактуванням, якщо є вагомі причини вважати, що обрання на певні виборні посади є несумісним із обійманням інших посад (суддів, високих військових чинів, державних службовців високого рангу), то заходи для уникнення конфлікту інтересів у таких випадках не повинні суттєво обмежувати виборчі права. Причини для звільнення з виборної посади повинні бути визначені законом і базуватися на об’єктивних і обґрунтованих критеріях при дотриманні справедливих процедур;
4. Коментар Комітету запобігає створенню «партократичних» виборчих систем, даючи можливість громадянинові реалізувати своє право бути вибраним без партійної ідентифікації: «Право громадянина бути вибраним не може бути необґрунтовано обмеженим вимогою членства у будь-якій політичній партії». Також політичні переконання не можуть виступати умовою позбавлення особи права бути обраною.

Коментар до статті 25 Пакту також передбачає необхідність забезпечення вільного обміну інформацією між громадянами, кандидатами та вже обраними представниками інтересів громадян. Під вільним обміном інформацією розуміється свобода преси та інших мас-медіа від політичної цензури, а також свобода бути задіяним у політичній діяльності особисто чи через участь у політичних партіях та інших організаціях, свобода обговорення державних справ, свобода проведення мирних демонстрацій та маніфестацій, право критикувати і бути в опозиції до існуючої влади, право публікувати політичні матеріали, а також право брати участь у виборчих кампаніях і поширювати політичні ідеї.

Попри те, що Пакт і, відповідно, Коментар зачіпають лише питання гарантій реалізації прав виборця і прав громадянина на обрання, кілька положень останнього передбачають стандартизацію виборчих процедур. Серед процедурних питань відзначимо такі:

1. Коментар не встановлює певних вимог до виборчої системи, визначаючи лише її принцип «одна особа — один голос»;
2. 2) умови щодо дати висування, внеску чи застави повинні бути обґрунтованими і не можуть бути дискримінаційними;
3. якщо до кандидата ставиться вимога зібрати певну мінімальну кількість голосів для висунення в кандидати, така вимога має бути обґрунтованою і не ставати перешкодою для кандидата;
4. вибори повинні проводитися через розумний проміжок часу, а також у правовому полі, яке гарантує ефективне використання громадянами їхніх виборчих прав;
5. можливість введення національним законодавством обмежень у фінансуванні виборчої кампанії з метою «гарантувати право вільного вибору громадян, яке може бути підірване непропорційним фінансовим забезпеченням передвиборної кампанії кандидатів»;
6. інституційне забезпечення виборчого процесу, утворення незалежної виборчої комісії: «Необхідно створити незалежну виборчу комісію, яка б наглядала за перебігом виборчих процесів і гарантувала чесність і незалежність виборів, які повинні проводитися відповідно до національного законодавства». Проте Комітет ООН не визначає суб’єктів формування такої виборчої комісії, гарантії її незалежності, повноваження, правову основу діяльності;
7. загальні вимоги щодо розмежування виборчих округів: «Розмежування виборчих округів та метод розподілу голосів не повинні спотворювати розподіл виборців чи дискримінувати ту чи іншу групу та не повинні необґрунтовано виключити чи обмежити право громадян вільно обирати їхніх представників»;
8. забезпечення таємності процесу голосування, у тому числі (якщо необхідно) за межами приміщення для голосування. Режим таємного голосування Коментарем визначається як стан, за якого виборці будуть забезпеченні від надання інформації про те, як вони будуть голосувати або як вони проголосували, і «від будь-якого незаконного втручання у процес голосування»;
9. вимоги щодо самого процесу голосування і підрахунку голосів, а саме: а) гарантування безпеки та надійності виборчих скриньок; б) підрахунок голосів має проводитись у присутності кандидатів чи їх довірених осіб; в) наявність процедури перевірки правильності результатів голосування, а також можливість звернення до суду «для того, щоб виборці могли бути певні у правильності результатів виборів»; г) допомога, що надається виборцям із фізичними вадами, сліпим чи неписьменним виборцям повинна надаватися незалежними інституціями чи особами.

Порівняльний аналіз міжнародних стандартів виборів і виборчого законодавства України дає підстави вважати, що на сьогодні майже немає в українському законодавстві норм, які б суперечили положенням міжнародного права. Аналіз Закону України «Про вибори народних депутатів України», проведений експертами ОБСЄ/БДІПЛ виявив такі недоліки останнього:

1. згідно з розділом 8 Копенгагенського Документа, Закон має включати участь позапартійних місцевих спостерігачів (чого нема в українському законодавстві. — Авт.);
2. протоколи з результатами виборів, які видаються окружними виборчими комісіями та ЦВК мають включати зведену таблицю, що відображає результати з усіх виборчих дільниць (в разі протоколу ОВК) та результатів усіх ОВК (для протоколу ЦВК) для можливості порівняння, щоб результати нижчестоящої комісії були правильно пораховані у вищестоящій комісії;
3. міжнародні спостерігачі повинні мати право отримати завірену копію протоколів з результатами голосування всіх ОВК, включаючи результати по багатомандатному округу. Вони вже мають право отримувати завірену копію на рівні дільниці;
4. було б бажано, щоби попередні результати виборів публікувалися без відкладання;
5. має бути чітка процедура, що дозволяє, подати ще раз реєстраційні документи після виправлення помилок;
6. необхідно знизити «вибіркові» перевірки фінансування партій і кандидатів, що можуть призвести до зловживань.
7. повинна бути чітка диференціація під час впровадження позапартійних вимог між громадськими/ державними медіа та приватними ЗМІ.

Попередній розгляд даного питання дає всі підстави, щоб зробити висновок про нечіткість загальноприйнятих вимог до виборчого процесу і їх нездатність запобігти порушенням у волевиявленні громадян. Тобто декларуються лише принципи, основоположні засади справедливих і вільних виборів, але відсутні реальні механізми їх реалізації. Ця проблема є особливо актуальною з огляду на те, що в сучасних умовах удосконалилися технологічні прийоми зацікавлених сил у порушеннях виборчого процесу, фальсифікації результатів виборів тощо. Також треба звернути увагу на неврахування регіональних та субрегіональних особливостей реалізації виборчого права у встановленні міжнародних стандартів. До прикладу, навіть міжнародна організація ОБСЄ, яка здійснює контроль за дотриманням виборчих (і не лише виборчих) прав громадян у Європі, не завжди адекватно враховує субрегіональну специфіку виборчого процесу в країнах пострадянського простору. І є об’єктивна причина цього — неможливість встановити єдині виборчі стандарти для країн з різною суспільною і політичною культурою, з різною демократичною традицією.

У цьому зв’язку треба сприймати як закономірне явище створення квазіміжнародних виборчих стандартів, тобто стандартів, створених на основі субрегіональних міждержавних угод. Однією з них є Конвенція про стандарти демократичних виборів, виборчих прав і свобод у державах-учасницях Співдружності Незалежних Держав.

Відповідно до Конвенції, стандартами демократичних виборів є закріплені в національних конституціях і законах право громадянина обирати і бути обраним в органи державної влади, органи місцевого самоврядування, в інші органи народного (національного) представництва, принципи періодичності й обов’язковості, справедливості, правдивості і свободи виборів на основі загального рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні, що забезпечують свободу волевиявлення виборців, відкритий і гласний характер виборів, здійснення судового й іншого захисту виборчих прав і свобод людини і громадянина, суспільного і міжнародного спостереження за виборами, гарантії реалізації виборчих прав і свобод учасників виборчого процесу. Правовою базою для визначення стандартів виборів є Конституції і закони держави.

Дана Конвенція дає таке змістове трактування виборчих принципів:

1. принцип загального виборчого права: а) право кожного громадянина по досягненні встановленого віку обирати і бути обраним в органи державної влади, органи місцевого самоврядування, інші органи народного (національного) представництва, на виборні посади без будь-яких обмежень дискримінаційного характеру: за ознакою статі, мови, релігії чи віросповідання, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, належності до національної меншини чи етнічної групи, майнового стану чи іншої обставини; б) право громадянина на вільне волевиявлення (рівне з іншими громадянами держави) у випадку, якщо він проживає або перебуває в період проведення національних виборів за межами території своєї держави. Відповідно до Конвенції, «дипломатичні представництва і консульські установи держави, державні органи і посадові особи сприяють громадянам у реалізації їхніх виборчих прав і свобод, встановлених конституціями і законами»; г) право кожного громадянина на отримання інформації про включення його до списку виборців, на уточнення цієї інформації з метою забезпечення її повноти й достовірності, на оскарження у встановленому законодавством порядку відмови про включення його до списку виборців;
2. принцип рівного виборчого права: а) право кожного громадянина мати один голос або кілька рівних з іншими громадянами голосів і здатність здійснити на рівній основі з іншими громадянами своє право голосувати, причому його голос має таку ж вагу, як і голос інших виборців; б) при проведенні голосування по одномандатних чи багатомандатних виборчих округах ці округи повинні утворюватися на рівній основі. Під «рівною основою» розуміється приблизна рівність одномандатних виборчих округів за кількістю виборців або приблизна рівність кількості виборців на один депутатський мандат у багатомандатних виборчих округах. Підставами для відхилення від середньої норми представництва можуть бути важкодоступний і віддалений характер місцевості, компактність проживання корінних малочисельних народів чи інших національних меншин і етнічних груп; в) право кожного виборця на рівний і безперешкодний доступ на виборчу дільницю, а також у приміщення для голосування для того, щоб реалізувати своє право на участь у вільному голосуванні; г) надання громадянинові можливості реалізувати своє право на участь у голосуванні за допомогою організації дострокового голосування, голосування поза приміщенням для голосування або інших процедур голосування, що забезпечують створення максимальних зручностей для виборців; д) право кожного громадянина мати рівні можливості висунути свою кандидатуру на виборах; обмеження, пов’язані з особливостями участі у виборчій кампанії кандидатів, які балотуються на виборну посаду на новий термін, регулюються конституціями та законами; е) кандидати не вправі використовувати переваги свого службового чи посадового положення або переваги своєї професії з метою свого обрання.
3. принцип прямого виборчого права: а) громадяни голосують на виборах відповідно за кандидата чи список кандидатів або проти кандидата, кандидатів чи списку кандидатів безпосередньо або проти всіх кандидатів чи списку кандидатів; б) всі мандати в одній із палат національного законодавчого органу є об’єктом вільної змагальності кандидатів чи списків кандидатів у ході всенародних виборів.
4. принцип таємного голосування. Конвенція дає визначення даного принципу як такого, що означає усунення контролю за волевиявленням виборців, забезпечення рівних умов для вільного вибору. Критерії даного принципу є неналежним чином виписані в документі, за винятком таких з них: а) право громадян на таємницю голосування не може бути жодним чином обмежене; б) застосування процедури таємного голосування (у тому числі виключення будь-якої можливості контролю чи спостереження за заповненням виборцем бюлетеня в місці таємного голосування);
5. принцип періодичності і обов’язковості виборів: а) вибори є обов’язковими і проводяться в терміни, встановлені конституціями і законами; б) вибори мають проводитися з періодичністю, що встановлюється конституцією, законом; в) термін повноважень органів, що обираються, і виборних посадових осіб встановлюється конституцією і законами. Зміна терміну повноважень повинна встановлюватися в порядку, передбаченому конституцією, законами; г) не мають вживатися дії чи поширюватися заклики до здійснення дій, що спонукають чи мають своєю метою спонукання до зриву або відміни чи переносу терміну виборів, виконання виборчих дій і процедур, призначених відповідно до конституції, законами.Проте при визначенні принципу періодичності і обов’язковості виборів Конвенція обумовлює можливість в умовах військового чи надзвичайного стану для забезпечення безпеки громадян і захисту конституційного ладу, відповідно до Конституції і законів, можуть установлюватися обмеження прав і свобод із зазначенням меж і терміну їх дії, а також може бути відкладено проведення виборів.
6. принцип відкритості і гласності виборів: а) підготовка і проведення виборів здійснюється відкрито і гласно; б) обов’язковість офіційного опублікування або доведення до загального відома іншими способами (у порядку і в терміни, передбачені законами) рішень виборчих органів, органів державної влади й органів місцевого самоврядування, пов’язаних із призначенням, підготовкою і проведенням виборів, забезпеченням і захистом виборчих прав і свобод громадян. В іншому разі рішення, що зачіпають виборчі права, свободи й обов’язки громадянина, не можуть застосовуватись; в) офіційне опублікування центральним виборчим органом у терміни, встановлені національним законодавством про вибори, у своєму друкованому органі чи в інших засобах масової інформації про підсумки голосування, а також дані про всіх обраних осіб; г) забезпечення умов до здійснення громадського і міжнародного спостереження за виборами;
7. принцип вільних виборів визначається як забезпечення «громадянам та іншим учасникам виборчого процесу можливості без жодного впливу, насильства, загрози застосування насильства чи іншого протиправного впливу зробити свій вибір щодо своєї участі чи неучасті у виборах у формах, що допускаються законом, і законними методами, не побоюючись покарання або впливу, у тому числі виходячи з підсумків голосування і результатів виборів», а також «забезпечення правових і інших гарантій щодо неухильного дотримання реалізації принципу вільних виборів протягом усього виборчого процесу». Складниками даного принципу є такі положення: а) участь громадянина у виборах є вільною і добровільною. Це значить, що ніхто не вправі примусити виборця брати чи не брати участі у виборах, голосувати за або проти того чи іншого кандидата (чи список кандидатів), а також ніхто не має права впливати на волевиявлення виборця; крім того, жоден інститут (у тому числі суд) не може примусити громадянина оголосити, як він голосував на виборах або як збирається голосувати; б) «жоден кандидат чи політична партія (коаліція), інше громадське об’єднання чи організація не повинні використовувати методи психічного, фізичного, релігійного примусу або заклики до насильства чи погрози застосування насильства, чи будь-яких інших форм примусу».
8. принцип справжності виборів. Його суть — у правовому забезпеченні свідомого вибору виборця — «дотримання принципу справжніх виборів повинне забезпечувати виявлення вільно вираженої волі народу і приведення до її здійснення безпосередньо». Основними характеристиками справжніх виборів є: 1) реальний політичний плюралізм, ідеологічне різноманіття і багатопартійність, що здійснюються через функціонування політичних партій; 2) забезпечення вільного доступу виборців до інформації про кандидатів, списки кандидатів, політичні партії (коаліції) і про процес виборів; 3) забезпечення вільного доступу кандидатів, політичних партій (коаліцій) до ЗМІ і телекомунікацій; 4) визначення термінів виборів таким чином, щоб учасники виборчої боротьби змогли «розгорнути повноцінну передвиборну агітаційну кампанію»; 5) забезпечення рівних і справедливих умов для реєстрації кандидатів, списків кандидатів і політичних партій (коаліцій). Реєстраційні вимоги не можуть бути дискримінаційними; 6) можливість оскарження кандидатом чи політичною партією (коаліцією) результатів голосування в судах або інших законодавчо визначених органах.
9. принцип справедливості виборів. Його суть — у створенні державами рівних умов для всіх учасників виборчого процесу. Даний принцип базується на таких положеннях проведення виборів: а) загальне і рівне виборче право; б) рівні можливості кожному кандидатові чи кожній політичній партії (коаліції) для участі у виборчій кампанії, у тому числі доступу до засобів масової інформації і телекомунікацій; в) справедливе і гласне фінансування виборів, виборчої кампанії кандидатів, політичних партій (коаліцій); г) чесність при голосуванні і підрахунку голосів, повне й оперативне інформування про результати голосування з офіційним опублікуванням усіх підсумків виборів; д) організація виборчого процесу неупередженими виборчими органами, що працюють відкрито і гласно під діючим суспільним і міжнародним спостереженням; е) швидкий і ефективний розгляд судами й іншими уповноваженими на те законом органами скарг про порушення виборчих прав і свобод громадян, кандидатів, політичних партій (коаліцій) у часових рамках відповідних етапів виборчого процесу, забезпечення права громадянина на звернення до міжнародних судових органів за захистом і поновленням своїх виборчих прав і свобод у порядку, передбаченому нормами міжнародного права.

Згідно з даним принципом, у державі мають робитися кроки (насамперед, законодавчі), спрямовані на забезпечення жінкам справедливих (нарівні з чоловіками) можливостей у реалізації права вибирати і бути обраними до виборних органів чи на вибрані посади як особисто, так і в складі політичних партій чи коаліцій у порядку, передбаченому законодавчо.

Справедливість виборів також має досягатися через створення однакових можливостей у висуненні кандидатів шляхом самовисунення, зборами виборців, політичними партіями (коаліціями) та іншими суспільними об’єднаннями й іншими суб’єктами права висування кандидатів (чи списків кандидатів).

Варто зауважити, що дана Конвенція не лише задекларувала визначені принципи, а й дала реальні механізми їх реалізації. Ці механізми можна виділити в кілька блоків. Перший із них визначає необхідним створення незалежного органу, який би здійснював реалізацію виборчих прав громадян:

1. реалізація виборчих прав і свобод, контроль за їх дотриманням покладається на спеціальні виборчі органи (виборчі комісії), статус яких визначається законодавчо; не допускається створення інших органів з аналогічними або подібними функціями, які б перешкоджали, втручались у діяльність комісії тощо;
2. можливість надання кандидатові, політичній партії (коаліції), що висунула список кандидатів, права призначити в порядку, передбаченому законом, у виборчий орган, що зареєстрував кандидата (список кандидатів), і в нижчестоящі виборчі органи по одному членові виборчого органу з правом дорадчого голосу. Під правом дорадчого органу розуміється право представника виступати на засіданні виборчого органу, вносити пропозиції з питань, що входять у компетенцію виборчого органу, вимагати проведення за даними питаннями голосування, право оскаржувати дії (бездіяльність) виборчого органа у вищестоящий виборчий орган чи в суді, здійснювати інші повноваження, передбачені законами;
3. встановлення певного режиму відносин виборчого органу з органами виконавчої влади, за якого: рішення виборчого органу є обов’язковими до виконання органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, установами та організаціями, останні також зобов’язані сприяти виборчим органам;
4. законодавче зобов’язання організацій, «що здійснюють теле- і радіомовлення», редакцій періодичних друкованих видань, зазначених у законодавстві про вибори, надавати виборчим органам безкоштовно ефірний час, можливість для розміщення друкованої інформації для необхідного інформування виборців про вибори та хід виборчої кампанії.

Крім того, цілий розділ Конвенції присвячений правам ЗМІ у висвітлені ходу виборчого процесу. У тому числі документ надає такі права ЗМІ у відносинах з виборчими органами: представники ЗМІ мають право бути присутнім на засіданнях виборчих органів, знайомитися з документами й матеріалами відповідних виборчих органів про підсумки голосування чи результати виборів, виготовляти або одержувати від відповідного виборчого органу копії зазначених документів і матеріалів, передавати їх для опублікування в засоби масової інформації і телекомунікацій. Крім того, ЗМІ мають право бути присутніми на публічних агітаційних заходах, висвітлювати в засобах масової інформації хід їх проведення, бути присутніми при проведенні голосування, підрахунку голосів виборців, при встановленні підсумків голосування і результатів виборів.

Визнаючи за правильну логіку підписантів Конвенції в інституційному забезпеченні виборчого процесу, мусимо сказати, що документ залишає досить значний маневр для зловживань зацікавлених чинників у ході виборчого процесу, оскільки Конвенція не визначає суб’єктів формування виборчих комісій, не вказує (хоча б у загальних рисах процедури їх формування) порядку призначення і звільнення членів виборчих комісій, відповідальності останніх. Посилання на виключно законодавче регулювання даного процесу, як показує досвід, не може запобігти зловживанням у цій сфері. Інший невідпрацьований момент — уникнення визначення законодавчих параметрів, що мають урегульовувати відносини виборчих органів зі ЗМІ, зокрема, які ЗМІ мають надавати ефірний час і газетну площу, як саме мають працювати виборчі комісії з комерційними ЗМІ, відповідальність виборчих органів за порушення законодавства при роботі зі ЗМІ тощо.

Наступним блоком механізмів реалізації виборчих принципів у Конвенції можна виділити питання ведення виборчої агітації (хоча в самому документі цей розділ відсутній). Щоправда, дані пункти Конвенції є дуже нечіткими. Вони лише встановлюють, що суб’єкти ведення агітаційної діяльності мають свободу діяти в будь-яких формах, що допускаються законом, і законними методами, в умовах плюралізму думок і відсутності цензури; усім кандидатам і партіям надаються рівні умови доступу до ЗМІ і телекомунікацій для проведення своєї передвиборної агітації. При цьому останні не мають допускати «зловживання свободою слова і свободою масової інформації». Фактично, норми, які становлять даний блок, повторюють загальні положення будь-якої конституції держави, не додаючи жодного нового принципу, не подаючи жодного реального механізму забезпечення чесного ведення виборчої кампанії. У цьому зв’язку Конвенція повністю відносить дані питання до предмета регулювання національного законодавства: «Перелік порушень умов і порядку проведення кандидатами, політичною партією (коаліцією) своєї агітаційної діяльності, а також участь засобів масової інформації в інформаційному висвітленні виборчої кампанії, що є підставою для настання відповідальності, установлюється законами».

Це тим більше шкода, якщо зважити, що Конвенція СНД містить пункт про недопустимість «засобу масової інформації і телекомунікацій однієї держави — учасника дійсної Конвенції …використовуватися з метою участі в агітаційній діяльності при проведенні виборів на території іншої держави — учасника дійсної Конвенції» [9]. На пострадянському просторі досі спостерігається подібна практика, особливо з боку проімперськи налаштованих російських ЗМІ, тому розшифровка цього положення, у тому числі про відповідальність таких ЗМІ, була б суттєвою підпорою забезпечення чесних і правдивих виборів.

Одним з нових і дуже позитивних моментів Конвенції СНД при визначенні стандартів виборів треба відзначити прив’язання принципів чесності, рівності і справедливості виборів до встановлення параметрів фінансування виборів і виборчої кампанії. Логіка підписантів є зрозумілою: створення рівних фінансових можливостей суб’єктів виборчої боротьби має стати заборолом застосуванню різного роду технологій у формуванні іміджу політичної сили на виборах. Фінансування виборчої кампанії, згідно з Конвенцією, має спиратися на такі позиції: 1) забезпечення у законодавчо визначеному порядку виділення кандидатам, політичним партіям (коаліціям), що беруть участь у виборах, бюджетних коштів на ведення виборчої кампанії; 2) забезпечення можливості утворення позабюджетного фонду при виборчому органі або формування власного грошового виборчого фонду для фінансування своєї виборчої кампанії і використання для цих цілей власних коштів, добровільних грошових пожертв фізичних і (або) національних юридичних осіб у розмірах і порядку, передбачених законами. Рух коштів на виборчу кампанію поза виборчими фондами Конвенція вимагає поставити поза законом; 3) заборона фінансування виборчих кампаній за рахунок іноземних джерел, у тому числі коштів іноземних фізичних і юридичних осіб. При тому Конвенція об’єктом фінансування в даному випадку визначає не лише кандидатів, партії чи коаліції, що беруть участь у виборах, а й «інших громадських організацій, що прямо чи побічно або іншим способом відносяться або перебувають під безпосереднім впливом чи контролем кандидата, політичної партії (коаліції) і сприяють… реалізації цілей політичної партії чи коаліції»; 4) підконтрольність виборчих фондів учасників виборчого процесу, яка досягається через: а) забезпечення відкритого і прозорого характеру всіх грошових пожертвувань на виборчу кампанію, недопустимість анонімних і таємних пожертв; б) періодичні звіти і повідомлення кандидатів, політичних партій (коаліції) — учасників виборів, у відповідні органи (виборчі органи чи інші, передбачені законом) про надходження всіх пожертв у свої грошові виборчі фонди, про тих, хто надає ці пожертви, а також про всі свої витрати з цих фондів. На виборчі органи покладається функція забезпечення опублікування даних відомостей у ЗМІ, визначених законом. Особливості відповідальності за порушення зазначених норм, заходи для попередження їх порушення Конвенція відносить до предмета регулювання національного законодавства.

Норми, зазначені у Конвенції щодо фінансування виборчої кампанії, треба сприймати лише як перший крок до запровадження контролю за фінансовими потоками в ході виборчої кампанії. Тому ні про яку оптимальність запропонованих у Конвенції механізмів наразі не може бути й мови. Скажімо, яким чином визначити організації, що перебувають «під впливом» кандидата чи політичної партії, які форми відповідальності можуть бути в принципі за порушення даних норм, як можна запобігти реалізації технологій, пов’язаних з компрометацією суб’єкта виборчої боротьби за порушення пунктів щодо фінансування виборчої кампанії — на всі ці та багато інших питань дуже складно дати відповіді. І відсилочні норми на національне законодавство не можна вважати за прийнятні; міжнародно-правові акти мають встановлювати хоча б загальні підходи до вирішення цих проблем.

У Конвенції СНД відображені й положення, внесені у міжнародні виборчі стандарти Копенгагенською нарадою, зокрема, щодо правового статусу національних і міжнародних спостерігачів на виборах. Документ наділяє національних спостерігачів такими правами: а) знайомитися з виборчими документами, зазначеними в законах про вибори, одержувати інформацію про кількість виборців, включених у списки для голосування, і про кількість виборців, що взяли участь у голосуванні, у тому числі в достроковому голосуванні, у голосуванні поза приміщенням для голосування; б) перебувати в приміщенні для голосування; в) спостерігати за видачею виборчих бюлетенів виборцям; г) бути присутнім при проведенні дострокового голосування, при голосуванні виборців поза приміщенням для голосування; д) спостерігати за підрахунком голосів виборців в умовах, що забезпечують видимість процедури підрахунку бюлетенів; е) спостерігати за складанням виборчим органом протоколу про підсумки голосування, результати виборів та інших документів, знайомитися з протоколом виборчого органу про підсумки голосування, у тому числі з протоколом, що складається повторно, одержувати у випадках, передбачених національним законодавством, від відповідного виборчого органу засвідчені копії зазначених протоколів; ж) звертатися з пропозиціями і зауваженнями з питань організації голосування у виборчий орган; з) оскаржувати рішення і дії (бездіяльність) виборчого органу, членів виборчого органу в безпосередньо вищестоящий виборчий орган чи до суду. Коло суб’єктів, які наділяються правом «призначення» національних спостерігачів, відповідно до Конвенції, є досить широким: «кожен кандидат, кожна політична партія (коаліція), інше громадське об’єднання (громадська організація), група виборців, інші суб’єкти виборів, зазначені в конституції, законах».

Дані права, попри певну декларативність, містять дуже важливий важіль впливу на забезпечення чесності виборів — право спостерігачів отримувати копії протоколів від членів виборчих органів. Проте Конвенція містить низку виразно негативних положень щодо встановлення статусу національних спостерігачів, оскільки надає право спостереження національним спостерігачем лише: 1) у день виборів або у день попередніх виборів, тобто виключається правомочність спостереження за всім виборчим процесом, у тому числі за дотриманням виборчих прав у період виборчої агітації; 2) виключно у приміщеннях для голосування. Велика кількість сучасних «чорних» виборчих технологій з метою впливу на виборця, у тому числі в день виборів, реалізується поза межами приміщення, а тому є абсолютно невиправданим обмежувати діяльність національних спостерігачів лише територією приміщення для голосування. Інший негативний момент — відсутність процедури висунення національних спостерігачів, їх відповідної реєстрації, посвідчення статусу національного спостерігача. Конвенція не дає також чіткої відповіді, хто є суб’єктом фінансування діяльності національного спостерігача.

Статус міжнародного спостерігача даним документом значно краще урегульований. Міжнародні спостерігачі прибувають у країну, де проходять вибори, за запрошеннями й акредитуються відповідним виборчим органом. Міжнародні спостерігачі наділяються правами: а) на доступ до всіх документів, що регулюють виборчий процес, одержання необхідної інформації і копій зазначених у національних законах виборчих документів від виборчих органів; б) на контакти з політичними партіями, коаліціями, кандидатами, приватними особами, співробітниками виборчих органів; в) на вільне відвідування всіх виборчих дільниць і приміщень для голосування, у тому числі в день проведення голосування; г) на спостереження за ходом голосування, підрахунком голосів і встановленням їх результатів в умовах, що забезпечують видимість процедури підрахунку бюлетенів; д) на ознайомлення з результатами розгляду скарг (заяв) і претензій, пов’язаних з порушенням законодавства про вибори; е) на інформування представників виборчих органів про свої спостереження, рекомендації без втручання в роботу органів, що здійснюють вибори; ж) на виклад своєї думки про підготовку і проведення виборів; з) представляти організаторам виборів, органам державної влади і відповідним посадовим особам свій висновок про результати спостереження за ходом виборів. Проте Конвенція чітко не визначає, хто може запрошуватися до міжнародного спостереження, вимоги до міжнародних спостерігачів, яка процедура надіслання запрошень тощо.

Підбиваючи підсумки щодо Конвенції як міжнародно-правового документа, мусимо відзначити, що на сьогодні це один з найповніших і найцільніших актів, що встановлюють стандарти виборів. Проте задекларовані Конвенцією принципи мають неадекватне відображення, коли йдеться про механізми їх реалізації. Зокрема, не виписано таких стандартів щодо ведення виборчого процесу: 1) порядку реєстрації кандидатів, партій (коаліцій), зняття їх з реєстрації; 2) не врегульовано питання виборчої застави (наскільки легітимним є її застосування); 3) відсутні чіткі положення щодо гарантій доступу суб’єктів виборчої боротьби до ЗМІ; 4) не визначено, якими можуть бути наслідки діяльності національних і міжнародних спостерігачів тощо.

На сьогодні ми можемо відзначити певні протиріччя в системі міжнародних стандартів. 8 квітня 2003 року на 835-й зустрічі Комітет Міністрів Ради Європи прийняв Рекомендації про загальні правила проти корупції у фінансуванні політичних партій і виборчих кампаній. Дані Рекомендації встановлюють загальні умови фінансового забезпечення виборчої кампанії та суб’єктів виборчого процесу. Об’єктами фінансування визначаються політичні партії і кандидати на виборах. Суб’єктами фінансування можуть виступати: 1) державна й інша публічна влада; 2) приватні особи; 3) юридичні особи; 4) іноземні донори. Зовнішнє (непартійне) фінансування партій відбувається через пожертви. Під пожертвою цей документ розуміє «будь-який свідомий акт дарування переваг економічним або іншим способом політичній партії». Варто відзначити, що стаття 4 визначає можливість встановлення податкових відрахувань з пожертв політичних партій: «Фінансове законодавство може дозволяти податкові відрахування з пожертв політичним партіям. Такі податкові відрахування повинні бути обмежені».

Пожертви на партії не варто пов’язувати виключно з пожертвами на ведення виборчої кампанії. І на жаль, Рекомендації не розрізняють чітко дані категорії. Стаття 9 лише говорить про те, що держави повинні вжити заходів, щоб попередити «надмірне фінансування потреб політичних партій, як, наприклад, через встановлення лімітів на витрати на виборчі кампанії». Але яким чином фіксується відлік у фінансуванні виборчої кампанії, як відділяється виборчий фонд від фонду партії документ відповіді не дає.

У Рекомендаціях Комітету Міністрів пропонується надати державі значні повноваження у фінансуванні політичних партій. Насамперед, держава повинна забезпечити дотримання таких умов у регулюванні інституту пожертв: а) пожертви політичним партіям мають бути зроблені публічно, зокрема, що стосується пожертв, які перевищують встановлену межу; б) можливість встановлення правил, що обмежують вартість (розмір) пожертв політичним партіям; в) вживати заходів, щоб запобігти обходу встановлених меж (розмірів) пожертв. Інша група державних повноважень пов’язана з безпосередньою підтримкою політичних партій. Відповідно до Рекомендацій, держава повинна забезпечити підтримку політичним партіям. Державну підтримку характеризують такі пункти: 1) державна підтримка має бути обмежена «розумними внесками» (наразі дане поняття не розшифровується); 2) державна підтримка може бути фінансовою (тобто вона може бути і не фінансовою, проте в Рекомендаціях дана норма не розшифровується); 3) розподіл державної підтримки має спиратися на «цільові, справедливі і розумні критерії»; 4) державна (як і приватна) підтримка не має суперечити незалежності партій.

Значні і контрольні та дозвільні повноваження держави у фінансуванням політичних партій. Так, відповідно до статті 5 Рекомендацій, державою забезпечується такі вимоги до фінансування партій юридичними особами: а) щоб пожертви юридичних осіб політичним партіям реєструвалися в книгах і рахунках юридичних осіб; б) щоб акціонери або будь-який інший індивідуальний член юридичної особи були поінформовані про пожертви; в) держава повинна вживати заходів, спрямованих на обмеження, заборону або інше строге регулювання пожертв від юридичних осіб, які забезпечують товарами або послугами будь-які державні служби; г) держава повинна заборонити юридичним особам, підконтрольним державі або іншим публічним владам, робити пожертви політичним партіям [13].

Щодо іноземних донорів, то Рекомендації не містять зобов’язуючих норм, залишаючи державам широке поле маневру: «Держави повинні конкретно обмежити, заборонити або інакше врегулювати пожертви від іноземних донорів».

Перелічені положення стосовно політичних партій Рекомендації вживають і до кандидатів та вибраних посадових осіб в режимі mutatis mutandis (з необхідними змінами). За винятком лише пункту про податкові відрахування з пожертв.

Рекомендації Комітету Міністрів ставлять під контроль держави не лише пожертви політичним партіям, а й «всім організаціям, які пов’язані, безпосередньо або опосередковано, з політичною партією або іншою організацією, що перебуває під контролем політичної партії». Щоправда, документ не встановлює критеріїв ідентифікації зв’язку партій і таких організацій, підконтрольності останніх тощо.
До позитивів документа Комітету Міністрів віднесемо встановлення механізмів прозорості у фінансуванні суб’єктів виборчого процесу. Зокрема, держава наділяється повноваженнями вимагати детальних звітів, що містять усі витрати — прямі і непрямі — на виборчі кампанії, що стосується кожної політичної партії, кожного списку кандидатів і кожного кандидата.

Висновки:

1. На сьогодні можна констатувати наявність міжнародних виборчих стандартів, обов’язкових для України, встановлених на кількох рівнях — універсальному (міжнародному), регіональному (європейському), субрегіональному (СНД). На універсальному рівні найбільш виписаними є норми, що стосуються запобігання дискримінації виборця, встановлення рівних виборчих прав кожному суб’єктові виборчого процесу.
2. Міжнародні стандарти, прийняті у 90-х роках ХХ століття, а також у 2003 році, відзначаються глибшим втручанням в інженерію виборчих процесів у національних державах, зачіпаючи такі питання, як: а) створення незалежних виборчих органів, на які покладається обов’язок організації виборчого процесу, створення умов для справедливого ведення виборчої кампанії. Міжнародні стандарти в цьому питанні демонструють стійку еволюцію в бік розвантаження державних органів від організації виборчого процесу і судів — від вирішення виборчих спорів, перекладаючи дані функції на незалежні виборчі органи. При тому на сьогодні відсутні міжнародні стандарти щодо суб’єктів формування виборчих органів, встановлення кваліфікаційних вимог до їх членів тощо; б) чітке визначення прав і обов’язків суб’єктів виборчого процесу, особливо модифікуючи функціональні обов’язки органів публічної влади від організаційно-розпорядницьких до регулятивних і забезпечувальних. Стосовно прав виборців міжнародні виборчі стандарти стійко дотримуються встановлення різної виборчої правоздатності громадян і негромадян. На субрегіональному рівні робляться спроби створення умов до волевиявлення громадян поза межами держав, у яких відбуваються вибори; в) вводиться у практику виборчих процесів інститут міжнародних і національних спостерігачів. Щоправда, ні універсальні, ні регіональні міжнародні стандарти не встановлюють статусу останніх — суб’єктів запрошення, фінансування, умов діяльності, терміну спостережної діяльності. І найголовніше — на сьогодні відсутні норми, які б визначали юридичну силу висновків, зроблених за результатами спостереження — як внутрішнього, так і міжнародного; г) як одні з основних гарантій рівних можливостей у волевиявленні через виборчі процедури у системі міжнародних стандартів виділяється рівний доступ до інформації і рівні можливості у фінансуванні виборчої кампанії, веденої партіями або кандидатами.
3. Порівняльний аналіз виборчого законодавства України (Закон України «Про вибори народних депутатів України) з міжнародними виборчими стандартами виявляє невідповідність першого у кількох питаннях: а) в українському законодавстві відсутні норми щодо врегулювання статусу національних спостерігачів; б) в Україні на сьогодні відсутні процедури, які визначені Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи, щодо контролю за фінансуванням суб’єктів виборчого процесу; в) чинне законодавство України неналежно прописує гарантії рівного доступу до джерел інформації в ході ведення виборчої кампанії учасників виборчого процесу.Проте, мусимо зазначити, що порівняльний аналіз щодо відповідності європейських національних законодавств міжнародним виборчим стандартам показує, що українське законодавство є одним із найпрогресивнішим у Європі, оскільки більшість законодавчих актів зарубіжних країн значно менше адаптовані до міжнародних стандартів виборів.
4. На сьогодні наявні протиріччя в актах різного рівня, що складають міжнародні виборчі стандарти.
5. Дотримання виборчих стандартів є динамічним, перманентним процесом і передбачає постійну в часі нормотворчу діяльність органів державної влади з метою як вдосконалення, так і уніфікації норм, що врегульовують питання виборчого процесу.

Відповідно, можемо запропонувати такі рекомендації:

1. Є необхідним на законодавчому рівні визначити статус Рекомендацій міжнародних організацій, що стосуються виборчого процесу, і порядок їх врахування у практиці діяльності органів державного управління.
2. Необхідно внести зміни до Закону України «Про вибори народних депутатів України» в частині введення інституту офіційних спостерігачів від громадських організацій, врегулювавши їх правовий статус, порядок реєстрації тощо.
3. Внести зміни до розділу «Фінансове та матеріально-технічне забезпечення підготовки і проведення виборів депутатів» Закону України «Про вибори народних депутатів України», у тому числі щодо можливості формування виборчих фондів за рахунок юридичних осіб, встановлення умов фінансування політичних партій з Державного бюджету в період виборчої кампанії, а також визначення порядку реалізації контрольних процедур у забезпеченні прозорості фінансування виборчих кампаній.
4. Внести зміни до чинного законодавства щодо визначення статусу організацій (юридичних осіб), підконтрольних політичним партіям (відповідно до рекомендацій Ради Європи);
5. Внести зміни до чинного законодавства щодо вдосконалення інформаційного забезпечення виборчих кампаній, у тому числі прийняття Закону України «Про політичну рекламу», внесення змін до інших законодавчих і підзаконних актів. Суть цих змін — насамперед, гарантування вільного і рівного доступу до засобів масової інформації, у тому числі за рахунок розширення гарантованого розпорядження ефірним часом і газетною площею визначених видань кандидатами та партіями на безоплатній і платній основі.
6. Внести зміни до Закону України «Про боротьбу з корупцією» та до «Загальних правил поведінки державних службовців» щодо запобігання виникненню конфлікту інтересів серед державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування в період виборчої кампанії.
   Очевидно, що цей перелік не є вичерпним, проте, реалізація даних рекомендацій дозволить суттєво поліпшити прозорість і демократичність виборчого процесу в Україні, запобігти проявам корупції, впливу адміністративного ресурсу тощо.

Використані джерела

1. Аналіз Закону України «Про вибори народних депутатів України», зроблений ОБСЄ/БДІПЛ // http://www.polit.com.ua.
2. Декларация о критериях свободных и справедливых выборов. Принята на 154-й сессии Совета Межпарламентского Союза //http://www.democracy.ru/library/laws/international/el_declaration1994.html.
3. Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ // Международные акты о правах человека: Сборник документов / Сост. В. А. Карташкин, Е. А. Лукашева. — М.: Изд. группа НОРМА-ИНФРА. — М., 1999. — С. 653—664.
4. Друзенко Г. Інститут свободи совісті: міжнародні стандарти та законодавство України // http://www.polit.com.ua/library/
5. Гудвин-Джилл Г. Свободные и справедливые выборы. Международное законодательство и практика //http://www.democracy.ru/library/articles/1998-18_r1-r41/
6. Загальна декларація прав людини. Прийнята і проголошена Генеральною Асамблеєю ООН 10 грудня 1948 року // Міжнародні документи ООН з питань прав людини. — К.: УПФ. Вид-во «Право», 1995. — 12 с.
7. Закон України «Про вибори народних депутатів України»// http://www.rada.gov.ua.
8. Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию http://www.democracy.ru/library/laws/international/convention_ corruption.html.
9. Конвенция о стандартах демократических выборов избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств // http://www.fci.ru/conference/konv_CNG.htm.
10. Міжнародний пакт про громадянські та політичні права. Факультативний протокол до Міжнародного пакту про громадянські та політичні права // Міжнародні документи ООН з питань прав людини. — К.: УПФ. Вид-во «Право», 1995. — 40 с.
11. Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, General Assembly Resolution 2106 (XX) //http://www.osce.org/odihr/elections/standards/view.php3?document=5.
12. International Standards and Commitments on the Right to Democratic Elections: A Practical Guide To Democratic Elections Best Practice. OSCE/ODIHR Draft Paper, 20 November 2002 // http://www.osce.org/odihr/documents/elections/intstand_draft.pdf.
13. Recommendation Rec(2003)4 of the Committee of Ministers to member states on common rules against corruption in the funding of political parties and electoral campaigns (Adopted by the Committee of Ministers on 8 April 2003 at the 835th meeting of the Ministers’ Deputies) // http://cm.coe.int/stat/E/Public/2003/adopted_texts/recommendations/2003r4.htm.
14. UN Committee on Human Rights, General Comment 25, «The Right to Participate in Public Affairs, Voting Rights and the Right to Equal Access to Public Service», 1510th meeting (fifty-seventh session) (12 July 1996) // http://www.osce.org.

Питання належної організації виборчої кампанії є ключовими для забезпечення демократичності й адекватності волевиявлення громадян. Досвід законотворчості та проведення двох, а то й трьох електоральних циклів у країнах Центральної та Східної Європи дає можливість зробити деякі узагальнення та розробити пропозиції щодо удосконалення цієї сфери в Україні.

Вважається, що закони (й виборчі зокрема) в демократичних суспільствах відображають позицію (переконання) більшості громадян щодо належного порядку. З цього можна зробити висновок, що приділення в українському законодавстві такої уваги питанням організації виборчої кампанії є свідченням зростання демократичних тенденцій в українському суспільстві.

Власне, основним завданням створення виборчих законів і є регламентація процедури виборів. При цьому, якщо основні принципи проведення виборів, загальна структура парламенту та час проведення виборів можуть бути предметом і конституційного регулювання, то процедура виборів регламентується саме законами про вибори.

Виборчий процес можна визначити як урегульовану законом та іншими соціальними нормами діяльність індивідів, органів, організацій та груп з підготовки і проведення виборів до державних органів та органів самоврядування [2].

Оскільки така діяльність є нормативно врегульованою, упорядкованою, відносно сталою, у ній можна виділити певні, розташовані в чіткій послідовності елементи — стадії.

У найбільш загальному вигляді стадії виборчого процесу є такими:

1. Призначення (оголошення) дня виборів/початку виборчої кампанії.
2. Встановлення виборчих округів.
3. Встановлення (організація) виборчих дільниць.
4. Створення спеціальних виборчих органів (комісій, бюро тощо).
5. Реєстрація виборців (формування списків виборців).
6. Висування й реєстрація кандидатів.
7. Агітаційна кампанія.
8. Голосування.
9. Підрахунок голосів і встановлення результатів виборів.
10. Можливий другий тур голосування та/або нові (повторні) вибори.
11. Встановлення остаточних результатів виборів та їх публікація.

Залежно від виборчих законів та доктрин не всі стадії можуть мати місце. Не завжди виборчі закони фіксують усі ці стадії на формальному (нормативному) рівні. Однак принаймні доктринально вони визначені в більшості країн аналізованого регіону.

Світовий досвід політичного розвитку наочно показує, що країни зі стабільними політичними системами часто не потребують детального регламентування виборчих процедур у законах. Виборча процедура може ґрунтуватися переважно на традиціях, окремих актах галузевого характеру і прецедентному праві [3]. Потреба в детальній регламентації виникає, як правило, у суспільствах, що переживають процес демократичного відновлення, докорінної перебудови системи політико-правових інститутів. Цей шлях пройшли в післявоєнні роки більшість країн Західної Європи, а в останнє десятиліття — багато східноєвропейських держав. В аналогічних умовах перебуває сьогодні й Україна.

Необхідно відзначити, що у формах і підходах до завдання регламентування виборчої процедури в закордонному законодавстві спостерігається досить велика розмаїтість. Це пов’язано як з особливостями історичного розвитку, так і з сучасною специфікою соціально-політичного життя окремих держав.

Нижче ми розглянемо найбільш важливі, на нашу думку, питання тривалості (термінів) виборчої кампанії, формування виборчих округів, виборчих комісій та списків виборців. Інші питання виборчого процесу будуть розглянуті в наступних розділах.

Виборча кампанія

Як будь-який політико-правовий процес, виборча кампанія є як певною діяльністю визначених законом суб’єктів щодо забезпечення народного волевиявлення, так і системою правових норм, що регулюють цю діяльність. У даному розділі ми розглядаємо виборчу кампанію саме в першому значенні цього терміна, проте не залишатимемо поза увагою й процесуальних аспектів виборчого процесу.
Зокрема, тут ми розглянемо в порівняльному плані такі аспекти виборчої кампанії:
— механізми встановлення дати виборів та тривалості виборчої кампанії;
— процедури подання заяв кандидатами та їх реєстрації;
— момент набуття претендентом статусу кандидата;
— терміни виборчої (агітаційної) кампанії;
— дата припинення публікацій опитування громадської думки;
— дата оприлюднення результатів виборів;
— механізми розведення в часі виборів до парламенту та органів місцевого самоврядування.

Відлік часу виборів, виборчий період

Найбільш докладно визначення дати виборів і розшифровка поняття «виборчий період» подається у виборчих кодексах. Приклад цього — Виборчий кодекс Албанії, де подається визначення терміна «дата виборів» («дата проведення голосування, визначена декретом Президента Республіки, яка включає дату проведення другого туру голосування») та «виборчий період» — «період, що починається за тридцять днів до дати проведення виборів і триває до дня остаточного повідомлення результатів голосування». Визначення «виборчого періоду» дається й у законодавстві Молдови — Виборчий кодекс цієї країни визначає його як «період часу, який починається від офіційного оголошення дати виборів і закінчується на день, коли кінцеві результати виборів підтверджуються компетентними органами». Як бачимо, уже з цих двох прикладів видно, що уніфікованого визначення виборчого періоду не існує. І якщо виборчі кодекси обох країн солідарні щодо моменту закінчення виборів — дня оголошення остаточних підсумків голосування, то момент початку виборчої кампанії визначається абсолютно по-різному. Однак у більшості країн Центральної та Східної Європи окремих визначень цих понять узагалі не існує.

Точка відліку проведення виборів в законодавстві країн ЦСЄ формулюється двома шляхами: або шляхом зазначення конкретного дня (Естонія: «вибори до Ріігікону відбуваються в першу неділю березня», Боснія і Герцеговина: «вибори на всіх рівнях влади проводяться в першу суботу жовтня») або більш загального формулювання — протягом певного періоду після закінчення терміну діяльності попереднього органу. Так, в Естонії вибори Президента проводяться «не раніше ніж за 60 та не пізніше ніж за 10 днів до завершення терміну перебування на посаді Президента Республіки; в Албанії перший тур виборів в Асамблею проводиться за 60—30 днів до припинення строку повноважень діючої Асамблеї й не пізніше ніж через 45 днів після її розпуску. У Болгарії вибори призначає Президент Республіки не пізніше ніж за 60 днів до дня виборів, у Литві чергові вибори до Сейму призначаються Президентом Республіки не пізніше як за шість місяців до закінчення повноважень членів Сейму з одночасною умовою — не раніше як за два місяці та не пізніше як за місяць до закінчення повноважень членів Сейму. Законодавством Македонії передбачено, що вибори у члени парламенту проводяться один раз на чотири роки в останні 90 днів дії мандату старого складу Парламенту чи протягом 60 днів з дати розпуску Парламенту.

Згідно із Законом «Про вибори народних депутатів України», чергові вибори до парламенту в Україні відбуваються в останню неділю березня четвертого року повноважень Верховної Ради України. Як видно, практика такого формулювання не надто поширена серед країн Центральної та Східної Європи. Однак для України вона є цілком прийнятною, оскільки її законодавство передбачає можливе проведення як чергових, так і позачергових виборів, встановлюючи для кожного випадку окремі терміни. У законодавстві більшості країн ЦСЄ такого розмежування немає, тому дата встановлення нових виборів багато в чому залежить від політичної ситуації.

Подання заяв кандидатами й терміни їх реєстрації

У більшості країн Центральної та Східної Європи процес висунення кандидатів, подання заяв та документів і початок реєстрації визначаються окремими часовими рамками. Існує поширена практика чіткого визначення дати звернення із заявами і кінцевий термін реєстрації для реєстрації на участь у виборах. У Болгарії заява партії про участь у виборах до парламенту має бути подана не пізніше як за 46 днів до дня виборів, виборчі квитки реєструються не пізніше як за 30 днів до початку виборів. У Латвії списки для виборів до Сейму подаються за 80 днів до дня виборів, подача документів закінчується за 60 днів; офіційної дати закінчення реєстрації немає, однак за 20 днів до виборів Центральна виборча комісія має оприлюднити результати; у Литві термін подачі заяви на реєстрацію для участі у виборах до парламенту розпочинається за 65 днів і закінчується за 34 дні до виборів, рішення про реєстрацію виноситься не пізніше ніж за 31 день до виборів. У Молдові процес висування кандидатів на парламентські вибори розпочинається відразу після оголошення виборів і закінчується за 40 днів до дня проведення виборів, реєстрація закінчується не пізніше ніж за 30 днів до виборів. У Словаччині список кандидатів має бути представлений не пізніше ніж за 65 днів до виборів, Центральна виборча комісія реєструє списки кандидатів не пізніше ніж за 45 днів.

Інколи подання заявки та подання списків кандидатів розводиться в часі — наприклад, у Боснії і Герцеговині політична партія має подати заяву з проханням про сертифікацію не пізніше ніж за 140 днів до виборів, коаліція політичних партій — за 110 днів. Остаточні списки до Виборчої комісії потрібно подавати за 85 днів до виборів. Однак у більшості країн ЦСЄ чіткого відділення в часі подачі заяви і окремо списків виборців немає.
Існує практика зазначення лише кінцевого терміну реєстрації (Албанія — реєстрація політичних партій для виборів до Асамблеї має відбутися не пізніше ніж за 45 днів до виборів (і ця процедура не входить в офіційно визначений виборчий період — див. вище); Болгарія — реєстрація на вибори президента відбувається не пізніше як за 35 днів до початку виборів; Румунія — реєстрація кандидатів здійснюється окружною виборчою комісією не пізніше ніж за 30 днів до дати проведення виборів).

У законодавстві країн ЦСЄ у більшості випадків не передбачено часу для виборчої комісії на перевірку правильності поданих документів, вона має відразу або прийняти документи, або повідомити про помилки й неточності. Така практика закріплена в законодавстві Македонії, Польщі та інших країн. В Україні термін на перегляд документів (у тому числі на невідповідність їх оформлення) складає п’ять днів. Після цього комісія зобов’язана або прийняти рішення про реєстрацію, або відмовити кандидатові чи партії в реєстрації.

Однак варто було б розвести процедури перевірки документів на відповідність їх оформлення та процедури перевірки власне їх змісту і правдивості. Для партій така процедура є менш зручною, оскільки технічна помилка чи незначні деталі в оформленні лише одного з документів можуть відтягти процес реєстрації мінімум на п’ять-шість днів, а це особливо невигідно, коли часу до кінця реєстрації залишається небагато. З іншого боку, розведення в часі процедури перевірки документів на відповідність їх оформлення нормам закону і зміст дозволило б зробити процес перевірки документів дворівневим, що полегшило б роботу комісій.

Якщо підрахувати «середній» термін, який дається центральним виборчим комісіям країн ЦСЄ на реєстрацію кандидатів чи партій (враховуючи, що кандидати подали списки в останній дозволений термін, а комісія, відповідно, зареєструвала в останній дозволений день), то він коливається приблизно від кількох днів до місяця, однак найчастіше дається термін від 15 до 20 днів.

В Україні висування кандидатів у депутати розпочинається за 85 днів і закінчується за 65 днів до дня виборів. Подання документів до Центральної виборчої комісії для реєстрації кандидатів у депутати в багатомандатному та до окружної виборчої комісії для реєстрації кандидатів в одномандатному округах закінчується за 60 днів до дня виборів. Остаточне рішення про реєстрацію кандидатів у депутати чи включення до виборчого списку партій (блоків) Центральна та окружні виборчі комісії приймають не пізніше ніж за 53 дні до виборів. Таким чином, в Україні процес реєстрації за аналогічними підрахунками триває близько 17 днів.

Як видно, у термінах реєстрації український досвід цілком збігається з досвідом країн Центральної та Східної Європи. Не зважаючи на досить значну територію і порівняно велику кількість населення, українським комісіям для реєстрації учасників виборів виділяється час, аналогічний західному.

Офіційне оголошення учасників виборчого процесу (кандидатів)

Законодавство не всіх країн ЦСЄ окреслює дату, коли офіційно буде поширено інформацію про кандидатів, які візьмуть участь у виборах. Так, є країни, де це чітко зазначено (Болгарія — ЦВК публікує списки кандидатів у президенти не пізніше ніж за 25 днів до виборів; Боснія і Герцеговина — списки учасників виборів до парламенту публікуються не пізніше ніж за 45 днів до виборів; Литва — оприлюднення в газеті списків має відбутися не менш ніж за 30 днів; Латвія — не пізніше ніж за 20 днів до початку виборів мають бути опубліковані в офіційній газеті програми і списки учасників виборів до Сейму; Македонія — комісії оголошують визначені списки у щоденній пресі принаймні за 30 днів до визначеної дати проведення виборів; Словаччина — органи місцевого самоврядування мають забезпечити надання списків кожному, хто голосує, не пізніше ніж за 20 днів до виборів).

Однак у деяких випадках певного встановленого терміну не існує (в Албанії оголошення результатів реєстрації відбувається «не пізніше як через 3 дні від дати отримання всіх даних», у Македонії на виборах президента «комісія публікує імена кандидатів в «Офіційному віснику Республіки Македонія» протягом 5 днів від дати отримання списків кандидатів).

В Україні поширення інформації про зареєстрованих кандидатів чи партії (блоки) відбувається відразу після прийняття рішення про реєстрацію шляхом публікування виборчих списків чи інформації про кандидата в газетах «Голос України» та «Урядовий кур’єр». З одного боку, така практика є позитивною, оскільки дозволяє громадськості стежити за процесом реєстрації учасників виборчого процесу. Однак, з іншого боку, опублікування остаточних і найбільш повних матеріалів у певний час і в певному місці дозволить значно полегшити процес ознайомлення з учасниками виборів для тих, хто не володів інформацією протягом часу реєстрації кандидатів. Тим більше, що такий комплексний підхід дозволить швидше і легше повідомляти широку громадськість про зареєстрованих кандидатів чи партії (блоки).

Терміни виборчої (агітаційної) кампанії

Відразу слід зазначити, що в законодавстві країн ЦСЄ словосполучення «виборча кампанія» вживається у сенсі «агітаційна кампанія».

Визначення термінів виборчої кампанії в законодавстві країн Центральної та Східної Європи умовно можна поділити на два види: з чітко зазначеною датою початку та з умовною датою початку. Кінцевий термін виборчої кампанії визначений у законодавстві всіх країн.

Серед прикладів країн, де старт виборчої кампанії чітко визначений, можна назвати Албанію (виборча кампанія починається за 30 днів до дня проведення виборів і закінчується за 24 години), Болгарію (виборча кампанія починається за 30 днів і закінчується за 24 години, а під час виборів президента — починається за 25 днів і закінчується за 24 години); Македонію (передвиборні кампанії починаються за 40 днів до проведення виборів та не можуть проводитися за 24 години до дня виборів та в самий день виборів); Словаччину (період виборчої кампанії — це період 30 днів, який закінчується за 48 годин до дня виборів).

Серед прикладів, де дату початку виборів визначено умовно — такі країни, як Литва (визначення термінів кампанії подається через дату опублікування списків кандидатів — згідно із законом про вибори до парламенту, передвиборна кампанія починається з дня оголошення результатів реєстрації кандидатів); Польща (виборча кампанія починається в день оголошення постанови Президента Польської Республіки про початок виборів і повинна бути закінчена за 24 години до початку виборів); Румунія (виборча кампанія починається з дня опублікування дати проведення виборів і закінчується за два дні до проведення виборів).

Згідно із «Законом про вибори народних депутатів України», передвиборна агітація (те, що в законодавстві країн ЦСЄ визначається як виборча кампанія) починається за 50 днів до дня виборів і закінчується о 24 годині останньої п’ятниці перед виборами. Як бачимо, терміни на виборчу кампанію в Україні виділені набагато більші, ніж у країнах Центральної та Східної Європи, де на це найчастіше дається 30 днів. Цей факт можна зазначити як позитивний, оскільки більший термін агітації дозволяє краще ознайомити виборців із передвиборними програмами, з політичними позиціями всіх кандидатів, провести більше дебатів, організувати зустрічі в різних куточках України. Однак є й інший бік — виборча кампанія, як правило, паралізує роботу органів влади, процес прийняття рішень у її коридорах багато в чому сповільнюється, і це стосується, очевидно, усіх країн. Тільки якщо в країнах ЦСЄ цей період триває в середньому 30 днів, то в Україні — практично удвічі більше, а якщо врахувати реалії, то тривалість агітаційної кампанії зростає до кількох місяців, що відбивається на ефективності діяльності органів влади.

Варто зазначити й те, що згідно із Законом про вибори Президента України, передвиборна агітація розпочинається після реєстрації претендента кандидатом у Президенти України Центральною виборчою комісією і закінчується за один день до дня виборів. Однак варто було б чіткіше визначити терміни офіційного початку виборчої кампанії для претендентів на посаду Президента.

Враховуючи розмір території України, значним (порівняно з багатьма країнами Центрально та Східної Європи) є також і термін, що дається на ведення виборчої кампанії. Висування претендентів починається за 170 і закінчується за 140 днів до виборів, реєстрація кандидатів Центральною виборчою комісією повинна закінчитися не пізніше як за 90 днів до виборів. Таким чином, для агітаційної роботи українські кандидати на посаду Президента мають не менш ніж 89 днів, тобто майже три місяці. Для порівняння: у набагато менших від України державах, таких, наприклад, як Болгарія, на виборчу кампанію кандидатів у президенти дається 24 дні, у Словаччині — 13 днів. Однак запозичення європейського досвіду в цьому плані навряд чи є доцільним. Враховуючи, що в Словаччині 4 млн. виборців, а в Україні їх аж 38 млн., терміни ведення агітаційної компанії в Словаччині і в Україні співвідносяться приблизно як 3 : 2. Тобто до певної міри можна навіть стверджувати, що терміни ведення передвиборної агітації в України є скороченими у пропорції до кількості виборців та розвитку інфраструктури.

Дата припинення публікації опитувань громадської думки

Термін, коли поширення результатів опитування громадської думки має бути припиненим, встановлюється кожною країною по-різному. Так, Виборчий кодекс Албанії та законодавство Македонії забороняє публікувати соцопитування за п’ять днів до виборів, Болгарії та Польщі — за 24 години, Словаччини — за 14 днів до виборів.

Україну можна віднести до тих країн, у яких термін для самостійного визначення кандидата, за якого варто проголосувати, є значним — 15 днів до дня виборів. З огляду на те, що результати соціологічних опитувань часто є предметом спекуляції політичних партій чи кандидатів, така тривалість терміну є позитивом для українського виборчого процесу. Однак варто зазначити невелику  деталь: стаття 56 Закону «Про вибори народних депутатів України», яка визначає обмеження щодо ведення виборної агітації, у тому числі і встановлює термін заборони проведення соціологічних опитувань, прямо забороняє поширювати цю інформацію лише засобам масової інформації всіх форм власності, не зазначаючи інших можливих суб’єктів, які також можуть оприлюднити результати опитувань — громадські організації, самі кандидати тощо. Законодавство ж багатьох країн ЦСЄ забороняє оголошувати таку інформацію безвідносно до суб’єктів виборчого процесу.

Дата оприлюднення офіційних результатів виборів

У країнах ЦСЄ не існує єдиної практики щодо встановлення терміну оприлюднення офіційних результатів виборів. Так, скажімо, законодавство Латвії щодо виборів до Сейму лише констатує, що підрахунок голосів здійснюється протягом 6 місяців (!) і видається окремим виданням, а в Молдові, навпаки, зазначається, що виборчий орган, який відповідає за визначення результатів виборів, публічно оголошує загальні результати, як тільки отримає всі необхідні дані від місцевих виборчих рад та територіальних дільниць. Аналогічно не визначається чіткий термін і в законодавстві Словаччини — Центральна виборча комісія публікує остаточні результати виборів після підписання протоколу щодо результатів виборів.

Однак водночас більшість країн ЦСЄ таки встановлює більш чітку дату оголошення результатів — наприклад, Болгарія (результати голосування оголошуються через 3 дні після дня виборів, а публікуються в 7-денний термін), Литва (остаточні результати виборів оголошуються не пізніше як за 7 днів після виборів — публікуються в Інтернеті і в офіційному виданні), Македонія (Державна виборча комісія оголошує початкові результати виборів у члени парламенту за принципом пропорційності протягом 48 годин після отримання кількості голосів, здобутих окремими списками кандидатів).

Досвід України в цьому контексті є позитивним — результати виборів до парламенту Центральна виборча комісія офіційно публікує не пізніш як на п’ятий день з дня встановлення результатів виборів у багатомандатному та одномандатних округах. Крім того, в Україні є поширеною практика розповсюдження інформації про результати виборів уже в процесі підрахунку голосів. Таким чином, український громадянин може ознайомитися з приблизними результатами виборів не на п’ятий день, а вже на ранок наступного дня. Це можна вважати одним із позитивних досягнень у виборчому процесі України.

Розведення в часі виборів до парламенту та органів місцевого самоврядування

В Україні питання проведення парламентських виборів одночасно з виборами до місцевих рад чи в різні строки порушувалося не раз. З одного боку, розведення виборів у часі дозволить більше зосередити увагу виборців, ЗМІ та спостерігачів на передвиборних планах і програмах тих претендентів, які хочуть обиратися до органів місцевого самоврядування, увага громадян не буде відволікатися на вибори до парламенту. Крім того, посилення контролю над ходом виборчої кампанії до органів місцевого самоврядування та діями кандидатів дозволить мінімізувати кількість порушень, які існують сьогодні в умовах одночасного проведення виборів, і, відповідно, зменшить кількість конфліктів та судових позовів, що виникають після оголошення результатів виборів. З іншого боку, проведення виборів у різний час означає додаткові витрати з державного бюджету, а також, на думку деяких політиків, може паралізувати політичне життя країни на весь період від виборів до виборів.

Об’єднання в часі місцевих виборів та виборів до Верховної Ради України ставить також перед учасниками виборчої кампанії,  виборчими комісіями та органами державної влади низку правових колізій, оскільки порядок проведення виборів регулюються різними законами. Так, у випадку виборів до ВРУ, виборчі комісії формуються за 85 днів і не можуть мати менш як 12 членів, тоді як місцеві виборчі комісії утворюються за 65 днів у складі 4—8 осіб. Злиття ж виборчих комісій може перевантажити їхню роботу і послабити контроль за виконанням рішень з боку голови, заступників, секретаря; підштовхуватиме членів комісій до передачі деяких своїх функцій довіреним особам, що, у свою чергу, збільшує імовірність порушень виборчого законодавства та відкриває простір для зловживань. Потрібно також зазначити відмінність між порядком створення бюлетенів для голосування: на місцевих виборах, виборчі комісії можуть змінювати розмір і колір бюлетенів і користуються більшою свободою дій щодо внесення змін до бюлетенів, що може бути використане для фальсифікації бюлетенів для виборів до Верховної Ради. Існують також проблеми і з визначенням відповідальності членів виборчих комісій на місцевих та загальнонаціональних виборах. Так, за видачу бюлетеня для голосування іншій особі в Кодексі про адміністративні правопорушення передбачається стягнення у вигляді 3—5 неоподаткованих мінімумів, тоді як у Кримінальному кодексі — від 3 до 5 років обмеження волі. Тобто проведення одночасно виборів до місцевих рад та Верховної Ради України вимагатиме суттєвого перегляду і гармонізації законодавства. Утім, потрібно пам’ятати, що функції цих виборів є різними (формування законодавчої влади і органів місцевого самоврядування), і це, відповідно, вимагає в кожному випадку різних процесуальних і нормативних рішень, що в разі одночасного проведення таких виборів може призвести до правової плутанини та організаційного колапсу роботи виборчих комісій, зростання можливостей фальсифікації і неформального впливу на результати виборів, нехтування політичними правами громадян України.

Крім того, проти ідеї проведення одночасних виборів можна висунути й політичний аргумент. Зважаючи на досвід усіх попередніх виборів в Україні та враховуючи результати звітів Комітету виборців України, можна стверджувати, що збіг парламентських і місцевих виборів негативно відбивається на активності та увазі громадян саме до кандидатів та програм на місцевому рівні. З іншого боку, розведення виборів у часі дозволить громадянам висувати більш конкретні запити до ймовірних кандидатів, ретельніше контролювати хід виборів та брати активнішу роль у передвиборній кампанії, що, у свою чергу, сприятиме становленню активістської демократичної політичної культури громадян, згуртуванню місцевих громад.

Розведення в часі місцевих і національних виборів має також і фінансовий вимір. Зокрема, при проведенні цих виборів одночасно зростає й навантаження на Державний і місцеві бюджети, розосереджується увага виборчих комісій щодо контролю за використанням коштів кандидатами в депутати різних рівнів.

Наведені факти підштовхують нас до таких пропозицій:
Проведення місцевих виборів окремо від виборів до Верховної Ради України. Як варіант можливе розведення в часі виборів місцевих рад та місцевих голів, що забезпечуватиме додаткові механізми стримувань і противаг, стимулюватиме місцеву владу до постійного моніторингу настроїв серед місцевої громади, ефективного провадження своєї політики.

У разі проведення адміністративно-територіальної реформи передбачити пролонгацію повноважень органів місцевого самоврядування, закласти у відповідний закон про адміністративно-територіальний устрій України «Перехідні положення», згідно з якими протягом перехідного періоду порядок здійснення попередніми органами місцевого самоврядування повноважень.

Задля запобігання збігу місцевих і парламентських виборів передбачити в законі норму, згідно якої Верховна Рада призначає позачергові вибори рад за певний проміжок часу до виборів у парламент в разі збігу у часі. Можливий й інший варіант, коли Верховна Рада призначає позачергові вибори через певний проміжок часу після виборів до парламенту.

Механізми та принципи формування виборчих округів

Ключовими питаннями в аналізі виборчого законодавства країн Центральної та Східної Європи в плані визначення основних принципів та механізмів формування виборчих округів при виборах парламенту є:
1. Якою є кількість виборчих округів, що створюються для проведення виборів депутатів парламенту?
2. Які принципи покладені в основу поділу країни на виборчі округи?
3. Коли відбувається затвердження меж виборчих округів?
4. Який орган державної влади визначає та затверджує межі виборчих округів та яким актом це затвердження відбувається?

Усі ці питання можна звести до двох основних:
1) кількість виборчих округів і принципи їх формування;
2) механізми формування виборчих округів, передбачені виборчими законами.
Найбільш докладно ці питання розглядаються у виборчих кодексах країн, де детальна регламентація виборчого процесу вважається запобіжником проти можливої недемократичності виборів (Боснія та Герцеговина, Молдова, Україна, Росія, Литва). Проте загалом механізми утворення виборчих округів (хто, коли, у який спосіб, яким актом) у законах про вибори країн Центральної та Східної Європи докладно не розкриваються і регулюються або окремими законами (Албанія, Чехія), або іншими актами парламенту, актами президента (Болгарія) чи окремими підзаконними актами інших органів державної влади (наприклад, органів, подібних до Центральної виборчої комісії України). Законодавці більшості країн цього регіону вважали за потрібне закріпити у законах передусім основи виборчої системи, гарантії проведення демократичних виборів, відобразити загальний сценарій ходу виборчої кампанії.

Кількість виборчих округів та принципи їх формування

Кількість виборчих округів залежить, передусім, від типу виборчої системи, яка застосовується у певній країні. Так, у країнах з суто мажоритарною системою виборів кількість виборчих округів зазвичай відповідає кількості депутатських мандатів (Албанія).

Відповідно до п. 33 ст. 2 Виборчого кодексу Республіки Албанія (№ 8609 від 8 травня 2000 р.), поняття «виборчий округ» визначається як «один зі 100 географічних поділів території Республіки Албанія, створений відповідно до Конституції та правил даного Кодексу, у якому відбувається голосування на виборах депутата». Тобто для проведення виборів парламенту територія Албанії поділяється на 100 виборчих округів.
Стаття 71 Виборчого кодексу Албанії розкриває критерії для визначення меж виборчих округів. Округи формуються таким чином, щоб кількість виборців у кожному з них відповідала т. зв. середній кількості виборців, яка встановлюється шляхом ділення загальної кількості голосуючих, які містяться в Національному реєстрі виборців, на кількість одномандатних виборчих округів (тобто на 100). При цьому відхилення щодо кількості виборців в кожному окрузі не може бути більшим або меншим за 5 відсотків від установленої середньої кількості.

Існують певні законодавчі рекомендації щодо входження нижчих ланок адміністративно-територіального поділу країни до складу виборчих округів. Так, муніципалітет чи сільська громада, якщо це можливо, мають повністю увійти до меж виборчого округу. В іншому разі муніципалітет може бути поділений не більше ніж на два виборчих округи.

При встановленні меж виборчих округів Комісія має взяти до уваги також такі моменти, врахувати які було б корисним і для України:
а) традиційні зв’язки та спільні інтереси місцевих громад;
б) природні бар’єри та перешкоди;
в) зв’язок та транспорт;
г) межі районів.

Виборчі округи мають бути компактними і не можуть бути анклавними або розділеними на частини, відокремлені одна від одної.

Кількість округів за пропорційної системи виборів визначається специфікою такої системи. Так, територія країни може бути поділена на кілька багатомандатних округів (Естонія, Латвія, Болгарія, Боснія і Герцеговина та ін.) або на один загальнодержавний багатомандатний округ (Словаччина).

Відповідно до § 9 Закону Естонії про вибори до Ріікогу, для проведення виборів формується одинадцять багатомандатних округів, у межі яких входять відповідні адміністративні одиниці. Місто Таллін поділене на три виборчих округи, міста Пярну й Тарту є окремими виборчими округами.

Відповідно до ст. 7 Закону про вибори до Сейму Латвії від 25.05.95, Латвія розподіляється на п’ять виборчих округів під час виборів до Сейму, які включають відповідні муніципалітети (адміністративно-територіальні округи): 1) Ризький; 2) Відземський; 3) Латгальський; 4) Курземський;
5) Земгальський.

Відповідно до ст. 39 Закону про вибори членів парламенту Болгарії від 13 квітня 2001 р., територія країни поділяється на 31 багатомандатний виборчий округ, у тому числі три виборчих округи в місті Софії і два виборчих округи в місті Пловдиві, як найбільших містах країни. Межі інших виборчих округів збігаються з межами адміністративних районів. Цікаво, що виборці, які проживають в інших країнах, вважаються такими, що належать до числа виборців у Ризькому виборчому окрузі (ст. 8 Закону), а не виводяться в окремі виборчі дільниці, як це передбачено українським законодавством.

Відповідно до Виборчого закону Федерації Боснії і Герцеговини, 21 мандат до Палати представників Парламентської Асамблеї Боснії і Герцеговини виборюється у 5 багатомандатних округах, які розподіляються пропорційно до кількості виборців, зареєстрованих у тому чи іншому кантоні (ст. 9.3., 9.12. Закону) і переглядаються кожних чотири роки. Кожен округ може мати максимум 15 мандатів.

Законодавством Федерації Боснії і Герцеговини чітко встановлюється, які саме муніципалітети входять до складу виборчих округів. Тобто в даному разі ми бачимо інший принцип формування виборчих округів. Не виборчі округи встановлюють залежно від середньої кількості виборців, визначеної на підставі реєстрів громадян, а кількість мандатів розподіляється в чітко зафіксованих законом округах, пропорційно до кількості виборців, зареєстрованих у кожному з багатомандатних округів.

Подібний механізм встановлений при виборах депутатів від Боснії та Герцеговини до складу Національної Асамблеї Республіки Сербія (ст.11.2.). У даному разі передбачене існування щонайменше шести багатомандатних округів, які, у свою чергу, можуть мати від чотирьох до п’ятнадцятьох депутатів. Район Брско (який має особливий статус) включається до складу одного з багатомандатних округів.

Законодавством країни передбачені також вибори дев’ятьох депутатів до Палати представників Парламентської Асамблеї Боснії і Герцеговини від території Республіка Сербська (ст. 9.4 Закону). Ці мандати виборюються в трьох багатомандатних округах.

Єдиний загальнодержавний округ становить територія Словаччини, що передбачено Законом Словацької Національної Ради № 80/1990 Зб. «Про вибори до Словацької Національної Ради» (ст. 9 Закону).

Відповідно, змішаний принцип формування округів застосовується в разі існування в певній країні змішаної (мажоритарно-пропорційної) системи виборів. У цих країнах, для виборів частини депутатів-мажоритарників (Україна) або верхньої палати парламенту (Литва, Македонія, Чехія) створюється така кількість виборчих округів, яка відповідає кількості мандатів, що виборюються за цією системою. Вибори ж тієї частини депутатського корпусу, яка обирається за списками політичних партій, відбуваються в єдиному загальнонаціональному (Литва, Македонія) або кількох багатомандатних округах (Угорщина). Кількість багатомандатних округів, у яких обираються депутати за пропорційною системою, також визначається особливостями цієї пропорційної системи виборів. Кілька багатомандатних округів утворюється в разі використання пропорційної системи з регіональними списками, що ми бачимо на прикладі Угорщини. Законодавством Польщі та Румунії передбачено, що вибори і мажоритарників, і за списками політичних партій (блоків) відбуваються в багатомандатних округах.

Так, змішана (мажоритарно-пропорційна) система виборів передбачена Законом про вибори до Сейму Литви. У мажоритарних округах обирається 71 депутат Сейму, а за пропорційною системою — ще 70 депутатів.

Для організації та проведення виборів до Сейму територія Литовської Республіки поділяється відповідно на 71 одномандатний виборчий округ та єдиний багатомандатний виборчий округ (ст. 9). Поділ на мажоритарні округи здійснюється з урахуванням числа виборців у виборчому окрузі, територіального поділу Литовської Республіки на одномандатні виборчі округи на попередніх виборах до Сейму та адміністративно-територіального поділу. Виборчий округ утворюється з виборчих дільниць, які мають спільну межу. Кількість виборців в окрузі має становити від 0,9 до 1,1 від середньої кількості виборців усіх одномандатних виборчих округів. Центральна виборча комісія не менш як за 95 днів до виборів, встановлює та не менш як за 90 днів до виборів публікує в офіційному виданні «Valstybes zinios» ?писок виборчих дільниць, з яких складаються виборчі округи, телефони та адреси виборчих дільниць та приміщень для голосування, кількість виборців округу, адреси та телефони окружних виборчих комісій.

Статтею 1 Закону про вибори у члени парламенту Македонії від 24.04.94 з урахуванням наступних змін і доповнень передбачено, що із загальної кількості членів Парламенту, 85 обираються за мажоритарним принципом (для чого створюється відповідна кількість виборчих округів), а 35 обираються за принципом пропорційності, відповідно до якого територія Республіки складає один загальнодержавний округ.

У виборчих округах, де обирається один член парламенту, кількість виборців може коливатися в межах ±10 % порівняно із середньою кількістю виборців у виборчих округах.

Якщо після прийняття закону про виборчі округи кількість виборців в окремому виборчому окрузі в Македонії збільшиться чи зменшиться, виборчі округи все одно не змінюються до прийняття нового закону про виборчі округи.

За законодавством Угорщини, загальна кількість членів парламенту складає 386 осіб, з яких в одномандатних виборчих округах обираються 176 членів парламенту, в окружних та міських (територіальних) округах — 152 особи. Оскільки загальна сума мандатів в одномандатних та територіальних виборчих округах є меншою, ніж передбачена Конституцією Угорщини кількість депутатів, партії можуть отримати додатково 58 компенсаційних мандатів з національного списку (ст. 4 Постанови № XXXIV «Про вибори членів парламенту»).

Кількість одномандатних виборчих округів в округах та столиці, кількість мандатів, доступних у кожному територіальному виборчому окрузі, а також принципи створення виборчих округів визначаються у Додатку до Постанови. Але механізм встановлення виборчих округів та принципи їх формування у самому тексті Постанови не передбачені.

На сьогодні законодавством України також передбачена змішана виборча система у пропорції 50 Х 50. Тобто 225 депутатів обираються за пропорційною системою у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі за виборчими списками кандидатів у депутати від політичних партій чи виборчих блоків політичних партій, а ще 225 депутатів обираються за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах (ст.1 Закону України «Про вибори народних депутатів України»). Відповідно до ст.16 того ж Закону, вибори членів парламенту проводяться в багатомандатному окрузі, який включає всю територію України та у 225 одномандатних округах.

Відповідно до ст. 11 Закону України «Про вибори Президента України», вибори Президента України проводяться у єдиному загальнодержавному одномандатному виборчому окрузі, який включає в себе всю територію України. Але для полегшення роботи ЦВК, територія єдиного загальнодержавного одномандатного виборчого округу поділяється на 225 територіальних виборчих округів, які загалом відповідають поділу території України на мажоритарні округи при виборах членів парламенту.

Згідно із Законом Чеської Республіки «Про вибори до парламенту Чеської Республіки», Палата делегатів Чеської Республіки обирається за пропорційною, а Сенат Чеської Республіки — за мажоритарною виборчою системою.

За ст. 3 Закону, виборчі округи утворюються окремим законодавчим актом (а саме ст. 8 Акта № 152/1994 Sb. «Про вибори до місцевих рад та органів управління і про зміни і доповнення до деяких інших актів») і є відносно сталими.

Межі виборчих округів при виборах до Палати делегатів відповідають межам адміністративно-територіального поділу Чеської Республіки — регіонів — станом на день скликання виборів (ст. 27 Закону). Столичний регіон Праги, столиці Чеської Республіки, є окремим виборчим регіоном.

Для проведення виборів до Сенату територія Чеської Республіки поділяється на вісімдесят один виборчий округ, від кожного з яких обирається один сенатор. Межі виборчих округів визначаються в Додатку 3, який є невід’ємною частиною цього закону (ст. 59).

Виняток із цих загальних правил складають виборчі системи Польщі та Румунії. Так, відповідно до законодавства Польщі, вибори і за мажоритарною і за пропорційною системами відбуваються в багатомандатних округах, у кожному з яких обирається відповідно принаймні сім кандидатів до Сейму та від 2 до 4 сенаторів. Виборчий округ має займати всю територію воєводства чи його частину. При цьому межі виборчих округів не мають порушувати меж повітів і міст на правах повітів, які входять до його складу (ст. 136, 191).

Відповідно до Закону про вибори до Палати представників і Сенату Румунії, члени Палати представників і сенатори обираються по виборчих округах на підставі голосування за списками та за незалежних кандидатів відповідно до принципу пропорційного представництва. Кількість виборчих округів та кількість членів Палати представників та сенаторів, що мають бути обрані в кожному з цих округів, визначаються в Додатку № 1 до Закону.

За загальними положеннями, норма представництва для виборів Палати представників складає один депутат від 70 000 мешканців. Норма представництва для виборів до Сенату — один сенатор від 160 000 мешканців.
Кількість членів Палати представників та сенаторів, що можуть бути обраними, визначається пропорційністю норми представництва (зазначено в пунктах 1, 2 ст. 3 Закону) до кількості мешканців кожного виборчого округу, до чого додається 1 місце члена Палати представників або сенатора, якщо норму представництва перевищено наполовину. При цьому кількість членів Палати представників має бути не менш ніж 4, а Сенаторів — не менш ніж 2.

Кількість мешканців, що враховується для встановлення округів та визначення кількості мандатів, визначається на 1 липня попереднього року і має бути опублікована в «Щорічній книзі статистики Румунії». Якщо щонайменше за 5 місяців перед виборами проводиться загальний перепис населення, то кількість мешканців, що враховується, має відповідати останньому перепису, опублікованому Національним комітетом статистики Румунії.

Процедура виборів Президента Румунії проводиться у виборчих округах, на виборчих дільницях під керівництвом виборчих комісій, передбачених Законом про вибори до Палати депутатів та Сенату, виходячи з постійних списків виборців на даній дільниці (ст. 2 Закону «Про вибори Президента Румунії»).

Механізми формування виборчих округів

Як свідчить аналіз виборчого законодавства, у більшості випадків встановлення меж виборчих округів відбувається спеціальним органом державної влади, відповідальним за проведення виборів (на кшталт Центральної виборчої комісії України), а затвердження — спеціальним актом парламенту (Албанія, Боснія і Герцеговина, Польща) або глави держави (Болгарія). В Албанії набуття чинності парламентським актом про межі виборчих округів пов’язане з виданням декрету президента про оголошення виборів.

Відповідно до ст. 69 Кодексу Албанії, межі виборчих округів встановлює Центральна виборча комісія впродовж трьох місяців з моменту затвердження її складу. За цей період Комісія зобов’язана випустити попередній звіт з початковими рекомендаціями щодо меж виборчих округів. Попередній звіт є доступним для кожної зареєстрованої політичної партії, засобів масової інформації та інших зацікавлених сторін. У перші два тижні після випуску попереднього звіту Комісія проводить кілька громадських зустрічей, на яких зареєстровані політичні партії та інші зацікавлені сторони мають право подавати в Комісію свої зауваження щодо змісту попереднього звіту. Не пізніше першого понеділка грудня відповідного року Комісія має подати остаточний звіт щодо встановлення меж виборчих округів з урахуванням зауважень, зроблених суб’єктами виборчого процесу під час громадських зустрічей.

Межі виборчих округів закріплюються окремим законодавчим актом Національної Асамблеї Албанії. При цьому задля уникнення зловживань вищим законодавчим органом Албанії з метою перекроювання виборчих округів «під себе», межі виборчих округів не можуть бути змінені впродовж останніх шести місяців строку дії мандата Асамблеї. Якщо Асамблея не схвалює закон про виборчі округи за шість місяців до закінчення терміну дії її мандата, існуючі межі встановлюються до наступних парламентських виборів.

Закон про виборчі округи набуває чинності в день вступу в дію декрету Президента Республіки, який встановлює дату найближчих виборів (ст. 73 Кодексу). При цьому, якщо дата виборів до Асамблеї або дата виборів у місцеві органи влади оголошується після початку розгляду меж, Комісія продовжує свою роботу, але не проводить громадських зустрічей і не видає попередній звіт до моменту офіційного проголошення результатів виборів ЦВК.

Відповідно до ст. 39 Закону про вибори членів парламенту Болгарії від 13 квітня 2001 р., Президент Болгарії визначає назви, межі й нумерацію виборчих округів не пізніше ніж за 55 днів до дня виборів. На основі акта Президента Болгарії Центральний виборчий комітет визначає кількість місць для кожного виборчого округу за єдиною представницькою схемою для країни залежно від кількості населення не пізніше ніж за 50 днів до дня виборів, застосовуючи при цьому метод найбільшого залишку.

Відповідно до ст.11.2. Виборчого закону Федерації Боснії і Герцеговини, кількість округів та їхні межі встановлюються Національною Асамблеєю Республіки Сербія.

Відповідно до ст. 1 Виборчого кодексу Молдови, «округ» — це адміністративна виборча одиниця, на якій організуються і проводяться вибори та референдуми. Формування виборчих округів здійснюється ЦВК не пізніше ніж за 75 днів до виборів, а окружних виборчих рад — не пізніше ніж за 65 днів до виборів. Виборчі округи мають відповідати адміністративно-територіальним одиницям другого рівня Республіки Молдова. При дострокових виборах виборчі округи та окружні виборчі ради повинні створюватися, відповідно, не пізніше ніж за 40 та 35 днів до дати проведення виборів (ст. 27).

Законом Польщі про вибори до Сейму Польської Республіки та Сенату Польської Республіки передбачено, що вибори мають відбуватися на «незмінних виборчих дільницях, що перебувають на території громади, відповідно до Закону «Про вибори до рад громад, районної Ради і до Ради воєводства» від 16 липня 1998 року» (ст. 29 Закону). Зміни в розподілі виборчих дільниць, що виникають у результаті змін меж громад чи в результаті змін кількості жителів на території виборчого округу, мають бути оформлені Сеймом не пізніше ніж за 45 днів перед голосуванням (там само).

Відповідно до ст. 138 Закону про вибори Польщі, Державна виборча комісія подає Сейму відомості про зміну меж виборчих округів і кількість кандидатів, які будуть обрані в даних округах, якщо така необхідність виникає при значних територіальних змінах у країні або при зміні кількості мешканців у виборчому окрузі або в країні. Будь-які зміни меж районів, що можуть спричиняти зміни меж виборчих округів, за законодавством Польщі неприпустимі в періоді часу від 12 місяців до закінчення терміну повноважень Сейму, або якщо термін повноважень Сейму був скорочений до дня оголошення виборів.

Сейм вносить зміни у формування виборчих округів не пізніше ніж за 3 місяці до дня оголошення виборів. Якщо термін повноважень Сейму був скорочений, зміни в поділі на виборчі округи не проводяться.

В Україні одномандатні округи утворюються Центральною виборчою комісією не пізніше як за 90 днів до дня чергових виборів з приблизно рівною кількістю виборців у кожному окрузі. Орієнтовна середня кількість виборців в одномандатних округах визначається Центральною виборчою комісією на підставі даних центрального органу виконавчої влади з питань статистики (наразі — Держкомстат України). Відхилення кількості виборців в одномандатному окрузі не може перевищувати, як правило, десяти відсотків орієнтовної середньої кількості виборців в одномандатних округах.

До складу одномандатного округу можуть бути включені один або кілька районів, міст (обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значення), районів у містах або їх частин. Не допускається утворення виборчих округів з територій, що не межують між собою.

Повідомлення про утворення одномандатних округів із зазначенням їхніх номерів, меж, центрів, орієнтовної кількості виборців у кожному окрузі оприлюднюється Центральною виборчою комісією у державних засобах масової інформації у триденний строк від дня прийняття нею відповідного рішення.

На відміну від парламентських виборів, рішення про утворення територіальних виборчих округів в Україні має бути прийняте Центральною виборчою комісією не пізніше як за 160 днів до дня виборів за поданням, відповідно, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад. Список територіальних виборчих округів публікується Центральною виборчою комісією в пресі також у триденний термін від дня прийняття нею відповідного рішення.

Деякі висновки

Ключовими питаннями в аналізі виборчого законодавства країн Центральної та Східної Європи в плані визначення основних принципів та механізмів формування виборчих округів при виборах парламенту є: 1) кількість виборчих округів і принципи їх формування; 2) механізми формування виборчих округів, передбачені виборчими законами.

Поділ країни на виборчі округи в країнах Центральної та Східної Європи визначається передусім типом виборчої системи та традиціями місцевого самоврядування.

У країнах із суто мажоритарною системою виборів кількість виборчих округів зазвичай відповідає кількості депутатських мандатів (Албанія). Кількість округів за пропорційної системи виборів визначається специфікою такої системи. Так, територія країни може бути поділена на кілька багатомандатних округів (Естонія, Латвія, Болгарія, Боснія і Герцеговина тощо) або на один загальнодержавний багатомандатний округ (Словаччина). Змішаний принцип формування округів застосовується в разі існування в певній країні змішаної (мажоритарно-пропорційної) системи виборів. У цих країнах для виборів частини депутатів-мажоритарників (Україна) або верхньої палати парламенту (Литва, Македонія, Чехія) створюється така кількість виборчих округів, яка відповідає кількості мандатів, що виборюються за цією системою. Вибори ж тієї частини депутатського корпусу, яка обирається за списками політичних партій, відбуваються в єдиному загальнонаціональному (Литва, Македонія) або кількох багатомандатних округах (Угорщина). Кількість багатомандатних округів, у яких обираються депутати за пропорційною системою, також визначається особливостями цієї пропорційної системи виборів. Кілька багатомандатних округів утворюється в разі використання пропорційної системи з регіональними списками, що ми бачимо на прикладі Угорщини. Законодавством Польщі та Румунії передбачено, що вибори і мажоритарників, і за списками політичних партій (блоків) відбуваються в багатомандатних округах.

У країнах з розвиненим місцевим самоврядуванням формування виборчих округів відбувається з обов’язковим урахуванням цілого спектра вимог.

Так, законодавством Польщі чітко закріплено, що вибори мають відбуватися на «незмінних виборчих дільницях, що перебувають на території громади…», а законодавством Угорщини рекомендовано, щоб муніципалітет чи сільська громада, якщо можливо, повністю входили до меж виборчого округу. В іншому разі муніципалітет може бути поділений не більш ніж на два виборчих округи. При цьому, встановлюючи межі виборчих округів, Центральна виборча комісія має взяти до уваги також:
а) традиційні зв’язки та спільні інтереси місцевих громад;
б) природні бар’єри та перешкоди;
в) зв’язок та транспорт;
г) межі районів.
У більшості випадків механізми утворення виборчих округів у законах про вибори країн Центральної та Східної Європи докладно не розкриваються і регулюються або окремими законами (Албанія, Чехія) чи іншими актами парламенту, актами президента (Болгарія) або окремими підзаконними актами інших органів державної влади (наприклад, органів, подібних до Центральної виборчої комісії України). На відміну від України, законодавці більшості країн цього регіону вважали за потрібне закріпити в законах передусім основи виборчої системи, гарантії проведення демократичних виборів, відобразити загальний сценарій ходу виборчої кампанії.
Встановлення меж виборчих округів у більшості випадків відбувається спеціальним органом державної влади, відповідальним за проведення виборів (на кшталт Центральної виборчої комісії України), а затвердження — спеціальним актом парламенту (Албанія, Боснія і Герцеговина, Польща) або глави держави (Болгарія). В Албанії набуття чинності парламентського акта про межі виборчих округів пов’язане з виданням декрету президента про оголошення виборів.

Зі сказано вище випливає, що чинне виборче законодавство України у сфері регулювання питань утворення виборчих округів відповідає рівню демократичних країн Центральної та Східної Європи, а за деяким параметрами навіть переважає їх. Законами України передбачено цілу низку загальних положень щодо утворення виборчих округів і виборчих дільниць. Проте в роботі над подальшим удосконаленням виборчого законодавства варто було б врахувати позитивний досвід аналізованих країн щодо більшого врахування інтересів місцевих громад при визначенні меж виборчих округів та щодо обмеження змін виборчих округів (та внесення інших змін до виборчих законів) у період 3-х — 6-ти місяців перед початком чергової виборчої кампанії з метою убезпечення від зловживань вищого представницького органу.

Слід зазначити, що утворення виборчих округів, а в їхніх межах — виборчих дільниць, потребує постійної взаємодії між ЦВК, виборчими комісіями нижчих рівнів і посадовими особами місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, досконалого володіння засадами адміністративно-територіального устрою України, окремих регіонів або їх частин, знанням стану їхнього соціально-економічного розвитку, національного та демографічного складу населення, що проживає на відповідній території, категорії населених пунктів, наявності в них міграційних процесів тощо.

Практика довела, що потребує нагального вдосконалення взаємодія виборчих комісій і органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в питаннях утворення виборчих дільниць за межами України. У цьому плані позитивним є досвід низки країн Центральної та Східної Європи, де громадяни, які перебувають під час виборів поза межами даної держави вважаються такими, що належать до одного зі столичних виборчих округів.

Було б також доцільним, щоб у поданнях МЗС про утворення дільниць в іноземних країнах зазначалися пропозиції щодо меж кожної дільниці з урахуванням територій консульських округів або їх частин, а також відомості щодо згоди органів влади країн перебування на утворення дільниць у місцях компактного проживання громадян України. доцільно також законодавчо закріпити порядок оприлюднення інформації про утворення та межі виборчих дільниць за керівниками представництв та консульських установ України, які перебувають за кордоном, як це відбувається зараз фактично.

Списки виборців

Формування списків виборців (їх реєстрація) є необхідною умовою здійснення виборцем свого права голосу, і здійснюється шляхом внесення особи до списку, на основі якого він може бути допущений до голосування.

Залежно від того, на кого покладений обов’язок реєстрації, вона може бути публічною (обов’язковою, примусовою) або особистою (добровільною).

Формування списків виборців є головною процедурою визначення та ідентифікації виборчого корпусу, своєрідним «ситом», яке встановлює дієздатність громадян і правові обмеження щодо використання конституційного права на волевиявлення і формування органів державної влади. У нових демократіях Центральної та Східної Європи складання й перевірка списків виборців постає як інтегральна частина виборчої кампанії, хоча в кожній окремій країні існують різні підходи до порядку організації та проведення даної процедури. В основному ключовими питаннями на даному етапі проведення виборів є такі:
• Визначення органу, компетентного і відповідального за формування списків.
• Визначення бази формування списків (дані податкової, паспортних служб, державних цивільних реєстрів).
• Правовий статус списків виборців.
• Механізми і процедури внесення змін і доповнень. Проблема «мертвих душ», «голосування вдруге».
• Відповідальність виборців та посадових осіб за порушення, що стосуються списків.

Правове врегулювання даних моментів встановлює певну національну традицію фіксування виборчого корпусу, яка тягне за собою як певні переваги, так і вади. Разом з тим, спираючись на аналіз законодавчих норм та правозастосовчу практику, можна виділити низку критеріїв поданих нижче, які дозволяють з упевненістю говорити про максимально прозорий характер процедур формування списків виборців. Окремі положення законодавства та виборчої практики, які сприяють проведенню відкритих виборів і запобігають зловживанню владою, заслуговують на увагу й українських законодавців і громадськості.

Формування списків виборців. Компетентні органи

Загальні списки виборців, відповідно до законодавства України, формуються виконавчими органами сільських, селищних, міських (у містах, де немає районних у місті рад), районними у містах радами або органами (посадовими особами), які, згідно із законом, здійснюють їх повноваження. При цьому необхідну інформацію вони можуть отримувати від Міністерства внутрішніх справ, Міністерства юстиції та Державної податкової адміністрації (ст. 30 Закону). Такої ж практики дотримуються в Болгарії. Списки виборців складають муніципальні адміністрації, де зберігається реєстр населення, що проживає на відповідній території, і підписуються мером муніципалітету, або мером майорату, або заступником мера і секретарем муніципалітету. У містах, які мають поділ на адміністративні райони, списки виборців підписує мер і секретар відповідного адміністративного району (ст. 26 болгарського Закону про вибори).

У деяких країнах Південної та Східної Європи списки виборців становлять спеціальний Національний (Центральний) реєстр виборів (Албанія, Македонія, Боснія і Герцеговина). Так, в Албанії Національний список складається під контролем ЦВК, яка утворює у своєму складі директорат реєстрації виборців. Цей спеціальний орган є підзвітним тільки ЦВК, і в коло його обов’язків входить: ведення реєстру виборців, розробка інструкцій і методів складання реєстру, організація і контроль за процесом реєстрації виборців. Крім того, ЦВК може накладати на Директорат додаткові обов’язки щодо реєстрації. Законодавство Македонії та Боснії і Герцеговини (БіГ) не конкретизують порядок ведення Загального (Македонія) і Центрального (БіГ) списків виборців. У законі про вибори Македонії у зв’язку із Загальним реєстром виборців згадується тільки Виборчий комітет, який має повноваження за виписками з реєстру встановлювати особу виборця під час голосування, тоді як у БіГ ведення і реєстрація виборців закріплена виключно за муніципалітетами.

Принципово інший підхід до формування списків виборців можна знайти в Болгарії та Естонії. У цих країнах списки виборців складаються на основі іншого статистично-облікового документа — Національного реєстру населення, який складається центральними органами виконавчої влади і ведеться органами місцевого самоврядування. В Естонії уряд призначає спеціального уповноваженого для ведення центрального реєстру на основі сільських муніципальних та міських реєстрів.

Законодавство Литви подає приклад певного компромісу між першим та другим прикладом. Так, формування списків виборців відбувається у два етапи. Спочатку попередній список виборців складається відповідно до даних реєстру населення Литовської Республіки. Далі ЦВК безпосередньо організовує складання, уточнення та ведення списків виборців на основі даних органів місцевого самоврядування, державних органів та окружних виборчих комісій. Останній етап формування списків виборців передбачає передачу ЦВК окружним комісіям за 39 днів до дня голосування списків виборців одномандатного виборчого округу, які, у свою чергу, за 29 днів передають дільничним виборчим комісіям списки виборців на виборчій дільниці.

Найбільш наближеними до української моделі прикладами ведення списків виборців є Польща, Румунія, Словаччина та Чехія. Однак, на відміну від української практики, у цих країнах, встановлена жорсткіша схема ведення списків виборців. По-перше, якщо в Україні цей документ є тимчасовим і пристосованим до проведення конкретних виборів: списки складаються до 1 вересня року, що передує рокові проведення чергових виборів (ст.30 Закону України «Про вибори народних депутатів»), то в Польщі, Румунії та Словаччині виборчі списки є постійними документами, іноді зі спеціальним статусом (Румунія), які надають право голосу на виборах усіх рівнів та референдумах (Польща). Постійні списки виборців у цих країнах ведуться органами місцевого самоврядування. Однак повнота та обсяг повноважень органів місцевого самоврядування, порядок ведення списків суттєво відрізняється в кожному випадку.

Так, у Польщі жоден орган державної влади чи місцевого самоврядування не може контролювати увесь процес формування виборчих списків від початку і до кінця. Згідно зі ст. 16 польського Закону про вибори, міністр з питань державного управління на запит Державної виборчої комісії має визначити у своєму наказі спосіб ведення списку виборців, встановити зразок списку, методи його актуалізації й відкриття для громадського огляду, зразок заяви особи про перегляд списку виборців, зразок заяви про занесення особи до списку, зразок повідомлення особи про те, що вона занесена до списку, також способи подачі органами громади до відповідних виборчих органів інформації про кількість виборців, занесених до списку. Крім того, міністр з питань державного управління за запитом Державної виборчої комісії своїм розпорядженням визначає порядок складання й надання списків виборців, визначаючи форму списків, методи їх актуалізації та доступу для ознайомлення з ними громадськості, зразок запиту про надання списків, зразок заяви про занесення виборця у список, форму переліку осіб, що перебувають у лікувальних закладах, соціальних установах, місцях позбавлення волі та слідчих ізоляторах, у яких створені виборчі округи, зразок повідомлення про дописування або внесення виборця до списків по іншому виборчому округу, зразок та спосіб видачі свідоцтва про право голосу (ст. 24). Отже, списки формують громади, упорядковує ДВК згідно з розпорядженнями міністра. Зазначмо також, що будь-які спори, що виникають у зв’язку зі змістом чи формою списків розглядають органи місцевого самоврядування, а також суди, що довершує механізм стримувань і противаг на цій стадії виборчого процесу.

У Румунії баланс повноважень досягається за допомогою обов’язкової процедури направлення одного з двох офіційних примірників списку виборців, складеного мерами громад, міст, муніципалітетів чи адміністpативно-теpитоpіальних підрозділів муніципалітетів, до суду першої інстанції. Мер також зобов’язаний повідомляти суд про будь-які зміни, що вносяться до списків виборців. У Словаччині цей баланс повноважень менш чіткий, однак натомість у словацькому виборчому законодавстві чітко виписано права громадянина щодо судового захисту його права обирати і виправлення записів у списках виборців.

Правовий статус списків виборців

Існує кілька підходів до визначення правового статусу списків виборців, залежно від порядку їх формування та доступу різних органів та їхніх ланок до процесу формування списків. Це може бути спеціальний документ, склад якого контролюється виключно ЦВК (чи іншим відповідним йому органом). Це має свої формальні переваги — ЦВК є відповідальним за хід усього виборчого процесу, у тому числі й за складання і зберігання списків виборців. З іншого боку, це виключає можливість ефективного контролю за діями ЦВК і передбачає сильний вплив особистісного фактора — голова і члени ЦВК мають важелі для зміни волевиявлення громадян. На противагу такому підходу виборчі списки можна формувати на основі загального реєстру населення, у чому можна побачити певний елемент пострадянської спадщини. Але в різних країнах по-різному вирішують проблему контролю за складанням списків органами місцевої влади, які вочевидь можуть перебувати під впливом різних політичних сил.

В Естонії функцію контролю і нагляду виконує спеціальний уповноважений, який зазвичай є фахівцем з правових питань і відповідно до посади має імунітет до зовнішнього втручання. У Польщі ми бачимо найскладнішу систему із залученням міністра державного управління, ДВК, органів місцевої влади, судів, що може мати недоліком надмірну конкуренцію і напруженість при підготовці і проведенні даного етапу виборчого процесу.

Зрозуміло, що розподіл повноважень між органами, які відповідають за складання й ведення виборчих списків, не гарантує уникнення помилок чи навмисного спотворення даних про громадян, включення «мертвих душ», дискримінацію за певними політичними поглядами. У такому разі в законодавстві передбачається простір для громадянської ініціативи, перевірки і оновлення списків виборців. Це право має підкріплюватися насамперед обов’язком відповідальних органів оприлюднювати списки виборців та забезпечувати рівний доступ громадян до них.

Строки оприлюднення й внесення змін до списків

Одразу підкреслимо таку тенденцію: у країнах, де ведуться постійні списки виборців (Польща, Румунія, Словаччина і Чехія) окремо не встановлюються строки оприлюднення списків і внесення змін до списків, тоді як у решті держав ці строки є чітко окресленими.

Найскладніша процедура оприлюднення, перевірки, внесення змін і оскарження складу списків виборців належить Албанії. За 4 місяці до завершення мандата Асамблеї чи місцевої ради ЦВК звертається до Національної служби цивільного стану з проханням підготувати у двотижневий термін попередні списки виборців. Згодом ЦВК має «негайно» надіслати «чотири копії попередніх списків» кожній окружній комісії, які й будуть представлені на огляд громадськості та політичних партій. Виправлення даних може відбуватися тільки за 23 дні до дня голосування. Потім попередні списки потрапляють до Директорату, який підбиває підсумки і затверджує зміни та оновлення за 13 днів до виборів. Остаточні списки виборців потрапляють до окружних виборчих комісій за 10 днів до виборів. Жодне оскарження чи виправлення списків не приймається.
Згідно із законодавством Болгарії списки виборців оприлюднюються за 40 днів до виборів. При цьому оскарження змісту списку виборців органи місцевої влади зобов’язані приймати не пізніше як за 7 днів до виборів. На відміну від Албанії, зміст списків може бути оскаржений двічі: зверненням до муніципалітету та оскарженням відповідного рішення за зверненням у суді. Крім того, на додаток до списків виборців, які оприлюднюються органами місцевого самоврядування, місцеві виборчі комітети проводять люстрацію — оприлюднення даних колишньої Державної служби безпеки і розвідслужби Генерального штабу щодо кандидатів.

У Литві списки оприлюднюються за 25 днів до виборів, але (так само як і в Болгарії) оскаржувати їх можна тільки за 10 днів до виборів. Так само передбачається двоступенева процедура перевірки й оскарження інформації у списках: в органах місцевої влади та суді. Разом з тим у Литві передбачено дії виборчих комісій на випадок звернення громадян щодо уточнення списку виборців і після 10 днів. Так, виборець може бути включений у виборчий список якщо він звернеться не пізніше 18.00 години у день голосування та надасть відомості про громадянство та місце проживання (паспорт). При цьому дільнична виборча комісія включає його до додаткового виборчого списку й одразу направляє його дані до окружної виборчої комісії, яка має перевірити правдивість наданих виборцем даних та усунути можливість голосування виборцем більш як один раз або поштою.

Молдовський варіант оприлюднення і внесення змін до списків виборців є найменш прозорим. Списки оприлюднюються лише за 15 днів до виборів. Відсутня також чітка процедура оскарження даних списку у виборчій комісії, органах місцевої влади чи судах.

В Естонії контроль за змістом виборчих списків повністю покладено на громадян. Так, на основі виборчих списків громадянам розсилаються картки виборця за 25 днів до виборів. За 10 днів до виборів громадяни можуть звертатися до уповноваженого для ведення сільського чи міського реєстру щодо виправлення інформації у списку. Після 10 днів ці дані можуть виправлятися тільки за умови, якщо виборця було помилково пропущено в реєстрі чи списку або помилково внесено до них.

У країнах, де передбачені постійні списки виборців (Польща, Румунія, Словаччина і Чехія), відповідальність за оприлюднення покладається на мерів, при чому у Польщі порядок оприлюднення визначається міністром з державного управління. Згідно з польським законодавством, списки виборців можуть видаватися усім, хто бажає, за письмовим запитом в управління громади (виконавчий комітет місцевої ради). Крім того, голова громади, мер або орган, який складав списки, має повідомити виборців про завершення складання списків, час і місце ознайомлення з ними у «загальноприйнятний час» (зручний для громадян). Оскарження даних списків як у Болгарії, так і в Литві, проходить через органи місцевої влади та суд. Однак у польському випадку чітко перелічені підстави такого оскарження: 1) невключення виборця до списку; 2) включення до списку особи, яка не має виборчого права; 3) неправильні дані про осіб, занесених у список; 4) включення до списку особи, яка постійно не проживає на території громади. Потрібно зазначити, що в разі оскарження змісту списків у Польщі не накладаються жорсткі часові рамки внесення позовів. У Румунії також не встановлюються строки внесення оскарження щодо змісту списків виборців. Однак потрібно зазначити, що там списки виборців мають оновлюватись у січні кожного року та протягом 15 днів від дня оголошення дати виборів. Отже, в умовах виборчої кампанії, перевіряти списки виборців доцільно саме після закінчення оновлення списків. Органи місцевої влади повинні приймати рішення за звернення громадян впродовж 3 днів, далі громадяни мають право на оскарження в суді, яке теж має розглядатися протягом 3 днів. У свою чергу, органи влади і громадяни можуть виходити з апеляцією щодо рішення суду, але не пізніше як через 48 годин від часу ухвалення відповідного рішення судом.

Однією з переваг словацького законодавства є визначення строку виправлення органами місцевої влади відомостей у списках на вимогу виборців (48 годин). У разі відмови громадяни мають право звернутися з позовом до суду, при чому з них не стягується мито за розгляд справи. Далі, згідно із законом, місцева влада передає списки виборців виборчим комісіям не пізніше як за дві години. Таким чином, відповідальність за зміст списків повністю лягає на місцеві ради. Так, до їхніх повноважень належить залучення даних з інших органів державної влади щодо громадянства, місця перебування громадян, смерть, зміну громадянства, зміну імені і прізвища. Саме місцеві ради надають громадянам відкріпні картки для голосування в іншому місці та викреслюють їхні прізвища. Це також підтверджується нормою, згідно з якою дільничні виборчі комісії мають реєструвати в день голосування виборців, які нададуть підтвердження від місцевої ради про постійне місце проживання в межах даної дільниці.

Особливості внесення до списків виборців окремих груп населення

Незалежно від особливостей процесу складання й перевірки списків виборців у деяких випадках передбачені винятки із загальних правил, які стосуються певних соціальних груп, зокрема військовослужбовців, співробітників структур державної безпеки, громадян за кордоном тощо. Такі положення ми можемо знайти в законодавстві Албанії, Боснії і Герцеговини, Болгарії, Литви, Польщі. Отже, у всіх вищеперелічених державах військовослужбовці голосують за місцем розташування своїх частин. Оскільки військовослужбовці водночас є громадянами і можуть бути зареєстрованими за місцем юридичної адреси чи колишнього місця проживання, задля уникнення правової колізії і можливих зловживань (голосування двічі) у законодавстві різних країн сформульовано правило, згідно з яким виборець може бути зареєстрований тільки в одному списку.

Що ж до «закріплення» військовослужбовців за виборчими дільницями, то існує декілька варіантів. Наприклад, в Албанії військовослужбовці голосують за місцем проживання в частинах, що означає автоматичне виключення їх зі списків за місцем юридичної адреси. Однак потрібно зауважити, що ця норма стосується тільки виборів до парламенту. Що ж до місцевих виборів, то закон не дає чіткої відповіді. Ще однією особливою категорією є студенти, яким дозволено голосувати за місцем фактичного проживання, хоча ЦВК має право визначати своїми підзаконними актами процедуру їх волевиявлення.

У Болгарії за військовослужбовцями залишається вибір — голосувати за місцем проходження служби чи залишитись у списках за місцем проживання. Разом з тим Міністерство оборони надає управлінню реєстрації громадян і адміністративних послуг Міністерства регіонального розвитку та громадських робіт інформацію про місце знаходження осіб, призваних на військову службу, станом на день виборів з метою включення їх до списків виборців. Запобігти можливій подвійній реєстрації призовників чи вилученню їх узагалі з виборчих списків повинні виборчі комісії, яким командири частин надають інформацію про закріплення призовників за певною частиною. У болгарському законі передбачено також норми на випадок голосування експатріантів. Для цього їм потрібно лише засвідчити свою особу та приїзд на момент виборів.

На відміну від балканських республік, у Литві військовослужбовці включаються до списків виборців за постійним місцем проживання. Те ж стосується і громадян, засуджених до позбавлення волі, хоча, якщо вони звернуться з клопотанням до виборчої комісії за місцем розташування виправного закладу, їм може бути дозволено голосувати за місцем ув’язнення. Громадяни, які перебувають за межами Литви, вносяться до списку виборців округу, на території якого перебуває Сейм Литовської Республіки. У Латвії громадяни, які перебувають за межами країни, вважаються приписаними до Ризького виборчого округу.

У виборчому законодавстві Польщі виділено найбільше спеціальних категорій громадян. Так, військовослужбовці строкової служби включаються до списків виборців населених пунктів їхньої дислокації за власною заявою між 21-м і 14-м днем до дня виборів. Відповідальними за здійснення права волевиявлення військовослужбовцями встановлено командирів підрозділів. Виборчі списки громадян з фізичними вадами, громадян, які перебувають у лікувальних та пенітенціарних установах, подаються за 10 днів до виборів. Такий самий термін передбачено й для громадян, які тимчасово перебувають на території іншої громади. Громадяни, які перебувають за кордоном, можуть бути включені до списків виборців польським консулом за наявності ідентифікаційних даних про свою особу, заяву про бажання взяти участь у виборах та відповідно до інструкцій, складених міністром закордонних справ і погоджених з Державною виборчою комісією.

Висновки і рекомендації

Українська практика і законодавство щодо формування списків виборців суттєво не відрізняються від відповідних практики і законодавства країн Центральної та Східної Європи. Найбільш наближеними до української моделі прикладами ведення списків виборців є Польща, Румунія, Словаччина та Чехія. Однак, на відміну від української практики, у цих країнах встановлена жорсткіша схема формування списків. По-перше, якщо в Україні цей документ є тимчасовим і пристосованим до проведення конкретних виборів: списки складаються до 1 вересня року, що передує рокові проведення чергових виборів (ст. 30 Закону України «Про вибори народних депутатів»), то в Польщі, Румунії та Словаччині виборчі списки є постійними документами, іноді зі спеціальним статусом (Румунія), які надають право голосу на виборах усіх рівнів та референдумах (Польща).

Найчастіше відповідальними органами виступають місцеві ради, муніципалітети і мери міст. Однак повнота та обсяг повноважень органів місцевого самоврядування, порядок ведення списків суттєво відрізняються в кожному випадку. Так, у Польщі за міністром державного управління, який входить до складу уряду, закріплено повноваження щодо визначення порядку складання, виправлення й оприлюднення списків. У Румунії один із примірників списку знаходиться в місцевому суді, за допомогою якого дії виборчих комісій можна оскаржити. Але найважливіше те, що в законах перелічених держав ЦСЄ чітко встановлюються права громадян щодо оскарження, строки розгляду справи (48 годин, три дні) і обов’язковість рішень суду. Таким чином, головним суб’єктом виборчої кампанії стає сам громадянин без контролю чи маніпуляцій з боку органів державної влади

Зрозуміло, що розподіл повноважень між органами, які відповідають за складання і ведення виборчих списків, не гарантує уникнення помилок чи навмисного спотворення даних про громадян, включення «мертвих душ», дискримінацію за певними політичними поглядами. У такому разі в законодавстві передбачається простір для громадянської ініціативи, перевірки й оновлення списків виборців. Це право підкріплюється обов’язком відповідальних органів оприлюднювати списки виборців та забезпечувати рівний доступ громадян до них.

За підсумками виборчих кампаній до парламентів 1998 та 2002 років експерти зробили висновки про необхідність внесення змін до законодавства у питаннях формування та перевірки достовірності списків виборців. Так, пропонувалося більш докладно виписати процедуру уточнення списків виборців. На думку фахівців, списки мають уточнюватися більш послідовно й ретельно, а закон має визначати граничні терміни для внесення виборців у списки та виключення з них. Якщо буде збережено практику уточнення списків членами дільничних виборчих комісій (поквартирно), то такі перевірки мають відбуватися систематично і, як мінімум, трьома членами, що представляють різні партії [6].

До української практики потрібно також включити чіткий перелік підстав оскарження змісту списків виборців. Вони можуть бути такими:
1) невключення виборця до списку;
2) включення до списку особи, яка не має виборчого права;
3) неправильні дані про осіб, занесених у список;
4) включення до списку особи, яка постійно не проживає на території громади.
Ще одним запобіжним засобом від зловживань може бути встановлення строків оновлення й оприлюднення списків. Наприклад у Румунії списки оновлюються у січні кожного року та протягом 15 днів з дня оголошення дати виборів. Згодом, у разі виявлення порушень, дії органів місцевого самоврядування оскаржуються в суді. Санкцією за таке порушення доцільно передбачити усунення посадової особи від участі у виборчій кампанії і заборону виконувати функції щодо укладання списків на певний строк. Отже, в умовах виборчої кампанії перевіряти списки виборців доцільно саме після закінчення оновлення списків.

З метою уникнення неточностей та перекручень у списках виборців, у законі слід чітко зазначити, що посадова особа, яка підписала такий список, відповідає за повноту та достовірність відомостей, що внесені до нього, і своєчасну його передачу дільничній виборчій комісії. З метою посилення відповідальності посадових осіб та належного виконання виборчого законодавства необхідним є введення в дію Державного реєстру фізичних осіб (Єдиної державної реєстрації виборців) [7]. Це визначається насамперед тим, що в Україні застосовується обов’язковий порядок складання списків для кожної виборчої кампанії. Отже, держава сама має забезпечувати достовірну періодичну реєстрацію виборців (учасників референдуму). На сьогодні не існує єдиної системи реєстрації виборців, а тому органи, що здійснюють формування списків виборців, використовують відомості з різних джерел, зокрема органів МВС та Мін’юсту, ДПА, Пенсійного фонду тощо. Корисним тут може стати досвід Росії, Угорщини, Білорусі, Киргизстану, Молдови, Польщі, Литви, Албанії та інших держав світу, де запроваджена публічна обов’язкова реєстрація виборців на основі єдиного реєстру фізичних осіб.

Використання єдиного реєстру фізичних осіб має такі переваги:
— зникає проблема включення до списків виборців померлих осіб;
— з’являється реальна можливість реєстрації виборців за місцем їхнього фактичного проживання;
— зменшується ризик невключення до списків осіб, яким на момент проведення виборів виповнилося 18 років;
— звужується компетенція дільничних виборчих комісій, що дозволяє скоротити кількість членів комісій, а отже — здешевити вибори.

Копія реєстру передається відповідними органами виборчим комісіям для оформлення списку виборців. Уточнення списків виборців на основі цього реєстру здійснюється дільничними виборчими комісіями на підставі особистих звернень громадян та подань посадових осіб виконавчих комітетів сільських, селищних, міських, районних у містах рад, командирів військових частин, капітанів суден тощо.

На наш погляд, одним із найпростіших і найпрозоріших механізмів забезпечення прозорості формування виборчого корпусу є латвійський приклад. Згідно з латвійським законодавством, головним документом, який посвідчує особу і надає право волевиявлення, є паспорт громадянина Латвії. Перед видачею бюлетеня дільнична комісія ставить у паспорті відмітку про голосування і перевіряє, чи немає в ньому вже такої відмітки. Така система цілком можлива для впровадження в Україні після того, як паспорти колишнього СРСР повністю вийдуть з ужитку (на довиборах у Запорізькій області в липні 2002 такі випадки ще траплялися) і за умови передбачення жорсткішого покарання за підробку документів.

Формування виборчих комісій

Слід пам’ятати, що на виборчі комісії (бюро, президії тощо) покладається тягар організаційного керівництва всім виборчим процесом. Саме цим визначається особлива увага, яка приділяється цьому питанню в посткомуністичних країнах.

Дані аналізу емпіричного матеріалу, зібраного КВУ під час останніх виборчих кампаній, дозволяють виокремити декілька проблем законодавчого регламентування формування та функціонування виборчих комісій в Україні:
1. Проблема формування виборчих комісій за рахунок представництва політичних сил та кандидатів.
2. Кваліфікаційні вимоги до членів комісій.
3. Проблема розподілу керівних посад у виборчій комісії.
4. Проблема залежності комісій від органів державної влади та місцевого самоврядування, насамперед у питанні фінансово-матеріального забезпечення діяльності комісій.
Розглянемо законодавство країн Центральної та Східної Європи у цій сфері.

Формування виборчих комісій за рахунок представництва політичних сил та кандидатів

Досить демократична норма закону про вибори народних депутатів України, за якою виборчі комісії формуються за рахунок представництва політичних сил та кандидатів, на практиці довела на свою неприйнятність у політичних реаліях українського сьогодення. Так, «пріоритетним завданням» членів виборчих комісій стало відстоювання своїх політичних інтересів, а не налагодження ефективної роботи. Такий принцип формування комісій негативно вплинув і на якість роботи цих органів загалом, оскільки значна частина її членів не мали досвіду такої роботи та навіть не розуміли ролі комісій у виборчому процесі. Досить часто робота комісій блокувалася через відмову частини їхніх членів брати участь у засіданнях, оскільки їхні кандидатури були включені до складу комісій без їхньої згоди.

Проте аналіз законів більшості країн Центральної та Східної Європи вказує на розповсюдженість принципу представництва політичних сил у виборчих комісіях. Зокрема, у Македонії двоє членів виборчих комісій та їх заступники призначаються за поданням опозиційних політичних партій, які на останніх виборах отримали принаймні 5 % голосів виборців, які голосували. Двоє членів та їх заступники призначаються за поданням правлячих політичних партій.

В Албанії окружні виборчі комісії складаються з голови, заступника голови та до п’яти членів, призначених ЦВК після визначення семи політичних партій, що отримали найбільшу кількість голосів у відповідному окрузі на останніх виборах до Асамблеї. Голова та заступник голови призначаються, відповідно, двома першими партіями, які набрали найбільшу кількість голосів на останніх виборах у відповідному окрузі. Якщо ж голоси у відповідному виборчому окрузі на останніх виборах до Асамблеї отримали менш ніж сім партій, то ОВК складається тільки з представників тих політичних партій, які отримали ці голоси.

У Литві до складу виборчих комісій беруть осіб, запропонованих партіями, які отримали мандати членів Сейму в багатомандатному виборчому окрузі. У Румунії члени дільничної виборчої комісії є особами, запропонованими партіями та політичними оpганізаціями, що беpуть участь у вибоpах, і призначаються в порядку зменшення кількості кандидатів, зареєстрованих по даному вибоpчому округу від цієї партії. У Словаччині виборчі комісії складаються з однакової кількості представників політичних партій і політичних рухів чи їх коаліцій, що подаватимуть списки кандидатів.

Порівняльний аналіз вказує на те, що українське законодавство в плані регулювання формування виборчих комісій є достатньо ґрунтовно розробленим. Так, до складу українських окружних виборчих комісій обов’язково включаються представники партій (блоків), які подолали чотиривідсотковий бар’єр на попередніх виборах народних депутатів України, та партій, які в поточному складі Верховної Ради України мають свої партійні фракції (фракції блоків). Представники інших партій (блоків) включаються до складу окружних виборчих комісій шляхом жеребкування, що проводиться Центральною виборчою комісією не пізніше ніж на третій день після закінчення строку внесення подань від цих партій.

Проте загалом демократичні норми формування виборчих комісій за рахунок представництва від політичних сил в Україні на етапі реалізації створюють багато проблем. Для подолання останніх можна було б, наприклад, спробувати скористатися досвідом Македонії, де до виборчої комісії пропорційно входять представники правлячих та опозиційних партій. Це дозволило б створити певний політичний баланс всередині комісії.

Кваліфікаційні вимоги до членів виборчих комісій

Законодавством України не встановлено жодних кваліфікаційних вимог до членів виборчих комісій, що негативно відбивається на якості їхньої роботи під час виборчої кампанії.

Так, у статті 20 Закону «Про вибори народних депутатів України» зазначено, що окружна виборча комісія утворюється Центральною виборчою комісією не пізніше як за 80 днів до дня виборів у складі голови, заступника голови, секретаря та інших членів комісії у кількості не менш як дванадцять і не більш як двадцять осіб за поданнями (не більш як на одну особу) центральних керівних органів партій (блоків) за умови, що партії (партії, що входять до блоку) зареєстровані в установленому законом порядку та мають (або хоча б одна з партій, що входить до блоку) зареєстровані в установленому законом порядку організації в регіоні, визначеному в частині другій статті 133 Конституції України, на території якого утворено відповідний одномандатний округ. Інших кваліфікаційних вимог щодо членів комісій законодавством України не передбачено.

Натомість законодавством Румунії передбачено, що до складу окружної виборчої комісії обов’язково має входити по троє суддів. У Польщі виборча комісія має складатись із 7—11 суддів. Тут також законодавчо виписані критерії, за яким підбираються ці судді. До комісії може бути також призначений відставний суддя віком до 70 років. Власне ж судді мають призначатися міністром юстиції.

У Македонії голова виборчої комісії та його заступник призначаються з числа суддів суду першої інстанції. У Литві окружні виборчі комісії формуються з обов’язковим включенням до їхнього складу запропонованої міністром юстиції особи, яка має вищу юридичну освіту, проживає або працює на території муніципалітету, який цілком або частково віднесений до цього виборчого округу, та запропонованої Товариством юристів Литви особи, яка також має вищу юридичну освіту та проживає або працює на території муніципалітету, який віднесений до відповідного виборчого округу.

Слід зазначити, що особливі кваліфікаційні вимоги до членів (або керівництва) виборчих органів висуваються в більшості розвинених країн світу. Так, у Бельгії головою низової територіальної виборчої комісії має бути за посадою голова суду першої інстанції чи мировий суддя. У Німеччині виборчі органи кожного рівня обов’язково мають включати чиновника Міністерства внутрішніх справ. У Мексиці Федеральну виборчу комісію очолює міністр внутрішніх справ, а до її складу включається по одному депутатові і сенатору, по одному уповноваженому від кожної політичної партії. Подібно до цього формуються виборчі комісії нижчих рівнів [2]. Усе свідчить про усвідомлення необхідності особливих кваліфікаційних вимог до членів та (особливо) керівництва комісій.

Враховуючи досвід країн Центрально-Східної Європи, можна рекомендувати включення до складу окружних виборчих комісій осіб з вищою юридичною освітою та суддів у кількості, необхідній для їхньої ефективної роботи.

Розподіл керівних посад у виборчій комісії

У країнах Центральної та Східної Європи ця проблема вирішується по-різному. Так, в Албанії голова та заступник голови призначаються, відповідно, двома першими партіями, які набрали найбільшу кількість голосів на останніх виборах у відповідному окрузі. У Чехії голова обирається шляхом жеребкування. В Естонії закон говорить лише про те, що голова, заступник голови та секретар дільничного комітету мають обиратися комітетом з-поміж його членів. У Литві голова окружної виборчої комісії призначається Центральною виборчою комісією з числа членів комісії. У Македонії ситуація є подібною — голова, члени виборчих комісій та їхні заступники теж призначаються Державною виборчою комісію. У Словаччині виборча комісія визначає голову комісії та його заступника голосуванням. Якщо згода в цьому питанні не була досягнута, голова та його заступник визначаються жеребкуванням за умови, що голова та його заступник можуть бути представниками однієї і тієї ж партії чи коаліції.

Залежність комісій від органів державної влади та місцевого самоврядування

Ця проблема є надзвичайно актуальною не тільки в Україні, адже вона є простим наслідком того, що так чи інакше фінансове забезпечення діяльності виборчих комісій передбачається бюджетом, який розробляється урядом і приймається парламентом — органами державної влади. Як показує аналіз виборчого законодавства, органи місцевого самоврядування в країнах Центральної та Східної Європи також мають можливість прямо або опосередковано впливати на фінансово-матеріальне забезпечення діяльності комісій.

В Албанії окружна виборча комісія отримує від органів державної влади та місцевого самоврядування матеріали та обладнання, що стосуються голосування, включаючи урни для голосування.

У Болгарії Центральний виборчий комітет призначає окружні виборчі комітети за пропозицією регіональних губернаторів після консультацій з парламентськими партіями й коаліціями. Окружні виборчі комітети призначають районні виборчі комітети за пропозицією мерів і після консультацій з парламентськими партіями й коаліціями. Такі консультації з представниками органів державної влади та місцевого самоврядування створюють додаткові можливості для впливу останніх на роботу виборчих комісій.

В Естонії від державних та місцевих органів влади, адміністративних органів та агентств у межах їхньої компетенції вимагається допомагати виборчим комітетам в організації виборів.

У Литві дільнична виборча комісія спільно з представником муніципальної адміністрації забезпечує своєчасне обладнання приміщень для голосування, кабін для таємного голосування та виборчих скриньок. Крім того, державні та муніципальні органи й установи, їх посадові особи, службовці, підприємства та працівники зобов’язані сприяти виборчим комісіям у здійсненні повноважень та надавати необхідну їм інформацію. Державні та муніципальні органи та установи, їх посадові особи, службовці, підприємства та їхні працівники зобов’язані надати в розпорядження виборчих комісій належні приміщення й обладнання для підготовки та проведення виборів.

Органи державної адміністрації Македонії зобов’язані створити технічні та інші робочі умови для органів, відповідальних за проведення виборів. Органи державної адміністрації асигнують фонди з бюджету Республіки Македонія для виконання своїх функцій.

У Польщі виборчі комісії, працюючи з головою воєводства й органів відповідних місцевих адміністративних одиниць, мають гарантувати належне проведення виборів. В Естонії секретар територіального округу має стати головою територіального окружного виборчого комітету. Губернатор територіального округу має призначити членів територіального окружного виборчого комітету за пропозицією секретаря округу. Губернатор округу за пропозицією секретаря округу повинен також призначити до чотирьох резервних членів, які протягом терміну дії комітету і в порядку, визначеному губернатором округу, мають заміщати тих членів комітету, повноваження яких призупиняються або припиняються. Міський секретар має призначити голову виборчого комітету міст Таллінна й Тарту. Міська рада має призначити членів виборчого комітету міста за пропозицією міського секретаря. Міська рада повинна також призначити до чотирьох резервних членів, які протягом терміну дії комітету і в порядку, визначеному губернатором округу, мають заміщати тих членів комітету, повноваження яких призупиняються або припиняються. У Литві окружні виборчі комісії формуються також із включенням запропонованого мером державного службовця, що працює в адміністрації муніципалітету, який віднесений до цього виборчого округу.

Деякі висновки та рекомендації

Варто зазначити, що в країнах Центральної та Східної Європи органам державної влади та місцевого самоврядування надаються широкі повноваження в забезпеченні виборчого процесу. Очевидно, що єдиним дієвим запобіжником проти зловживань центральної та місцевої влади може бути лише підняття рівня політичної культури суспільства. Принаймні про це свідчить досвід країн, виборче законодавство яких було проаналізоване. Контроль за владою у виборчій кампанії забезпечується в них не стільки закріпленням у виборчих законах відповідних норм, скільки всією системою стримувань та противаг, демократичними процедурами та свідомістю громадян.

Слід враховувати, що виборчі комісії в Україні реалізовують набагато більший обсяг функцій, аніж в інших країнах Центральної та Східної Європи. Разом з тим не слід забувати, що для проведення загальнонаціональних виборів та референдумів утворюється близько 33 тис. (!) дільничних виборчих комісій. Якщо врахувати, що середня кількість членів цих комісій складає 10—11 осіб, то простий підрахунок дає нам цифру як мінімум 350 000 осіб. Саме така кількість громадян України залучається до проведення голосування та підрахунку голосів виборців. Зрозуміло, що в нинішніх умовах буде надзвичайно важко підібрати таку кількість кваліфікованих працівників, які змогли б провести вибори на належному організаційно-правовому та технічному рівні. З огляду на це парламенту доцільно було б розглянути питання щодо звуження повноважень дільничних комісій, зведення їх до суто технічного проведення голосування та доставки виборчих скриньок до окружних комісій. Такі функції не потребуватимуть серйозної підготовки членів дільничних комісій, що дозволить суттєво зменшити кількість некоректних рішень, що ухвалюються не завжди компетентними особами зі складу дільничних виборчих комісій. Такий підхід також дозволив би прискорити підрахунок голосів унаслідок уникнення подвійного перерахунку голосів, дав би змогу спостерігачам не розпорошувати свої зусилля при спостереженнях за підрахунком голосів.

Крім того, варто було б скористатися позитивним європейським досвідом формування складу виборчих органів та запровадити практику обов’язкового включення до керівництва виборчими комісіями осіб з вищою юридичною освітою (у тому числі суддів судів першої інстанції) та досвідом роботи у виборчих комісіях.

Очевидно також, що з огляду на значні розміри території України слід переглянути існуючу систему виборчих комісій. Так, на підставі аналізу досвіду проведення парламентських виборів 1998 та 2002 років експерти ЦВК прийшли до думки про необхідність формування більш жорсткої вертикалі виборчих органів, за якої окружні виборчі комісії мають призначатися ЦВК, а дільничні — окружними [6]. Це дозволило б зробити роботу виборчих комісій більш оперативною та ефективною, знизило б витрати ресурсів і часу на проведення виборів і референдумів та на визначення їх результатів. Такий підхід знайшов своє відображення в проекті Концепції Кодексу про вибори, референдуми в Україні (Виборчого кодексу України) [8]. Слід розглянути також питання щодо запровадження чотирирівневої системи виборчих комісій, тобто створення ще однієї проміжної ланки між окружними комісіями та ЦВК — територіальних (обласних) виборчих комісій. Такі комісії другої ланки (разом з ЦВК) повинні мати статус постійно діючих місцевих органів ЦВК [9]. Це слугуватиме підвищенню фахової підготовки працівників, надасть можливість використовувати в діяльності нові методики підрахунку голосів, звітності. Усе це підвищить організаційно-правовий і технічний рівень підготовки та проведення виборів. На жаль, поки що такий підхід не знаходить розуміння у народних депутатів. При розгляді нового варіанту закону про вибори народних депутатів та змін до чинного закону про вибори Президента України усі ці пропозиції ЦВК були відхилені парламентаріями без особливої аргументації «проти». При цьому слід зазначити, що чотирирівневі системи виборчих комісій є досить поширеними не лише у значних за площею державах аналізованого регіону. Так, вони ефективно функціонують не лише в Російській Федерації, а й у Польщі, Словаччині, Словенії, Угорщині та Хорватії.

Питання щодо участі політичних партій в утворенні й роботі виборчих комісій неоднозначно розглядається законодавством зарубіжних країн. Утворення виборчих комісій за участю політичних партій передбачене виборчим законодавством Білорусі, Литви, Словаччини, участь політичних партій у роботі виборчих комісій із правом дорадчого голосу передбачене законами Росії, Азербайджану. А законами Польщі, Молдови, Угорщини прямо не передбачена участь політичних партій у роботі й формуванні виборчих комісій.

Український законодавець, ґрунтуючись на положеннях ст. 36 Конституції України, пішов шляхом надання політичним партіям в України ширшої можливості щодо участі у виборчому процесі. Водночас такий підхід не виключає активної участі ЦВК, місцевих органів державної влади, органів місцевого самоврядування у формуванні складу комісій. Не можна не погодитися з думкою ЦВК, що задля уникнення негативного протистояння між представниками різних політичних сил у комісіях, реалізації принципів законності та об’єктивності при вирішенні питань, віднесених до компетенції виборчих комісій, утворення виборчих комісій має здійснюватися також на підставі подань відповідних місцевих держадміністрацій та органів місцевого самоврядування. Ці органи мають здійснювати підбір та забезпечення навчання осіб, кандидатури яких пропонуються до складу відповідних виборчих комісій [10]. Це також відповідає положенням згаданої ст. 36 Конституції України, адже утворення виборчих комісій лише за поданням політичних партій певним чином обмежує у правах позапартійних громадян, які бажають взяти участь у роботі виборчих комісій, але не мають жодного зв’язку з політичними партіями.

Література

1. Збірник виборчих законів країн Центральної та Східної Європи. — Вашингтон: Міжнародна фундація виборчих систем (IFES). — 2002.
2. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1—2. — М.: Издательство БЕК, 1995. — С. 340—347.
3. Роль избирательных законов в формировании парламентов Восточной Европы. — URL: http://www. ndi. ru/ARCHIVE/Russian/Elect_Law/Elect_Law. shtml.
4. Данилюк В. А. Взаємодія виборчих комісій з місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування // Вибори і референдуми в Україні: проблеми теорії та практики. — К., 2001. — С. 109.
5. Данилевський Ю. М. Деякі проблеми теорії й практики забезпечення реалізації конституційних виборчих прав громадян України, які знаходяться за її межами та в місцях тимчасового перебування // Вибори і референдуми в Україні: проблеми теорії та практики. — К., 2001. — С. 238—239.
6. Вибори в Україні: Європейський вимір. — К., 2001. — С. 9, 119.
7. Старовойтова Г. М., Озимчук Н. В. Правові засади складання списків виборців, учасників референдумів та проблеми їх удосконалення // Вибори і референдуми в Україні: проблеми теорії та практики. — К., 2001. — С. 121.
8. Концепція Кодексу про вибори, референдуми в Україні (Виборчого кодексу України). — К., 2000. — С. 23.
9. Рябець М. М. Актуальні проблеми становлення і вдосконалення виборчого законодавства в Україні за роки незалежності // Вибори і референдуми в Україні: проблеми теорії та практики. — К., 2001. — С. 17—19.
10. Співак В.І., Коваленко О. О., Дондик М.І., Мороз Н. М. Формування та організація діяльності виборчих комісій і комісій з Всеукраїнського референдуму під час виборчих кампаній та Всеукраїнського референдуму в 1998—2000 роках
    // Вибори і референдуми в Україні: проблеми теорії та практики. — К., 2001. —
    С. 89—93.

Вибори як політико-правовий інститут відіграють досить важливу роль «каталізатора» демократичних перетворень у суспільстві. Хоча виборчі процеси в Україні відбуваються протягом досить короткого відрізку часу, проте й за цей час, спостерігаючи за процедурою їх проведення, можна робити чіткі висновки про стан дотримання основних прав та свобод громадян, про рівень розвитку загальносвітових стандартів проведення безпосереднього народовладдя, про рівень демократизації країни загалом протягом останніх 4—5 років. Недаремно серед науковців та практиків виборчого процесу, політичних та громадських діячів усе частіше ведеться мова про гарантування виборчих прав громадян протягом відповідного виборчого процесу. І хоча гарантії виборчих прав усе ж слід розуміти як систему правових норм, організаційних засобів, форм, за допомогою яких Конституцією та іншими законодавчими актами держави встановлюється порядок організації та проведення виборів, забезпечується їх охорона, а в разі порушення встановленого порядку — відновлюється їх конституційність та законність [32], проте переважна більшість українських та міжнародних спостерігачів за виборчим процесом, висловлюючи рекомендації щодо підвищення рівня гарантування конституційних прав громадян під час проведення виборів, наголошували в основному на покращанні реалізації юридичної відповідальності за порушення виборчих прав громадян.

Вибори, які проводилися в Україні за період її незалежності, вказали на низку проблем, пов’язаних, насамперед, із законодавчим закріпленням юридичної відповідальності. Останнє потребує суттєвого вдосконалення. Одну з провідних ролей у цьому процесі має відіграти імплементація міжнародних стандартів, положень юридичної відповідальності, які застосовуються в інших державах до національного законодавства. Першим кроком у цьому процесі має стати дослідження цих стандартів та прогнозування можливості їх застосування в Україні.

Поглянемо на найбільш суттєві помилки законодавчої регламентації юридичної відповідальності в Україні, порівнявши їх із правовими нормами законодавства інших держав.

Адміністративна відповідальність

Адміністративна відповідальність загалом визначається як форма реагування держави на правопорушення, що полягає в застосуванні уповноваженим органом або посадовою особою передбаченого стягнення до суб’єкта проступку [33; 289]. Характеризуючи цей вид юридичної відповідальності, слід зазначити, що її підставою є не лише вчинення адміністративного проступку, передбаченого адміністративним законодавством, а й заборона інших галузей. Це повною мірою стосується й виборчого законодавства.

Не зважаючи на ту обставину, що виборче законодавство врегульовує досить складну процедуру виборів, до того ж містить значну кількість заборон, санкції за порушення яких повинні бути передбачені адміністративним законодавством, чинний Кодекс про адміністративні правопорушення містить лише одну статтю, що встановлює відповідальність за порушення законодавства про вибори Президента України і народних депутатів України [8; ст. 186-2]. Згідно з цим законодавчим актом, відповідальність до правопорушників наступає за такі дії:

• публічні заклики або агітація за бойкотування виборів Президента України або народного депутата;
• опублікування або поширення іншим способом неправдивих відомостей про кандидата на пост Президента України або депутата;
• агітація за або проти кандидата в день виборів;
• видача членом дільничої виборчої комісії виборчого бюлетеня для голосування за іншу особу;
• втручання в роботу виборчих комісії, що перешкоджає виконанню ними обов’язків, пов’язаних із реєстрацією кандидатів на пост Президента України або депутатів, підрахунком голосів чи визначенням результатів або підбиттям загальних підсумків виборів.

Навіть побіжний огляд вищезазначених положень вказує на ту обставину, що за порушення законодавства про вибори депутатів місцевих рад, сільських, селищних та міських голів, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим взагалі не передбачена адміністративна відповідальність. Та й навіть і ці норми статті 186-2 Кодексу про адміністративні правопорушення за 12 років проведення виборів вже в незалежній Україні так і не були застосовані до правопорушників. Причина цього криється насамперед у недосконалості законодавчої бази.

Так, початковим етапом адміністративного провадження є складання протоколу про адміністративне правопорушення, який можуть складати уповноважені посадові особи. Згідно з п.1 та п. 9 ч. 1 статті 255 Кодексу, такими особами є посадові особи органів внутрішніх справ та члени громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону. Характеризуючи уповноважених законодавством посадових осіб на складання адміністративного протоколу, слід зазначити таке.

До завдань працівників міліції, згідно зі статтею 2 Закону України «Про міліцію» [6; ст. 3], належить: забезпечення особистої безпеки громадян, захист їхніх прав і свобод, законних інтересів, запобігання правопорушенням та їх припинення; охорона й забезпечення громадського порядку, участь у поданні соціальної та правової допомоги громадянам, сприяння у межах своєї компетенції державним органам, підприємствам, установам і організаціям у виконанні покладених на них законом обов’язків. Тобто працівники міліції здійснюють загальний нагляд за правопорядком і не є суб’єктами виборчого процесу. Як правило, їхня роль у виборах зводилася до контролю за дотриманням законодавства при проведенні голосування на дільницях та при встановленні результатів виборів в окружних (територіальних) виборчих комісіях. Не є такими суб’єктами і члени громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону, діяльність цих суб’єктів (раніше вони називалися «добровільні народні дружини») була активною в період функціонування УРСР і знову ж таки стосувалася виключно нагляду за загальним правопорядком у суспільстві і жодного відношення до порядку проведення виборів не мало і в той час.

Разом з тим аналіз статті 255 КоАП вказує на широке коло спеціально уповноважених посадових осіб, які мають право складати протоколи про адміністративне правопорушення, враховуючи специфіку їхньої роботи та кваліфікацію, рівень обізнаності в тонкощах правовідносин відповідних сфер. Вибори як окремий конституційно-процесуальний порядок реалізації права громадян на участь у державному управлінні також маєють відповідні органи — виборчі комісії, які й здійснюють загальну організацію та контроль за дотриманням законодавства його учасниками. Проте ці органи та їх посадові особи не наділені повноваженням складати протокол про адміністративні правопорушення.

Зовсім по-іншому врегульовано питання адміністративної відповідальності за порушення виборчого законодавства в інших державах.

Так, 1 грудня 1999 року Державною Думою Російської Федерації був прийнятий закон [9], яким Кодекс про адміністративні правопорушення було доповнено 24 статтями, що визначають адміністративну відповідальність за порушення виборчого законодавства. Окрім розширення кола правовідносин виборчого процесу, що охороняються адміністративним законодавством законодавець також наділив правом на складення протоколу про адміністративне правопорушення уповноважену «посадову особу виборчої комісії у разі порушення порядку проведення виборів». У Росії законодавець, прийнявши відповідний закон [10], урегулював питання адміністративної відповідальності юридичних осіб за порушення виборчого законодавства. До протиправних діянь, за вчинення яких передбачається адміністративна відповідальність для юридичних осіб, відносять такі:

• невиконання рішення виборчої комісії;
• порушення умов рекламування комерційної діяльності кандидатів, виборчих об’єднань;
• проведення передвиборної агітації організаціями, яким участь у її проведенні заборонено законом;
• виготовлення та розповсюдження агітаційних матеріалів, які не містять визначену законом інформацію;
• підкуп виборців юридичною особою, яка прямо чи опосередковано бере участь у передвиборній агітації, та ін.

Всього законом передбачено 10 статей, які встановлюють адміністративну відповідальність для юридичних осіб. Також законодавець передбачив досить чіткий та детальний процесуальний порядок притягнення порушників до відповідальності.

Надалі парламентом Росії вищезазначені питання повністю були врегульовані і при прийнятті Кодексу про адміністративні правопорушення Російської Федерації [11]. Так, кодексом закріплено 25 статей, які передбачають адміністративну відповідальність за порушення виборчого законодавства. Слід відзначити, що санкції за порушення передбачені як для фізичних, так і для юридичних осіб. Разом з тим правом складати протоколи про адміністративні правопорушення наділені як працівники міліції, так і члени виборчої комісії з правом вирішального голосу уповноважені виборчими комісіями.

Розширене коло правовідносин, порівняно з українським, законодавчими актами, що охороняються адміністративним законодавством, передбачено також і в інших державах СНД. Так, Кодекс Республіки Казахстан про адміністративні правопорушення [12] передбачає 13 статей за порушення виборчого законодавства, Киргизької Республіки — 12 [13], а Кодекс Молдови про адміністративні правопорушення [14] закріплює лише одну статтю, що стосується порушення виборчих прав громадян, проте ця стаття містить 13 частин. Разом з тим Виборчий кодекс Молдови окремою главою також передбачає відповідальність за адміністративні правопорушення, при цьому правом на складання протоколу про адміністративні правопорушення наділяються такі уповноважені особи: мер місцевості, голова виборчої комісії, та поліцейські органи, які здійснюють нагляд за виборами [28].

 У Республіці Білорусь, як і в Україні, Кодекс про адміністративні правопорушення [15] містить лише одну статтю, яка складається з однієї частини, що визначає відповідальність за порушення виборчих прав громадян.

По-іншому регламентується юридична відповідальність за порушення порядку проведення виборів у Франції. Так, Виборчим кодексом Франції досить детально регламентовані як заборони, так і передбачені конкретні санкції щодо кожного етапу виборчого процесу. Слід відзначити, що в цьому нормативно-правовому акті містяться санкції відповідальності як кримінальної, конституційно-правової, так і адміністративної [34].
Закон про вибори членів парламенту Болгарії в цілому визначає, що за будь-які порушення виборчого закону накладається штраф керівником відповідного району [26].
 
Враховуючи вищевикладене, усе ж необхідно у КоАП визначити спеціальних суб’єктів, яких слід наділити правом складати протоколи про адміністративні правопорушення. Такими посадовими особами слід визначити членів, заступників голови, секретаря та голову відповідної виборчої комісії, можливо, посадових осіб органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Зрештою, якщо ж проаналізувати коло правовідносин, пов’язаних з проведенням виборів, що охороняються адміністративним законодавством, то можна побачити, що законодавець пропонує забезпечити охороною лише незначну частку від загального кола цих правовідносин.

Законодавчо все ж слід закріпити відповідальність за порушення порядку проведення передвиборної агітації; порядку складання списків виборців, процедури голосування та підрахунку голосів, порушення гарантій на участь у виборах як кандидатам, їхнім довіреним особам і виборцям та ін.

Так, пропонується встановити адміністративну відповідальність за такі правопорушення, внісши відповідні зміни до Кодексу про адміністративні правопорушення:

• втручання в роботу виборчої комісії;
• невиконання рішення виборчої комісії;
• порушення порядку опублікування документів, пов’язаних із проведенням виборів;
• проведення передвиборної агітації в період та в місцях, заборонених законом;
• умисне знищення чи пошкодження агітаційних матеріалів;
• умисне порушення порядку складання списків виборців;
• ненадання в установленому порядку протоколу підрахунку голосів на дільниці;
• ненадання фінансового звіту про надходження і використання коштів виборчого фонду.

Недоліком адміністративного законодавства також є питання визначення суб’єктом правопорушення лише індивідуальних суб’єктів, тобто фізичних осіб. Проте учасниками виборчого процесу є як індивідуальні суб’єкти, так і колективні (політичні партії, виборчі блоки політичних партій, засоби масової інформації тощо). Хоча це питання не є прерогативою виборчого процесу, однак великою мірою впливає на нього. У теорії адміністративного права наразі ведеться полеміка щодо доцільності та необхідності встановлення адміністративної відповідальності до юридичних осіб. На жаль, чинний Кодекс поки що не визначає адміністративним правопорушником юридичну особу. Однак тут слід відзначити, що за рамками правових норм Кодексу про адміністративні правопорушення існують положення, які встановлюють відповідальність для юридичних осіб. І ці санкції мають багато ознак саме адміністративних стягнень. Так, це передбачено Законом України «Про об’єднання громадян», Законом України «Про політичні партії», тобто для громадських організацій та політичних партій. Вважаємо за доцільне для вирішення цього питання використати досвід Росії: до закріплення суб’єктом адміністративної відповідальності юридичної особи на рівні Кодексу про адміністративні правопорушення, українському законодавцеві слід розробити та прийняти окремий закон про адміністративну відповідальність юридичних осіб за порушення законодавства про вибори та референдуми до прийняття нового Кодексу про адміністративні правопорушення.

Слід також відзначити, що Україна в 2001 році «розпочала рух» з наближення національного законодавства до законодавства окремих країн СНД щодо встановлення адміністративної відповідальності за порушення виборчого законодавства.

Так, узявши за основу Кодекс Російської Федерації про адміністративні правопорушення, Центральна виборча комісія розробила законопроект, яким пропонувалося Кодекс про адміністративні правопорушення доповнити новою главою 15-А «Адміністративні правопорушення, що посягають на здійснення народного волевиявлення та встановлений порядок його забезпечення». Цим законопроектом пропонувалося скасувати чинні статті Кодексу  186-2 та 186-4, а замість них включити нові 24 статті, які по-новому встановлювали б відповідальність за порушення виборчого законодавства. Цей законопроект у порядку законодавчої ініціативи зареєстрували в Секретаріаті Верховної Ради голови профільних комітетів депутати Верховної Ради ІІІ скликання Ю. Іоффе та О. Задорожній [20]. Через півроку з часу внесення цього законопроекту парламент прийняв його в цілому (10 січня 2002 р.), однак 31 січня 2002. Президент України, використовуючи своє конституційне право «вето», не підписав цей закон і повернув Верховній Раді України на повторний розгляд, мотивуючи своє рішення тим, що цей закон має суттєві недоліки, які перешкоджають його застосуванню та не гарантують захисту прав і свобод людини і громадянина. Глава держави не погодився з парламентарями щодо такого [35]:

• викладення статей не відповідає загальним правилам формулювання диспозицій адміністративно-правових норм;
• у десятьох статтях замість викладення конкретних складів правопорушень зроблено відсилку до інших законів без визначення при цьому, які саме з них слід брати до уваги під час вирішення питання, чи дійсно вчинено те чи інше адміністративне правопорушення;
• норми права невиправдано подрібнено на численні статті, у них занадто завищено санкції.

У цілому зауваження Президента України щодо цього закону не заслуговують на увагу, оскільки системний аналіз статей запропонованого закону та статей Кодексу не дають приводу визначити норми як такі, що не відповідають загальним правилам диспозицій адміністративно-правових норм. Разом з тим, як і решта норм Кодексу, прийнятий закон містить банкетні норми до відповідного галузевого законодавства, зокрема виборчого, бо саме в останньому і передбачено правила поведінки учасників відповідних правовідносин. Не слід також вважати, що ці норми безпідставно подрібнені, навпаки — норми, на відміну від діючих приписів, конкретизують протиправні діяння.

На жаль, народні депутати також погодилися з пропозиціями Президента України відхилити закон і 7 березня 2002 року скасували результати голосування за закон від 10.01.2002 року.

Та все ж слід сподіватися, що народні депутати в порядку законодавчої ініціативи спробують знову внести цей законопроект на розгляд Верховної Ради, а парламент IV скликання схвалить відповідні зміни до Кодексу про адміністративні правопорушення, та й навіть якщо Президент знову не погодиться із запропонованими змінами до законодавства, то вистачить кваліфікованої більшості голосів народних депутатів для подолання «вето».

Кримінальна відповідальність

Одним із ключових питань кримінального права є питання злочину як передбачене кримінальним кодексом суспільно небезпечне винне діяння (дія або бездіяльність), вчинене суб’єктом злочину [36; с. 60]. У цілому злочин відрізняється від інших правопорушень рівнем суспільної небезпеки, тобто об’єктивною властивістю заподіяти шкоду або ж створити загрозу заподіянням шкоди тим об’єктам, які охороняються законом, проявляється негативне ставлення особи до таких об’єктів, а іноді в цілому до панівних у суспільстві відносин [36]. Визначаючи кримінальну відповідальність як покладення на особу, яка вчинила кримінально-карний злочин заходів державного примусу, слід відзначити, що цей вид юридичної відповідальності настає саме за вчинення діяння, яке має найвищий ступінь суспільної небезпеки, а тому і сама відповідальність порівняно з іншими є суворішою.

Законодавець у чинному Кримінальному кодексі [7] злочини за порушення виборчих прав громадян розмістив у трьох статтях (157—159):

• перешкоджання здійсненню виборчого права;
• неправомірне використання виборчих бюлетенів, підлог виборчих документів або неправильний підрахунок голосів чи неправильне оголошення результатів виборів;
• порушення таємниці голосування.

Розглянемо окремі проблемні питання правової регламентації кримінальної відповідальності за порушення виборчих прав громадян.

Даючи загальну характеристику цим складам злочинів слід відзначити те, що всі вони за своїм родовим об’єктом посягають на виборчі права громадян або ж перешкоджають здійсненню активного та пасивного виборчого права. Проаналізувавши диспозиції цих статей, можна побачити, що лише ч.1 статті 157, Кодекс передбачає відповідальність за «перешкоджання насильством, обманом, погрозами, підкупом або іншим чином вільному здійсненню громадянином права обирати і бути обраним Президентом України, народним депутатом України, депутатом Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатом місцевої ради або сільським, селищним, міським головою, вести передвиборну агітацію». Тобто складається враження, що цією нормою передбачена відповідальність за всі кримінальні діяння проти виборчих прав. Проте це не зовсім так. Спробуємо провести системний аналіз злочину «перешкоджання здійсненню виборчого права» в Кримінальному кодексі та законодавстві інших держав.

Згідно з чинним кримінальним кодексом, способами чинити перешкоджання здійсненню виборчого права є: насильство, обман, підкуп та «іншим чином». Якщо перші три способи, враховуючи їх поширеність серед інших юридичних складів злочинів, усе ж знайшли своє розуміння як у теорії так і в правозастосовчій практиці, то питання перешкоджання здійсненню виборчого права «іншим чином» є досить проблематичним як у теоретичному, так і практичному аспектах. Так, щодо тлумачення останнього способу серед теоретиків і практиків можна зустріти різноманітні думки:

• застосування різних обмежень з боку керівника підприємства, установи, організації до працівника з мотивів його участі (неучасті) у виборчому процесі: незаконне звільнення з роботи, ненадання основної та додаткової відпусток, застосування дисциплінарних санкцій, покладення на працівника додаткових службових або виробних обов’язків, що не дозволяє йому брати участь у виборчій кампанії тощо;
• відмова в наданні приміщення для проведення заходів передвиборної агітації; виборчій комісії для нормальної роботи;
• відмова від надання ефірного часу в електронних засобах масової інформації, друкованих площ в пресі для проведення передвиборної агітації;
• публічні заклики або агітація за бойкотування виборів тощо.

І це лише частковий перелік тлумачення способів скоєння цього злочину «іншим чином». Зрозуміло, що при кваліфікації відповідних діянь як злочинних коло підстав може суттєво розширитися.

Для кращого розуміння недосконалості вищезазначеного формулювання необхідно проаналізувати основні принципи кримінального права. Так, один із найголовніших — nullum crimen sine lege (немає злочину без зазначення в законі), тобто злочинність діяння, а також його караність та інші кримінально-правові наслідки визначаються тільки Кримінальним кодексом [7]. Разом з тим цей конституційний принцип [1; п.22. ст.92]. кореспондується з правилом чіткості зазначення в кримінальному законі діяння, розмитість формулювання «іншим чином» може призвести до зловживань з боку правоохоронних органів щодо притягнення до кримінальної відповідальності. Кваліфікація діяння за ознакою перешкоджання здійснення «іншим чином» є досить близьким до застосування правової норми за аналогією, що заборонено Кримінальним кодексом [7; ч. 4 ст. 4].

Разом з тим слід відзначити позиції законодавців інших держав щодо визначення злочину «перешкоджання у здійсненні виборчого права». Так, аналіз кримінального законодавства інших держав дає можливість визначити два способи закріплення такого складу злочину.

Перший — абстрактність формулювання. Кримінальне законодавство Росії [16], Казахстану [17], Киргизької Республіки[18], Болгарії, Латвії, Естонії [37] визначає відповідальність через формулювання: «перешкоджання здійсненню громадянином своїх виборчих прав», кодекс Молдови [19] доповнює це формулювання «різними способами».

Другий — вичерпний перелік способів вчинення цього злочину. Так, у кримінальному законодавстві Польщі, Данії, Німеччини, Узбекистану визначаються такі способи: погроза, насильство, обман, підкуп. І лише коли злочин вчиняється вищезазначеними способами, можливе застосування кримінальної відповідальності.

З вищезазначеного аналізу цього складу злочину чинного Кримінального кодексу України випливає, що законодавець і встановлює способи вчинення злочину, і, використовуючи формулювання «та іншим чином», відносить цю норму до групи абстрактного формулювання припису. Та все ж законодавче положення, що так сильно узагальнює діяння, за вчинення яких має настати кримінальна відповідальність, є не зовсім вдалим. Оскільки ці ж склади правопорушення містяться й в адміністративно-правових нормах, а тому до кримінальної відповідальності повинні відноситися лише ті діяння, що мають найвищу ступінь суспільної небезпеки. Тому законодавцеві все ж слід визначити вичерпний перелік способів вчинення цього злочину.

Дискусійним також є питання притягнення до кримінальної відповідальності за неправомірне використання виборчих бюлетенів. Одним із таких діянь є видача членом виборчої комісії виборчого бюлетеня особі, яка не внесена до списку виборців, або видача виборцеві виборчих бюлетенів (виборчого бюлетеня) замість інших виборців [7; ст. 158].

Цією статтею кримінальний закон передбачає охорону правовідносин, пов’язаних із видачею членом дільничної виборчої комісії виборцю виборчого бюлетеня. Саме з цього моменту для громадянина розпочинається процес голосування. Якщо ж проаналізувати практику проведення дня голосування, то слід наголосити на наступних особливостях.

Згідно з чинним виборчим законодавством до виборчої дільниці входять від 20 до 3 тисяч виборців. Як правило, членами дільничної виборчої комісії є громадяни, які проживають на території цієї дільниці або сусідніх у межах відповідного населеного пункту. Тут є велика ймовірність того, що певну частину виборців члени комісії знають особисто. З іншого боку, традиційно, що в радянські часи голосування було громадянським обов’язком, який чітко виконувався і досить часто бувало так, що за всю сім’ю ішов голосувати один із її членів. До того ж досить часто на виборчих дільницях ігнорувалася норма закону, згідно з якою виборчий бюлетень видавався громадянинові після пред’явлення документа, що посвідчує його особу. Враховуючи, що в Україні за період її незалежності як загальноукраїнські, так і місцеві вибори відбувалися не дуже часто, досить низький рівень правової освіти його учасників, а тому як члени виборчої комісії, так і самі виборці продовжують порушувати чітко регламентований виборчим законом порядок голосування. Про значні порушення саме порядку голосування вказує досвід спостереження за виборами [45].

Іншим моментом, про який слід згадати є процес складання списків виборців, за якими й відбувається видача бюлетенів. Їх складають виконавчі комітети місцевих рад, надалі уточнюють дільничні виборці комісії. Саме тут спостерігається значна кількість порушень, оскільки за 4 роки між виборами кількісний та персональний склад виборців на дільниці суттєво змінюється, а в Україні поки що відсутній постійний реєстр виборців, тому дані з різних установ та інстанцій про громадян часто не збігаються, а список виборців часто виходить неповним. Внести зміни до нього можна до дня голосування, безпосередньо звернувшись до комісії, подавши документи, які підтверджують проживання на даній дільниці, а в день голосування лише через прийняття рішення місцевого суду. Як правило, виборці до дня голосування не цікавляться питанням включення чи не включення їх до списку виборців, не перевіряють їх, а дізнаються про свою відсутність у списку виборців, прийшовши до дільниці для голосування.

Якщо врахувати вищеперелічені чинники: можливість особистого знайомства членів комісії та виборців; невключення останніх до списку виборців, хоча вони мають документи, які підтверджують факт проживання на відповідній дільниці, і прагнуть використати своє конституційне право на безпосередню участь у державному управлінні шляхом голосування; низьку правову освіту як виборців, так і членів комісії, то — виходить, що коли члени виборчої комісії видають бюлетень для голосування виборцям, які не включені до списку виборців, або замість інших виборців (до прикладу, членів сім’ї), умислу щодо незаконного впливу на результати виборів не було ні з боку члена виборчої комісії, ні з боку самого виборця.

Як видно з вищеокресленої частини 1 статті 158 Кримінального кодексу України, ці діяння є кримінально карними.
Тут і постає запитання: чи мають саме ці діяння бути криміналізованими? Та чи повинен член виборчої комісії нести покарання у вигляді обмеження волі терміном від 3 до 5 років або позбавлення волі до 3 років?

Вбачається, що за такі дії член комісії має нести юридичну відповідальність, проте в жодному разі не кримінальну. Слід зазначити, що за ці дії передбачена також і адміністративна відповідальність, диспозиція якої сформульована в частині 2 статті 186-2 КоАП [8; ст. 186-2]: «видача членом дільничної виборчої комісії виборчого бюлетеня за іншу особу». Постає питання, яку ж норму застосовувати. Не дає відповіді на це запитання й науково-практичний коментар чинного Кримінального кодексу. Однак, злочином повинно визнаватися лише таке суспільно небезпечне діяння, ступінь суспільної небезпечності якого досяг рівня, що вимагає боротьби з таким діянням кримінально-правовими заходами. У разі недотримання цієї умови виникає так зване розходження між суспільною небезпечністю діяння і його протиправністю — надмірна криміналізація діяння, за умов якої виникає невідповідність між правосвідомістю законодавця і правозастосовчих органів, з одного боку, і правосвідомістю більшості громадян — з іншого. Це призводить до повного незастосування або виняткового застосування на практиці кримінально-правової норми за значного поширення дій, що нею криміналізовані, або ж до притягнення до відповідальності осіб, дії яких формально протиправні, але позбавлені необхідного для злочинів рівня суспільної небезпечності [36].

Хоча формулювання чинної статті 158 було перенесено зі статті 129 вже скасованого Кримінального кодексу України і слід було сподіватися, що надалі воно буде декриміналізоване, проте практика законотворення у Верховній Раді свідчить про протилежне. Так, Кабінетом Міністрів України було подано проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону України «Про вибори народних депутатів України» (від 02.07.2002 р., реєстр. № 1287) [21], яким передбачалося змінити формулювання частини першої статті 158 на таку: «Видача членом виборчої комісії виборчих бюлетенів громадянам з метою надання їм можливості проголосувати за інших осіб, або проголосувати більше ніж один раз в ході голосування, видача виборчих бюлетенів громадянам, які не включені до списку виборців на виборчій дільниці, або видача заповнених виборчих бюлетенів громадянам, а так само незаконна передача іншим особам незаповнених виборчих бюлетенів». Негативно щодо криміналізації цих діянь виступило Головне науково-експертне управління Верховної Ради України у своєму висновку до цього законопроекту [39]. Ідею декриміналізації цих діянь досить часто підтримують різні науковці [40; с. 180].

Аналіз кримінального законодавства інших держав показує, що кримінальні кодекси Росії, Білорусі, Казахстану, Молдови, Киргизії не містять складів злочинів, пов’язаних із видачею членом виборчої комісії виборчого бюлетеня особі, яка не внесена до списку виборців, або видача виборцеві виборчих бюлетенів (виборчого бюлетеня) замість інших виборців. Єдине, що однаково передбачено в цих кодексах, — це фальсифікація виборчих бюлетенів, підлог документів. По-іншому підійшов законодавець Албанії до питання притягнення до кримінальної відповідальності. Так, Виборчим кодексом Республіки Албанії [25] за участь у голосуванні осіб, щодо яких відомо, що вони не мають цього права, та голосування більш ніж один раз або за іншу особу, при цьому передбачено покарання у вигляді виправних робіт до шести місяців.

Враховуючи вищевикладене, а також законодавчу практику інших держав, законодавцеві все ж слід декриміналізувати цей склад злочину.

Конституційно-правова відповідальність

Полишивши наукові дискусії про існування конституційно-правової відповідальності як самостійного виду юридичної відповідальності, слід розглянути окремі аспекти цієї відповідальності саме за порушення виборчого законодавства.
У теорії виборчого права розглядаються такі види санкцій за порушення законодавства:

• попередження;
• відмова в реєстрації кандидата (кандидатів);
• скасування рішення про реєстрацію кандидата (кандидатів);
• визнання дільничною виборчою комісією голосування на виборчій дільниці недійсним;
• визнання окружною виборчою комісією голосування недійсним;
• визнання виборів недійсними;
• дострокове припинення повноважень виборчої комісії;
• дострокове припинення повноважень члена виборчої комісії.

З усіх законодавчих актів, що регламентують порядок проведення виборів, лише в чинному Законі України «Про вибори народних депутатів України» повною мірою закріплені всі ці санкції. Хоч цей закон діяв лише під час останніх парламентських виборів 2002 року та на повторних і проміжних виборах того ж року і практика реалізації цих норм є незначною, проте уже зараз можна аналізувати ці санкції як з теоретичного, так і з практичного аспектів їх застосування.

Зупинимося на аналізі санкцій конституційно-правової відповідальності, закріплені саме в цьому законі та разом з тим проведемо дослідження законодавчого регламентування цих санкцій у виборчих законодавствах інших держав.

Так, найбільш «м’якою» санкцією за порушення виборчого законодавства є попередження, рішення про накладення якого приймається відповідною виборчою комісією. Ця міра відповідальності застосовується за вчинення незначних правопорушень, які не є грубими та суттєвими. Попередження — це офіційний осуд від імені держави за вчинення правопорушення, який застерігає учасників виборчого процесу про недопущення протиправної поведінки [41]. Чинне виборче законодавство не розкриває самого правового змісту попередження, проте чітко зазначає, що ця міра відповідальності застосовується виключно до кандидатів у народні депутати та політичних партій (блоків) — суб’єктів виборчого процесу. Підстави застосування цієї санкції сформульовані законодавцем у загальній формі. Так, при формулюванні підстав застосування санкцій у формі відмови виборчої комісії в реєстрації кандидата (кандидатів) скасування рішення про реєстрацію кандидата (кандидатів) наводиться їх чіткий та вичерпний перелік, разом з тим у разі порушення інших вимог законодавства, які не є підставами застосування санкцій, передбачених виборчим законодавством, відповідна виборча комісія може оголосити попередження [2; ч. 4 ст. 49]. Якщо порушник вимог закону після винесення йому попередження знову порушить правові заборони закону про вибори народних депутатів України, то виборча комісія може застосувати санкцію — скасування рішення про його реєстрацію [2; ч. 4 ст. 49].

Виборчі законодавства інших держав мають різні підходи до закріплення такої санкції. Так, законодавство Албанії, Болгарії, Литви, Польщі, Словаччини, Молдови, Казахстану, Киргизії, Російській Федерації взагалі не містять такої санкції.

Проте в Білорусі передбачена можливість нести відповідальність у формі попередження в разі порушення положень Виборчого кодексу та інших законодавчих актів, що стосуються проведення виборів кандидатом його довіреною особою або ініціативною групою зі збору підписів громадян на підтримку його особи як кандидата. Повторне накладення цієї санкції є підставою для застосування до правопорушника санкції у вигляді відмови від реєстрації кандидатом у депутати відповідної особи (осіб) [23].

І хоча попередження як санкція за порушення виборчого законодавства з боку окремих кандидатів та політичних сил уперше було закріплене лише в Законі про вибори народних депутатів України у 2001 році, проте під час проведення останніх парламентських виборів практика його застосування вказала на ряд позитивних обставин, насамперед пов’язаних із зменшенням протиправних дій з боку учасників виборчого процесу. А тому підхід українського законодавця щодо встановлення такої конституційно-правової відповідальності як попередження є виправданим.

Іншою санкцією конституційно-правової відповідальності, що застосовується виключно до органів та їх посадових осіб, що організовують вибори, а саме до виборчих комісій, є дострокове позбавлення повноважень члена виборчої комісії. Так, зокрема, законом про вибори народних депутатів України передбачено, що в разі систематичного невиконання покладених на члена комісії обов’язків, порушенні ним законодавства про вибори, у разі набрання щодо нього законної сили обвинувального вироку суду за вчинення умисного злочину, а також при настанні певних юридичних фактів (припинення громадянства члена комісії, визнання останнього недієздатним) повноваження члена окружної, дільничної виборчої комісії припиняються комісією, яка її утворила [2; ч. 3 ст. 27]. Що ж стосується членів Центральної виборчої комісії, то їхні повноваження припиняються за рішенням Верховної Ради України в разі вчинення порушення Конституції України законів України та складеної присяги; порушенні заборон щодо входження до складу органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, зайняття підприємницькою діяльністю тощо [5].

Аналіз виборчого законодавства щодо закріплення такої санкції вказує на таке.
Виборчий кодекс Албанії визначає, що в разі порушення членом ЦВК Конституції або якщо його поведінка дискредитує честь та репутацію члена ЦВК, порушник може бути звільнений парламентом. Разом з тим автоматично припиняються повноваження члена ЦВК у разі прийняття остаточного рішення суду, яким члена ЦВК звинувачено у вчиненні злочину; якщо він не з’являється на роботі більш ніж 3 місяці у невиборний час і більш ніж 5 днів під час виборчого процесу. Такі ж підстави звільнення передбачені і для членів окружних виборчих комісій та виборчих комісій органів місцевого самоврядування [24].

Закон про вибори до парламенту Польщі передбачає вихід із членства у виборчій комісії як округу, так і виборчої дільниці в разі порушення заборон щодо набуття статусу кандидатів у депутати чи сенатори, фінансових агентів, спостерігачів та в разі їх відкликання Державною виборчою комісією [29].

Відкликання члена ЦВК Молдови можливе в разі, якщо член Комісії діє у спосіб, який несумісний з його статусом. Разом з тим членів окружних виборчих рад та бюро (дільниць) можна замінити лише за їхнім бажанням або ж через відкликання тією установою, яка висунула їх на призначення [28].

Обов’язковою умовою початку виконання обов’язків члена виборчої комісії Литви є складення ним присяги. У разі відмови складення присяги особа позбавляється права працювати у складі виборчих комісій [27; ч. 6. ст. 19]. Член комісії, який порушив заборону щодо проведення передвиборної агітації або в будь-який інший спосіб впливав на волю виборців, а також який порушив положення присяги, повинен бути виключений зі складу комісії та притягнений до відповідальності [27; ст. 20]. Також члена виборчої комісії може бути відкликано партією, коаліцією, яка його запропонувала, виборчою комісією, яка затвердила склад цієї комісії [27; ст. 24].

Законодавством Румунії не передбачено можливість відкликання та позбавлення права члена виборчої комісії [230].

Член виборчої комісії Казахстану може бути звільнений від виконання своїх обов’язків за рішенням органу чи посадової особи, а його призначила, а також у разі подання заяви про відставку, позбавлення громадянства, набрання щодо неї законної сили обвинувального вироку суду, визнання його недієздатним, обмежено дієздатним та безвісти відсутнім [22].

Повноваження члена виборчої комісії Білорусі можуть бути припиненими внаслідок:

• відкликання органом, який висунув відповідну кандидатуру на затвердження члена комісії;
• унаслідок порушення цією особою положення Виборчого кодексу та систематичного невиконання ним своїх обов’язків.

Повноваження члена виборчої комісії Російської Федерації з правом вирішального голосу можуть бути скасовані в будь-який час за рішенням особи чи органу, що призначив цю особу на посаду члена комісії.

Окрім того, слід відзначити, що Виборчим кодексом Албанії передбачена кримінальна відповідальність членів комісій за відмову члена виборчої комісії від служби без законних підстав. Санкція за це правопорушення — штраф або ув’язнення на період від 6 місяців до 2-х років [25; ст. 147].

Разом з тим у виборчих законодавствах багатьох держав, хоч і передбачена процедура призначення, обрання членів виборчих комісій різних рівнів, встановлено відповідні кваліфікаційні критерії, проте не передбачено санкції припинення повноважень членів виборчих комісій у разі вчинення відповідних правопорушень. Так, відсутні такі санкції у виборчому законодавстві Болгарії, Словаччини, Румунії та ін. Вважається обґрунтованим та доцільним передбачення можливості нести юридичну відповідальність членам виборчих комісій. Адже ці особи є учасниками конституційно-правових відносин, пов’язаних із проведенням виборів, які використовують надані їм права й повинні виконувати законодавчо визначені для них обов’язки. У разі ж порушення останніх — мають нести конституційно-правову відповідальність. Тому, як видно з аналізу, український законодавець досить вдало визначив можливість нести конституційно-правову відповідальність.

Така санкція, як відмова в реєстрації особи кандидатом чи списку кандидатів, носить правообмежувальний характер і обмежує відповідну особу (осіб) у разі недотримання чітких законодавчих вимог у реалізації пасивного виборчого права, зокрема участі у виборчому процесі як кандидата (кандидатів). Наразі чинне законодавство України містить вичерпний перелік підстав щодо застосування цієї санкції виборчою комісією [2; ст. 48]:

• порушення законодавства при утворенні виборчого блоку та висуненні кандидатів у народні депутати, а також порушення самого порядку висування кандидата (кандидатів) у депутати;
• встановлення судом фактів наявності в передвиборній програмі кандидата положень, спрямованих на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету й територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства та розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров’я населення;
• відсутні або неналежно оформлені документи;
• припинення громадянства України кандидатом у народні депутати;
• вибуття особи, висунутої кандидатом у народні депутати, за межі України для постійного проживання;
• визнання особи, висунутої кандидатом у депутати, недієздатною чи набрання щодо неї законом обвинувального вироку суду за вчинення умисного злочину;
• виявлення виборчою комісією суттєвої недостовірності відомостей про кандидата, поданих відповідно до законодавства.

Як видно, національне законодавство містить досить розширений перелік підстав для того, щоб відповідна виборча комісія прийняла рішення про відмову в реєстрації окремого кандидата чи списку політичної партії (блоку). З усього переліку підстав застосування конституційно-правової відповідальності найбільший інтерес викликає останнє положення, адже саме ця підстава з усього переліку чи не найбільше застосувалася протягом періоду реалізації норм закону про вибори народних депутатів, тим більше, що ця підстава до того ж є основою для скасування рішення про реєстрацію кандидатів у народні депутати відповідною виборчою комісією.

Виявлення суттєвої недостовірності відомостей про кандидата

Виборчі законодавчі акти багатьох держав однією з умов реєстрації кандидата встановлюють обов’язок подання відомостей про особу та його сім’ю (біографія, декларація про доходи та майно, ідентифікаційний номер та ін.). Це необхідно виборцям для визначення соціального статусу особи, її майнового становища (економічної незалежності), кваліфікації тощо. Подання ж недостовірних відомостей про кандидата є правопорушенням, санкція за вчинення якого — відмова в реєстрації або ж скасування рішення про реєстрацію.

Національне законодавство передбачає застосування конституційно-правової відповідальності за подання суттєво недостовірних відомостей про кандидата. При цьому законодавчі акти не встановлюють відповідних критеріїв для оцінки суттєвого характеру недостовірних даних. Це стало причиною виникнення великої кількості виборчих спорів з приводу застосування виборчими комісіями санкції конституційно-правової відповідальності у формі відмови в реєстрації або скасування рішення про реєстрацію кандидатів у народні депутати. Законодавчі прогалини вирішувалися правозастосовчою практикою як виборчих комісій, так і загальних судів. Так, наприклад, Верховний Суд України у своїх рішеннях відстоює позицію, що питання про суттєву недостовірність відомостей про кандидата має бути пов’язане з наявністю у такої особи умислу, спрямованого на введення в оману виборців та виборчі комісії стосовно відомостей, які виключають можливість обрання його народним депутатом або можуть мати вплив на результати виборів. Такими відомостями є вік, громадянство, час проживання в Україні, наявність чи відсутність судимості за вчинення умисного злочину тощо [42; 12].

Аналіз позицій законодавця інших держав з цього приводу свідчить: подання відомостей про кандидата є обов’язковою умовою порядку реєстрації кандидатів, при цьому неподання, приховування важливих відомостей є підставою для відмови в реєстрації кандидата (кандидатів) або ж скасування рішення про їх реєстрацію.

Законодавство Литви визначає досить широкий перелік інформації про кандидата, яка має бути подана для виборчої комісії [27]. Так, кандидат, окрім заяви, зобов’язання про припинення несумісної зі статусом парламентаря діяльності в разі обрання його до Сейму, повинен подати анкету, у якій зазначається: прізвище, ім’я, побатькові, дата народження, адреса постійного проживання, номер паспорта, відомості про те, чи є в нього повністю не відбуте призначене за вироком суду покарання, чи не є він особою, яка проходить дійсну військову службу або альтернативну службу, офіцер, унтер-офіцер тощо, чи має він громадянство іншої держави. У разі ж, якщо кандидат приховав інформацію про рішення суду, на підставі якого було «встановлено факт його свідомої співпраці не за завданням Литовської Республіки із спецслужбами інших держав, що має юридичне значення, Центральна виборча комісія не реєструє такого кандидата, а якщо він уже був зареєстрований, негайно анулює його реєстрацію кандидатом у члени Сейму» [27].

Виборче законодавство Болгарії для реєстрації кандидата окружною виборчою комісією передбачає подання від кандидата лише документа про його висунення політичною силою чи ініціативною групою, заяву про згоду балотуватися та заяву, у якій слід вказати прізвище, ім’я, по батькові, вік, місце постійного проживання та особистого ідентифікаційного номера [26]. Разом з тим чітко не визначена санкція за подання неповних чи недостовірних відомостей про кандидата.

Виборчий кодекс Білорусі передбачає подання, окрім протоколу партійного осередку про висунення кандидатом відповідної особи, ще й заяву про згоду балотуватися та біографічні дані, вказівки щодо яких визначаються Центральною виборчою комісією. Якщо подана інформація, у тому числі й біографічна, не відповідає дійсності то відповідна виборча комісія має право відмовити особі в реєстрації кандидатом, а коли вона вже зареєстрована такою, то відмінити рішення про її реєстрацію [23].

Законодавство Польщі також передбачає для реєстрації кандидатом у депутати одним з документів заяву про згоду балотуватися, яка повинна містити таку інформацію: прізвище, ім’я, по батькові, вік кандидата та його ідентифікаційний номер, належність до політичної партії, інформацію про службу в органах державної безпеки й співпраці з такими органами в 1944—1990 роках особами, що виконують громадські обов’язки. Законодавець дозволяє усунути недоліки, які містяться у поданих документах протягом 3-х днів. Якщо це не буде виконано, то виборча комісія може застосувати до порушника санкцію у вигляді відмови в реєстрації списків кандидатів у цілому або ж окремих кандидатів [29].

Як видно, законодавці інших держав по-різному встановлюють обов’язки щодо подання відомостей про кандидатів і санкції застосовуються не лише за подання відомостей, які є суттєво недостовірними, а й просто за недотримання чітко визначеного порядку та й за приховування важливих відомостей про колишню діяльність кандидата, зокрема про співпрацю зі службою безпеки. А тому слід вважати досить обґрунтованим підхід законодавця щодо встановлення вимоги подання відомостей про особу, яка має намір стати кандидатом. Однак усе ж вважається за доцільне законодавчо визначити критерії визначення суттєвої недостовірності відомостей, поданих кандидатом.

Під час проведення останніх парламентських виборів у березні 2002 року та проміжних виборів протягом того ж року як українські, так і міжнародні експерти свою увагу найбільше акцентували на такій санкції конституційно-правової відповідальності, як скасування рішення про реєстрацію кандидата, списку кандидатів політичної партії (виборчого блоку).

 Зупинимося на проблемних питаннях законодавчої регламентації цієї санкції, яка передбачена як національним законодавством, так і виборчим законодавством інших держав.

Розпочинаючи аналіз регламентації та застосування такої конституційно-відповідальності як зняття з реєстрації, необхідно насамперед коротко з’ясувати історію закріплення відповідних положень в національному законодавстві.

Так, законом про вибори народних депутатів України 1993 року була передбачена відповідальність кандидатів у народні депутати у формі скасування рішення про їх реєстрацію, при цьому формулювання підстави для застосування відповідальності було досить загальним: «у разі порушення кандидатом у депутати вимог виборчого законодавства» [3], відповідний закон 1997 року визначив вичерпний перелік підстав застосування такої санкції: «втрата кандидатом у депутати громадянства України, набуття чинності судовим вироком за вчинення ним умисного злочину, реєстрація однієї й тієї ж особи кандидатом у депутати більше ніж в одному одномандатному виборчому окрузі чи більше ніж в одному виборчому списку політичної партії, виборчого блоку партій» [4]. Діючим законом про вибори народних депутатів передбачена можливість застосувати таку відповідальність як до окремого народного депутата, так і до кандидатів, включених до списку політичної партії (блоку).

Одними з основних підстав застосування відповідальності є такі [2; ст. 49]:

• виявлення відповідною виборчою комісією суттєвої недостовірності відомостей про кандидата;
• встановлення судом факту підкупу виборців або членів виборчих комісій кандидатом у депутати, а також на його прохання або за його дорученням — іншою особою;
• встановлення судом, що підприємство, установа, організація засновником, власником або членом керівного органу якого є кандидат (партія, блок), під час виборчого процесу надавала виборцям або членам виборчих комісій гроші, безоплатно або на пільгових умовах товари, роботи, послуги, цінні папери, кредити, лотереї, інші матеріальні цінності;
• якщо кандидат у депутати, який займає посаду, у тому числі за сумісництвом, в органах державної влади чи місцевого самоврядування, на державних та комунальних підприємствах, в установах, організаціях, у військових частинах (формуваннях), залучав або використовував для проведення передвиборної агітації підлеглих йому осіб, службовий транспорт, зв’язок, устаткування, приміщення, інші об’єкти та ресурси за місцем роботи;
• встановлення, що кандидат у депутати, крім коштів свого виборчого фонду, використовував при фінансуванні передвиборної агітації інші кошти;
• витрати кандидатом у депутати коштів у розмірі, більшому від установленої граничної суми витрат виборчого фонду.

Проаналізуємо відповідальність у формі скасування рішення про реєстрацію одного кандидата чи всіх кандидатів, включених до виборчого партії (блоку) за підкуп виборців.

Одним із головних конституційних засад виборчого процесу є принцип вільних виборів, згідно з яким громадяни здійснюють своє волевиявлення неупереджено, свідомо, на основі власних внутрішніх переконань та поглядів. Це, у свою чергу, означає недопустимість застосування матеріального чинника на вибір громадян. Однак досвід спостереження за виборчими процесами дає змогу визначити, що саме вплив матеріального фактора став одним із домінуючих негативних чинників під час виборчих кампаній більшості політичних сил та окремих кандидатів останнього часу. Це явище по-різному характеризується в наукових та аналітичних виданнях: використання фінансового ресурсу, матеріального фактора тощо. З усіх характеристик цим діянням найбільше відповідає — «підкуп виборців».

У широкому розумінні використання матеріального чинника, як засобу впливу на політичний вибір громадян України і є підкупом виборців. Системний аналіз виборчого законодавства дає пiдстави визначити пiдкуп як схиляння виборців до голосування за кандидата, виборчий список партії (блоку) з наданням чи обіцянкою надання виборцям грошей, будь-яких товарів, робіт, послуг, цінних паперів, кредитів, лотерей, інших матеріальних цінностей [47].

Аналізуючи iсторiю становлення цього конституційного делікту та вiдповiдальнiсть за його скоєння, слiд відзначити, що національне виборче законодавство останніх 11 років не відразу законодавчо заборонило вплив на вибір громадян через матеріальний чинник. Так, закон про вибори народних депутатів України 1993 року [3] взагалi не мicтив заборони щодо пiдкупу, закон про вибори народних депутатів України 1997 року [4] хоч i встановлював заборону, проте санкцiя за порушення була вiдсутня, і лише чинний закон про вибори народних депутатiв уперше закрiпив юридичну вiдповiдальнicть (конституційно-правову) за пiдкуп виборців [2; с. 265]. Так, у разi, коли суд встановить факт пiдкупу виборцiв політичною партією (виборчим блоком політичних партій), окремими кандидатами, до порушникiв застосовується конституцiйно-правова вiдповiдальнiсть, санкцiя за якою — скасування рішення про реєстрацiю в багатомандатному окрузi вcix (або окремих) кандидатiв, включених до виборчого списку партiї (блоку) Центральною виборчою комісією, кандидатів в одномандатних виборчих округах окружними виборчими комісіями [2].

Підкуп виборців є підставою для скасування рішення про реєстрацію кандидата (кандидатів) у виборчому законодавстві багатьох держав, проте формулювання правових норм цього правопорушення є різним. Так, Виборчим кодексом Киргизії передбачена відповідальність за встановлення факту підкупу виборців кандидатом [22], проте цим законодавчим актом санкція за підкуп стосується виключно кандидатів, хоча виборча система є змішаною; за підкуп виборців передбачена відповідальність і у Виборчому кодексі Білорусі, проте формулювання законодавця щодо заборони та санкції є не зовсім вдалим. Так, у статті 47 Кодексу [23] заборона сформульована наступним чином: «кандидати в депутати, їх довірені особи, організації та особи, які агітують за обрання кандидатів, не мають права роздавати громадянам гроші, подарунки та інші матеріальні цінності, проводити пільговий розпродаж товарів, безкоштовно надавати будь-які товари та послуги». Водночас законодавець зазначає, що при порушенні цих вимог виборча комісія має право скасувати рішення про реєстрацію кандидатів. Тобто правові норми білоруського законодавства порушують причинно-наслідковий зв’язок між діями організацій та установ та відповідальністю кандидатів. Російський законодавець визначає відповідальність за встановлення факту підкупу виборців кандидатом, політичною партією, виборчим блоком, їх уповноваженими особами, довіреними особами, а також на їхнє прохання чи доручення іншими особами. Отже, український законодавець до виборчого закону імплементував саме цю норму.

Характеризуючи правопорушення підкупу виборців в цілому, слід насамперед з’ясувати його суб’єктний склад. Якщо знайти пояснення щодо вчинення підкупу окремим кандидатом, тобто фізичною особою, не так складно, то підкуп, здійснений юридичною особою — політичною партією (блоком), залишає доволі багато запитань.

Політична партія — це зареєстроване згідно iз законом добровільне об’єднання громадян — прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що має своєю метою сприяння формуванню i вираженню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах [47].

Виборчий блок політичних партій — об’єднання двох чи бiльше політичних партій, якi зареєстровані в установленому законом порядку не пiзнiше як за piк до дня виборiв, утворене з метою солiдарної участi у виборчому процесi шляхом формування спільних керівних органів та висування спільного виборчого списку вiд партій, що входять до виборчого блоку [47].

З огляду на законодавче та доктринальне визначення останніх суб’єктiв, а також враховуючи ту обставину, що вони є колективними, а тому від їхнього імені діють вiдповiднi статутні органи чи посадовi особи: з’їзди, правління, полiтради, голови рад партiй тощо, слiд вiдзначити, що офiцiйного рiшення щодо проведення пiдкупу виборцiв пiд час передвиборної агітації ні відповідний орган, ні посадовi особи приймати не будуть. Та навiть коли працiвники секретаріатів партiй чи члени партiйних органів і будуть вчиняти дії, що підпадають під визначення «пiдкуп», усе ж не можна говорити про вiдповiдальнiсть усієї партiї (блоку), оскiльки цi особи своїми дiями не репрезентують партiю . Отже, вести мову про партiю, а тим бiльше блок як суб’єкт, що здiйснює пiдкуп виборцiв, є досить проблематичним. А тому, не зважаючи на законодавчу заборону, на останніх парламентських виборах набули поширення рiзноманiтнi форми пiдкупу, особливо з боку політичних сил.

Досить часто під час проведення передвиборної агітації з метою вплинути на політичний вибір громадян щодо тієї чи іншої політичної сили, окремих кандидатів у народні депутати виборцям пропонувалися гроші, книги, календарі, футболки з логотипами відповідних політичних сил, продукти харчування тощо.

Якщо про ці засоби підкупу спостерігачі, особливо міжнародні, досить часто наголошували у своїх звітах [43], то про підкуп через надання послуг чи робіт відсутня інформація взагалі. Характеризуючи засоби підкупу, слід відзначити, що з законодавчої норми чітко випливає, що однаковою мірою засобом підкупу є як безпосередньо гроші, цінні папери, лотереї, так і роботи та послуги. Слід з’ясувати проблемні питання законодавства та практику проведення підкупу через надання безкоштовно послуг і робіт.

Так, протягом останніх парламентських виборів, а також проміжних та повторних виборів 2002 р. активного поширення набула діяльність громадських приймалень партiй (блокiв), окремих кандидатів, у яких виборцям надавалися безоплатно послуги юристiв, психологiв, лікарів та разом з тим проводилася передвиборна агітація [44]. Також масового поширення набули проведення безкоштовних концертів та інших театралізованих дійств, що слід розуміти саме як послуги дозвілля. Мета цих заходів — проведення передвиборної агітації за відповідну політичну силу та окремих кандидатів, поєднане з підкупом виборців. Системний аналіз виборчого законодавства вказує на те, що цi послуги є засобами, а діяння — підкупом.

Хоча ці діяння і належать до правопорушень, які не раз  фіксували українські експерти [45], проте юридичної відповідальності за підкуп жодна політична сила (як і жоден кандидат) не понесли. Причина ось у чому. Коли проводяться відповідні театралізовані дійства, досить складно встановити причинно-наслідковий зв’язок у діях відповідного суб’єкта передвиборної агітації. Так, прямим підтвердженням того, що концерт чи діяльність громадської приймальні пов’язані з політичною силою, окремими кандидатом, є прийняття чіткого рішення відповідно про проведення чи організацію діяльності або ж фінансування роботи, пов’язаної з їх проведенням. Зрозуміло, що ні рішення не приймаються, ні фінансування з виборчого фонду не проводиться, а головна роль тут відводиться окремим особам, які й забезпечують виконання цієї роботи. Отже, слід враховувати ту обставину, що ці особи не є суб’єктами виборчого процесу, а тому до них і не можуть бути застосовані санкції конституційно-правової відповідальності.

Проте, хоч як це не дивно, «перші» особи відповідних політичних сил безпосередньо беруть участь в організації роботи громадських приймалень, проведенні концертів. Однак, як зазначалося, відповідна політична сила не може нести юридичної відповідальності. Отже, санкцiя за пiдкуп виборцiв партiєю (блоком) залишається «мертвою» нормою, а заборони — деклараціями.

Що ж до підкупу за рахунок поліграфічної продукції (книги, календарі, брошури), одягу з рекламою політичної сили, то суб’єкти передвиборної агітації відносять їх до агітаційної продукції, не вбачаючи тут засобів підкупу, що є неправильними.

Український законодавець визначив заборону щодо роздачі будь-яких товарів, проте все ж необхідно на законодавчому рівні встановити відповідні критерії щодо цих товарів. Так, це передбачено Федеральним законом «Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації»: «Кандидатам, політичним партіям, виборчим блокам, їх уповноваженим особам, довіреним особам, а також іншим особам і організаціям при проведенні передвиборної агітації забороняється проводити пільговий розпродаж товарів, безоплатно розповсюджувати будь-які товари, за винятком друкованих матеріалів (у т.ч. ілюстрованих) та значків, спеціально виготовлених для передвиборної кампанії, а також надавати послуги безкоштовно або на пільгових умовах» [24]. Така ж норма міститься й у Виборчому кодексі Киргизії [22]. Виборчий кодекс Білорусі, окрім того, що забороняє безпосередню роздачу матеріальних цінностей, забороняє й обіцянки надати грошові кошти та матеріальні цінності [23]. Заборонні норми Закону про вибори до Сейму Польської Республіки та до Сенату Польської Республіки у статті 88 визначають заборону щодо підкупу так: «Забороняється в межах виборчої кампанії проводити жеребкування та конкурси, у яких нагородою є гроші та предмети», а також «забороняється безкоштовно подавати та постачати в межах передвиборної кампанії алкогольні напої за цінами, нижчими від їхньої закупівельної вартості» [29]. Однак у законі про вибори до Сейму Литви [27], законі Болгарії про вибори членів парламенту [26] зовсім не передбачена заборона щодо роздачі громадянам грошей, безкоштовно чи на пільговій основі товарів, робіт, послуг тощо.

Враховуючи вищевикладене, при розробцi нового виборчого законодавства парламентарям слiд бiльш відповідально поставитися до питання визначення заборонних норм та застосування санкцiй за їх порушення. Так, насамперед, на рівні законодавства слiд дати чiткi критерiї, які товари, роботи, послуги слiд вiдносити до засобiв пiдкупу.

Незрозумілим виглядає формулювання підстави застосування відповідальності за підкуп виборців, здійснений організацією, засновником, власником або членом керівного органу якої є партія (блок), уповноважена особа партії (блоку), кандидат, що під час виборчого процесу надавала виборцям або членам виборчих комісій гроші чи безоплатно або на пільгових умовах товари, роботи, послуги, цінні папери, кредити, лотереї, інші матеріальні цінності [2; ч. 3 ст. 49].

Особливо насторожує та обставина, що кандидат, політична сила може нести відповідальність за дії організації, якої вони є лише засновниками. Такий підхід законодавця суперечить законодавству про громадські організації, благодійництво та благодійні організації, законодавству про господарські товариства, підприємства в Україні. Оскільки відносини між засновниками в основному припиняються з моменту реєстрації відповідної юридичної особи і надалі юридичних підстав вплинути на прийняття рішення цією організацією засновники не мають, незрозуміло тоді, чому ж останні мають нести конституційно-правову відповідальність за економічну діяльність відповідної організації, до якої вони вже не мають ніякого відношення.

Такої норми немає у виборчому законодавстві держав ні СНД, ні Східної Європи. Законодавцеві все ж необхідно відмовитися від такого формулювання підкупу виборців та членів комісій.

Проведення виборів на демократичній основі розуміється як право учасників виборчого процесу ставити питання про визнання виборів недійсними. Проте для такої постановки питання і для прийняття відповідного рішення про недійсність результатів виборів повинні бути серйозні підстави. Повинні бути встановлені серйозні порушення закону, які не дозволяють довіряти отриманим результатам виборів. Водночас «полегшене» ставлення до використання процедури визнання виборів недійсними як до чергового туру проведення виборчої кампанії, у результаті якого можна, доклавши певних зусиль, скорегувати результати волевиявлення виборців, є дефектом політичної та правової свідомості, бо ставить під сумнів саму цінність виборів як вищого безпосереднього вияву народовладдя. Тобто визнання виборів недійсними є досить небезпечною політичною та правовою зброєю, яка повинна використовуватися тільки в крайніх випадках. Якщо порушення питання про визнання виборів недійсними перетворюються з винятку з правил на норму, то обґрунтованим може бути і постановка питання про зміни у виборчому законодавстві [46].

Український законодавець при порушенні питання визнання виборів недійсними запровадив такі підстави:

• у ході проведення виборів депутата в одномандатному виборчому окрузі або при підрахунку голосів виборців у цьому окрузі мали місце порушення вимог законодавства, які не дозволяють з достовірністю визначити результати волевиявлення виборців;
• кількість виборчих дільниць, на яких голосування в одномандатному окрузі було визнано недійсним, становить не менш як 25 відсотків від загальної кількості виборчих дільниць, утворених на території одномандатного округу.

Разом з тим слід відзначити, що національне виборче законодавство передбачає визнання виборів недійсними Центральною виборчою комісією за поданням окружної виборчої комісії лише щодо одномандатного виборчого округу, тобто «кандидата-мажоритарника».

Законодавці інших держав на відміну від парламенту України по-іншому визначають підстави визнання виборів недійсними.

Так, Виборчим кодексом Албанії передбачена можливість визнати вибори недійсними на виборчих дільницях, виборчих адміністративно-територіальних утвореннях або на всій території республіки, якщо ЦВК виявляє:

• Порушення закону або природні катаклізми такого масштабу, які можуть вплинути на розподіл місць до Асамблеї.
• Голосування не починалось або було припинено впродовж 6-ти годин. Рішення ЦВК може бути оскаржене до Верховного чи Конституційного суду [25].

Центральна виборча комісія Литви може визнати результати виборів недійсними, якщо вона встановила факти грубого порушення закону про вибори до парламенту, здійснені на виборчій дільниці або у виборчому окрузі, або якщо підроблення документів чи їх втрата суттєво вплинули на результати виборів та коли на підставі протоколів підрахунку голосів або інших виборчих документів не можна встановити остаточні результати виборів:
— в одномандатному окрузі — кандидата, який повинен отримати мандат;
— у багатомандатному окрузі — списки кандидатів, які беруть участь у розподілі мандатів, або число мандатів, які припадають на список кандидатів, можна встановити тільки з точністю більш як 1-го мандата [27].
При цьому вибори не можуть бути оголошені недійсними, якщо безспірно встановлені результати дозволяють встановити остаточні результати виборів.

Вибори вважаються недійсними в Молдові, якщо Конституційний суд визнає, що під час голосування та підрахунку голосів положення виборчого закону порушувались і мали вплив на результати голосування й отримання мандатів [28].

Згідно з польським законодавства нелегітимними можуть бути визнані вибори в цілому, у виборчому окрузі, вибори депутата чи сенатора. Підставою для застосування цієї конституційно-правової відповідальності є порушення закону чи порушення Державною виборчою комісією положень даного закону, які стосуються визначення результатів голосування і результатів виборів. Відповідне рішення приймає Верховний суд, який, приймаючи рішення про недійсні вибори або недійсність вибору депутата чи сенатора, затверджує втрату дійсності мандатів шляхом визнання їх недійсними та виносить постанову про проведення додаткових виборів або проведення деяких виборчих заходів, вказуючи дії, із яких треба поновити виборчі процеси на території Польщі [29].

У Румунії подання з вимогою визнати вибори недійсними в окрузі можуть подати лише партії, політичні організації чи блоки не пізніше як через 48 годин після закриття виборчої дільниці за санкцією по втраті цього права. Спірне питання розглядається Центральною виборчою комісією [30].

У Казахстані При виявленні вищестоящою комісією помилок у протоколах нижчестоящих виборчих комісій, а також при сумніву в правильному підрахунку голосів комісія може прийняти рішення про повторний підрахунок голосів відповідною виборчою комісією [22].

У разі встановлення Конституційним судом порушення Конституції Румунії Центральна виборча комісія може визнати вибори в окремих адміністративних одиницях недійсними і повинна прийняти рішення про проведення в цих адміністративно-територіальних одиницях повторних виборів протягом 2-х місяців [30].

Враховуючи досвід законодавчої практики в інших державах, а також те, що встановлення відповідальності у формі визнання виборів недійсними лише у виборчому окрузі не зовсім відповідає ідеї рівності прав та можливостей кандидатів та політичних партій, усе ж слід встановити можливість визнання виборів недійсним і на території багатомандатного округу, тобто на території всієї держави.

Загалом правові реформи, які відбувалися в різних державах у різний час, маючи за мету гарантувати дотримання прав громадян через призму встановлення юридичної відповідальності проходили у 2-х різних напрямках:
• посилення відповідальності до правопорушників;
• послаблення санкцій і скорочення переліку діянь, за які має настати юридична відповідальність.
Вище запропоновано «золоту середину» цих напрямків. Так, щодо кримінальної відповідальності пропонується декриміналізувати один склад злочину, а стосовно адміністративної відповідальності то пропонується не підсилити, а, скоріше, встановити таку відповідальність, оскільки наразі адміністративна відповідальність за порушення виборчого законодавства практично відсутня.

Література

Нормативно-правові акти:

1. Конституція України від 28.06.1996 р. // Відомості Верховної Ради України 1996 № 30. — С. 141.
2. Закон України «Про вибори народних депутатів України» від 18.10.2001 р. № 2766-ІІІ // Вiдомостi Верховної Ради України. — 2001. № 51—52. — С. 265.
3. Закон України «Про вибори народних депутатів України» від 18.11.1993 р. № 3623 —XII. — Українська правнича фундація: «ПРАВО», 1993. — 48 с.
4. Закон України «Про вибори народних депутатів України» від 24.09.1997
   № 541/97-ВР // Відомості Верховної Ради України. — 1997 № 43. С. 280.
5. Закон України «Про Центральну виборчу комісію» від 17.12.1997 № 733/97-ВР // Відомості Верховної Ради України. — 1998. № 5, С. 17.
6. Закон України «Про міліцію» від 20.12.1990 № 565-XII // Відомості Верховної Ради України. — 1991. — № 4, С. 20.
7. Кримінальний кодекс України (вiд 5.04.2001 N 2341-III) // Офіційний вісник України. — 2001. — № 21.
8. Кодекс про адміністративні правопорушення від 07.12.1984 № 80731-X // Відомості Верховної Ради України. — 1984. № 51, С. 1122.
9. Федеральный Закон «О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административный правонарушениях» от 2 января 2000 г. № 4-ФЗ // Российская газета. — http://www.rg.ru.
10. Федеральный Закон «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» от 6 декабря 1999 г. № 210-ФЗ // Российская газета. — 1999 г. 8 декабря. — http://www.rg.ru.
11. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Российская газета.— http://www.rg.ru.
12. Кодекс Республики Казахстан об администртаивных правонарушениях от 30.01.2001 г. 155-ІІ ЗРК.
13. Кодекс Киргизской Республики об администртаивной ответственности от 18.07.1998 г., // Информационно-правовая система «Энциклопедия Киргизского права». — http://www.adviser.kg.
14. Кодекс Модовы об администртаивных правонарушениях от 29.03.1985 г.
    // Законодательство Молдовы — On-line. — http://www.docs.md
15. Кодекс Республики Беларусь об администртаивных правонарушениях
    / Национальный центр правовой информации Республики Беларусь, — http://www.ncpi.gov.by.
16. Уголовный кодекс Российской Федерации // Российская газета. — http://www.rg.ru.
17. Уголовный кодекс Республики Казахстан от 16.07.1997 г. № 167-1.
18. Уголовный кодекс Киргизской Республики от 18.09.1997 г. // Энциклопедия Киргизского права. — http://www.adviser.kg.
19. Уголовный кодекс Молдовы от 18.04.2002 г. №985-XV // Законодательство Молдовы — On-line. — http://www.docs.md.
20. Проект Закону України «Про внесення змін до Кодексу про адміністративні правопорушення щодо відповідальності за порушення виборчих прав громадян». № 7388 від 14.06.2001 р. // http://www.rada.gov.ua.
21. Проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону України «Про вибори народних депутатів України» (від 02.07.2002р., реєстр. № 1287), суб’єкт подання — Кабінет Міністрів України.
22. Кодекс о выборах в Киргизской Республике от 29 мая 1999 года № 39 // Энциклопедия Киргизского права. — http://www.adviser.kg.
23. Избирательный кодекс Республики Беларусь. — Мн.: Национальный центр правовой информации Республики Беларусь, 2000.
24. Федеральный Закон от 20 декабря 2002 года N175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
25. Виборчий кодекс Республіки Албанія // Збірник виборчих законів країн Центральної та Східної Європи // Міжнародна фундація виборчих систем. — Вашингтон: — Д.К. — 2000.
26. Закон про вибори членів Парламенту Болгарії //Збірник Виборчих Законів Країн Центральної та Східної Європи // Міжнародна фундація виборчих систем. — Вашингтон: Д.К., 2000р
27. Закон Литовської Республіки про вибори до Сейму //Збірник Виборчих Законів Країн Центральної та Східної Європи // Міжнародна фундація виборчих систем. — Вашингтон: Д.К. 2000.
28. Закон про вибори у члени парламенту Молдови // Збірник виборчих законів країн Центральної та Східної Європи // Міжнародна фундація виборчих систем. Вашингтон: Д.К. 2000.
29. Закон про вибори до Сейму Польської Республіки та до Сенату Польської Республіки // Збірник виборчих законів країн Центральної та Східної Європи // Міжнародна фундація виборчих систем. — Вашингтон: Д.К. 2000.
30. Закон про вибори до Палати Представників та Сенату Румунії // Збірник Виборчих законів країн Центральної та Східної Європи // Міжнародна фундація виборчих систем. — Вашингтон: Д.К. 2000.
31. Закон Національної Ради Словацької Республіки про вибори до Словацької Національної Ради // Збірник виборчих законів країн Центральної та Східної Європи // Міжнародна фундація виборчих систем. — Вашингтон: Д.К. 2000.

Спеціальна література:

32. Ставнійчук М. І. Актуальні питання формування системи гарантій забезпечення та реалізації виборчих прав громадян // Вибори та референдуми в Україні: законодавче забезпечення, проблеми реалізації та шляхи вдосконалення: Збірник матеріалів міжнародної науково-практичної конференції К. — Нора-Друк, 2003 — С. 66.

33. Колпаков В. К. Адміністративне право України. — К.:Юрінком Інтер, 1999. — С. 289.

34. Відповідальність за порушення виборчого законодавства Франції: Витяги із законодавства Франції / Підгот. Ж. Пустовіт.

35. Пропозиції Президента України до Закону України «Про внесення змін до Кодексу про адміністративні правопорушення щодо відповідальності за порушення виборчих прав громадян» // http://www.kuchma.gov.ua.

36. Кримінальне право України. Загал. частина: Підруч. для студентів юрид. вузів і фак. / За ред. П. П. Матишевського та ін. — К.: Юрінком Інтер, 1997. С. 62.

37. Орлов П.І. Уголовная ответственность за воспрепятствование осуществлению избирательных прав (сравнительний анализ): Матеріали до семінару «Відповідальність за порушення виборчого законодавства», проведеного Комітетом Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування, Проектом «Вибори та політичні процеси» Агентства США з міжнародного розвитку, Інститутом виборчого права 18 квітня 2003 року.

38. Результати спостереження за ходом голосування 31.03.2002 р. Комітету виборців України // Інтернет-видання «Політична Україна». — http://www.polit.com.ua.

39. Висновок Головного науково-експертного управління Верховної Ради України на проект (від 31.07.2002 р., реєстр. 16/3-734) Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону України «Про вибори народних депутатів України» (від 02.07.2002р., реєстр.№1287) // http://www.rada.gov.ua. (Офіційний сервер Верховної Ради України).

В Україні вже майже 10 років дискутується питання участі громадських організацій у виборчих процесах. Для нашої країни це питання ще й досі є актуальним. Причому дискутується воно не тільки в нашій державі, а й в інших країнах. Загальновідомо, що громадські організації є невід’ємною частиною громадянського суспільства, а це означає, що вони можуть і повинні брати участь у всіх політичних, соціальних процесах, що відбуваються в державі. Проте, починаючи з 1993 року, ми є свідками поступового скорочення ролі НДО в Україні, зокрема участі їх у виборах різних рівнів. Можна стверджувати, що цей процес є об’єктивним, але чи є він характерним для інших країн так званого перехідного періоду, а також для країн «нової демократії», ми і спробуємо проаналізувати.

Форми участі громадських організацій у виборах
В Україні та у світі можлива величезна кількість варіантів участі у виборах для громадських організацій. У більшості випадків НДО самі вирішують ступінь власної участі у виборчих процесах. Розглянемо найбільш поширені способи:

1. Участь НДО у формуванні виборчих комісій.
2. Участь НДО у агітаційних кампаніях.
3. Просвітницька діяльність НДО.
4. Інформаційно-аналітична діяльність НДО.
5. Участь НДО у висуванні кандидатів.
6. Участь НДО у спостереженні за ходом виборчого процесу.

Зазначимо, що з перелічених варіантів принаймні три вимагають законодавчого закріплення. Інакше громадські організації не можуть повністю реалізувати власний потенціал. Ідеться про такі етапи виборчого процесу, як:

• формування виборчих комісій;
• висування кандидатів;
• спостереження.

Отже, розглянемо чи закріплено законодавством інших країн зазначені вище форми участі громадських організацій у виборах.

Участь громадських організацій у формуванні виборчих комісій

В українському законодавстві про вибори 1993—94 років декларувалося право участі громадських організацій у формуванні дільничних виборчих комісій шляхом подання пропозицій до відповідних рад [1]. А на місцевих виборах ця можливість надавалася НДО і при формуванні територіальних комісій. [2] Однак Законами України «Про вибори народних депутатів України» 1997 року та «Про вибори Президента України» 1999 року НДО були позбавлені такої можливості, хоча, водночас вони все ще могли подавати свої пропозиції при формуванні комісій на місцевих виборах. Спробуємо розглянути, чи виправданими є норми сучасного українського законодавства, завдяки яким вітчизняні НДО позбавлені права брати участь у формуванні комісій.

Загалом, практика формування виборчих комісій за участю НДО, трудових колективів, зборів виборців поширена саме в країнах СНД. Так у Федеральному Законі «Про вибори Президента Російської Федерації» вказано, що територіальні та дільничні комісії формуються представницьким органом місцевого самоврядування на основі пропозицій виборчих об’єднань, виборчих блоків, громадських об’єднань, зборів виборців за місцем проживання, роботи, служби, навчання [3]. Дуже подібні норми записані і в Кодексі про вибори в Киргизькій Республіці. За цим Кодексом формування виборчих комісій здійснюється за поданням відповідних місцевих кенешів (рад) з урахуванням пропозицій політичних партій, громадських об’єднань, зборів виборців. [4]. Суттєвою різницею в порядку формування комісій є лише те, що в Киргизстані комісії формуються відповідними вищестоящими комісіями, а в Російській Федерації органами місцевого самоврядування.

Зазначимо, що в сучасному виборчому законодавстві країн Центральної та Східної Європи можливість для НДО брати участь у формуванні виборчих комісій надано лише у двох країнах. Це Литва та Білорусь. Причому підходи в наданні цього права є абсолютно різними. Так, у ст. 35 Виборчого кодексу Республіки Білорусь зазначено, що політичні партії, інші громадські об’єднання, трудові колективи організацій чи колективи їх структурних підрозділів з числа своїх членів, а також громадяни шляхом подачі заяви можуть висувати у відповідну територіальну, окружну, дільничну комісію лише по одному представникові [5].

Водночас у Законі Литовської Республіки про вибори до Сейму в ст. 12, 15 зазначено, що участь у формуванні Центральної виборчої комісії та окружних виборчих комісій бере Товариство юристів Литви [6]. Товариство юристів Литви є недержавною організацією.

Різниця підходів до участі НДО у формуванні виборчих комісій в Литві та Білорусі полягає в тому, що в одному випадку право участі у формуванні комісій надано всім НДО, а в іншому — лише одній, чітко визначеній організації. Очевидно, що обидва підходи мають свої переваги та недоліки. Так, білоруські законодавці вважають, що всі об’єднання громадян є рівними, а значить, обмежувати чи, навпаки, розширювати права й можливості будь-яких НДО неприпустимо. Однак участь у роботі виборчих комісій є дуже відповідальною і складною діяльністю. Якщо таке право участі надавати всім без винятку НДО, навіть тим, для яких така діяльність є абсолютно невластивою, це лише ускладнить роботу виборчих комісій. Саме з такої логіки виходили литовські парламентарі. Іншими словами, у Білорусі в цьому випадку взято за основу принцип законності, а в Литві — принцип доцільності. На жаль, в Україні панують радше білоруські принципи в законотворенні, ніж литовські. Наші законодавці вважають, що, записавши норми, подібні до литовських, вони порушать законодавство про об’єднання громадян, де передбачено рівність усіх громадських організацій України. Тому краще позбавити можливості впливу на формування комісій всі НДО відразу.

Однак, на нашу думку, подібні аргументи є лише невдалою спробою виправдати власне небажання залишити за НДО хоч якусь частину політичних прав. Так, Верховна Рада України вже прийняла Закон України «Про товариство Червоного хреста в Україні», крім того, уже проголосований у першому читанні проект Закону України «Про товариство сприяння обороні Україні». Ці обидві організації за своїм статусом є об’єднаннями громадян. Це значить, що вони або мають керуватися тими ж базовими законодавчими актами, що й усі інші НДО, або Верховна Рада України має приймати законодавчі акти, що регулюють діяльність кожної НДО.

Основна ж причина небажання народних депутатів включити НДО до процесу формування виборчих комісій лежить не в юридичній, а в політичній площині. На жаль, в Україні склалася практика маніпулювання громадськими організаціями, трудовими колективами з боку органів державної влади. На думку законодавців, принцип формування виборчих комісій органами місцевого самоврядування за поданням політичних партій, НДО, трудових колективів, зборів виборців є набагато менш прозорим, ніж принцип вертикального формування комісій з обов’язковим включенням до складу комісій виключно представників політичних партій та кандидатів.

Однак проблему участі НДО у формуванні виборчих комісій, на нашу думку, слід розглядати не лише в розрізі законодавчого забезпечення, а й у розрізі застосування законодавства на практиці. Так, у Виборчому кодексі Республіки Вірменія передбачено, на перший погляд, демократичний і прозорий механізм формування виборчих комісій. Згідно з цим Кодексом виборчі комісії формуються вищестоящими комісіями за поданням президента (по три члени) та політичних партій (по одному членові), що мають фракції в Національних Зборах [7]. Однак абсолютна більшість скарг спостерігачів, у тому числі й міжнародних, стосувалася саме діяльності виборчих комісій. Їх визнали такими, що відверто працювали на одного з кандидатів у президенти. Подібні скарги на діяльність виборчих комісій були й на президентських виборах в Україні 1999 року та на парламентських виборах 2002 року. Крім того, міжнародні спостерігачі висловили своє занепокоєння тим, що керівні посади в окружних виборчих комісіях було розподілено непропорційно. Так, у Заключному звіті ОБСЄ/БДІПЛ, присвяченому парламентським виборам в Україні 2002 року зазначено: «Було відзначено значний дисбаланс у розподілі посад голів комісій. Блок ЗЄУ отримав 17 % усіх посад членів ОВК, а 7 % кандидатів отримали 43 % посад голів ОВК. Інші партії також отримали непропорційно великі частки цих посад, включаючи невелику партію Демократичний союз, що мала більш як 10 %. Загалом, близько 70 % голів комісій були представниками пропрезидентських партій. Навпаки, «Наша Україна», маючи 20,5 % всіх посад членів ОВК, отримала лише 9 % посад голів ОВК. Комуністична партія також не мала достатнього представництва» [8]. Такий дисбаланс легко пояснити, уважно розглянувши повноваження ОВК. Окружні виборчі комісії мали право оголошувати попередження кандидатам в народні депутати в мажоритарних округах, а також знімати цих кандидатів з реєстрації.

Отже, законодавчі положення щодо формування виборчих комісій не рятують від зловживань та тиску з боку виконавчої влади. Це питання лежить, швидше, у площині правової культури як суб’єктів виборчого процесу, так і органів державної влади та місцевого самоврядування. Але те, що обмеження прав НДО не можна назвати демократичним, не викликає жодних сумнівів.

На жаль, практика обмеження прав НДО в Україні продовжується. Так, у новому проекті Закону України «Про органи управління виборчим процесом», який розробили фахівці Інституту виборчого права, можливість НДО брати участь у формуванні комісій не передбачено навіть на місцевих виборах, хоча таке право надане навіть зборам виборців [9].

На нашу думку, право НДО брати участь у формуванні виборчих комісій слід розглядати в комплексі з правом НДО висувати кандидатів на виборах. Якщо на президентських та парламентських виборах ці питання гостро не стоять, то на місцевих виборах за громадськими організаціями повинна зберігатися можливість участі у формуванні виборчих комісій.

Крім того, на нашу думку, не буде суперечити Конституції України положення на зразок литовського про те, що одна або кілька авторитетних, спеціалізованих громадських організацій України можуть брати у формуванні виборчих комісій на загальнонаціональних виборах. Вважаємо, що цей підхід буде кращим, ніж існуючий сьогодні з таких причин:

• члени компетентних, спеціалізованих НДО завдяки своїй освіті та підготовці значно підвищать професійний рівень комісій. Це є дуже важливим, оскільки в українському виборчому законодавстві передбачені досить широкі повноваження виборчих комісій, а виборчі процедури є одними з найскладніших у Центральній та Східній Європі. І вітчизняні, і зарубіжні експерти сходяться на думці, що для того, аби правильно застосовувати українське законодавство, члени комісій повинні мати принаймні середню юридичну освіту, або спеціальну підготовку.
• участь членів спеціалізованих НДО у виборчому процесі в ролі членів виборчих комісій підніме довіру громадян до самого процесу виборів.

Отже, участь НДО у формуванні виборчих комісій є доцільною на місцевих виборах. На президентських та парламентських виборах вважаємо за доцільне застосувати досвід Республіки Литва, де можливість брати участь у формуванні виборчих комісій надано спеціалізованій, компетентній громадській організації.

Участь громадських організацій у висуванні кандидатів.

Якщо участь НДО у формуванні виборчих комісій може розглядатися, як один зі складників чесних, прозорих та демократичних виборів, то право НДО висувати кандидатів, а особливо на парламентських чи президентських виборах, не потребує детального та глибокого вивчення.

При цьому, на нашу думку, слід розмежувати таке право НДО на загальнонаціональних та місцевих виборах. Оскільки природа президентського статусу, статусу народного депутата дуже відрізняється від природи статусу депутатів місцевих рад.

Отже, проаналізуємо положення законодавства інших країн, щодо можливості НДО висувати кандидатів на загальнонаціональних виборах

Єдиним законодавчим актом в Україні, яким передбачалося право НДО висувати кандидатів, був Закон УРСР «Про вибори народних депутатів Української РСР», прийнятий 27 жовтня 1989 року. Згідно з цим Законом, право висувати кандидатів надавалося трудовим колективам, колективам професійно-технічних, середніх спеціальних і вищих навчальних закладів, які налічують не менш як 200 осіб, громадським організаціям, зборам виборців, які є правомочними за умови присутності на них не менш ніж 200 виборців, зборам військовослужбовців. Однак згаданий Закон було прийнято ще за часів СРСР. А вже в Законі України «Про вибори народних депутатів України» зразка 1993 року громадські організації були позбавлені такого права.
Громадські організації не мають права висувати своїх кандидатів і на виборах до Джогорку Кенешу (парламенту) Киргизстану, і на виборах до Національних Зборів Вірменії. Як бачимо, у багатьох країнах СНД також скасовано практику висування кандидатів НДО чи навчальними закладами.

Серед країн Центральної та Східної Європи право НДО висувати кандидатів надається лише в Румунії. Так, Законом № 68/1992 «Про вибори до Палати представників і Сенату» організації громадян національних меншин, що беруть участь у виборах, прирівнюються з точки зору виборчих дій до політичних партій [10; с. 353]. Таким чином, організації громадян національних меншин отримують право на висування своїх кандидатів.

Слід зазначити, що організації національних меншин, згідно з Конституцією Румунії, мають право на отримання депутатських мандатів. Саме тому відповідні норми, які гарантують національним НДО представництво в парламенті і присутні у виборчому законодавстві Румунії.

Отже, у Румунії право висувати кандидатів належить не всім НДО, а лише організованим у громадські організації національним меншинам.

В Україні та в абсолютній більшості інших країн така практика відсутня. На нашу думку, це питання слід розглядати з погляду політичної доцільності. В Україні жодна з організацій національних меншин не вимагала утворення національних виборчих округів чи можливості висувати своїх кандидатів за списком від НДО, що представляє таку меншину. Представники національних меншин реалізовували це право шляхом самовисування в мажоритарних виборчих округах чи були включені до виборчих списків політичних партій.
Підсумовуючи сказане вище, зазначимо, що, на нашу думку, висування кандидатів від НДО на загальнонаціональних виборах в Україні не є доцільним.

Дещо складніше питання щодо права НДО висувати своїх кандидатів на місцевих виборах.
Чинний Закон України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» передбачає, що право висування кандидатів у депутати місцевих рад та кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови (далі — кандидатів) належить громадянам України, які мають право голосу, і реалізується ними як безпосередньо шляхом самовисування, а також висування на зборах виборців за місцем їхнього проживання, трудової діяльності (зборах трудових колективів) або навчання (далі — зборах виборців), так і через місцеві осередки політичних партій, виборчі об’єднання місцевих осередків політичних партій — блоки (далі — блоки), громадські організації, що легалізовані відповідно до чинного законодавства України [11].

Однак не може не турбувати те, що в проекті Закону України «Про гарантії виборчих прав громадян», який розробили фахівці Інституту виборчого права, зазначено, що право висунення кандидата може здійснюватися партією (блоком) або шляхом самовисування. Причому ці положення поширюються не лише на президентські та парламентські, а й на місцеві вибори [12]. Таким чином, ми спостерігаємо намагання звузити існуючі права НДО.

На нашу думку, право висування кандидатів від НДО на місцевих виборах повинно бути збережено з таких причин:

• саме через НДО в місцевих радах можуть працювати представники національних меншин. Загальновідомими є бажання кримських татар у Криму, ромів, угорців у Закарпатті, румунів на Буковині відстоювати власні інтереси в місцевих радах;
• НДО, які створені для захисту громадян зі специфічними потребами, для задоволення соціальних, культурних інтересів можуть бути представлені в органах місцевого самоврядування.

Підсумовуючи сказане вище, зазначимо, що, на наш погляд, норми чинного українського виборчого законодавства, які стосуються права НДО висувати кандидатів не потребують змін. Це право має бути збережене на місцевих виборах.

Ми проаналізували доцільність участі НДО у висуванні кандидатів. Перейдемо до найскладнішої частини дослідження, а саме, можливості участі НДО у спостереженні за ходом виборчого процесу.

Участь громадських організацій у спостереженні за ходом виборчого процесу
Виборче законодавство в країнах перехідного періоду, до яких належить і Україна, змінюється найчастіше. Це викликано спробами політиків знайти найоптимальнішу виборчу систему для нашої держави. Однак у процесі цих пошуків, законодавці часто забувають, що важливою гарантією демократичності та прозорості виборів є участь громадськості в ході спостереження за виборчим процесом.

Це і є обов’язковим складником демократичних виборів, що закріплено у Документі Копенгагенської наради Конференції з людського виміру НБСЄ (1990 р.). У п. 8 цього документа вказано:

«Країни-учасники вважають, що присутність спостерігачів, як іноземних, так і місцевих, може покращити виборчий процес у країнах, де відбуваються вибори. Вони… запрошують спостерігачів з будь-яких інших країн РБСЄ та інших відповідних приватних інституцій та організацій, які можуть забажати спостерігати за виборами для спостереження за національними виборчими процесами в рамках, дозволених законодавством. Вони так само повинні намагатися сприяти проходження подібного процесу виборів на рівні нижчому від національного. Такі спостерігачі не повинні втручатись у виборчі процедури».

Також на цьому питанні постійно акцентують свою увагу експерти міжнародних організацій у своїх заключних звітах за ходом спостережень виборів у різних державах. У заключному звіті ОБСЄ/ БДІППЛ за підсумками парламентських виборів 2002 року зазначено, що:

«Активне громадянське суспільство України взяло на себе життєво важливу роль у виборчому процесі. Багато неурядових організацій впроваджували численні проекти, пов’язані з виборами, включаючи моніторинг засобів масової інформації, моніторинг фінансування передвиборної кампанії та спостереження.

Відповідно до Статті 8 Копенгагенського документа від 1990 року, Закон має містити положення про позапартійних вітчизняних спостерігачів»

На аналогічних положеннях ОБСЄ/БДІПЛ наполягало і в заключному звіті за підсумками президентських виборів 1999 року.

Окрім міжнародних документів та законодавчих актів інших країн, не слід забувати й про чинне українське законодавство.

Стаття 22 Конституції України проголошує, що:
«При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод».

Однак нове законодавство суттєво обмежує права українських виборців. Мається на увазі саме відсутність положення про можливість організації спостереження за ходом виборчої кампанії з боку громадських організацій.

Право участі у виборах офіційних спостерігачів від громадських організацій України було закріплено в Законі України «Про вибори народних депутатів України» та в Законі України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» 1997 року. Цю можливість було надано, хоча й опосередковано, і Законом України «Про вибори Президента України» 1994 року.

Проте чинне виборче законодавство (Закон України «Про вибори народних депутатів України» та Закон України «Про вибори Президента України») не дозволяє представникам громадських організацій брати участь у спостережені за ходом виборчого процесу. На час прийняття відповідних положень законодавчих актів парламентарі від окремих політичних сил свідомо прагнули не допустити громадських організацій до спостереження за ходом виборчого процесу, проте невдовзі після виборчих кампаній відзначали важливість та необхідність такої участі та й, зрештою, свою помилку під час голосування.

Традиції позапартійного громадського спостереження розвинуті не лише в Центральній та Східній Європі, а й у країнах, розташованих в різних частинах земної кулі.

Подамо коротку довідку про країни, де таке спостереження розвивалося в минулому.
Починаючи з 1990 року, коли готувалися до проведення багатопартійних виборів у Центральній та Східній Європі у багатьох країнах місцеві позапартійні спостерігачі розглядалися як важливий компонент у справі впевненості громадськості у справедливості та демократичності виборів. Серед таких організацій слід назвати наступні:

• у Болгарії Българско сдружение за чесни избори и граждански права (БСЧИГП) стала ініціатором ефективної кампанії громадянської освіти та провела спостереження на більш ніж 2000 виборчих дільницях;
• у Румунії Asotiatia pro Democratia розробила й розповсюдила документацію, яка пояснювала процес голосування, організовувала форуми кандидатів у всіх містах по всій країні, також провела навчання та розташувала на дільницях понад 6 000 спостерігачів. Також організація проводила «круглі столи» з представниками політичних партій та влади з метою обговорення законодавства про вибори.
• у Словаччині працювала коаліція організацій «Obcanske oko», яка організувала спостереження на виході з виборчих дільниць по всій території країни;
• у Сербії організація CeSID організувала підрахунок виборців, які прийшли на дільниці, і в такий спосіб зменшила ймовірність фальсифікацій.

Слід зазначити, що позапартійне спостереження розвивається й на африканському континенті. Як приклад можна навести Африканську громадську організацію (GERDDES), котра базувалась у Беніні. За її ініціативою було організовано місії зі спостереження за виборами та програми навчання спостерігачів більш ніж у 15 західно-африканських країнах.

Одними з перших ініціаторів створення інституції громадського спостереження можна вважати Філіппінський національний рух за вільні вибори (NAMFREL), який під час президентських виборів у 1986 році збирав та навчав спостерігачів. Організація також проводила «швидкий підрахунок голосів», здійснюючи незалежну табуляцію результатів виборів.

Варто також відзначити діяльність місцевих громадських груп у Чилі, які організували незалежну акцію з реєстрації виборців у 1988 році (паралельно до офіційної), що значно скоротило можливість фальсифікації результатів виборів при підрахунку.

Позапартійне спостереження розвивається і в країнах Середньої Азії. У Киргизстані Коаліція за демократію і громадянське суспільство організувала спостереження на референдумі 2003 року, направивши на дільниці понад 3500 спостерігачів.

У Казахстані активно розвивається Республіканська мережа незалежних спостерігачів.

За останні 10 років непартійне міжнародне і внутрішнє спостереження за виборами стало більш комплексним. Спостерігачі не обмежують свою діяльність під час процедури в день виборів, вони намагаються розглядати вибори комплексно беручи до уваги природу передвиборного періоду, справедливість процедури голосування і підрахунку голосів, а також готовність населення прийняти результати виборів. Зокрема, у деяких країнах робляться спроби продовжити діяльності позапартійних організацій шляхом впливу на роботу вже обраних законодавчих органів. Але все ж питома вага діяльності та уваги спостерігачів спрямована на сам процес голосування, зокрема на підрахунки результатів голосування, коли найбільш імовірні спроби підробки результатів голосування. Для визначення процесу, коли спостерігачі за виборами реєструють результати, отримані на окремих виборчих дільницях, і порівнюють їх з офіційними даними використовується багато різноманітних термінів. Найбільш вдалий (який надалі буде використовуватись) — це «паралельний підрахунок голосів». Питання паралельного підрахунку голосів вкрай важливе на виборах, котрі проходять під час перехідного періоду від недемократичної влади до більш демократичної системи державної влади.

На Філіппінах (1986) і в Панамі (1989) ППГ встановили перемогу опозиційних сил, не зважаючи на спроби уряду підробити результати голосування;

• Парагваї (1989) і Болгарії (1990) ППГ підтвердили перемогу правлячої партії, і в результаті діяльності цих організацій опозиційні партії відмовилися від підозр щодо підробки результатів голосування.
• Чилі (1988) і Нікарагуа (1990) за рахунок ППГ правлячі партії публічно визнали перемогу опозиційних партій ще до закінчення офіційного підрахунку результатів виборів.

У світі політичні партії, засоби масової інформації і вчені-дослідники часто збирають неофіційні дані про результати голосування. Ці паралельні підрахунки є визнаною частиною виборчого процесу, і на них, як правило, не звертають особливої уваги. Інша ситуація складається в тих країнах, де демократія тільки розвивається, або там, де звинувачення у фальсифікації виборів мають особливо гостре значення.

Зазначимо, що в країнах Центральної та Східної Європи положення про місцевих недержавних спостерігачів є в Албанії, Болгарії, Боснії та Герцеговині, Македонії, Молдові, Білорусі, частково в Польщі (контроль за фінансами).

Причому законодавством цих країн по-різному регулюється ступінь участі НДО у спостереженні.
Так, Виборчим кодексом Республіки Албанія передбачено, що іноземні та національні неурядові організації, які спеціалізуються та беруть участь у розвитку та захисті прав людини, мають право направляти спостерігачів у кожний центр голосування та в кожну виборчу комісію [13].

Таким чином, в Албанії право спостерігати мають не всі, а лише правозахисні організації.
У болгарському Законі «Про вибори членів Парламенту» дається визначення терміна «спостерігач». Цей термін означає:
а) представників іноземних парламентів, ОБСЄ, іноземних партій та рухів, а також осіб, призначених партіями та коаліціями, що беруть участь у виборах, та осіб, запрошених через Міністерство іноземних справ;
б) уповноважених представників болгарських неурядових організацій [14].

Як бачимо, усі неурядові організації Болгарії мають право направити своїх представників на виборчі дільниці. До болгарських НДО не висувається жодних кваліфікаційних вимог.

Цікаві норми щодо спостереження від НДО встановлені у Федерації Боснії та Герцеговини. У виборчому законі Боснії та Герцеговини зазначено, що представники міжнародних спостерігачів, спілки громадян, політичні партії, блоки, списки незалежних кандидатів та незалежні кандидати (далі «спостерігачі») можуть спостерігати за всією виборчою діяльністю у Боснії та Герцеговині за умови, що вони акредитовані згідно з цим Законом [15]. Зазначимо, що за згаданим Законом спостерігати можуть не всі НДО. Виборча комісія Боснії та Герцеговини повинна ввести положення з метою встановлення критеріїв для акредитації спілок громадян. Із Закону випливає, що ці критерії можуть бути різними, але в самому законі визначено лише один. Спілка громадян має принаймні декларувати, що відповідна НДО не створюється та не субсидується політичною партією та іншими суб’єктами виборчого процесу, а також не займається ніякою діяльністю від імені цих суб’єктів. Ми вважаємо, що позапартійність та незалежність є суттєвою кваліфікаційною вимогою для НДО.

Таким чином, у Боснії та Герцеговині законодавці роблять акцент саме на незалежному, позапартійному спостереженні з боку місцевих НДО.

Дуже подібними до албанських норм є положення Закону «Про вибори до Парламенту Республіки Македонія». Стаття 107 даного закону зазначає, що за виборами та виборчою процедурою можуть спостерігати представники міжнародних організацій та асоціацій. За виборами та виборчою процедурою можуть також спостерігати представники організацій та асоціацій захисту прав та свобод людини, зареєстрованих у Республіці Македонія [16].

Ще один приклад застосування кваліфікаційних вимог для НДО, які бажають узяти участь у спостереженні, знаходимо у Виборчому кодексі Республіки Молдова.

Стаття 63 Кодексу регламентує, що, згідно з резолюцією Центральної виборчої комісії, місцеві виборчі ради повинні акредитувати представників компетентних громадських об’єднань Республіки Молдова для спостереження за ходом виборів на дільницях. «Компетентним» громадським об’єднанням вважається те, у статуті якого визначена мета сприяти розвитку прав людини і демократичних цінностей, а також те, яке Центральна виборча комісія (або у випадку регіональних організацій — місцева виборча рада) вважає здатним виконувати громадські обов’язки на виборах [17].

Таким чином, у законодавстві встановлено дві кваліфікаційні вимоги. Одна об’єктивна (наявність відповідних положень у статуті), а інша — суб’єктивна (думка виборчих комісій).

Як уже зазначалося, спостереження НДО за ходом виборчого процесу характерне не лише для країн Центральної та Східної Європи, а й для країн колишнього СРСР та СНД. Наприклад, федеральний закон про вибори Президента Російської Федерації визначає, що кожний зареєстрований кандидат, кожне виборче об’єднання, кожний виборчий блок, кожне громадське об’єднання мають право призначити у відповідні дільничні виборчі комісії кілька спостерігачів, котрі в день голосування, у тому числі в день дострокового голосування, мають право по черзі здійснювати спостереження в приміщенні для голосування [18].

На відміну від Російської Федерації, Вірменія скористалася досвідом країн Центральної та Східної Європи і запровадила кваліфікаційні вимоги для НДО, які бажають узяти участь у спостереженні за виборами.
Так, статтею 28 Виборчого кодексу Республіки Вірменія регламентовано, що:
Під час виборів право спостережної місії мають:
1) міжнародні організації;
2) представники іноземних держав;
3) громадські організації Республіки Вірменія та іноземних держав, статутні завдання яких містять питання захисту демократії і прав людини, і якщо вони не сприяють кандидатам чи партіям [19].

Отже, запроваджено дві кваліфікаційні вимоги:

• наявність відповідних положень в статутних документах;
• позапартійність та незалежність НДО;

У Виборчому кодексі Республіки Киргизстан громадським організаціям також надається можливість брати участь у спостереженні. При цьому до них не висувається жодних кваліфікаційних вимог, що є аналогічним до російських норм.

Подібні положення зафіксовані також у Виборчому кодексі Республіки Білорусь. Так, у статті 13 Кодексу зазначено, що при проведенні виборів, референдуму, відклику депутата, члена Ради Республіки мають право бути присутніми спостерігачі — депутати Палати представників, члени Ради Республіки, депутати місцевих рад, довірені особи кандидатів у президенти Республіки Білорусь, у депутати, представники політичних партій, інших громадських об’єднань, трудових колективів, громадян, іноземні (міжнародні) спостерігачі, а також представники засобів масової інформації в порядку, що встановлюється Центральною комісією [20].

Таким чином, у законодавстві країн Центральної та Східної Європи, а також деяких країн СНД є кілька підходів до надання НДО права спостерігати.

Перший підхід, що є характерним більше для країн колишнього СРСР, а також Болгарії полягає в тому, що право спостерігати надається всім без винятку громадським організаціям, навіть тим, для яких ця діяльність не є властивою.

Другий підхід, що частіше використовується в країнах Центральної та Східної Європи, Вірменії, полягає в застосуванні певних кваліфікаційних вимог (це можна назвати навіть цензом) для НДО, які бажають спостерігати.

Ці кваліфікаційні вимоги можна звести до таких:

1. Організації повинні займатися правозахисною діяльністю.
2. Організації повинні принаймні задекларувати свою позапартійність.
3. Організації повинні відповідати вимогам, які висунуть відповідні виборчі комісії.
4. Певні види діяльності мають бути зазначені в статутних документах громадських організацій.

Дуже важливим з точки зору механізмів організації спостереження є не тільки право участі різних об’єднань у спостереженні, а й те, якими документами регулюються такі етапи, як:

• реєстрація чи акредитація спостерігачів;
• визначення прав і обов’язків спостерігачів та коло їхніх повноважень.

Оскільки це питання не є предметом дослідження цього розділу, а торкається НДО лише побіжно, то й ми розглянемо його коротко. Тим більше, що це питання треба розглядати саме з погляду традицій законодавства різних країн, а також рівня розвитку виборчого права як підгалузі конституційного права кожної конкретної країни.

Як у Центральній та Східній Європі, так і в країнах СНД є два підходи до зазначених проблем.
Перший підхід полягає в тому, що вказані питання визначені безпосередньо в законодавчих актах. Причому не має значення, чи це виборчі кодекси (у країнах, де законодавство кодифіковане), чи це закони про вибори (у країнах, де кодифікація виборчого законодавства не відбулася). Другий підхід полягає у винесенні цих питань за межі власне законодавчих актів. У такому разі визначення рівня участі спостерігачів у виборах відносять до компетенції центральних виборчих комісій, або органів, що їм тотожні.

Реєстрація чи акредитація спостерігачів

Розглядаючи питання реєстрації чи акредитації спостерігачів, необхідно зупинитися на тому:

• в законодавчих чи підзаконних актах містяться положення, щодо реєстрації спостерігачів;
• хто здійснює реєстрацію чи акредитацію спостерігачів.

Більш ніж у половині країн Центральної та Східної Європи положення, що стосуються правил акредитації спостерігачів не виписані у відповідних законодавчих актах. Встановлення цих процедур законодавство відносить до компетенції ЦВК чи тотожним їй органам. Однак у країнах СНД та в країнах Центральної та Східної Європи розвивається тенденція закріплення механізмів акредитації спостерігачів у відповідних законодавчих актах. Цікаво, що в країнах, де законодавчі акти прийняті відносно недавно, такі положення є саме в законах чи кодексах.

Питання, що стосуються того, у яких органах реєструються чи акредитуються спостерігачі майже в усіх країнах вирішуються практично однаково. Як правило, акредитацію здійснюють або ЦВК або нижчестоящі виборчі комісії. Дещо інакша система існує лише в одній країні Це Киргизстан. Виборчим кодексом Республіки Киргизстан визначено, що спостерігача на дільницю направляють особи чи організації, що мають на це право. Кодексом навіть визначається, що попередньо не потрібно повідомляти відповідну виборчу комісію про направлення спостерігача.

Визначення прав та обов’язків спостерігачів та коло їхніх повноважень

На відміну від питань, що стосуються реєстрації та акредитації спостерігачів, права та обов’язки, а також обмеження щодо діяльності спостерігачів у більшості країн, законодавство яких аналізувалося в цьому розділі, повністю або частково регламентуються не підзаконними актами, а виписані в законодавстві.

Однак законодавці по-різному підходять до кола повноважень спостерігачів. Саме в цьому простежується чітка відмінність між законодавством країн Центральної та Східної Європи та між законодавством країн СНД. У першому випадку акцент робиться на спостереженні за всією виборчою діяльністю чи за всіма аспектами підготовки та проведення виборів. А в країнах СНД акцент робиться на спостереженні за діяльністю виборчих комісій, за ходом дня виборів та підрахунком голосів.

Отже, коло повноважень спостерігачів у європейських країнах ширше, а значить, вимагає кращої кваліфікації цих спостерігачів. Саме цим, можливо, і можна пояснити застосування в країнах Центральної та Східної Європи кваліфікаційних вимог до НДО (цензів).

Отже, ми оглянули історію становлення незалежного позапартійного спостереження в різних країнах, проаналізували норми законодавства різних країн, що стосуються спостереження в Україні, країнах Центральної та Східної Європи, країнах СНД.

На нашу думку, дослідження буде неповним, якщо в ньому не буде висвітлено діяльності українських НДО на виборах у ролі спостерігачів. Зазначимо, що для України більш властивий Центральноєвропейський досвід в організації незалежного позапартійного спостереження. Мається на увазі те, що в країнах Центральної та Східної Європи бралися за роботу по спостереженню одна, рідше дві-три великі НДО. У деяких випадках ці НДО створювалися спеціально для кампаній зі спостереження. Такий досвід мають Румунія, Болгарія, Словаччина. Водночас для країн СНД характерний інший підхід. Для організації спостереження утворюються коаліції зі значної кількості невеликих загальнонаціональних та регіональних НДО. Так організовується робота в Російській Федерації, Киргизстані, Білорусі, Казахстані, Вірменії.

В Україні незалежне позапартійне спостереження проводить Всеукраїнська громадська організація «Комітет виборців України».

КВУ проводить кілька різних програм на виборах. Це спостереження, паралельний підрахунок голосів (ППГ), опитування на виході з виборчих дільниць, довготермінове спостереження (ДТС).

В 1994 КВУ зібрав близько 4000 безпартійних спостерігачів-волонтерів, які працювали в 178 виборчих округах. Вони заповнили 2000 форм про порушення, у яких містився опис 725 окремих порушень. З них 178 були відіслані до Генеральної прокуратури. За словами Голови Центральної виборчої комісії Івана Ємця, «80 % форм про «порушення виборчого законодавства» були виявлені і зібрані Комітетом виборців».

На виборах у 1998 році спостерігачів було вже 16 тисяч. Ще більш масова кампанія незалежного спостереження за голосуванням була проведена на виборах Президента України у 1999 році. Тоді ідеї КВУ об’єднали понад 18 тисяч добровольців у всіх регіонах України, що дозволило контролювати голосування на більшості виборчих дільниць. На парламентських виборах 2002 року КВУ направив на дільниці близько 24 тисячі спостерігачів.

За підсумками спостереження експерти КВУ роблять загальні висновки та оцінку демократичності виборів, яку оперативно оприлюднюють на прес-конференціях, що проходять наступного після виборів дня.

Усі заяви та акти про порушення КВУ передає до відповідних органів, які розглядають їх згідно з вимогами чинного законодавства.

З найбільш гучних фальсифікацій, які були зафіксовані представниками КВУ, стали вибори у виборчому окрузі № 221. Визнаючи результати виборів у цьому окрузі недійсними, Центральна виборча комісія посилалася на документи, надані Комітетом виборців. Матеріали КВУ фігурували також у судовій справі з визнання недійсними результатів виборів міського голови Василькова.

З кожним роком КВУ удосконалює способи та методику спостереження. Нині більша увага приділяється не масовості, а підвищенню професійного рівня спостерігачів, широко застосовується практика мобільних груп, «точкового спостереження», комп’ютерної обробки даних спостереження.

Опитування на виході з виборчих дільниць (exit-pool)

З метою оперативного отримання результатів виборів та виявлення рівня фальсифікації їх результатів КВУ проводить опитування виборців на виході з дільниць. Дана методика передбачає соціологічне опитування тих, хто щойно проголосував про те, кому був відданий голос виборця. Оперативно зібравши дані опитування, можна ще до закінчення голосування дізнатися приблизні результати виборів. При якісно проведеному опитуванні похибка не перевищує 2-х відсотків.

Порівняння даних опитування з офіційними результатами може також визначити рівень фальсифікації виборів, якщо такі мали місце.

Комітет виборців проводив «exit-pool» під час виборів міських голів Дніпропетровська, Запоріжжя, Мукачева та під час довиборів народних депутатів України 25 жовтня 2000 року. Результати опитування підтвердили високу професійність його проведення фахівцями КВУ.

Паралельний підрахунок голосів

З метою запобігання та виявлення фальсифікацій результатів виборів КВУ широко застосовує методику паралельного підрахунку голосів. Ця методика передбачає незалежний (паралельний до офіційного) збір даних підрахунку голосів з дільниць. Порівняння результатів ППГ з офіційними результатами дає змогу виявити рівень фальсифікації на шляху від дільничних комісій до комісій вищих рівнів.

Уперше паралельний підрахунок КВУ проводив на виборах міського голови Ужгорода у вересні 1998 року. З того часу ППГ здійснюється на кожних виборах, у яких КВУ бере участь.

На місцевих виборах, де кількість дільниць є незначною, КВУ проводить тотальний підрахунок голосів, збираючи дані з усіх без винятку дільниць.

На загальнонаціональних виборах або там, де з об’єктивних причин не можна забезпечити присутність спостерігачів на кожній дільниці, КВУ проводить паралельний підрахунок за статистичною вибіркою. Це передбачає визначення певної кількості виборчих дільниць, які репрезентують усі типи дільниць (сільські, міські, закриті). Можлива похибка в порівнянні даних ППГ з офіційними не перевищує 3 %.

Найбільш масову кампанію паралельного підрахунку голосів Комітет виборців України провів на виборах Президента України, де він збирав інформацію з 1365 дільниць у всіх 225 округах, що становило понад 4 % від загальної кількості дільниць. Дані паралельного підрахунку КВУ в межах похибки збіглися з офіційними результатами виборів, що дало підстави твердити про відсутність фальсифікації результатів на етапі передачі бюлетенів до комісій вищого рівня. Результати підрахунку КВУ були оприлюднені раніше, ніж Центральна виборча комісія опублікувала свої.

Довготермінове спостереження

У 2002 році КВУ вперше на теренах Східної Європи та пострадянського простору реалізував програму довготермінового спостереження за виборчою кампанією. За півроку до проведення виборів у кожному регіоні України почали працювати монітори КВУ, які фіксували порушення під час підготовки до виборів. З початком виборчої кампанії працювали 225 довготермінових спостерігачів КВУ, які готували звіти про порушення виборчого законодавства. Ці звіти широко висвітлювалися в українських та закордонних ЗМІ, надсилалися міжнародним організаціям. Інформація від КВУ використовувалась у Резолюції конгресу США щодо виборів в Україні та у звітах ОБСЄ.

Однак, не зважаючи на те, що позапартійне спостереження в Україні розвивається, КВУ з 1999 року фактично позбавлений можливості повноцінно спостерігати. Саме тому активісти КВУ акредитуються на виборчих дільницях як кореспонденти газет.

Це право передбачено лише Законом України» Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». Наразі практично відсутні вагомі аргументи, які б відстоювали заборону участі НДО у виборчому процесі.

Однак розглянемо всі, альтернативи, які наводили народні депутати приймаючи нові законодавчі акти, що стосуються виборчого законодавства, і спробуємо дати відповіді.

1. В Україні 1631 всеукраїнська НДО і безліч місцевих. Якщо надати їм право спостереження — це буде заважати проведенню виборів.

Цей аргумент не витримує критики, оскільки в такому випадку участь у спостереженні повинні були б брати 53 823 000 спостерігачів тільки від всеукраїнських НДО, що перевищує кількість населення в Україні. Народним депутатам відомо, що функції позапартійного спостереження виконують 1 чи 2 всеукраїнські громадські організації. І присутність на кожній дільниці 1 чи 2 спостерігачів від зазначених НДО не заважатиме виборчим комісіям виконувати їхніх функції.

2. Це положення може дати можливість владі поставити своїх людей на дільниці і в такий спосіб впливати на хід виборчого процесу.

Цю тезу надзвичайно легко спростувати тим, що у влади й так достатньо можливостей впливати на хід виборчого процесу, у тому числі й через спостерігачів від тих політичних партій, які користуються підтримкою органів виконавчої влади. Крім того, на хід виборчого процесу набагато сильніше можуть впливати члени виборчих комісій.

3. Спостерігач мало на що впливає, тому участь спостерігачів у виборах є недоцільною.

Проте саме позапартійні спостерігачі здатні підняти довіру громадян до обраних осіб. Адже практично на кожних виборах на адресу органів виконавчої влади, виборчих комісій, у тому числі й ЦВК, постійно звучать звинувачення в фальсифікації результатів виборів. При цьому об’єктивної оцінки того, як справді пройшли вибори, не може дати ніхто, окрім позапартійних спостерігачів, які не зацікавлені в результатах виборів, а лише в законності їх проведення.

4. Абсолютна більшість НДО є заангажованою і буде відстоювати свою політичну партію чи кандидата.

Усі вибори, що проводилися в Україні з 1998 року, показали, що лише на останніх парламентських виборах 2002 року лише виборчі блоки «Наша Україна» та «За єдину Україну», спромоглися направити своїх спостерігачів більш ніж на 2/3 дільниць. Інші політичні сили цього зробити не змогли. Досвід показує, що політичні партії залучають своїх прихильників до спостереження саме від імені партії.

5. У законодавстві демократичних країнах положення про спостерігачів відсутні.

Члени КВУ як міжнародні спостерігачі відвідали багато розвинутих країн. У Швеції, США, Великобританії будь-який громадянин цих країн може бути присутнім на виборчій дільниці, при цьому ніхто не буде вимагати в нього будь-яких підтверджувальних документів. Іншими словами, прозорість та відкритість виборчого процесу в цих країнах мають настільки високий рівень, що положення законодавства, які регламентують участь НДО в спостереженні, просто непотрібні. Це вже традиція. Якби Україна була справді демократичною країною і вибори в нас відбувалися чесно, то ні в кого не виникло б бажання спостерігати.

Представники засобів масової інформації не можуть адекватно замінити позапартійних спостерігачів, особливо в перехідний період. Багато з них виражають інтереси політичних сил, крім цього, журналісти рідко хочуть бути присутніми на виборчих дільницях протягом цілого дня (що необхідно для висновків стосовно законності проведення виборів). Це саме можна сказати і про міжнародних спостерігачів, які часто мають обмежений підхід до розуміння виборчого законодавства певної країни і які часто не можуть розмовляти місцевою мовою. Окрім цього, позапартійні спостерігачі відрізняються від представників від партій. Останні більш зацікавлені в захисті інтересів своєї партії або ж кандидата від неї, ніж у забезпеченні справедливості процесу голосування та захисту прав виборців. 

Однак розвиток подібних організацій та підтримка їх населенням має підстави лише у країнах, які перебувають на тій чи іншій стадії перехідного періоду. Популярність і довіра в населення (а звідси і велика кількість таких організацій) ґрунтуються, насамперед, на недовірі до керівництва держав здатних забезпечити демократичність проведення виборів, з одного боку, а з іншого — на недосвідченості політичних організацій у проведенні передвиборних кампаній на абсолютно законних засадах.

Загальною ознакою таких країн є прийняття нових виборчих законодавств, у яких задекларовуються демократичні принципи (або кардинально змінюється виборча система), але часто підхід до вирішення технічного боку організації виборів, принципи формування виконавчих органів, організація проведення дня виборів — залишаються на старих засадах. Домінуючим залишається традиційний підхід до процедури проведення виборів — характерний для тоталітарних, автократичних країн, навіть коли у законодавствах закладаються нові структури та механізми. Окрім цього, слід врахувати недосконалість діяльності партійних інституцій, які часто вперше беруть участь у виборах.

До громадських організацій як в Україні, так і в цілому світі належать активні люди, які й ходять на вибори, вдумливо голосують, усвідомлюють, якими якостями повинен володіти народний обранець. І тому в усіх цивілізованих країнах влада намагається привернути всі громадські організації до виборів, надаючи їм якомога більше прав. Це можливість просвітницької роботи, навчання членів виборчих комісій, організація зустрічей та дебатів з кандидатами, спостереження за законністю виборів, організація зустрічей депутатів з виборцями. Ця діяльність громадських організацій і сприяє демократизації суспільства і не дає можливості депутатам забути про виборців.

Однак те, що в чинному виборчому законодавстві про громадські організації навіть не згадується, і відштовхує значну кількість активного населення від виборів, а також змушує такі організації зливатися з партіями або дуже часто, самоліквідовуватися, адже вони не матимуть можливості працювати як з кандидатами, так і з обраними депутатами.

Саме з огляду на зазначене вище, вважаємо, що справжньою причиною недопущення НДО до виборів є інша.
Справжня причина, на нашу думку, полягає в тому, що політичні партії не прагнуть до відкритості політичних процесів, а хочуть усе вирішувати шляхом кулуарних домовленостей. Єдині, хто протистоїть цьому — це НДО.

Звідси бажання партій маргіналізувати НДО і підкорити їх собі.
Найпростішим способом це зробити є «відтирання» громадських організацій від участі в будь-яких політичних процесах, а особливо — у виборах.

Саме через це в Україні склалася, на наш погляд, ненормальна ситуація. Політичні партії на виборах формують виборчі комісії, проводять передвиборну агітацію, формують і витрачають виборчі фонди і навіть спостерігають за законністю проведення виборів. Тобто фактично спостерігають самі за собою.

Звичайно, зрозумілі побоювання політичних партій, що можуть скластися умови, за яких штучно створена громадська організація може шляхом спостереження зірвати вибори чи суттєво вплинути на їхні результати.

Президент України не раз  наголошував, що громадським організаціям слід надати можливість незалежного позапартійного спостереження за виборами, та Верховна Рада так само не раз з цим не погоджувалась. А отже, саме зараз, коли у Верховній Раді вже підготовлено ряд законопроектів про вибори народних депутатів та про вибори Президента, лише від законодавця залежить, чи буде українським громадським організаціям надано хоча б обмежені можливості брати участь у політичному процесі.

Необхідно зазначити, що українське виборче законодавство швидко й динамічно розвивається. Законодавчо закріплюються норми, що раніше належали до компетенції Центральної виборчої комісії. Це, зокрема, стосується і прав та обов’язків спостерігачів.

Висновки:

1. Участь українських НДО у формуванні виборчих комісій є недоцільною. Можливо, варто застосувати принцип, що закріплений в законодавстві Литви і надати право брати участь у формуванні комісій одній або кільком компетентним спеціалізованим НДО. Це сприятиме підвищенню кваліфікації членів комісій. Ще одним варіантом участі НДО у формуванні комісій може бути надання представникам спеціалізованих НДО права призначати своїх представників до складу комісій з правом слова.
2. Участь НДО у висуванні кандидатів на виборах є недоцільною, оскільки це є прерогативою політичних партій. Однак це право слід зберегти за НДО на місцевих виборах.
3. Право НДО брати участь у виборах шляхом організації спостереження має бути відновлено. Звичайно, можуть виникнути проблеми з критеріями, яким НДО надавати право направляти спостерігачів.

Однак вважаємо, що можливо законодавчо встановити обмеження для НДО, які мають право брати участь у спостереженні за ходом виборчого процесу. Наведемо найбільш поширені варіанти, що зустрічаються в законодавстві інших країн:

1. Дати можливість спостерігати всім НДО. Така практика є найбільш розповсюдженою. Більше того, це положення присутнє навіть у Виборчому кодексі Республіки Білорусь, який Організація Безпеки та співробітництва в Європі визнала таким, що не відповідає усталеним демократичним нормам.
2. Ввести ценз на період існування НДО. Хоча цей ценз, як правило, застосовується до політичних партій, які мають право брати участь у виборах, проте вважаємо, що його можна застосувати і до громадських організацій.
3. Ввести ценз спеціалізації. Часто такі цензи вводять законодавці саме для того, щоб запобігти не стільки великій кількості спостерігачів, скільки уникнути участі у виборах тих НДО, для яких подібна діяльність не є природною. Найчастіше законодавець вимагає, щоб у статуті НДО була зазначена діяльність, пов’язана зі спостереженням за виборами. Дещо частіше зустрічається вимога, що спостерігати мають право лише НДО певного виду (наприклад правозахисні).
4. Ввести градацію — на Всеукраїнських виборах спостерігають тільки всеукраїнські НДО, а на місцевих — і місцеві.

Підсумовуючи наведене вище, відповімо на запитання, чому участь громадських організацій у виборах є важливою.
На нашу думку, участь НДО у виборах є важливою тому, що:

1. Тільки від безсторонніх спостерігачів виборці дізнаються правду.
2. Своєю участю у виборах НДО піднімають авторитет виборних органів.
3. Участь НДО у виборах сприяє відкритості виборчого процесу.

Досвід виборчих кампаній з виборів народних депутатів України, виборів Президента України підтвердив значимість ролі інституту спостерігачів від НДО, який за останні кілька років набув поширення як чинник демократичності виборчого процесу та визнання на міжнародному рівні легітимності результатів виборів. У законодавстві мають визначатися порядок реєстрації та акредитації вітчизняних та іноземних спостерігачів, їхні повноваження, відповідальність і гарантії діяльності, що виключає необхідність розроблення окремих положень чи інструкцій про статус спостерігачів та цілком відповідає пункту 20 частини першої статті 92 Конституції України, якою передбачено, що організація і порядок проведення виборів та референдумів визначається виключно законами України.

У виборчих законах, а в майбутньому і у Виборчому кодексі має бути розширене коло організацій та осіб, які під час виборчої кампанії мають право запрошувати представників міжнародних, національних державних та недержавних організацій для проведення спостереження.

Окрім того, необхідно деталізувати повноваження офіційних спостерігачів, їхні права та обов’язки. Також доцільно встановити вичерпний перелік випадків, коли спостерігача може бути відсторонено від участі в спостереженні.

І якщо народні обранці хочуть бачити Україну повноцінною країною у євроатлантичних структурах, то вони мають прислухатися, якщо не до вимог НДО, то хоча б до рекомендацій ОБСЄ та інших міжнародних організацій.

Література

1. Закон України «Про вибори Президента України» (зі змінами та доповненнями). — К.: Право, 1994. — 45 с.
2. Закон України «Про вибори депутатів і голів сільських, селищних, районних, міських, районних і містах, обласних рад» — К.: Право, 1994. — 47 с.
3. Федеральный Закон «О выборах Президента Российской Федерации». — М.: Редакционно издательский отдел Аппарата ЦИК РФ, 2000. — 276 с.
4. Кодекс о выборах в Кыргызской Республике. — Бишкек, 1999. — 237 с.
5. Избирательный Кодекс Республики Беларусь от 11.02.2000, № 370-3 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь // http://ncpi.gov.by.
6. Закон про внесення змін до Закону про вибори до Сейму від 18 липня 2000 р. № VIII-1937 // Збірник виборчих законів країн Центральної та східної Європи. — Вашингтон: Міжнародна фундація виборчих систем (IFES). — 2002. — С. 154—155.
7. Избирательный кодекс Республики Армения. — Ереван: ЦИК Республики Армения, 2002. — С. 26—27. 
8. Парламентські вибори 31 березня 2002. Україна. Заключний звіт. — Варшава: Бюро по демократичних інститутах і правах людини, 2002. — 38 с.
9. Проект Закону України «Про органи управління виборчим процесом» // Матеріали до круглого столу «Гарантії виборчих .: Інститут виборчого права, 2003. — С. 42—85.
10.  Закон № 68/1992 Про вибори до Палати Представників і Сенату // Збірник виборчих законів країн Центральної та Східної Європи. — Вашингтон: Міжнародна фундація виборчих систем (IFES). — 2002.
11. Закон України «Про вибори депутатів і голів сільських, селищних, районних, міських, районних і містах, обласних рад» — К.: Право, 1994. — С. 47.
12. Проект Закону України «Про гарантії виборчих прав громадян» // Матеріали до круглого столу «Гарантії виборчих прав громадян та демократичного характеру управління виборчим процесом». — К.: Інститут виборчого права, 2003. — С. 3—41.
13. Виборчий кодекс Республіки Албанія // Збірник виборчих законів країн Центральної та Східної Європи. — Вашингтон: Міжнародна фундація виборчих систем (IFES), 2002. — С. 1—39.
14. Закон про вибори членів Парламенту Республіки Болгарія // Збірник виборчих законів країн Центральної та східної Європи. — Вашингтон: Міжнародна фундація виборчих систем (IFES). — 2002. — С. 39—71.
15. Виборчий Закон Федерації Боснії та Герцеговини // Збірник виборчих законів країн Центральної та Східної Європи. — Вашингтон: Міжнародна фундація виборчих систем (IFES), 2002. — С. 71—113.
16. Закон Про вибори до Парламенту Республіки Македонія // Збірник виборчих законів країн Центральної та Східної Європи. — Вашингтон: Міжнародна фундація виборчих систем (IFES), 2002. — С. 209—231.
17. Виборчий кодекс Республіки Молдова // Збірник виборчих законів країн Центральної та Східної Європи. — Вашингтон: Міжнародна фундація виборчих систем (IFES), —2002. — С. 231—237.
18. Федеральный Закон «О выборах Президента Российской Федерации». — М: Редакционно издательский отдел Аппарата ЦИК РФ, 2000. — 276 с.
19. Избирательный кодекс Республики Армения. — Ереван: ЦИК Республики Армения, 2002. — С. 84.
20. Избирательный кодекс Республики Беларусь от 11.02.2000, № 370-3 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь // http://ncpi.gov.by.

Вибори будь-якого рівня — це надзвичайно складний і тривалий процес, який акумулює масу організаційних, фінансових, часових ресурсів; вибори сильно впливають на суспільство не тільки через подальшу діяльність обраних представників народу, а й самим фактом проведення агітаційної кампанії, поширення політичної реклами, функціонування виборчих комісій і т.д. Тому для демократичного суспільства або для суспільства, що прямує до стабілізації, важливим є принцип реалізації всього виборчого процесу на основі усталених домовленостей і правил.

В Україні сьогодні багато хто нарікає на погане виборче законодавство, на недосконалу виборчу систему; кожен політик бачить своїм пріоритетом запропонувати такий тип пропорційних чи мажоритарних виборів, який би повною мірою виявляв волю громадян. Крім того, беззаперечним першим пунктом порядку денного залишається створення ідеального органу контролю, який би зробив неможливим порушення законів. Однак політики часто забувають, що обійти парадокси демократії неможливо — за одним органом контролю має слідкувати інший, а за тим — ще інший, і так далі. Так само політики будуть давати гроші за голоси виборців, поки ті будуть їх брати, — незалежно від будь-яких заборон чи органів контролю. Сaме суспільство має диктувати в демократичній державі свою волю, а не органи виконавчої влади.

Отже, вибори — це надзвичайно комплексне явище, яке ґрунтується не тільки на законодавстві, рецепції міжнародних норм та потужній судовій системі, а й на масовій психології виборців, історичних традиціях, що склалися в країні, економічній та політичній ситуації, релігійних і моральних нашаруваннях і т.д. У широкому значенні все це можна назвати політичною культурою — потужним механізмом, який рухає весь виборчий процес, який визначає ставлення громадян до політики, ставлення політиків до волі громадян, співвідношення раціонального, традиційного та ідеологічного в політиці. Так, саме політична культура зумовлює той факт, що, попри відсутність у Конституції США слова «демократія», у цій країні дуже піклуються про дотримання її правил, хоча й не завжди ефективно.

Відповідно, після детального огляду особливостей українського виборчого законодавства та виборчої практики ми вирішили звернутися до досить непрактичного й розмитого поняття «політичної культури» (як широко комплексу, до якого входить також електоральна культура), а також до питань правової освіти громадян. Тим більше, що саме на цих двох феноменах побудовано найголовніші принципи виборів — чесних, справедливих, рівних, і це є основою світової практики.

Поняття політичної культури

Уперше термін «політична культура» використовував у XVII столітті німецький просвітник І. Гердер (1744—1803). Щоправда, він не вкладав нинішнього змісту в цей термін і навіть не припускав, що концепція політичної культури так сильно вплине на політичну науку й практику. Але за двісті років у сучасній політичній науці так і не з’явилося загальноприйнятого розуміння політичної культури. Можна виділити дві основні концепції цього явища політичного життя. Першу розробив Габріель Алмонд у 1956 році у статті «Порівняльні політичні дослідження», де політичну культуру окреслено як визначений зразок орієнтирів на політичні дії, який відбиває особливості кожної політичної системи. Таке американське розуміння цього феномена (яке ґрунтується в основному на принципі «петтернів» — зразків поведінки) пізніше було розвинуто у класичній політологічній праці Г. Алмонда і С. Верби «Громадянська культура». Відповідно, у кінцевому варіанті політична культура означала політичну систему, утілену в знаннях, почуттях, оцінках та інтенціях населення. Цю концепцію пізніше тією чи іншою мірою підтримали у своїх роботах С. Хантінгтон, А. Браун, Д. Елазар та інші. Навіть у 90-х роках дослідники часто вдавалися тільки до такого розуміння політичної культури: «це термін, що відноситься до таких диспозиційних орієнтацій, які настільки поширені серед членів політичної системи, що можуть бути використані для характеристики даної системи як такої. Політична культура складається зі ставлень, вірувань і почуттів, а також знання й інформації про політичні об’єкти». [1,32]. Отже, маємо розуміння політичної культури як певного ментального, духовного феномена, цілком відокремленого від наслідків ставлень, вірувань і почуттів.

Друга концепція включає в розуміння політичної культури ще й діяльнісний аспект, тобто зразки політичної поведінки (відповідно до набутого знання, системи оцінок тощо). Наприклад, У. Розенбаум розуміє під політичною культурою концептуальне поєднання почуттів, думок і поведінки. Так само на думку Е. Баталова, явище політичної культури — це система історично сформованих стійких установок, переконань, уявлень, моделей поведінки, які виявляються в безпосередній діяльності суб’єктів політичного процесу та забезпечують відтворення політичного життя суспільства на основі наступництва. Це західне бачення, знову ж таки, бере за основу так звані «зразки поведінки», нібито виключаючи індивідуальний моральнісний аспект. Тобто дослідники виходять з того, що кожна людина живе в суспільстві, проходить етапи соціалізації і, тому має оперувати у своїй діяльності вже готовими алгоритмами та правилами. Однак, що важливо й прийнятно у другій концепції політичної культури, індивід не обов’язково повинен діяти за вивченими правилами — він зазнає впливу інших чинників (знання, релігії, керівництва тощо), тому його політична поведінка часто є певною мірою автономною й непрогнозованою. На підтвердження цієї тези можна навести приклад з української практики. Так, під час парламентських виборів 1998 року було помічено (й артикульовано Інститутом політики) цікаву тенденцію: у загальноукраїнському пропорційному окрузі населення голосувало за одним принципом, враховуючи питання ідеології, особистої прихильності, харизматичності (тому більшість здобули ліві партії); а в одномандатних округах люди голосували з прагматичних мотивів, обираючи діяльних людей, які могли б реально змінити умови життя в конкретній місцевості (відповідно, проходили центристи, бізнесмени). Надалі ця тенденція тільки закріпилася, засвідчивши, що політична поведінка часто лише опосередковано корелюється з політичними орієнтирами.

На нашу думку, більш коректною є друга концепція політичної культури, оскільки політична дія є невід’ємним елементом кожного судження, вірування чи ставлення. При цьому можна поглянути на політичну культуру як на ще загальніше явище, яке об’єднує в собі ідеології, правила, мораль, архетипи, традиції, політичну поведінку, фінансові зв’язки, закони тощо. Слідом за Мішелем Фуко, можна навіть припустити, що «політична культура», як і влада, присутня в будь-якому феномені нашого життя, впливаючи (безпосередньо чи опосередковано) на наші дії, думки чи інтенції.

Водночас варто зауважити, що словосполучення «політична культура», або «електоральна культура», у виборчому законодавстві фактично не зустрічаються. Більше того, наприклад, у виборчому законодавстві країн Центрально-Східної Європи навіть слово «культура» вжито лише в законі про парламентські вибори Республіки Польща стосовно обов’язків міністра культури. Однак це цікаве спостереження аж ніяк не свідчить про відсутність у законодавців розуміння важливості цього феномена для виборчого процесу. Уся справа — у відсутності юридичного розуміння терміна, у його філософському наповненні. Утім, зрозуміло, що певні аспекти політичної культури входять у будь-яке демократичне законодавство. Зокрема, можна говорити про вже розглянуті нами міжнародні виборчі принципи як такі, що належать до сфери культурного, неюридичного. Це вимога чесних, рівних, справедливих виборів, яка покликана урівняти права учасників виборчих перегонів. Однак для підкріплення цієї вимоги, а також для впливу на формування демократичної політичної культури існують ще й інші норми, уже юридичного плану. До них можна віднести обмеження виборчих фондів, вимогу не впливати на підсвідомість громадян, покарання за підкуп голосів виборців та багато інших норм. Отже, очевидно, що, попри віддаленість юриспруденції та культурних явищ, перша все ж може і має впливати на формування суспільних ставлень, суджень, оцінок і політичних дій. Так само, як і культурні феномени можуть впливати на формування юридичних норм у суспільстві.

Структура політичної культури

Що ж до структури політичної культури, то також немає її однозначного розуміння. У. Розенбаум запропонував виокремлювати так звані «компоненти ядра», тобто ті елементи, які відіграють фундаментальну роль у формуванні політичної культури нації. 1)Ці компоненти він розбив на три основні групи:

1. орієнтація щодо урядових структур — ставлення суб’єкта до політичного режиму, основних урядових органів, його символів, офіційних осіб і норм;
2. політичні ідентифікації, тобто причетність індивіда до «політичних одиниць» — нації, держави, міста; політична довіра і «правила гри» (уявлення індивіда про те, за якими правилами він має діяти);
3. політична орієнтація щодо власної політичної діяльності чи «політична компетентність» і «політична ефективність» (відчуття можливості вплинути на політичний процес).

Очевидно, що в цій класифікації електоральна культура виявляється розпорошеною по всіх трьох розділах — у ставленні до партій, кандидатів, виборчих комісій, виборчого законодавства, у самоідентифікації себе як прихильника тієї чи тієї партії, політичної сили, у реалізації свого права на голос.

Але є й інше бачення структури політичної культури. У її рамках дослідники часто виділяють лише два складники: когнітивні орієнтації та афективні орієнтації людей. До когнітивних орієнтацій віднесемо знання про політичну сферу й поінформованість про політичні події. Когнітивний складник політичної культури людини формується як на пасивній основі (у процесі соціалізації), так і на активній (коли людина самостійно, свідомо й цілеспрямовано цікавиться політичним життям). Рівень поінформованості громадян може розглядатися як один із показників ефективності діяльності державних органів, що соціалізують, а також як передумова свідомої активної громадянської позиції.

Афективні орієнтації конструюються на основі почуттів і емоцій, викликаних різними політичними об’єктами. Люди, як правило, оцінюють те, що відбувається в політиці, із суб’єктивної точки зору (за шкалою «добре — погано для мене особисто»), і на основі цих оцінок формується ставлення до політичної події. Афективний складник політичної культури в сучасному суспільстві, очевидно, часто може займати домінантне становище, тим більше, коли говоримо про культуру електоральну, так звані біфуркації якої відбуваються під час виборчих кампаній, інформаційних сплесків, агітаційної кампанії.

Можна вважати, що рівень афективних орієнтацій в електоральній культурі у декілька разів перевищує рівень когнітивних, що спричинено загальною атмосферою виборів. Через це  неадекватне сприйняття виборчої реальності, викривленої засобами масової інформації, породжує велику кількість політичних міфів та «зручної» інформації (саме так і можна пояснити чутки, міфи, а також дію «чорного PR», фальшивих листівок), у якій зацікавлені не тільки політики, а й самі громадяни (це підтверджує «всенародна» любов до виявів масової культури, до таблоїдних видань, це вічне «хліба й видовищ» тощо). Однак ці процеси є багаторівневими, і не можна однозначно судити про рівень домінування масового й елітарного, не можна проектувати вплив таких міфів, бо сильною протидією їм може стати лідерська харизма або й методи антикризового менеджменту. Так, поширення фальшивих листів від Віктора Ющенка протягом лютого-квітня 2003 року фактично не впливало на його рейтинг як кандидата на пост Президента.

Узагалі політична культура, особливо в процесі трансформації, є дуже ефемерним і нечітко відокремлюваним предметом дослідження. Не можна вважати її конкретним явищем, бо в результаті ми отримаємо софістичний парадокс: Україна не може стати демократичною, бо в ній погана політична культура, а політична культура в державі погана, бо відсутня демократія. Саме тому поняття політичної культури й не входить у виборчі законодавства. І, нарешті, не до кінця можна покладатися на світові розробки теорії політичної культури, оскільки їхньою основою стали зовсім інші суспільства.

Однак українські дослідники, а їхні погляди важливі для нас у зв’язку з нашим орієнтиром саме на вітчизняну політичну культуру, також звертаються до західної класифікації, хоча й виокремлюють деякі інші аспекти. Так, Василь Лісовий, говорячи про політичну культуру, зводить її до таких складників: 1) політична свідомість — уявлення, погляди, ідеї про суспільство та державу; 2) політична поведінка — поведінка, пов’язана з використанням влади або з намаганням вплинути на державу; 3) політичні інститути — очевидно, їх вплив на попередні два елементи (наприклад, законодавство сильно коректує і свідомість, і поведінку) [3,117].

Розглядаючи структуру політичної культури слід згадати класичну класифікацію типів політичної культури, виведену ще Алмондом і Вербою. Саме вона панує в науковому середовищі, і хоча з часом було виокремлено додаткові типи культури, усе ж основоположними вважають три таких «чистих» типи політичної культури: патріархальна, підданська й активістська.

Патріархальна політична культура зорієнтована на локальні цінності (цінності клану, племені, роду) і може виявлятися у формі місцевого патріотизму, поваги до сім’ї, сюди ж можна віднести явище корупції та появу політичної «клановості», що є актуальним і для України. У цій культурі індивіди та спільноти є закритими для впливу ззовні, вони рідко виконують активні політичні ролі (наприклад, виборця), поєднують політику з отриманням власного політичного зиску (як на найвищих ланках влади, так і звичайні громадяни, які голосують за гроші). Алмонд і Верба вважали, що патріархальний тип політичної культури є характерним для молодих незалежних держав, у яких політична культура є сукупністю місцевих субкультур.

Підданський тип політичної культури передбачає, що індивід, громадянин є пасивним і віддаленим від політичної системи й рішень. Він орієнтується на традиційне сприйняття реальності, хоч і є політично свідомим (тобто розбирається в ідеологіях, партіях, лідерах). Цей тип культури з’являється в тоталітарних  країнах, де громадяни підкорюються владі, очікуючи від неї різноманітних благ (пенсій, гарантій тощо), але водночас і побоюються її.

Активістська культура («учасницька») вже своєю назвою свідчить про те, що громадяни беруть активну участь у політичних рішеннях. Вони прагнуть раціонально впливати на владу, спрямовувати її діяльність за допомогою законних засобів впливу, до яких можна віднести громадянську непокору, вибори, плебісцити.

Ці ідеальні типи в чистому вигляді не зустрічаються в жодній країні світу, і саме міра їх поєднання відрізняє одну країну від іншої. Звичайно, ми не можемо визначити відсоткове співвідношення того чи іншого виду в загальній політичній культурі країни, однак можна хоча б приблизно говорити про домінування одного якогось типу. При цьому конкретна «суміш», характерна для демократичних країн Заходу, була названа дослідниками культурою громадянськості, рисою якої є раціонально-активна поведінка громадян. Її зміст можна охарактеризувати в таких твердженнях: загалом позитивна оцінка діяльності уряду, високий рівень інтересу в діяльності уряду, почуття гордості за політичні інститути країни, бажання обговорювати питання політики, відкритий і лояльний прояв опозиційних настроїв, участь у політичних кампаніях, розвинуте почуття політичного обов’язку, віра в необхідність демократії для розвитку країни і т.д. Водночас, як писали самі Алмонд і Верба, «в ідеальній культурі громадянськості активність і залучення індивідів має врівноважуватися певною часткою пасивності й неучасті».

Українська політична культура, вочевидь, характеризується зовсім іншим набором тверджень, на чому вже не раз наголошували дослідники. Зокрема, зазначимо, що більш звичними для нашої країни є ситуації, коли громадяни досить негативно оцінюють уряд і політиків (рівень недовіри зазвичай перебільшує рівень довіри — так, у квітні 2003 року численні соціологічні опитування показали, що рівень недовіри/довіри до Президента України перебував у межах 70 : 30); громадяни втомилися від політики і надають перевагу іншим темам для розмови (що не раз використовувалося для позиціонування нових ЗМІ, наприклад «Київської газети»); відсутня масова гордість за політичні інститути країни; відсутня обізнаність у політичних процесах у країні та за кордоном; існує досить об’єктивний острах щодо вияву опозиційних настроїв; небажання брати участь у політичних кампаніях (хоча абсентеїзм відсутній); слабке почуття обов’язку та скептичне ставлення до демократичного устрою. Таким чином, перефразовуючи Алмонда і Вербу, можна сказати, що українська політична культура врівноважує пасивність і відстороненість певною часткою активності, традиційності (щодо голосування) та участі. Значну роль у такій ситуації відіграло і формування специфічної електоральної культури, або політичної культури виборів.

Особливості електоральної (виборчої) культури

Політична культура виборів — поняття вужче, ніж навіть політична культура виборців. Якщо остання містить у собі весь комплекс суб’єктивних орієнтацій щодо політики, то електоральна культура, як частина політичної, містить у собі тільки ті орієнтації, які визначають позиції громадян у виборчому процесі. До них може бути віднесено: ставлення до виборів як форми політичної поведінки; партійну ідентифікацію; ідентифікацію стосовно лідерів і кандидатів; вихідні чи тематичні орієнтації (оцінка політичних подій); реакцію на реальність. Отже, електоральна культура — це відносно стійка система знань, оцінок і норм електоральної поведінки й електоральних відносин, виборчого процесу в цілому, колективна пам’ять людей про виборчі процеси. Електоральна культура — це «активна» частина культури політичної, якої особливість полягає ще й у її ритміці (яскраво це проявляється в країнах СНД, де виборчі кампанії починаються тільки за рік-півтора до дня голосування, у той час як на Заході радять проводити кампанію від одного дня голосування до іншого). Тривалий час ця культура перебуває в латентному стані й актуалізується тільки в періоди виборчих кампаній.

Політична культура є суперечливою системою, де в постійній динаміці знаходяться минуле, сучасне й прогнозоване майбутнє. Можна навіть говорити про своєрідність політичної культури будь-якої нації незалежно від визначеного історичного континуума. Політична культура — єдина значеннєва схема, яка при заданих загальних умовах дає на «виході» ті чи інші результати. Таким чином, політична культура є динамічною моделлю, але ця динаміка меншою мірою виявляється на рівні всієї системи, а більше — на рівні зміни «питомої ваги» окремих структуротвірних взаємозв’язків і відносин між елементами й рівнями. У цьому випадку трансформація політичної культури полягає не в появі якісно іншої системи з абсолютно новими елементами, а в переході елементів з одного «рівня впливу» на іншій. У цьому переході важливе значення відіграє культура електоральна, яка, хоч і є частиною політичної культури, усе ж, як ми бачимо, має зовсім інші особливості — часову й територіальну «прив’язку», залежність від комунікативних каналів тощо. Вона й несе зміну цих елементів, почасти вона є їхнім джерелом, бо сьогоднішні вибори часто бувають непрогнозованим процесом, у якому може бути сконструйована (за допомогою ЗМІ) нова реальність (це почалося в епоху модерну, і саме це стало основним закидом демократичним виборам — можливість приходу до влади тоталітарних, чужих громадянському суспільству режимів).

У цілому, справді, варто визнати особливий вплив виборів на загальну політичну культуру. Для масової свідомості період виборчої і, особливо, агітаційної кампанії стає часом інших умов, іншого ставлення до політики. Він породжує нові орієнтири, нові судження, навіть нові архетипи. Якщо зазвичай політики не мають справи з масовою свідомістю або сприяють її переходу до пасивного стану, то у виборчий період вони активізують її, закликаючи до реальних дій (як мінімум — «Go to vote!», «Ідіть голосувати», маркетингова стратегія західних виборчих кампаній, спрямована на подолання абсентеїзму та виводу потенційних прихильників на виборчі дільниці). До речі, до подібних механізмів прямує й опозиція у «мирний» час, збираючи людей на мітинги, активізуючи їхні політичні установки. Населення у виборчий час отримує набагато більший масив політичної інформації, що переводить громадян у інший психологічний стан, примушує їх більшу частину уваги надавати політичним подіям, по суті, змінюючи відношення між класичними складниками політичної ідентифікації — патріархальною, підданською та активістською. Таким чином, є всі підстави вважати, що в період виборів політична культура виявляється переважно як електоральна, більш активна й «політизована».

Культурні аспекти участі у виборах

Електорат, його рішення є ключовими у виборчих кампаніях, тому насамперед важливо визначити, чому і як виборці голосують на виборах. Для пояснення цього існує три різні теорії: соціально-психологічна, соціологічна й економічна.

Соціально-психологічний підхід пояснює вибір виборця за допомогою ключового поняття «партійна ідентифікація». Інакше кажучи, під впливом політичної соціалізації (у ранньому віці в родині, у школі, пізніше в армії, університеті) в індивідів складаються певні переваги щодо політичних партій (або лідерів). І ця ідентифікація дуже часто передається з покоління в покоління. Звичайно, іноді відбуваються зміни цінностей між поколіннями, і ця картина порушується — проходять модернізаційні процеси. Однак ця модель заснована на уявленні про те, що виборець вибирає свої переваги на основі солідарності з якимись спільнотами, з якими він себе співвідносить, чи то родиною, чи то церквою тощо. Але коли ми починаємо говорити в цими категоріями про поведінку виборців у нових демократіях, зокрема й в Україні, то виникає серйозна проблема: як саме виникає партійна ідентифікація? Партії як рівноцінні учасники виборчих кампаній існують трохи більш як десять років, вони є непостійними утвореннями, і люди не можуть чітко заявити про свої вподобання. Можна припустити, що поведінка виборців заснована на світоглядних передумовах, тобто на тому, у який спосіб індивіди бачать світ. А зв’язок між цими світоглядними передумовами і конкретними політичними діями, у тому числі голосуванням на виборах, забезпечується через політичні ідеології. Тобто в рамках використання соціально-психологічного підходу в Україні можна говорити про те, що політична ідентифікація носить ідеологічний характер, а не партійний.

Соціологічна теорія голосування зв’язує вибір виборця зовсім не з його індивідуальними характеристиками, а з макросоціальними змінними. Це обґрунтували свого часу американський соціолог Сеймур Мартін Ліпсет і норвезький дослідник Стейн Роккан. Такими змінними є конфлікти між різними соціальними групами, наприклад базові конфлікти між власниками і робітниками, між містом і селом, центром і периферією, церквою і державою. Зрозуміло, що у випадку України, цей набір конфліктів змінюється, а політичні лідери вдало використовують суперечності, що виникають між різними соціальними групами (тому досить популярним є образ ображеного — Юлія Тимошенко, Михайло Бродський; образи протистояння між урбанізованим Сходом і сільськогосподарським Заходом, між різними «столицями» — Києвом, Львовом і Харковом). Отже, існує досить серйозний зв’язок між соціальним статусом і електоральним поводженням, насамперед, участю у виборах.

Натомість економічна теорія відштовхується від уявлення про те, що виборець егоїстичний, раціональний і голосує цілком свідомо. Тобто він пов’язує своє голосування з оцінками економічного становища і перспектив його зміни залежно від результатів виборів. Найпростіший варіант тут пов’язаний з так званим ретроспективним голосуванням. Тобто виборець своїм голосом заохочує або карає партію чи кандидата, які перебувають при владі, залежно від того, як відбивається їхнє правління на його власному економічному добробуті. Така позиція виборця називається «езопова модель». Передбачається, що виборець не має достатнього знання про партійні платформи, про перспективи того, що принесе йому особисто і країні в цілому той чи інший економічний курс, але виборець принаймні уявляє, як йому жилося при нинішній владі, і голосує, отже, своїм гаманцем.

Усі три теорії мають певні недоліки, але в комплексі дають змогу зрозуміти особливості електоральної культури виборців. Зокрема, в Україні можна споглядати, як діють на практиці кожна з трьох теорій, як їх застосовують кандидати чи партії (блоки). Так, економічна модель легко пояснює ефект підкупу, купівлі голосів, вона ж домінує в орієнтаціях громадян на «хазяїна», «адміністратора». В Україні, індекс людського розвитку якої знаходиться на дуже низькому рівні, можливість задоволення мінімальних економічних потреб виборців (20—100 гривень, як свідчить Комітет виборців України) дає змогу кандидатам проходити в мажоритарних округах. Езопова модель пояснює поведінку виборця з найпримітивніших міркувань, але вона справді має місце в економічно нерозвинених суспільствах. Крім того, із розвитком демократії вона також зазнає змін. Після прямого підкупу зазвичай іде підкуп непрямий (це відбувалось і в США на початку ХХ сторіччя, і сьогодні в Україні), а потім виборець менше орієнтується на вигоду «тут і зараз», а більше займається теоретичними викладками щодо того, як йому буде житися після обрання тієї чи тієї політичної сили.

Водночас ті кандидати, які хочуть дотримуватися законодавства (бо підкуп виборців заборонено), але вірять у перемогу виборчих технологій, демонструють дієвість соціологічної (або конфліктної) теорії. За її допомогою можна легко конструювати потрібний електорату образ, створювати відповідно до округу імідж, займатися брендингом політичних кандидатів. Сприяє цьому й ситуація на ринку масових комунікацій, які зазвичай належать політичним групам і беруть активну участь у виборчих кампаніях.

І, нарешті, соціально-психологічний підхід є втіленням демократичного розуміння політичної культури. Він також присутній в українській практиці, і великі партії і блоки багато уваги приділяють саме аспектам ідеології, звички, «прив’язки» виборця до політичної сили. Цей підхід демонструють ті партії, які розбудовують партійні осередки, займаються організаційною роботою, представники яких є справжніми законодавцями.

Звичайно, в Україні навіть усередині кожної партії представлені всі три напрями. І так є в кожній країні світу, однак різниця полягає у співвідношенні тих чи інших мотивів голосування, у домінуванні одного якогось типу. Що ж до політиків, то вони є не тільки носіями таких самих мотивів, а й завдяки роботі виборчих штабів мають змогу діяти відповідно до експектацій електорату. В Україні найчастіше реалізується саме такий підхід — маркетингове дослідження ситуації в регіоні, подальша реалізація тих заходів, які б найбільше відповідали мотивам голосування виборців. Однак часто забувається і той важливий аспект, що політик може активно впливати на культуру окремих виборців, змінювати їхні установки і мотиви. Тим більше, що українська електоральна культура сьогодні знаходиться в перехідному стані і легко піддається впливу — про це свідчать зміни, які відбулися за період незалежності.

Культура українського виборця

В умовах тотального руйнування старої політичної культури і, як наслідок, утрати людьми суспільних орієнтирів і системи ціннісних орієнтацій важко очікувати від виборця раціональних і компетентних дій, тому що немає вихідної «точки відліку» (базису, на якому розвивається довіра до політичних організацій). Загальна ситуація в країні не сприяє спокійним, зваженим рішенням. Ще всередині 90-х років минулого сторіччя більш як чверть дорослого населення України перебувало в стресовому стані, відчувало почуття безвиході, страху й туги (кількість самогубств, розлучень, алкоголізм і наркоманія, які постійно зростали, — пряме свідчення цього), ще близько 40 % громадян часто перебувало в напруженому стані, відчувало роздратування. Не було й відповідного рівня електоральної культури, кульмінацією чого були вибори 1998 року, які й викликали подив політологів і соціологів наведеною на початку розділу тенденцією «подвійного голосування».

Однак потім відбулися вибори мера Києва та Президента України 1999 року, які проходили під неформальним гаслом «виборчі технології, а не ідеології». Зокрема, про це свідчить різке зростання популярності кандидата в мери Києва Григорія Суркіса (до 17 %), виборчі експерименти літа 1999 року, масове використання клонування кандидатів і партій (інколи по одному виборчому округу проходило до 5—7 «клонів» одного кандидата). Саме на період 1997—1999 років можна віднести всі найбільші партійні розколи, які відбувалися, здебільшого, через суперечки між прихильниками ідеологій та прихильниками технологій (суперечки водночас «підігрівалися» ззовні). Ці вибори вплинули на те, що виборці стали більш уважніше й об’єктивніше ставитися до виборчих процесів, оцінювати їх як звичайні, але важливі події, які визначають рух країни у найближчі 4—5 років. Збільшилася й вага спостерігачів, незалежних органів контролю за дотриманням законодавства. Уже парламентські вибори 2002 року продемонстрували зміну тенденції до харизматичної електоральної культури (коли агітували та голосували за лідерів В. Ющенка, Ю. Тимошенко, В. Медведчука), яка різко протиставила себе технологічному підходу. Це однозначно засвідчили політичні оглядачі, які констатували провал «технологічних» блоків — «команди озимого покоління», «Жінок за майбутнє України», Партії зелених України (що ще в 1998 році пройшла в парламент завдяки вдалій рекламній кампанії). Позитивним моментом стало й те, що виборці почали більш стабільно виявляти свою прихильність до тих чи тих кандидатів, концентруючись переважно на лідерських якостях кандидатів, на традиціях голосування в сім’ї, на попередніх волевиявленнях. Утім, попри значні зміни в структурі української електоральної культури (зростанню її активної частини), усе ж ситуація значно відрізняється навіть від найближчих західних сусідів.

Для характеристики електоральної культури два показники є визначальними: відповідальність виборця (розуміння значимості виборів, інтерес до них і бажання розібратися в ситуації) і компетентність виборця (вміння оцінити ситуацію, співвіднести свої інтереси з пропозиціями і перевагами кандидатів і партій).

Рівень відповідальності виборця визначається, з одного боку, ступенем розвитку в нього почуття громадянського обов’язку, а з іншого — ступенем вагомості обираного органу в політичній системі. Зрозуміло, що (за другим критерієм) до виборів Президента України виборець ставиться більш відповідально, ніж до виборів у Верховну Раду. Однак звичка ходити на вибори, бажання змінити ситуацію на краще фактично нівелюють цю тенденцію, зводячи її до незначних коливань (так, у парламентських виборах 1998 року взяло участь 63,8 %, у другому турі президентських виборів 1999 року — 74,9 % виборців, парламентських виборах 2002 року — 69,7 % громадян України). Можна вважати це особливістю української електоральної культури.

Про компетентність вибору виборця судити ще складніше. Більшість прошарків і груп населення не мають поки «точки відліку» (тих самих сімейних традицій, коли голосування за конкретну політичну силу переходить від батька до сина) для оцінки політичних сил і кандидатів, їхніх програм на виборах.

Проте не можна забувати про політичну інтуїцію виборця, поступове оволодіння ним навичками участі у виборчій кампанії й орієнтації в програмах і заявах політичних сил і кандидатів. Водночас аналіз виборів різних рівнів дав вагомі підстави вважати, що електоральна культура і моделі голосування українського виборця різко різняться не тільки в регіональному розрізі, але й залежно від типу поселення (велике місто, мале місто, село), низки інших чинників і характеристик самого виборця.

Для розуміння складної ситуації з українською електоральною культурою варто звернутися до теорії, яка останнім часом здобула досить багато прихильників. Так, дослідники Р. Роуз та Я. Макаллістер розробили модель «електорату, що навчається», тобто який з віком отримує нові знання про вибори і приймає рішення про голосування, ґрунтуючись на аналізі досить складної і мінливої від виборів до виборів сукупності факторів, співвідносячи свої соціальні й економічні інтереси, політичні принципи із заявами і програмами партій та окремих кандидатів, оцінкою їхніх реальних дій і поведінки в контексті поточного моменту. Крім того, ця теорія цілком корелюється з новітнім розумінням політичної культури як мінливого, а не постійного явища. Немає жодних підстав вважати, що український виборець не здатен до навчання й зміни власної електоральної культури — про це засвідчили вибори 2002 року.

Додатково хотілося б зазначити, що українська електоральна культура сьогодні розвивається у двох напрямах. По-перше, вона все ще пов’язана з радянським минулим, з радянською виборчою реальністю, тому відхід від тих традицій викликає культурний розрив. У зв’язку з цим у свідомості, психології громадян України дуже поширеним є так званий екзистенційний вакуум (відсутність чітко сформованих ідеологій), консумеристська культура (на неї також можна списати питання з підкупами), високий рівень недовіри політичним інститутам й інституціям (у тому числі й інституту виборів). Водночас Україна завдяки процесам глобалізації входить до світової спільноти, рівень електоральної культури якої сильно відрізняється. Саме тому другий напрям включає постматеріалістичний розвиток української електоральної культури, її медіа-спрямованість, відхід від традиційних уявлень про політику. Ці два напрями часто доповнюють один одного і разом сприяють низькому рівню знання населення про політику і принципи виборів, низькому рівню активної участі в політичних процесах, викликають інші проблеми електоральної культури.

Проблеми електоральної культури

Розглядаючи ті проблеми електоральної культури, які хвилюють учасників громадянського суспільства, варто також звернутися до світової практики. Наприклад, абсентеїзм (неявка на вибори) — це страшна і невиліковна хвороба західних країн: до дільниць зазвичай приходять відсотків сорок американців, французів, англійців. Демократичні ідеї представництва, делегування прав тощо потерпають, а вихід знаходиться на двох полюсах — законодавчому та освітньому. Щодо законодавчого регулювання, то, наприклад, в Австралії та Мексиці за неявку на вибори штрафують, у Греції ув’язнюють на термін від місяця до року, в Італії морально засуджують. Освітні заходи — це проведення державної соціальної підтримки участі у виборах, вплив громадських організацій, проведення партіями кампаній проти абсентеїзму. Утім, в Україні проблема абсентеїзму поки що відсутня (вище ми наводили відсоток участі у виборах — він перевищує 60 %).

Іншою проблемою електоральної культури є її технологічність. З появою комп’ютерів, Інтернету, з глобалізацією вибори перетворюються на масове шоу, на розвагу, і відчуття цього посилюється ще й тим, що в західних країнах дуже часто немає значення, яка політична партія отримає першість.

Візьмемо для прикладу США. Коли Абраам Лінкольн балотувався в президенти, він позичив 25 доларів, але витратив тільки 5 — на інавгураційну вечірку. Усього іншого він досяг промовами, переконаннями, тією ідеологією, яку пропагував і якої так потребувала країна. У ті часи його хвилювала думка кожного виборця, він вірив і захищав власні ідеали. Нинішній президент США Джордж Буш-молодший не просто витратив на виборчу кампанію мільйони доларів, він також застосовував ефект 25-го кадра в рекламі медичної реформи (коли демократів порівнювали з бюрократа ми, а для підсвідомості вставляли додатковий кадр — зі словом «щурі») для маніпулювання думкою суспільства. І, можливо, не відбулося ніякого підтасування результатів у Флориді — фіктивність, нереальність політичних виборів була в іншому — у їхній телевізійності, а через це залежності від іміджмейкерів, кріейторів, «піарників» та інших співробітників виборчого штабу.

Стосується це спостереження й України. Зокрема, найбільшим закидом неурядових організацій, опозиційних партій, міжнародних спостерігачів під час президентських виборів 1999 року було звинувачення в тому, що кандидат на пост Президента України Леонід Кучма найбільше й найефективніше користується послугами засобів масової комунікації. Ніхто не зміг порахувати цифри фальшивих бюлетенів, силу тиску на голів міських рад та адміністрацій, а також віднайти який-небудь еквівалент адміністративного ресурсу, проте у виданнях, які наводили конкретні цифри щодо особливості використання телевізійних каналів, газет і журналів кандидатами в президенти можна було поховати самих кандидатів — разом з їхніми виборчими штабами. Таким чином, склалася ситуація, коли фраза «Перемагає той, хто володіє інформацією» трансформувалася: «Перемагає той, хто краще нав’язує інформацію». Контролюючи ЗМІ, політик без проблем крутить власну політичну рекламу і антирекламу, яка ніколи не покаже його справжньої сутності, але тільки те, що потрібно виборцям, тільки ті «факти і коментарі», що сприяють перемозі.

Звичайно, противагою цьому може стати законодавство та контрольні органи. Однак поки в суспільстві пануватиме відповідний тип електоральної культури, доти жоден контрольний орган не зможе заборонити політикам використовувати це на свою користь. Натомість освітні заходи, зміна культурно-політичних орієнтирів самих лідерів сприяють тому, що населення стає менш вразливим до підкупу, політичного маркетингу, антиреклами. Не виключено, що найбільшим свідченням прогресу цієї тенденції в Україні стане той факт, що пропагандистська кампанія поширення фальшивих листів Віктора Ющенка до виборців так і не досягне своєї мети.

Узагалі вибір методів агітації, впливу на електорат та роботи виборчого штабу має робити кожен політик і політичний технолог відповідно до власних етичних переконань. І хоча «чорний PR» так само домінує в політичній рекламі США чи інших західних країн, усе ж варто іноді дотримуватися правил моралі в політичній боротьбі. Інакше вершинами передвиборної агітації залишатимуться плакати на кшталт «Ткаченко зможе, якщо віагра допоможе» (кампанія 1998 року). Виборча кампанія — це мистецтво, у якому важливо не просто перемогти супротивника, а й зробити це красиво. Як приклад творчого та водночас елегантного підходу до політичної боротьби можна навести плакат у центрі Москви, який демонстрував малюнок із «Маленького принца» Сент-Екзюпері і фразу «БаоБАБи треба висапувати, інакше вони розірвуть планету на частини», де абревіатура БАБ стосувалася відомого політика Бориса Абрамовича Березовського.

Правова освіта як необхідний елемент політичної культури

Політична, а також електоральна культура — це суспільне явище, яке перебуває в постійному трансформаційному стані. На його зміни впливають найменші зрушення в політичній практиці. Крім того, політична культура — це феномен, який складається з різного набору складників, який постійно змінюється в часі й просторі і на який можуть вплинути найменші зрушення. Водночас високий рівень знань про політичну систему, про ідеології та високий рівень самосвідомості громадян може кардинально і прогнозовано змінити весь хід виборчих кампаній, створити новий баланс усіх складників культури. Річ у тім, що головний закид низькій електоральній культурі — це те, що вона не дозволяє до кінця реалізувати волю електорату, деформує її. Отже, логічно припустити, що завданням інституцій громадянського суспільства в ліберальному суспільстві є зміна електоральної культури через правову освіту громадян.

Правова освіта — це навчання політиків, звичайних громадян того, як треба поводитися на виборах. Це вивчення своїх прав та обов’язків, аналіз законодавства, порівняльні аспекти виборчих кампаній, викладення ідеологічних норм і принципів та багато-багато іншого. Це створення тієї «точки відліку», про яку багато говорилося вище. Тобто правова освіта — це ті знання, які має отримати виборець, щоби афективні орієнтації остаточно не перемогли над когнітивними і політичний міф не запанував над реальністю. Завдяки правовій освіті кожен може дізнатися, що, окрім підкупу, є більш ефективні й дешеві технології проведення виборчих кампаній, а виборці зрозуміють, що одноразові 20 гривень за голос не врятують їхнього економічного статусу. Так само правова освіта дає можливість захищати свої права в суді і створює передумови для консенсусу між державними органами, політичними партіями і громадянським суспільством. Проходити правова освіта може у різних втіленнях — як «круглі столи», конференції, семінари й тренінги, випуск літератури тощо, і це залежить від конкретної мети її ініціаторів. Однозначно її спрямованістю в цілому є орієнтир на кожного виборця, а не на конкретну групу людей.

Важливим питанням також є контроль громадянського суспільства за проведенням виборів. Адже основний ресурс влади для ефективної реалізації своєї політики — це довіра громадян. Під час виборів за будь-якого законодавства завжди будуть моменти, коли певні факти трактуються громадянами чи спостерігачами як порушення правил. Очевидно, що довіри до обраної влади це не додає. Політичні громадські об’єднання, які мають ресурси для контролю за виборами на всіх його стадіях, як зацікавлені сторони також не можуть розраховувати на повну довіру з боку населення в цьому питанні. Натомість неполітичні некомерційні організації найбільшою мірою можуть розраховувати на довіру громадян. Їхній вердикт про законність, «чесність» виборів може бути сприйнятий населенням. Контроль виборів з боку саме таких об’єднань здатний створити клімат довіри між більшістю громадян і обраними в органи влади їхніми представниками. Проблемою тут в Україні залишається репутація таких організацій і здатність їх акумулювати ресурси та вміло взаємодіяти і з політичними організаціями, і з органами влади, і з населенням. Правильне позиціонування недержавних організацій також має стати важливим напрямом їх діяльності, а також правової освіти своїх членів.

Сьогодні в Україні досить багато недержавних організацій займаються правовою освітою виборців. Однак поки що відсутнє поняття її масовості, оскільки реципієнтами здебільшого залишаються молоді політики, журналісти, урядовці, експерти та інші громадяни активістського типу політичної культури. Правова освіта, навіть у її найбільш демократичному вигляді — друкованому (посібники, книжки тощо) — носить поки що чіткий елітарний характер, і недержавні громадські організації поки що не надто намагаються уникати цього. Утім, навіть таких зусиль стало достатньо для значних змін в українській електоральній культурі. Водночас варто зауважити, що державна підтримка таких освітніх заходів (а не пошук грошей на створення додаткових органів контролю) була б надзвичайно ефективною і змогла б сильно вплинути на подальший хід українських виборів. Залишається тільки сподіватися, що або невдовзі урядовці усвідомлять такий вихід, або українці самі вийдуть на той рівень електоральної культури, який би дозволяв повною мірою реалізовувати своє право на голос.

Література

1. Lawrence C. Mayer, John H. Burnett, Suzanne Ogden. Comparative Politics. Nations and Theories in a Changing World. — New Jersey, 1993.
2. Гельман В. Политическая культура, массовое участие и электоральное поведение. Россия в сравнительной перспективе. — Available HTPP: http://www.auditorium.ru.
3. Лісовий В. Культура — ідеологія — політика. — К.: Видавництво імені Олени Теліги, 1997.

17 лютого 2003 року спільно з Представництвом Фонду Конрада Аденауера в Україні проведено круглий стіл на тему: “Конституційна реформа: Україна у пошуку нових балансів влади”.

Захід проводився з метою проаналізувати існуючі вітчизняні напрацювання та позитивний зарубіжний досвід у сфері взаємовідносин у владному трикутнику парламент–уряд–Президент; з’ясувати та спробувати узгодити позиції законодавців з цього приводу; спільними зусиллями знайти прогалини у пропонованих підходах та відповідні шляхи їх заповнення.

Під час роботи круглого столу учасники зосередились на таких питаннях:

• по-перше, на політичних аспектах реформи системи поділу влади в Україні (передумови, підстави, можливі наслідки та доцільність реформування системи влади);
• по-друге, на необхідних законодавчих змінах для здійснення повноцінного реформування (проаналізовано існуючі законодавчі ініціативи, ефективність дій парламенту та Президента України).

Експертами Лабораторії було підготовано експертно-аналітичні матеріали в яких висвітлено історію конституційної реформи та перспективи її проведення; проаналізовано існуючі законопроекти з питань внесення змін до Конституції України, які передбачають перерозподіл повноважень між парламентом, главою держави та урядом; наведено порівняльну таблиця окремих положень Конституцій деяких країн світу.

Проведення круглого столу мало на меті налагодження діалогу між політиками та експертами. У його роботі взяли участь народні депутати України – члени Тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України по опрацюванню проектів законів України про внесення змін до Конституції України: Г. Васильєв (Співголова Комісії), члени Комісії – Г. Крючков (Голова Комітету з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією, фракція Комуністичної партії України), А. Матвієнко (Голова Комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядування, фракція блоку Юлії Тимошенко), Ю.Ключковський (заступник Голови Комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядування, фракція “Наша Україна”); українські та іноземні експерти з питань конституційної реформи (зокрема, І. Коліушко – Центр політико-правових реформ, І. Жданов – директор політико-правових програм Центру економічних та політичних досліджень ім. Разумкова, Р. Павленко – директор Школи політичної аналітики та інші). Загалом у заході взяло участь близько семидесяти осіб. Він привернув значну увагу засобів масової інформації.

Модератором круглого столу виступив Ігор Когут. Відкривали захід Г. Васильєв (Заступник Голови Верховної Ради України, Співголова Тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України по опрацюванню проектів законів України про внесення змін до Конституції України) та Д-р Манфред Ломанн, який, зокрема, підкреслив необхідність проведення в Україні комплексної реформи, яка б сприяла переходу на якісно новий рівень управління.

Як і передбачалось, політики зосередили свою увагу на доцільності проведення політичної реформи, а також на власному баченні кроків, які необхідно здійснити парламенту. Народний депутат України – Г. Крючков (фракція Комуністичної партії України), зазначив, що “чинна Конституція, стала результатом компромісу більшості політичних сил, тому перегляд її положень був лише питанням часу”. Головною проблемою, на його думку, є надмірна концентрація владних повноважень у руках глави держави.

Оскільки у заході взяли участь представники політичних сил різних спрямувань, то, звичайно, було висловлено і дещо інші погляди. Зокрема, народний депутат України А. Матвієнко (фракція блоку Юлії Тимошенко) вважає, що “метою змін до Конституції має бути створення моделі “сильний Президент – сильний парламент – сильний уряд”. На конституційному рівні доцільно створити таку модель влади, яка б, не послаблюючи роль Президента в системі влади, позбавила б його можливості впливу на здійснення урядової політики. Головне – це створення дієвої системи стримувань і противаг, відсутність суспільного контролю за діяльністю інститутів публічної влади”. Ще іншу позицію відстоював Ю. Ключковський (фракція “Наша Україна”), який зазначив, що “варто навчитись вирішувати проблеми у взаєминах між гілками влади шляхом консенсусу та у рамках, визначених Конституцією”. На його думку, політична реформа повинна відбуватись поетапно – першим кроком має стати визначення доцільності конституційних змін взагалі, другим – формування спільного бачення кінцевого результату змін президентом та парламентом, третім – розробка, прийняття та підписання узгодженого варіанту закону.

Більшість присутніх погодились з тим, що проведення конституційної реформи вимагає системного підхіду та створення належних передумов.  Як зазначив І. Жданов, “зміна будь-якого одного структурного компоненту системи публічної влади без зміни інших її складових може призвести до незбалансованості системи органів державної влади”. Узагальнивши рекомендації експертів, отримуємо наступні висновки:

1. Конституційна реформа повинна удосконалити порядок формування Кабінету Міністрів України (можливо варто запровадити інститут так званого “конструктивного вотуму недовіри”, який діє у ФРН) та забезпечити його дієвість;
2. Врегулювати відносини між парламентом та главою держави;
3. Створити дієву систему громадського контролю за діяльністю владних інститутів;
4. Удосконалити систему адміністративно-територіального устрою держави та місцевого самоврядування.

Наслідком реформи повинен стати дієвий структурований парламент – прозорий ефективний і політично відповідальний уряд – демократичний президент.

Главою Української держави є Президент України. Такий його статус, закріплений у статті 102 Конституції України, відображає місце посади Президента у системі державної влади України. Таким чином, глава держави не належить до жодної з гілок влади, але є одним з головних елементів системи стримувань і противаг між ними, має численні повноваження у відносинах з іншими органами держави.

Обрання Президента України

Президент України обирається раз на п’ять років на загальних виборах громадянами України, які мають право голосу. При цьому, громадяни голосують безпосередньо за кандидатуру Президента. Для обрання особи главою держави, згідно з чинним законодавством, за її кандидатуру повинні проголосувати більше половини виборців, що взяли участь у голосуванні. Одна й та ж особа не може бути Президентом України більше ніж два строки підряд.

До особи, яка претендує на зайняття посади Президента України, Конституція встановлює низку вимог. Зокрема, главою держави може бути обраний лише громадянин України, який досяг тридцяти п’яти років, має право голосу (право голосу на виборах і референдумах мають громадяни, які досягли на час їх проведення вісімнадцяти років та не були визнані судом недієздатними), проживає в Україні протягом десяти останніх перед днем виборів років та володіє державною мовою.

Повноваження глави держави

Та обставина, що глава держави отримує свої повноваження безпосередньо від громадян України на загальнодержавних виборах, зумовлює наявність у нього винятково важливих повноважень, які мають на меті гарантувати державний суверенітет, територіальну цілісність держави, додержання Конституції України та прав і свобод людини і громадянина. Тому Президент здійснює цілий ряд функцій, передбачених Конституцією України, що торкаються більшості сфер життя держави.

Президент керує діяльністю України у сфері зовнішньої політики, представляє державу у міжнародних відносинах, має при цьому право вести переговори та укладати міжнародні угоди від імені України. Саме главі держави належать повноваження щодо визнання іноземних держав, встановлення з ними, а також з міжнародними організаціями дипломатичних відносин.

Президент України має повноваження, які дозволяють йому активно впливати на процес законодавчого регулювання суспільних відносин. Зокрема, він наділений правом законодавчої ініціативи (тобто, може вносити на розгляд Верховної Ради України проекти законів з різноманітної тематики). У разі, якщо прийнятий парламентом закон суперечить Конституції України, не відповідає державним інтересам, міжнародним зобов’язанням держави, або з інших причин; глава держави може скористатися правом вето – не підписати закон і повернути його на повторний розгляд до Верховної Ради України зі своїми зауваженнями та пропозиціями. У такому разі закон не набуває чинності. Зрештою, Президент завершує законодавчий процес шляхом підписання законів та їх оприлюднення.

Як гарант державного суверенітету, тобто незалежності, верховенства та цілісності державної влади в Україні, Президент України зобов’язаний забезпечувати державну безпеку. Тому він є Головнокомандувачем Збройних Сил України, здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони України. У разі збройної агресії проти України саме глава держави першим реагує на неї, приймаючи рішення про мобілізацію та введення військового стану, використання Збройних Сил тощо.

Президент України, крім іншого, має повноваження вирішувати численні кадрові питання. Зокрема, глава держави здійснює перше призначення особи на посаду професійного судді строком на п’ять років, призначає третину складу Конституційного Суду України, призначає та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань, призначає за згодою Верховної Ради України та звільняє з посади (за власною ініціативою) Генерального прокурора України, призначає половину складу Ради Національного банку України та Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення тощо.

Президент України здійснює також низку інших передбачених Конституцією повноважень. Виконуючи свої функції, глава держави видає укази та розпорядження, які є обов’язковими для виконання на території України. За юридичною силою акти Президента України поступаються лише Конституції та законам України, тобто, повинні видаватися на їх основі та на їх виконання.

Повноваження Президента України у відносинах з Верховною Радою України

З метою гарантування стабільної і безперервної роботи єдиного законодавчого органу держави – Верховної Ради України – Президент наділений у відносинах з нею відповідними правами і обов’язками. Так, глава держави достроково припиняє повноваження парламенту у разі, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися, інакше кажучи, якщо Верховна Рада не може почати працювати у нормальному режимі протягом місяця. Після цього Президент також призначає позачергові вибори до Верховної Ради України.

Повноваження Президента України у відносинах з Кабінетом Міністрів України

Президент України відіграє провідну роль у процесі формування українського уряду – Кабінету Міністрів України: він призначає за згодою Верховної Ради України Прем’єр-міністра України (керівника вищого органу виконавчої влади) та за поданням останнього інших членів уряду. Глава держави припиняє повноваження як Кабінету Міністрів у цілому, так і окремих його членів. Він вирішує кадрові питання стосовно керівництва центральних органів виконавчої влади (крім міністерств, до них належать численні державні комітети та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом, наприклад, Державна податкова адміністрація України, Антимонопольний комітет України, Державна митна служба України, Служба безпеки України, Фонд державного майна України тощо). Президент України створює, реорганізовує (перетворює) та ліквідовує за поданням Прем’єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Глава держави також має право скасовувати акти (постанови та розпорядження) Кабінету Міністрів України.

Таким чином, не будучи формально главою виконавчої гілки влади, Президент України має змогу фактично спрямовувати діяльність Кабінету Міністрів України та інших органів виконавчої влади. Саме тому інколи можна почути, що в Україні має місце дуалізм виконавчої влади.

Припинення повноважень Президента України

За звичайного перебігу обставин Президент України продовжує виконувати свої повноваженя до вступу на пост новообраного Президента України. Однак Конституція передбачає можливість дострокового залишення главою держави своєї посади. Крім відставки за власним бажанням та смерті, його підставами є неможливість виконувати Президентом свої повноваження за станом здоров’я та усунення з поста в порядку імпічменту.

Усунення Президента України з поста за станом зоров’я

Для дострокового припинення повноважень глави держави за станом здоров’я потрібний відповідний медичний висновок та подання Верховного Суду України. На підставі цих документів Верховна Рада України на своєму засіданні має встановити дійсний стан справ та не менш ніж 226 голосами народних депутатів (більшістю від конституційного складу парламенту) прийняти рішення про дострокове припинення повноважень Президента України.

Усунення Президента України з поста в порядку імпічменту

Ще більш складна процедура (імпічмент) передбачена на випадок, якщо Президент України підозрюється у державній зраді або скоєнні іншого злочину. У такому разі, саме лише питання про усунення глави держави з посади ініціюється більшістю від конституційного складу парламенту (не менш ніж 226 народних депутатів). Після цього спеціальна слідча комісія Верховної Ради України проводить розслідування, висновки якого розглядаються парламентом. За наявності підстав голосами не менш як двох третин конституційного складу парламенту (300 і більше народних депутатів) приймається рішення про звинувачення Президента України. Остаточне рішення про дострокове припинення повноважень Президента України приймається не менш як трьома четвертими від конституційного складу Верховної Ради України (338 і більше народних депутатів) за наявності висновків Конституційного Суду України (про відповідність розслідування вимогам Конституції) та Верховного Суду України (про наявність у діях Президента ознак злочину). Така складна процедура імпічменту покликана забезпечити стабільність державної влади та запобігти зловживанням з боку політичних сил, які з тих чи інших причин не згодні з курсом, що провадить глава держави, тощо.

Верховна Рада України – український парламент – є єдиним органом, який належить до законодавчої гілки державної влади. Його конституційний склад становлять 450 депутатів, які обираються на загальних, рівних, прямих виборах строком на чотири роки. Кожен депутат незалежно від того, як він був обраний (в одномандатному виборчому окрузі або за партійним списком), представляє у парламенті народ України в цілому, а не лише виборців свого округу чи прихильників його політичної партії (тому депутатів до Верховної Ради України називають народними).

Функції та повноваження парламенту України

Оскільки парламент є єдиним колегіальним органом держави, який обирається Українським народом і представляє його, тільки йому належить повноваження закладати правові основи суспільного та державного життя шляхом законотворення (внесення змін до Конституції України та прийняття законів), визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики України, затвердження загальнонаціональних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно -культурного розвитку, охорони довкілля, надання згоди на обов’язковість міжнародних договорів України тощо.

Крім законотворення, Верховна Рада України здійснює цілу низку інших функцій. Зокрема, однією з них є функція затвердження Державного бюджету України – основного фінансового закону держави, – внесення до нього змін та контролю за його виконанням.

Здійснюючи функцію формування інших державних органів, Верховна Рада України призначає на посаду та звільнення з посади Голову Національного банку України за поданням Президента України, призначає та звільняє половину складу Ради Національного банку України, призначає половину складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, призначає на посаду та припиняє повноваження членів Центральної виборчої комісії за поданням Президента України, надає згоду на призначення Президентом України на посаду Генерального прокурора України та висловлює недовіру Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади, призначає третину складу Конституційного Суду України, обирає суддів безстроково тощо.

Однією з найважливіших функцій українського парламенту є функція контролю за дотриманням Конституції та законів України, прав і свобод людини і громадянина тощо. Її Верховна Рада здійснює як безпосередньо шляхом направлення депутатських звернень до тих чи інших посадових осіб або органів держави, шляхом заслуховування звітів урядовців та інших посадових осіб тощо, так і за допомогою спеціально створених органів. Зокрема, функцію парламентського контролю за дотриманням конституційних прав і свобод людини і громадянина здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, який призначається на посаду та звільняється парламентом. Контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата, склад якої також повністю формується парламентом.

Верховна Рада України здійснює і низку інших повноважень, прямо передбачених Конституцією України. Її рішення оформлюються в законах, постановах та інших актах і ухвалюються, як правило, більшістю від конституційного складу Верховної Ради України (226 і більше голосів народних депутатів).

Законодавчий процес

Здійснюючи головну свою функцію – законодавчу – парламент повинен дотримуватися чіткої визначеної у Конституції України та Регламенті Верховної Ради України (документ, який регулює перебіг, практично, усіх внутрішніх процесів у парламенті, визначає структуру останнього тощо) процедури. інакше, прийняті закони, постанови та інші акти не матимуть юридичної сили.

Право подати до парламенту проект закону (право законодавчої ініціативи) мають Президент України, народні депутати України, Кабінет Міністрів України та Національний банк України.

Розгляд законопроектів у Верховній Раді Україні здійснюється, як правило, у трьох читаннях. Під час першого читання на пленарному засіданні парламенту обговорюються основні положення проекту закону. У разі схвалення законопроект спрямовується на доопрацювання у профільний комітет Верховної Ради, де він доопрацьовується з урахуванням пропозицій та зауважень народних депутатів. На другому читанні законопроект обговорюється постатейно, після чого або приймається у цілому, або направляється на доопрацювання у відповідний комітет парламенту. Логічним завершенням третього читання може бути прийняття проекту закону в цілому. За це повинні проголосувати не менше половини конституційного складу народних депутатів (226 або більше). У передбачених Конституцією України випадках (внесення змін до Конституції, законодавче встановлення державних символів) для прийняття рішення необхідна т.зв. “конституційна” більшість голосів (300 і більше народних депутатів).

Прийнятий парламентом законопроект підписується Головою Верховної Ради України, який невідкладно направляє його Президенту України. Протягом п’ятнадцяти днів глава держави може або підписати закон, або застосувати право вето, тобто, повернути його на повторний розгляд Верховної Ради зі своїми зауваженнями і пропозиціями. Для подолання вето Президента за законопроект мають віддати свої голоси не менше двох третин конституційного складу парламенту (300 і більше народних депутатів). У разі, якщо Президент України протягом п’ятнадцяти днів не повернув закон для повторного розгляду, він вважається схваленим Президентом України.

Закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.

Повноваження Верховної Ради України у відносинах з Президентом України

Як єдиний загальнонаціональний колегіальний представницький орган державної влади Верховна Рада України має низку повноважень у відносинах з главою держави. Вони покликані забезпечити стабільність державної влади, запобігти її узурпації та можливим зловживанням з боку особи, яка посідає найвищу у державі посаду.

Верховна Рада України призначає вибори Президента у передбачені Конституцією строки, може усунути главу держави з посади у порядку особливої процедури (імпічменту), встановлює факт неможливості виконання Президентом своїх повноважень за станом здоров’я. Парламент заслуховує щорічні та позачергові послання глави держави про внутрішнє і зовнішнє становище України, приймає рішення про направлення запиту до Президента України на вимогу народного депутата України, групи народних депутатів чи комітету Верховної Ради України, попередньо підтриману не менш як однією третиною від конституційного складу Верховної Ради України. Крім того, парламент у багатьох випадках бере участь у процесі здійснення Президентом його кадрових повноважень шляхом надання згоди на відповідні призначення або звільнення.

Повноваження Верховної Ради України у відносинах з Кабінетом Міністрів України

Парламент формально причетний до формування складу Кабінету Міністрів України лише на стадії призначення його керівника – Верховна Рада України дає згоду на призначення Президентом України тієї чи іншої особи на посаду Прем’єр-міністра України. Хоча, фактично, у процесі визначення кандидатур майбутніх урядовців, як правило, відбуваються численні консультації з політичними силами, представленими у парламенті, як з боку глави держави, так і з боку керівника Уряду.

Верховна Рада України розглядає Програму діяльності Кабінету Міністрів України та приймає рішення щодо її схвалення (або відхилення).

Відповідно до Конституції України парламент здійснює контроль за діяльністю Уряду, одним з наслідків якого може бути висловлення недовіри Кабінету Міністрів, що тягне за собою відставку останнього.

Організація роботи та структура Верховної Ради України

Верховна Рада України працює сесійно. Це означає, що робочий рік парламенту поділений на два періоди (сесії), розмежовані так званими “парламентськими канікулами”. У свою чергу, сесії поділяються на періоди, протягом яких відбуваються пленарні засідання парламенту, на яких Верховна Рада України обговорює різноманітні питання і приймає відповідні рішення, депутати працюють у парламентських комітетах та у виборчих округах.

Депутатські фракції та групи

Важливими суб’єктами парламентської діяльності є депутатські фракції та групи, які об’єднують народних депутатів за ознакою партійної належності або спільності політичних поглядів.

Депутатські фракції та групи беруть активну участь у формуванні керівного складу Верховної Ради України (керівництва парламенту та комітетів), визначенні порядку денного засідань парламенту та вирішенні інших питань організації роботи єдиного законодавчого органу влади. Водночас, депутати у своїй діяльності формально не зв’язані рішеннями фракцій (груп), до яких вони належать. Однак, фактично, незгода народного депутата виконувати рішення фракції (групи) може, за рішенням відповідного депутатського об’єднання, мати наслідком виключення депутата з його складу. Це є досить неприємною для депутата обставиною, оскільки у складі фракції (групи) він має більше можливостей впливати на парламентське життя.

Керівництво Верховної Ради України

Для здійснення організаційних, представницьких функцій, ведення засідань парламенту, підписання прийнятих Верховною Радою України актів остання обирає зі свого складу Голову. Голова парламенту має Першого заступника і заступника, які також обираються з числа народних депутатів України. Вони виконують функції Голови Верховної Ради України у разі його відсутності, а також здійснюють інші повноваження за його дорученням.

Погоджувальна рада депутатських фракцій (груп)

З метою сприяння організації попередньої підготовки та розгляду питань, які вносяться до Верховної Ради України, утворюється Погоджувальна рада депутатських фракцій (груп).

До складу Погоджувальної ради депутатських фракцій (груп) входять Голова Верховної Ради та керівники депутатських фракцій і груп (з правом вирішального голосу). В роботі Погоджувальної ради депутатських фракцій (груп) беруть участь заступники Голови Верховної Ради та голови комітетів Верховної Ради (з правом дорадчого голосу). Керівники депутатських об’єднань (фракцій та груп) відіграють у діяльності Погоджувальної ради провідну роль, оскільки вони, як вважається, є представниками народних депутатів, що входять до відповідних об’єднань.

Головною функцією Погоджувальної ради депутатських фракцій (груп) є вироблення проектів планів роботи та порядку денного Верховної Ради України. Вона також повноважна вирішувати й інші питання організації роботи парламенту.

За рішення Погоджувальної ради депутатських фракцій (груп) повинні проголосувати керівники депутатських фракцій (груп), сумарна кількість членів яких дорівнює кількості депутатів, голоси яких необхідні для прийняття відповідного рішення парламентом (як правило, це більшість конституційного складу Верховної Ради – 226 народних депутатів).

Комітети Верховної Ради України

З метою ефективної організації роботи парламенту у його структурі діють спеціалізовані комітети. Сфери діяльності комітетів визначаються Верховною Радою України із врахуванням важливості тих чи інших питань державного, господарського та соціально-культурного будівництва. Щоправда, на відміну від європейських країн, в Україні перелік парламентських комітетів не збігається з переліком міністерств.

Комітети Верховної Ради України займаються підготовкою проектів законів та інших питань до розгляду у парламенті, здійснюють контроль за виконанням Конституції та законів України, вивчають, наскільки ефективно втілюються у життя законодавчі акти тощо. Слід відзначити, що у країнах розвинутої парламентської демократії основна маса парламентської роботи зосереджена у комітетах, комісіях або подібних органах. Можна очікувати, що з часом роль комітетів зросте і в Україні.

Апарат Верховної Ради України

З метою правового, наукового, організаційного, документального, інформаційного, кадрового, фінансово-господарського, матеріально-технічного, соціально-побутового та іншого забезпечення діяльності Верховної Ради України, народних депутатів України у її структурі діє апарат.

До складу апарату парламенту входять численні управління (наприклад, Головне науково-експертне, Головне юридичне управління, інформаційне, управління кадрів тощо) та відділи (наприклад, відділи контролю, зв’язків з органами правосуддя, з питань звернень громадян та інші), секретаріати керівництва Верховної Ради, комітетів, депутатських груп та фракцій парламенту та інші структурні підрозділи.

Керівник апарату парламенту призначається і звільняється Верховною Радою України. Організовує роботу апарату Верховної Ради України Голова парламенту.

Функція правової охорони прав та свобод, законних інтересів людини та громадянина, а також юридичних осіб (підприємств, організацій тощо), Конституції та законів України, державного ладу, правопорядку покладена на судову гілку влади. Цю функцію суди реалізовують шляхом здійснення правосуддя – вирішення у відповідності із законодавством справ різних категорій (конституційних, цивільних, кримінальних та інших).

Судочинство в Україні провадиться Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції. Перший, як випливає з його назви, покликаний забезпечити конституційний правопорядок у державі, верховенство Основного Закону над іншими правовими актами. Суди ж загальної юрисдикції розглядають і вирішують справи, що виникають у повсякденному житті громадян, у процесі економічної та будь-якої іншої діяльності підприємств, установ, організацій тощо.

Незважаючи на належність до однієї гілки влади, між повноваженнями, порядком формування та діяльністю Конституційного Суду України і судів загальної юрисдикції існують суттєві відмінності.

Конституційний Суд України – одна з головних ланок правової системи України. Його головне завдання полягає у контролі за відповідністю низки правових актів (законів, указів Президента, постанов Уряду та деяких інших) Конституції України. Конституційний Суд також є єдиним органом державної влади, уповноваженим давати офіційне тлумачення Конституції та законів України.

Формування складу Конституційного Суду України

Конституційний Суд України складається з вісімнадцяти суддів. Вони призначаються в рівній пропорції (по шість суддів) Президентом України, Верховною Радою та з’їздом суддів України строком на дев’ять років без права бути призначеними на повторний строк.

У своїй діяльності Конституційний Суд нерідко виступає своєрідним арбітром у політичних протистояннях між гілками влади. Саме тому до його незалежності та об’єктивності ставляться особливі вимоги (тим більше, зважаючи на те, що рішення Суду є остаточними і оскарженню не підлягають). Зважаючи на це, Конституція і передбачає механізм спільної відповідальності вищих владних інституцій за формування єдиного органу конституційної юрисдикції держави.

Повноваження Конституційного Суду України

Найважливішим повноваженням Конституційного Суду України є перевірка на предмет відповідності Конституції законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів (указів і розпоряджень) Президента, актів (постанов і розпоряджень) Кабінету Міністрів України та правових актів (постанов і рішень) Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Логічним продовженням цієї функції Конституційного Суду України є дача ним висновків щодо відповідності Основному Закону міжнародних договорів України – як тих, що вже діють, так і тих, що тільки вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов’язковість. Справа в тому, що чинні міжнародні договори України є частиною законодавства держави і навіть мають вищу юридичну силу порівняно з національними правовими актами.

Інколи у практиці застосування тих чи інших законодавчих актів виникає потреба в офіційному тлумаченні деяких правових положень. Це трапляється, зокрема, коли вони суперечать положенням інших законів або положенням того ж закону, сформульовані нечітко тощо. У такому разі Конституційний Суд пояснює (тлумачить) справжній зміст положення Конституції або закону, щодо якого виникли сумніви, порядок його застосування, а у разі необхідності робить висновок про неконституційність тієї чи іншої норми закону. Такий механізм покликаний забезпечити захист прав та свобод людини і громадянина, а також однакове застосування законодавства на території України.

На Конституційний Суд України також покладена важлива функція дачі висновків щодо дотримання конституційного порядку розслідування та розгляду справи про усунення Президента України з поста у порядку імпічменту.

Суб’єкти, які мають право звертатися до Конституційного Суду України

До відання Конституційного Суду України віднесені питання виняткової державної ваги. Тому право звертатися до нього з тих чи інших підстав має обмежене коло осіб.

Зокрема, право на подання до Конституційного Суду щодо прийняття ним рішень про конституційність (чи неконституційність) законів, указів Президента та інших правових актів, на які поширюється компетенція Конституційного Суду, мають Президент України, не менш як сорок п’ять народних депутатів України, Верховний Суд України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та Верховна Рада Автономної Республіки Крим. Звертатися до Конституційного Суду з питань дачі ним висновків про відповідність Конституції України міжнародних договорів України можуть лише Президент та Кабінет Міністрів України, які безпосередньо здійснюють зовнішню політику держави, у тому числі, укладають міжнародні угоди.

Верховна Рада України є єдиним органом, який уповноважений провадити процедуру імпічменту Президента України (усунення в особливому порядку глави держави з поста у разі підозри щодо скоєння ним державної зради чи іншого злочину). Тому лише парламент наділений правом звертатися до Конституційного Суду за висновком щодо дотримання конституційної процедури розслідування та розгляду справи про імпічмент.

Потреба в офіційному тлумаченні Конституції та законів України може виникнути у практиці будь-якого державного органу чи органу місцевого самоврядування. Тому й право на подання з відповідним проханням мають Президент України, не менш як сорок п’ять народних депутатів України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Верховний Суд України, Кабінет Міністрів України, інші органи державної влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування.

Громадяни України, іноземці, особи без громадянства та юридичні особи (підприємства, установи, організації тощо) можуть звертатися до Конституційного Суду з проханням офіційно розтлумачити певні положення Конституції чи законів України лише з метою забезпечення реалізації та захисту своїх конституційних прав та свобод.

Суди загальної юрисдикції

Після розпаду СРСР судова влада в Україні ще досить довго будувалася на принципах, закладених у редакції Закону “Про судоустрій Української РСР” від 1981 року. З прийняттям у 1992 році Верховною Радою України “Концепції судово-правової реформи” ситуація не змінилася, оскільки остання мала суто декларативний характер і не передбачала яких-небудь конкретних шляхів оновлення системи судів в Україні. З часом “Концепція” частково знайшла своє законодавче продовження, а частково втратила своє значення у зв’язку з неприйнятністю низки її положень.

Принципово новий етап розвитку законодавства про судоустрій почався з прийняттям 28 червня 1996 року Конституції України. Чинний Основний Закон закріпив новий підхід до організаційної побудови судової гілки влади, суттєво підвищив її роль, поширивши юрисдикцію (компетенцію) судів на всі правовідносини, що виникають у державі тощо.

На запровадження у життя численних новел Конституція відвела п’ятирічний строк, завершення якого випало, відповідно, на 28 червня 2001 року. 21 червня 2001 року Верховна Рада України прийняла пакет законів про внесення змін до законодавства, введення яких у дію було назване “малою судовою реформою”. “Малою” тому, що законодавець так і не зміг прийняти повноцінні нові закони “Про судоустрій України”, “Про статус суддів”, “Про прокуратуру”, процесуальні кодекси тощо. “Реформою”, бо внесені зміни кардинально змінили судово-правову систему України, відобразивши численні конституційні новації.

Організація судової гілки влади

Одним з найбільш суперечливих питань, яке мала вирішити судово-правова реформа – питання побудови судової гілки влади. Намагаючись поєднати конституційний принцип спеціалізації судів та статус Верховного Суду України як найвищої ланки у системі судів загальної юрисдикції, законодавець довго вагався між двома різними підходами до організації системи третьої влади. При цьому, найбільш гострим виявилося питання про структуру та статус Верховного Суду України.

Верховний Суд України

Основне завдання Верховного Суду України – забезпечення однаковості застосування законодавства всіма судами загальної юрисдикції. Проте бачення шляхів його реалізації кардинально різняться.

Згідно з однією точкою зору, Верховний Суд України повинен розглядати всі справи виключно у пленарному режимі (повним складом). Мовляв, учасники судового процесу, звертаючись до вищої ланки судової системи, бажають і повинні отримати рішення власне Верховного Суду, а не кількох його суддів. При цьому кількісний склад Верховного Суду України пропонувалося зменшити до 18-20 чоловік. Головним аргументом проти існування поділу Верховного Суду на спеціалізовані палати (або колегії) є те, що, мовляв, утворення системи спеціалізованих судів робить такий поділ недоцільним. Їх функції, натомість, мають виконувати вищі спеціалізовані суди.

Прихильники іншої точки зору підтримують збереження спеціалізованих палат (колегій) у складі Верховного Суду України. Головним їх аргументом є те, що право на звернення до найвищої судової інстанції мають усі. Однак, у пленарному режимі (повним складом) Верховний Суд може розглянути за рік лише 100-150 найскладніших справ, що вже пройшли розгляд у вищих спеціалізованих судах. Реально ж, до нього щорічно надходить 30-40 тисяч скарг. Це зумовлює необхідність існування спеціалізованих палат у Верховному Суді України, які функціонуватимуть одночасно з вищими спеціалізованими судами.

У чинній редакції Закону “Про судоустрій України” ця суперечка вирішена наступним чином. Очолює систему судів загальної юрисдикції Верховний Суд України, який у більшості випадків виступає касаційною інстанцією для судів загальної юрисдикції, тобто перевіряє дотримання ними правил судового процесу, а у разі виявлення порушень не переглядає справу самостійно, а надсилає її на новий розгляд у суд, що припустився помилки. У складі Верховного Суду діють судові палати. Так, сьогодні відділені палати з цивільних (сюди належать сімейні, трудові, майнові спори тощо) та кримінальних справ, військова палата. Вони існують для розгляду і перегляду справ, що не віднесені до підсудності (компетенції) вищих спеціалізованих судів. У такий спосіб забезпечується статус вищих спеціалізованих судів як вищих судових органів спеціалізованих судів. Однак, у визначених законодавством випадках Верховний Суд України переглядає і рішення вищих спеціалізованих судів. Мова йде про незначну кількість справ особливих категорій, що виникають у випадках застосування вищим спеціалізованим судом нормативно-правових актів, які суперечать Конституції, неоднакового застосування норм закону, порушення судовим рішенням міжнародних зобов’язань України.

Система судів загальної юрисдикції

Стосовно ж структури самої судової системи більшість суперечок велося навколо доцільності запровадження три- або чотириланкової моделей. Триланкова судова система складається з місцевих судів, з яких починається розгляд кримінальних, цивільних, адміністративних та інших справ, апеляційних (із спеціалізованими палатами) судів, тобто таких, що, на відміну від касаційних судів, можуть самостійно переглядати справи, рішення з яких не вступили у законну силу, з перевіркою фактів, дослідженням нових доказів, та Верховного Суду України, у складі якого діють відповідні спеціалізовані палати, та який виступає касаційною інстанцією для судів загальної юрисдикції. Така модель максимально наближена до тієї, що традиційно існувала в Україні, а тому її запровадження не вимагає значних матеріальних ресурсів.

Чотириланкова судова система передбачає спеціалізацію всіх судів, тобто створення судів, що розглядали б виключно певні категорії справ, наприклад: адміністративні, кримінальні, цивільні, у справах неповнолітніх, податкові тощо. Очолюватимуть систему з місцевих та апеляційних спеціалізованих судів вищі спеціалізовані суди, які виступатимуть касаційними інстанціями для відповідних судів нижчого рівня. Найвищою – четвертою – ланкою у судовій системі держави буде, таким чином, Верховний Суд України, що у касаційному порядку переглядатиме окремі рішення вищих спеціалізованих судів і діятиме у пленарному режимі (у повному складі). Така модель сприяє підвищенню якості правосуддя, але й “коштує” набагато дорожче, ніж триланкова судова система.

Сьогодні суперечка щодо вибору три- або чотириланкової моделі судової системи вирішена компромісним шляхом – через їх поєднання.

Першу і основну ланку судової системи складають місцеві суди, які діють у межах району, міста (крім міст районного підпорядкування), району в місті, декількох районів чи району та міста одночасно, якщо інше не передбачено законом. Нижча ланка господарських судів (господарські суди розглядають спори між підприємствами, установами, організаціями та іншими юридичними особами, а також громадянами, які займаються підприємницькою діяльністю) діє на рівні Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя. Саме ці суди розглядають понад 90% усіх справ і у переважній більшості випадків виступають першою інстанцією судового розгляду (вирішують справу по суті).

На рівні Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя діють апеляційні суди, що, крім перегляду рішень місцевих судів у апеляційному порядку, у чітко визначених законом випадках виступають і як суди першої інстанції, а також здійснюють перегляд справ за нововиявленими обставинами. Апеляційні господарські суди утворені Президентом України і діють на сьогодні у Дніпропетровську, Донецьку, Києві, Львові, Одесі, Севастополі та Харкові. В апеляційних судах можуть утворюватися спеціалізовані палати для розгляду окремих категорій справ.

Вищими судовими органами спеціалізованих судів є відповідні вищі спеціалізовані суди (наприклад, Вищий господарський суд). Вони діють як суди касаційної інстанції щодо рішень місцевих та апеляційних судів, а також як суди апеляційної інстанції щодо рішень апеляційних судів, ухвалених у першій інстанції. Крім того, вищі спеціалізовані суди переглядають справи за нововиявленими обставинами.

Таким чином, система спеціалізованих судів будується за чотириланковим принципом. Система ж, так би мовити, “загальних” або “звичайних” судів побудована за триланковою моделлю.

Спеціалізація судів

Основною метою проведення в Україні судово-правової реформи, крім створення умов для втілення принципів незалежності правосуддя, рівності сторін тощо, є забезпечення високої якості судочинства. Не остання роль у здійсненні цього завдання належить спеціалізації судів.

Традиційно в Україні реалізація принципу спеціалізації судочинства обмежувалася лише існуванням, крім системи так званих “загальних” судів, арбітражних судів (державного арбітражу). В той же час світова практика знає існування значно ширшої системи спеціалізованих судів. Наприклад, у Великобританії діють трибунали з питань трудових відносин, з питань соціального забезпечення, із земельних спорів, відомчі, податкові та інші, у Франції існують спеціалізовані кримінальні суди у справах неповнолітніх, комерційні суди та ради прюдомів (по розгляду трудових спорів) тощо.

Збільшення кількості справ, що розглядаються щорічно судами України (сьогодні ця цифра сягає 2 млн.), поширення юрисдикції (компетенції) судів на всі правовідносини, що виникають у державі, урізноманітнення суспільного життя поставили нові вимоги до фахової підготовки судів, які розглядають окремі категорії справ. Відповідно, набуло актуальності питання про спеціалізацію судів. Зокрема, піднімається питання про створення фінансових, сімейних, податкових, земельних, соціальних (тих, що вирішують спори, пов’язані із пенсійним забезпеченням, компенсаціями шкоди, заподіяної здоров’ю тощо) судів, судів у справах неповнолітніх, таких, які розглядали б справи стосовно інтелектуальної власності тощо.

На часі створення адміністративних судів, які б розглядали справи за позовами громадян до державних органів та посадових осіб, органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також за позовами органів місцевого самоврядування до держави. Потреба у такого роду спеціалізованих судах зумовлюється і специфікою принаймні однієї із сторін судового процесу (держави), і особливими вимогами до забезпечення незалежності таких судів, і значною кількістю справ цієї категорії. Так, за статистикою, тільки у 2000 році суди України розглянули понад 32 тисячі скарг громадян на дії державних органів та посадових осіб, з яких 77% були задоволені. Єдина ж обставина, яка заважає сьогодні втілити у життя принцип спеціалізації судів, має суто фінансовий характер. Зокрема, чинне законодавство не встановлює обмежень для утворення численних судів з різноманітними спеціалізаціями. Однак і згадує воно лише про господарські та адміністративні спеціалізовані суди.

Забезпечення діяльності судів

Питання незалежності судової влади тісно пов’язане і з правом осіб на судовий захист, і з питанням рівності сторін у судовому процесі, і, нарешті, з якістю правосуддя. Пов’язане таким чином, що без незалежності судів згадувані захист, рівність та якість неможливі.

У найбільш конкретному розумінні питання судової незалежності можна розглядати у контексті організації матеріально-технічного забезпечення діяльності “третьої влади”, вирішення численних кадрових питань тощо. Точніше – у контексті впливу на ці процеси інших гілок влади, переважно, виконавчої.

Матеріально-технічне забезпечення судів

Починаючи з 1970 року, організаційним, фінансовим та матеріально-технічним забезпеченням діяльності судів (крім Верховного Суду України) в Україні займається Міністерство юстиції. Разом з тим, це відомство здійснює представництво у судах інтересів Президента та уряду України, може виступати позивачем та відповідачем. Це породжує проблему залежності судів при прийнятті ними рішень від посадових осіб Міністерства та управлінь юстиції.

Практика матеріально-технічного забезпечення судової влади через органи виконавчої влади широко розповсюджена у світі. Але якщо у країнах старої демократії така традиція не перешкоджає незалежному здійсненню судами правосуддя, то в Україні призводить до численних зловживань.

Для вирішення цієї проблеми інколи пропонується створити Державну судову адміністрацію – підпорядковану органам суддівського самоврядування структуру, яка займатиметься вирішенням численних питань матеріально-технічного забезпечення діяльності судів. Як контраргумент прихильникам такої ідеї називаються недоцільність створення окремого органу із самостійним фінансуванням у світлі проведення адміністративної реформи, а також те, що судова адміністрація не може підпорядковуватися органам суддівського самоврядування, оскільки завдання судової гілки влади – здійснення правосуддя, а додаткові управлінські функції лише заважатимуть його здійсненню. Хоча, слід зазначити, що подібний варіант – не суто українська ідея: аналог судової адміністрації існує, зокрема, у США та інших країнах.

З проведенням в Україні “малої судової реформи” засади матеріально-технічного та організаційного забезпечення діяльності судів принципово не змінилися. Так, сьогодні, як і раніше, матеріально-технічне забезпечення місцевих та апеляційних судів організовують Міністерство юстиції України та його регіональні управління.

Призначення голів судів та їх заступників

Ще однією проблемою у контексті забезпечення незалежності судової гілки влади є встановлення порядку призначення на адміністративні посади у судах, перш за все, голів судів. існуючі підходи до її вирішення можна звести до двох варіантів: голови судів та їх заступники обираються самими суддями із свого числа або призначаються виконавчою владою (главою держави, як в Україні до проведення “малої судової реформи”, чи міністром юстиції). Останній підхід є найбільш розповсюдженим у світі, оскільки вважається, що відповідні органи виконавчої влади здатні найбільш об’єктивно оцінити здібності судді як адміністратора. Разом з тим, зважаючи на роль голів судів в судовій системі України, можна говорити про те, що обрання суддів на адміністративні посади самими суддями сприятиме зменшенню стороннього впливу на правосуддя.

Зважаючи на це, з проведенням в Україні “малої судової реформи” порядок призначення суддів на адміністративні посади дещо змінився. Голова місцевого суду та його заступник тепер затверджуються із числа суддів відповідного суду Міністром юстиції України за поданням Ради суддів України. Керівництво апеляційних судів обирається загальними зборами відповідних судів. Порядок обрання голови суду та його заступників самими суддями передбачений і для вищих спеціалізованих судів та Верховного Суду України.

Економічна політика держави

Розвиток економіки будь-якої країни справедливо відноситься до відання держави. З цим пов’язано як право, так і обов’язок державних органів впливати на цей розвиток – стимулювати, коли “здоров’я” національної економіки погіршується, та встановлювати обмеження, коли є ризик “перегріву” через надшвидкі темпи економічного підйому. Україні, в силу об’єктивних причин, ризик “перегріву”, на жаль, не загрожує, тому роль держави зводиться до розроблення та реалізації економічної політики, спрямованої на забезпечення економічного зростання. Проте, на шляху до цього зростання існує багато перешкод, які неможливо оминути й необхідно долати. Навколо того, як це робити, й точиться більшість суперечок.

Безпосередніми цілями державної економічної політики, як правило, визнаються забезпечення певного рівня економічного зростання, забезпечення максимально можливої зайнятості населення, встановлення контролю над інфляцією для стабілізації цін та інші. Ці цілі визначають загальний напрям дій держави в економічній сфері, які включають у себе цілий ряд заходів, які можна об’єднати в кілька основних складових економічної політики:

• грошово-кредитна політика (здійснення впливу держави на загальноекономічні процеси за допомогою регулювання грошового обороту в країн);
• податкова політика (встановлення переліку податків, їх ставок, порядку збору, надання податкових пільг тощо);
• соціальна політика (забезпечення максимально можливої соціальної справедливості за допомогою часткового перерозподілу доходів);
• структурна політика (надання державної допомоги відносно відсталим регіонам країни або галузям економіки з метою стимулювання їхнього розвитку);
• конкурентна політика (включає антимонопольні заходи, вільне ціноутворення, вільний доступ підприємств на ринки, встановлення окремих правил існування для специфічних ринків, де вільна конкуренція об’єктивно ускладнена – в енергетиці, сільському господарстві тощо).

Розвиток економіки будь-якої країни справедливо відноситься до відання держави. З цим пов’язано як право, так і обов’язок державних органів впливати на цей розвиток – стимулювати, коли “здоров’я” національної економіки погіршується, та встановлювати обмеження, коли є ризик “перегріву” через надшвидкі темпи економічного підйому. Україні, в силу об’єктивних причин, ризик “перегріву”, на жаль, не загрожує, тому роль держави зводиться до розроблення та реалізації економічної політики, спрямованої на забезпечення економічного зростання. Проте, на шляху до цього зростання існує багато перешкод, які неможливо оминути й необхідно долати. Навколо того, як це робити, й точиться більшість суперечок.

Безпосередніми цілями державної економічної політики, як правило, визнаються забезпечення певного рівня економічного зростання, забезпечення максимально можливої зайнятості населення, встановлення контролю над інфляцією для стабілізації цін та інші. Ці цілі визначають загальний напрям дій держави в економічній сфері, які включають у себе цілий ряд заходів, які можна об’єднати в кілька основних складових економічної політики:

• грошово-кредитна політика (здійснення впливу держави на загальноекономічні процеси за допомогою регулювання грошового обороту в країн);
• податкова політика (встановлення переліку податків, їх ставок, порядку збору, надання податкових пільг тощо);
• соціальна політика (забезпечення максимально можливої соціальної справедливості за допомогою часткового перерозподілу доходів);
• структурна політика (надання державної допомоги відносно відсталим регіонам країни або галузям економіки з метою стимулювання їхнього розвитку);
• конкурентна політика (включає антимонопольні заходи, вільне ціноутворення, вільний доступ підприємств на ринки, встановлення окремих правил існування для специфічних ринків, де вільна конкуренція об’єктивно ускладнена – в енергетиці, сільському господарстві тощо).

Економічне регулювання з використанням засобів грошово-кредитної політики здійснюється Національним банком України, який при цьому спирається на існуючі в країні грошовий ринок та банківську систему. Свої регулятивні заходи центральний банк спрямовує на кількість грошей, які мають обіг в економіці країни (пропозицію грошей); ставку проценту, за якою здійснюється кредитування як банками своїх клієнтів, так і самих банків Національним банком; курс гривні по відношенню до інших валют та ін.

Курсова політика

Одним з інструментів активного впливу на стан економіки в цілому та окремих її складових є курсова політика, тобто заходи у сфері регулювання валютного курсу (співвідношення, за яким одна валюта обмінюється на іншу, або “ціна” грошової одиниці певної країни, що визначена в грошовій одиниці іншої країни).

Головною проблемою у цій сфері в українських умовах залишається знаходження балансу між підтриманням конкурентоспроможності економіки та додатковим інфляційним тиском, який може справляти зменшення курсу національної валюти. Навколо цього питання переплітається багато різноманітних інтересів, що його пояснює жваве обговорення в політичних колах країни.

Напрями курсової політики та їхній вплив на економіку.

З метою регулювання курсу національної валюти курсова політика країни може здійснюватись у двох напрямах: зниження (девальвація) та підвищення валютного курсу (ревальвація). При цьому жодний з названих напрямів курсової політики не може розглядатись однозначно як позитивний або негативний, оскільки по-різному впливає на стан економіки в країні.

Наслідки ревальвації.

Прийнято вважати, що зростання курсу національної валюти призводить до зменшення прибутків підприємств-експортерів. Це пов’язують з тим, що, наприклад, купуючи сировину для виготовлення товару, підприємство сплачує в національній валюті одну ціну за певного валютного курсу, але коли вироблений товар був проданий на зовнішньому ринку за іноземну валюту, то ця валюта обмінюється на національну вже за меншим курсом. Відповідно, підприємство втрачає на цій курсовій різниці свій імовірний дохід. Звідси незацікавленість у поверненні валютних надходжень до країни, зменшення обсягів виробництва експортних товарів тощо.

Це стає особливо відчутним для економік, які сильно пов’язані з доходами від експортних операцій (до таких належить і Україна). Саме тому, досить активними у відстоюванні курсу на девальвацію гривні є представники тих політичних сил, які вбачають зростання економіки України залежним від розвитку, насамперед, експортних галузей економіки. Ця активність підтримується і групами впливу, які фінансово зацікавленні у збільшені експорту.

З іншого боку, за умови ревальвації гривні дешевшими стають імпортні товари, оскільки імпортер має можливість придбати іноземну валюту, необхідну для закупівлі товарів, значно дешевше.

Проте, це також може мати подвійні наслідки: позитивним є подешевшання імпортних товарів, які є критичними для економіки України через їхній значний брак (нафти та газу), а також товарів, необхідних для інноваційного оновлення підприємств (наприклад, обладнання); але зовсім не сприяє покращенню економічного становища українських товаровиробників поява на внутрішньому ринку порівняно недорогих високоякісних товарів іноземного виробництва, з якими вітчизняні не можуть конкурувати.

Вартим уваги є й те, що за умови зростання курсу національної валюти по відношенню до валют іноземних значно дешевшою стає виплата боргів, насамперед, зовнішніх. Це пояснюється тим, що Кабінет Міністрів чи Національний банк України можуть з меншими витратами придбати іноземну валюту для зовнішніх виплат. Особливо відчутним це стало в останні роки, коли прийшов час сплати за боргами України перед іноземними кредиторами.

Наслідки девальвації

Коли курс національної валюти починає падати порівняно з курсом валют іноземних, то першим від цього починає втрачати населення країни, оскільки значна девальвація викликає зростання рівня інфляції (зростають ціни на основні споживчі товари) та, відповідно, зменшення реальних доходів та заробітної плати населення (багато товарів та послуг стають менш доступними для більшості людей).

Разом з цим при девальвації спостерігається падіння привабливості економіки для інвестицій, оскільки гривня, вкладена сьогодні у виробництво, завтра втрачає свою вартість та купівельну спроможність і для того, щоб окупити вкладення, отриманий прибуток має перевищувати рівень знецінення цієї гривні.

Цю негативну курсову різницю буде намагатись компенсувати й банк, який видає кредит, оскільки при поверненні цього кредиту без нарахованих значних відсотків банк не лише не отримає прибутку, але й втратить. Звідси зростання цін на кредитні ресурси в Україні, зменшення можливостей для підприємств у поповненні за рахунок кредитних коштів своїх обігових коштів, які використовуються повсякчас, наприклад, для закупівлі сировини, підтримання виробничого циклу тощо.

Люди, які стають невпевнені, що наступного дня вони зможуть купити за свої гроші необхідні товари за ціною не більшою, ніж сьогодні, втрачаючи довіру до національної валюти починають масово переводити свої заощадження у більш сталу валюту (в Україні такою валютою став долар США).

Іншим негативним наслідком є збільшення витрат Уряду України на обслуговування державного боргу, оскільки Кабінет Міністрів або Національний банк змушені купувати валюту за завищеною ціною, а також індексувати, тобто пропорційно змінювати, розмір внутрішнього боргу відповідно до темпів знецінення національної валюти.

Девальвація може “відлякувати” іноземні інвестиції в Україну, оскільки іноземні інвестори втрачатимуть частину своїх доходів при переводі їх з гривні в іноземну валюту. Проте, це твердження не є абсолютно істинним, тому що за умови помірної девальвації для іноземної компанії виробництво у країні стає вигіднішим за ввезення до неї готової продукції, що вже може стати причиною для збільшення вкладень у національну економіку.

Однак девальваційним процесам властиві не лише згубні для економіки наслідки. За певних умов зменшення курсу національної валюти в порівнянні з іноземними може навіть сприяти економічному зростанню (гарний приклад – економічне зростання в Україні у 2000-2001 роках, що слідувало за девальвацією гривні у 1998-1999 роках. Детальніше в Історії питання).

Так, девальвація гривні спричинила зменшення імпорту товарів та відповідне зростання внутрішнього виробництва, оскільки український товаровиробник отримав переваги щодо свого іноземного конкурента (зросли витрати імпортера на придбання валюти для закупівлі товару за кордоном, що прямо позначилось на ціні імпортних товарів, які втратили свою привабливість). Вітчизняні підприємства отримали можливість компенсувати порівняно низьку якість продукції меншою ціною товарів та послуг.

Крім того, зростання вартості іноземної валюти дозволяє українським підприємствам, які відправляють свою продукцію на експорт, отримувати більші доходи після конвертації (переведення) іноземної валюти в гривню. Відповідно, зростають обсяги виробництва, з’являється загальне економічне пожвавлення тощо. Цей аргумент експортерів та політичних сил, які їх підтримують, не варто сприймати однозначно, бо за значної девальвації гривні вони можуть втратити більше, ніж отримати, що пов’язано зі зростанням витрат у процесі виготовлення товарів, які потім спрямовуються ними на експорт.

Позитивні та негативні сторони проведення девальвації або ревальвації курсу української валюти – гривні у систематизованому вигляді зображені в Таблиці 1.

Таблиця 1. “За” і “проти” девальвації або ревальвації гривні.

На підставі побіжного аналізу імовірних наслідків зміни курсу національної валюти можна побачити, що питання курсової політики потребує обережного, виваженого підходу. За допомогою регулювання валютного курсу центральний банк має можливість не лише стримувати інфляцію, але й активно впливати на загальний економічний стан країни.

Податкова та структурна політика

Активно впливати на стан економіки країни загалом, та окремих її суб’єктів зокрема держава може також за допомогою політики у сфері встановлення та стягнення обов’язкових платежів – податків – з громадян та юридичних осіб.

В умовах України головною фактичною метою політики у сфері оподаткування виступає фіскальна функція, тобто податки розглядаються переважно як основне джерело наповнення бюджету. Саме обмеженість регулюючого впливу податкової системи на економіку країни та недостатність стимулюючих механізмів є предметом більшості критичних зауважень стосовно існуючої податкової політики.

Податкова політика, яка часто виступає інструментом політики структурної, що має масштабніший вплив на економіку країни, як жодна інша ділянка діяльності держави в економічній сфері, характеризується ступенем втручання держави у відносини між суб’єктами господарювання. Саме від того, скільки свободи залишає державний апарат для вільної конкуренції між економічними агентами, які діють на ринку, наскільки рівними є ці агенти по відношенню один до одного, залежить спрямованість політики у сфері оподаткування.

За активного втручання держави у внутрішні економічні процеси вступають у дію такі засоби, як надання податкових пільг, надання прямої допомоги окремим групам населення, створення переваг для розвитку певних галузей економіки або регіонів. Використовуючи наявні в неї владні важелі, держава в особі відповідних органів державної влади має можливість змінювати співвідношення в економічних ресурсах цілих галузей промисловості або частин своєї території, тим самим впливаючи на структуру розміщення виробничих сил, економічного потенціалу країни.

Досвід зарубіжних країн показує, що проблема рівня податкового тиску в Україні криється не у високих податкових ставках, а в нерівномірності оподаткування. До цього призводять різного роду пільги, звільнення від оподаткування окремих галузей, регіонів та підприємств, наявність вільних економічних зон. Пов’язане з цим додаткове податкове навантаження механічно перекладається на законослухняних платників податків. Відбувається нерівномірний розподіл податкового тягаря серед економічних агентів.

Відповідно, вплив на реформування структури економіки країни може мати місце за допомогою засобів як фіскального характеру (податкові пільги, які носять переважно дискримінаційний характер), так і інших засобів економічного стимулювання (заохочення інновацій, наукових розробок, інвестицій у виробництво, розміщення державного замовлення тощо). Недоліки та переваги перших викладені нижче.

Податкові пільги.

При розгляді можливих варіантів здійснення регулюючого впливу існуючої податкової системи на загальноекономічне становище країни особливе місце відводиться різноманітним податковим пільгам.

Податкові пільги можна уявити як політичні засоби, створені для досягнення конкретних економічних цілей, таких як: залучення іноземних інвестицій в національну економіку; підвищення рівня зайнятості населення; економічний розвиток окремих відсталих регіонів; заохочення фінансових вкладень в економічно невигідні сфери, які мають важливе соціальне значення; сприяння імпорту товарів, які мають особливе значення для внутрішньої економіки країни; заохочення підприємництва тощо.

Подібний набір цілей може мати місце по-справжньому лише тоді, коли встановлення певних податкових преференцій є частиною єдиної податкової політики держави й не спрямоване на задоволення вузьких інтересів окремих людей чи групи підприємств. В іншому разі податкові пільги перетворюються з одного з дієвих інструментів реалізації політики держави у сфері встановлення та стягнення до бюджетів обов’язкових платежів – податків на засіб ухилення від оподаткування та приховування доходу особами, які мають політичний вплив на процес прийняття рішень на найвищому рівні.

Позитивні та негативні сторони запровадження податкових пільг можна побачити в Таблиці 2, при цьому слід зважати на те, що наслідки зі знаком “плюс” стають такими лише в тому випадку, коли за їхнім офіційним проголошенням стоїть реальне намагання досягнути поставленої мети та сприяти реалізації загальної податкової політики держави, а не результат “проштовхування” особливих умов для існування чийогось бізнесу (що, на жаль, часто має місце в Україні).

Таблиця 2. Можливі наслідки запровадження податкових пільг.

Наявність податкових пільг не може сприйматися однозначно через те, що в більшості випадків їх існування не є головною причиною для прийняття рішення про збільшення інвестицій чи про початок підприємницької діяльності. За податкові набагато більше важать такі чинники, як наявність стабільних законодавства та політичної системи, кваліфікованої робочої сили та розвиненої інфраструктури, доступу до ринків сировини та збуту. У цьому відношенні податкові пільги можуть розглядатися як певні економічні стимули лише тоді, коли їхнє запровадження спричиняє економічне зростання, яке було б неможливим за їхньої відсутності. Ефективність введення податкових пільг можна також визначити, порівнявши суму втрат, зокрема у вигляді недоотриманих доходів, з розміром отриманих переваг, якщо останні можна виразити в кількісному вимірі.

Звільнення від податків і вільні від податків території головним чином призначаються для залучення іноземних інвестицій. Насправді ж, для іноземного інвестора податкові пільги можуть бути непотрібними, оскільки більшість країн-експортерів капіталу мають угоди про уникнення подвійного оподаткування, якими надається звільнення при сплаті іноземних податків. Звичайно, є внутрішні інвестори, які прямо отримують вигоду від податкових пільг, і будь-яка пропозиція щодо їх скорочення буде натикатися на впертий опір. Проте, у цьому відношенні постає запитання щодо доцільності субсидування окремих підприємств, цілих галузей, регіонів за рахунок інших.

Вільні економічні зони.

Одним з можливих механізмів надання пільг у сфері оподаткування є запровадження на визначеній географічній території особливого режиму сплати податків та інших обов’язкових платежів, який може полягати у звільненні певних видів діяльності від оподаткування, зменшенні розміру прибутку, який підлягає оподаткуванню, звільнення від сплати митних платежів тощо. Офіційною метою створення вільних економічних зон або територій пріоритетного розвитку виступає залучення іноземних інвестицій та сприяння їм, активізація підприємницької діяльності, нарощування експорту товарів і послуг, залучення і впровадження нових технологій, ринкових методів господарювання, створення нових робочих місць та інше.

В ідеалі у країнах, подібних до України, створення таких зон зі спеціальним правовим режимом економічної діяльності має сприяти швидшому та більш вільному становленню ринкових механізмів в окремих регіонах країни. У цілому міркування на користь та проти існування подібних територій можна звести до наступного:

Структурна політика.

Застосування окремих механізмів податкової політики часто спрямоване також на досягнення такої мети, як зміна структури виробництва у розрізі галузей економіки. Надання прямої або непрямої підтримки окремим секторам економіки може бути частиною загальної стратегії економічного розвитку на визначений період часу. При цьому держава декларує наявність пріоритетних для економічного процвітання країни галузей, які мають підтримуватись нею. У цих галузях може вироблятись основна частина національного продукту, цими галузями може забезпечуватись зайнятість великої кількості населення країни тощо. Проте, в деяких випадках введення субсидування (надання допомоги в тій чи іншій формі) окремих галузей диктується виключно інтересами власників підприємств, які претендують на отримання податкових послаблень.

Світовий досвід свідчить, що часто галузі економіки, які підтримуються державою, виявляються неефективними. Результатом державної підтримки є перенесення бюджетних ресурсів з одного сектора економіки в інший. Економічний протекціонізм (створення сприятливіших умов для існування одних порівняно з іншими) порушує встановлений ринковими правилами розподіл ресурсів. Існування захищеного підприємства створює перешкоди для інших зацікавлених інвесторів, які мають намір зайнятись підприємницькою діяльністю, тим самим уповільнюючи економічне зростання.

Існування галузей зі спеціальними податковими пільгами або іншою державною підтримкою згубно впливає на вільну конкуренцію на ринку. А там, де немає конкуренції між суб’єктами ринку, як відомо, не може бути й економічного розвитку, оскільки разом із боротьбою за покупця зникає й зацікавленість у розвитку власного підприємства, поширюються споживацькі безвідповідальні настрої. Підприємства, які економічно не зацікавлені в активно зростаючому продажу власної продукції, продовжують випускати товари, які не користуються попитом.

З іншого боку, у силу певних історичних причин може створюватися ситуація, коли залишення без державної підтримки окремих галузей може призвести до більших втрат економічного та соціального характеру, ніж розміри наданої допомоги. Окремі галузі промисловості просто не здатні існувати самостійно без державного субсидіювання, але при цьому мають важливе значення для підтримання загальної економічної стабільності й не можуть нехтуватися.

У цьому відношенні знову постає питання: чи повинна держава активно втручатися у внутрішньоекономічні процеси, чи, навпаки, повинна дозволити ринковим механізмам здійснювати саморегулювання усіх процесів, що відбуваються в економічному житті країни.

При аналізі різноманітних засобів субсидіювання державою окремих платників податків або цілих галузей економіки чи регіонів в Україні, оцінку доцільності цих інструментів податкової та структурної політик можна звести до кількох головних протилежних думок, а саме до того, що: зниження обсягів субсидування економіки України з боку держави (надання різноманітних штучних переваг у вигляді податкових пільг, прямого кредитування тощо) повинно розглядатись як необхідна передумова досягнення бюджетної стабільності (збалансування доходів та видатків бюджетів), збільшення доходів та зниження державних витрат в умовах значного економічного занепаду окремі підприємства або цілі галузі промисловості не зможуть вижити без державної підтримки нерівне ставлення до одних платників податків з одночасним наданням переваг іншим призводить до нерівномірного розподілу податкового тягаря, його перекладення на тих суб’єктів господарювання, які спроможні на законних підставах самостійно діяти в існуючому економічному полі, отримувати прибутки та сплачувати належні податки мета забезпечення соціальної рівноваги та недопущення різкого зростання рівня безробіття вимагає підтримки економічно відсталих територій та секторів економіки

Зовнішньоекономічні зв’язки

В економіці України відносини у сфері зовнішньоекономічних зв’язків грають одну з чи не найважливіших ролей. Це пов’язується з переважною експортною орієнтованістю вітчизняної промисловості, високою часткою експорту у виробленому внутрішньому валовому продукті та відносно низьким попитом на продукцію промислового виробництва з боку внутрішнього ринку. Крім питання узгодження інтересів експортерів з політикою регулювання валютного курсу, важливою у цьому відношенні є також проблема необхідності входження України до Світової організації торгівлі (СОТ), яка була створена в 1995 році в якості правової та інституційної основи світової торгівельної системи.

Світова організація торгівлі охоплює близько 142 країни світу та приблизно 90% світової торгівлі (хоча, наприклад, у силу різних причин до організації не входять такі країни, як Китай та Росія). Привабливість цієї організації для країн пояснюється їхнім бажанням долучитися до стабільного та передбачуваного торгівельного середовища, яке забезпечується єдиними правилами торгівлі. Проте, вступ України до СОТ має як своїх прихильників, так і противників, аргументація яких відображена нижче:

Таблиця 3. Вступ України до СОТ: “за” і “проти”

Отже, очевидним є висновок про те, що стратегія вступу України до СОТ має бути достатньо виваженою, оскільки разом зі значними перевагами, які несе із собою членство у цьому світовому “форумі” торгівлі, не слід забувати й про негативні сторони приєднання, насамперед, для національних товаровиробників. Відповідно, хоча протягом деякого часу безпосередньо після вступу до організації лібералізація торгівлі може мати негативний вплив на українських виробників (це пояснює протидію приєднанню до правил СОТ з боку керівників підприємств окремих галузей промисловості та пов’язаних з ними осіб, які не бажаючи втратити дешеві джерела доходів внаслідок збільшення прозорості правил торгівлі та посилення конкуренції активно захищають свої корпоративні інтереси), у тривалій перспективі входження України до кола країн, що об’єднані єдиними правилами торгівлі та захисту економічних інтересів в рамках СОТ, може мати далекосяжні позитивні наслідки.

При цьому для того, щоб входження України до СОТ дійсно мало наслідком утвердження сприятливого інвестиційного та торгівельного клімату в країні, цей процес повинен підкріплюватися сильною політичною волею до інтеграції у світові економічні структури та супроводжуватися одночасним врахуванням інтересів національної економіки, яка на сьогоднішній день, через свою нерозвинутість, структурну незбалансованість, не готова до повної лібералізації торгівлі та абсолютного відкриття внутрішнього ринку.

Історія питання

У своєму економічному розвитку Україна пройшла кілька історичних етапів, які характеризувалися особливими ознаками та тенденціями. Разом з незалежністю Україна отримала в спадщину від СРСР цілий комплекс проблем економічного характеру та відсутність бачення можливих шляхів економічного реформування.

На початку 1990-х років Україна мала високозатратну, неефективну, монополізовану, з деформованою структурою (надмірно високою питомою вагою важкої промисловості) економіку. Більша частина підприємств не спроможні були працювати на засадах самофінансування і для існування потребували бюджетної допомоги, що викликало зростання бюджетного дефіциту в силу обмеженості фінансових ресурсів.

Слід відзначити, що впродовж усього часу здійснення економічних трансформацій Україна, на жаль, так і не розробила чіткої програми реформування економіки, і здійснювала більшість реформ під тиском обставин, методом спроб та помилок.

Грошово-кредитна (монетарна) політика

Певна етапність характерна й для розвитку грошово-кредитної політики країни, зі зміною стратегічних цілей якої видозмінювались як інструменти регулювання, так і їхні наслідки.

Так, у 1991-1993 роках пріоритетними цілями загальноекономічної політики, у тому числі монетарної, визнавалось стримування темпів падіння виробництва. Цій меті підпорядковувалась і діяльність Національного банку, який активно підтримував економіку країни шляхом емісії нових грошей. Наслідком цього стала гіперінфляція з найвищими показниками в 1993 році.

Надвисокій інфляції передувала лібералізація цін на товари, що спричинило зростання платоспроможного попиту населення. Так, упродовж 1991-1992 років ціни зростали швидше, ніж зростала грошова маса (кількість грошей в обігу). Цим процесам сприяв і значний дефіцит державного бюджету (14% від внутрішнього валового продукту в 1991 році та 29% – у 1992 році). Потреба в грошах задовольнялась за рахунок випуску грошей в обіг з боку Національного банку. Усе це розкрутило спіраль інфляції до небачених розмірів.

У 1994-1996 роках Національний банк України почав відстоювати як свою стратегічну мету подолання інфляції та стабілізацію цін. Проте, така політика не була належним чином узгоджена з іншими цілями економічної політики держави. Уряд та Верховна Рада не зуміли провести реальні структурні реформи, гальмувалися процеси приватизації та реструктуризації виробництва. Внаслідок того, що цілі економічного зростання не були підтримані немонетарними заходами, мало місце падіння виробництва, зайнятості, поглиблення платіжної кризи, погіршення фінансового стану економіки на фоні істотного зниження темпів інфляції.

Певної макроекономічної стабілізації було досягнуто після 1994 року внаслідок запровадження жорсткішої грошово-кредитної політики, яка пов’язувалась з обмеженням емісійної діяльності НБУ, вжиттям заходів із боротьби з інфляцією, зменшенням кредитування збиткових підприємств тощо. Два роки жорсткої грошово-кредитної політики дозволили досягти достатньої стабільності національної валюти та створити умови для запровадження нової української валюти – гривні.
     
Проведення грошової реформи в Україні здійснювались у кілька етапів:

• січень 1992 – серпень 1996 року, коли було випущено купоно-карбованець та забезпечено його функціонування як засобу платежу та обігу.
• вересень 1996 року, коли було введено в оборот постійну грошову одиницю України – гривню. Була проведена деномінація цінових показників та грошей (за співвідношенням 1 до 100000), тобто зменшення величини показників у сто тисяч разів. Така пропорція обміну обумовлювалась рівнем інфляції за 1991-1996 роки. Одним з наслідків таких дій стало знецінення заощаджень населення у вигляді вкладів в установах Ощадбанку, які не індексувались (перераховувались) відповідно до інфляції і після деномінації перетворились на незначні суми.

Таблиця 4. Інфляція в Україні в 1991-2001 роках.

З наведених в Таблиці 4 даних видно, що в 1992-1993 роках інфляція в Україні досягла надвисокого рівня. Такої високої інфляції (10156%) не зазнавала жодна з країн за мирних умов. Так, наприклад, для порівняння, найвищу інфляцію у своїй історії Росія мала в 1992 році на рівні 2509%, Білорусь – 2221% (1994 р.), Аргентина – 3389% (1989 р.), Перу – 7481% (1990 р.).

1996-1997 роки відзначились високою стабільністю національної валюти (1,8 грн. за долар США). Проте, за періодом відносної стабільності послідував різкий обвал курсу гривні, спричинений світовою кризою. Тільки за другу половину 1998 року гривня знецінилась на 66%. Протягом 1998-1999 років курс долара в Україні зріс у 2,7 рази, тоді як ціни на споживчі товари лише на 43%.

Причиною різкого падіння курсу стала неможливість Уряду виконати свої боргові зобов’язання перед іноземними кредиторами, які вклали гроші в державні цінні папери, але змушені були “відтягнути” свої фінансові активи через світову фінансову кризу. Цьому не завадило навіть те, що дохідність за українськими цінними паперами (облігаціями внутрішньої державної позики) зростала досить високими темпами. Уряд, який намагався утримати зовнішніх інвесторів такою надвисокою дохідністю державних облігацій (до 80% річних), був змушений забезпечувати сплату доходу за ними, що вимагало значних валютних коштів (оскільки валютні резерви Національного банку були на той час невеликими, єдиним джерелом коштів став валютний ринок). Це викликало значний попит на іноземну валюту, що й стало врешті-решт безпосередньою причиною різкої девальвації гривні.

Така девальвація національної валюти (яка відрізнялась від девальвації 1992-1993 років своїм немонетарним характером, тобто не була викликана емісією надмірної кількості грошей, не забезпечених товарами) разом з відносно низьким рівнем інфляції стала стимулом для виходу економіки країни з кризового стану у 1999-2000 роках.

Це пояснювалось тим, що разом зі зростанням курсу іноземної валюти зросли витрати на закупівлю імпортних товарів (відповідно, ці витрати зросли в 2,7 рази, тоді як продати імпортовані товари можна було лише на 43% дорожче – саме на стільки зросли ціни на товари за цей час), що викликало попит на товари вітчизняного виробництва, які стали успішно конкурувати з іноземними.

В умовах низької купівельної спроможності населення це дозволило власному виробнику практично повністю витіснити імпортні товари з продовольчого ринку та ринку товарів першої необхідності.

Одночасно значні переваги отримали й експортери, виручка яких від продажу продукції за кордоном зросла, відповідно, в 2,7 рази при збільшенні внутрішніх витрат лише на 43%. За таких умов підприємства-експортери зуміли розширити виробництво, значно збільшити обсяги експортованих товарів. Зростання експорту та попиту на вітчизняні товари надало імпульс збільшенню виробництва в усіх галузях економіки та спричинило загальне економічне пожвавлення.

Збільшення пропозиції іноземної валюти дозволило істотно укріпити курс національної валюти відносно долара США та забезпечити його стабільність протягом 2000-2001 років (часом Національному банку приходилось навіть стримувати зростання курсу гривні, щоб не викликати “перегрів” економіки та не завдати шкоди експортерам).

Разом зі збільшення експорту постала проблема надходження в Україну великої кількості іноземної валюти (що в обов’язковому порядку продавалась експортерами на валютному ринку), яка здійснювала ревальваційний тиск на гривню (можливі негативні наслідки значного зростання курсу національної валюти пояснювались раніше). Це могло звести нанівець позитивний ефект від девальвації гривні, болісно вдарити по експортерах, які забезпечували істотну частку національного продукту.

Щоб уникнути цього, Національному банку довелось активно скуповувати надмірну кількість валюти, що надходила у вигляді виручки експортерів. З одного боку, це дало йому можливість потроїти свої валютні резерви (на початок 2002 року їх обсяг досяг рекордних за роки незалежності розмірів – більше, ніж 3 млрд. доларів) та забезпечити вчасне виконання зобов’язань України за зовнішнім боргом, але, з іншого, спричинило значний інфляційний тиск на економіку (пов’язаний зі збільшення кількості грошей в обігу, які випускались для купівлі іноземної валюти). Звідси постала гостра дилема утримання стабільним валютного курсу та недопущення зростання цін на товари та послуги. Ця проблема є актуальною і донині.

Податкова та структурна політика
Упродовж розвитку податкової політики України однією з її головних особливостей була наявність численних податкових пільг у найрізноманітніших формах: від пільг спільним підприємствам, вільних від податків територій до податкових експериментів в окремих галузях. Характерним було й те, що часто пільгами користувались не ті, на кого вони були офіційно спрямовані, а результати податкового субсидіювання рідко визнавались вдалими.

Пільги спільним підприємствам.

Одними з перших фінансовий результат від користування пільгами почали отримувати спільні підприємства, створені із залученням іноземних інвестицій. У березні 1992 та травні 1993 років були прийняті відповідно Закон “Про іноземні інвестиції” та Декрет Кабінету Міністрів “Про режим іноземного інвестування”, якими спільним підприємствам надавались податкові та митні пільги, а також гарантувалося, що для них умови оподаткування не змінюватимуться протягом десяти років (тобто до 2002 року). Оскільки за останні роки податкова система країни істотно змінилася (податковий тягар посилився у кілька разів), то спільні підприємства з їхнім гарантованим пільговим режимом опинилися у привілейованих умовах, що дозволяло їм цілком законно отримувати надприбутки.

Пільговий режим для підприємств з іноземними інвестиціями призвів до значних ненадходжень до державного бюджету. Діючи формально у межах закону, ці підприємства значно збільшили ввезення до України підакцизних товарів, які обкладались великими податками, практично монополізували окремі ринки (зокрема, нафтопродуктів, горілчаних виробів, м’яса птиці тощо). Це призвело до ситуації, коли держава потрапила в залежність до цих підприємств, діяльність яких, крім того, викликала значний ризик виникнення цінової кризи та товарного дефіциту. До того ж, більшість підприємств мали суто символічний залучений іноземний капітал, оскільки законодавство дозволяло внести при створенні СП інвестиції в різному вигляді в розмірі 50 доларів США та отримати податкові пільги уже на 100-200 млн. доларів.

“Райське” життя спільних підприємств та їхніх власників тривало би й далі, якби не усвідомлення того, що надані пільги почали загрожувати національній економічній безпеці країни. З цієї причини, а також через те, що виконання бюджету потребувало нових джерел доходів (не останню роль зіграла й конкурентна боротьба за дуже дохідні ринки, які успішно намагались монополізувати СП), на початку 2000 року був прийнятий закон, який поширював на всі спільні підприємства, незалежно від часу та правової підстави створення, національний режим оподаткування. Відсутність чіткої державної політики у даній сфері простежувалась і тут, оскільки закон робив виключення для інвестицій у виробництво автомобілів в Україні (тобто, фактично, для одного підприємства).

Намагаючись позбавитись пільговиків, законодавці пішли навіть на порушення загальноправових та конституційних принципів, надавши положенням закону зворотну в часі силу. Саме цим у подальшому й скористалися найстійкіші СП, які не змінили напряму своєї діяльності. У ході численних судових процесів, які послідували, вони, посилаючись на букву закону, відстоювали своє право на пільгове оподаткування. Так, наприклад, лише протягом 2001 року за рішеннями судів СП було повернуто сплачених податків на суму близько 300 млн. доларів (варто зазначити, що до 2001 року “дожили” лише шість СП).

Кількість виграних судових процесів та розмір присуджених відшкодувань змусили Уряд та парламент піти далі й скасувати новим законом наприкінці 2001 року вже рішення судів. Не вдаючись у юридичне обгрунтування неконституційності подібного рішення, варто лише відзначити непослідовність державних органів, які намагаються забрати пільги в одних, щоб надати іншим (можливо для того, щоб завтра з таким же завзяттям відбирати і їх).

При цьому незалежно від того, чи вдасться нарешті позбавити СП наданих їм у далекому 1992 році пільг, безперечним є те, що як практика створення “тепличних” умов для окремих платників податків, так і легкість, з якою держава відмовляється від наданих нею гарантій, не сприяють покращенню інвестиційного клімату в країні та залученню інвестицій у національну економіку (хоча саме це часто виступає формальною метою подібних нововведень).

Експеримент у гірничо-металургійному комплексі.

Багато в чому є показовим експеримент, що проводився у гірничо-металургійному комплексі країни (ГМК). Введені з липня 1999 року (до січня 2002 року) відповідним законом податкові пільги металургійним підприємствам мали на меті створення умов для підвищення ефективності роботи ГМК, збільшення його експортного потенціалу та надходжень до бюджету шляхом списання пені і штрафів, нарахованих за несвоєчасну сплату податків, зборів та інших обов’язкових платежів; сплати збору до інноваційного фонду, податку на прибуток, екологічного збору за зниженими ставками оподаткування; відстрочки по сплаті податків тощо.

Результатами надання пільг стали, з одного боку, підвищення обсягів виробництва, збільшення платежів до бюджетів (у 2 рази), скорочення недоїмки зі сплати податків, істотне зменшення частки бартеру у взаєморозрахунках за металопродукцію (із 40 до 3%), погашення заборгованості з виплати заробітної плати, збільшення кількості працівників тощо. Металургійний комплекс за підсумками 2001 року забезпечив 47% валютних надходжень до країни.

З іншого боку, виробництво підприємств, які брали участь в експерименті (на час завершення експерименту їх кількість становила 59), модернізувалось на недостатньому рівні, хоча сам експеримент переважно був спрямований саме на оновлення виробничих потужностей гірничо-металургійного комплексу. Рентабельність реалізації металургійної продукції впала з 26% у 2000 році до 11-12% на кінець 2001 року. Надання пільг призвело до порушення у 2000-2001 роках цілого ряду антидемпінгових розслідувань з приводу поставок української металургійної продукції до США, Канади, країн Європейського Союзу, Росії тощо. Це призвело до значного скорочення ринків збуту для українських металургів, поставило під загрозу існування цілих галузей (зокрема, трубної промисловості). Не було досягнуто й збільшення внутрішнього споживання металопродукції, яке скоротилось порівняно з 1990 роком майже в 6 разів.

Наведені приклади свідчать як про повну непослідовність державної політики у сфері оподаткування, так і про відсутність розуміння згубності пільгового стимулювання економічних процесів. Пов’язано це переважно з тим, що таке стимулювання здійснюється внаслідок активного лобіювання інтересів окремих фінансових, промислових груп та пов’язаних з ними осіб, і втілюється у економічне пригнічення одних для отримання додаткового прибутку іншими. Крім цих теоретичних прикладів досить промовистими є наслідки пільг для бюджетних надходжень у цифровому вираженні (варто згадати, що від одержаних бюджетом доходів прямо залежить і те, скільки держава зможе витратити).

Таблиця 5. Вплив податкових пільг на доходи Державного бюджету України

Зовнішньоекономічні зв’язки
Для України, як і для більшості країн світу, протягом останніх десятиліть було характерним зростання залежності національної економіки від зовнішньої торгівлі. Так, частка експорту у внутрішньому валовому продукті України зросла з 24% в 1992 р. до 65% в 2000 р. Але в цьому відношенні Україна відрізняється від інших країн, по-перше, порівняно високим рівнем зростання, та, по-друге, тим, що це зростання пов’язане не зі збільшенням вартості продукції, що експортується, але зі збільшення фізичних обсягів експорту.

Те, як змінювались обсяги торгівлі українських підприємств на зовнішніх та внутрішньому ринках протягом останніх десяти років, можна простежити на підставі даних Таблиці 6.

Таблиця 6. Показники експорту та імпорту, торгового балансу України.

Що стосується входження України до Світової організації торгівлі, то слід згадати, що цей процес розпочався ще вісім років тому, наприкінці 1993 року, після подачі офіційної заявки України про вступ до СОТ та приєднання до Генеральної угоди про тарифи та торгівлю (ГАТТ). Відповідні переговори, які розпочались тоді на офіційному рівні, тривали до 1998 року, після чого були фактично заморожені до 2000 року. За цей час Робоча група з приєднання до СОТ провела вісім засідань (останній раунд переговорів відбувся в червні 2001 року). З 1997 року розпочались переговори України з окремими країнами-членами СОТ (сторонами в цих переговорах є близько 40 країн) щодо питань, пов’язаних із взаємним доступом на ринки, що є обов’язковою умовою вступу. Крім того, другою головною умовою вступу (крім досягнення згоди з усіма зацікавленими країнами-членами СОТ) є гармонізація законодавства України відповідно до світових стандартів (вимагається прийняття цілого ряду законів, серед яких чільне місце посідає Податковий кодекс).

Сучасний стан

Грошово-кредитна (монетарна) політика

Відносно складна економічна ситуація в Україні викликає необхідність постановки та спрямування зусиль на досягнення одночасно кількох цілей грошово-кредитної політики. Стратегічної метою визнається підтримання стабільності національної валюти. При цьому офіційно визнається необхідність стримання рівня інфляції. Іншою метою, яка публічно в якості грошово-кредитного орієнтира не визнається, є збільшення міжнародних валютних резервів шляхом купівлі Національним банком України надлишку пропозиції валюти над попитом на неї та пов’язана з цим сплата зовнішніх боргів України.

На рівень інфляції останнім часом активно впливають дві групи чинників: т.зв. монетарні, пов’язані з кількістю грошей в обігу (наприклад, у 2001 році грошова маса, що включає в себе готівку в обігу та кошти на рахунках у банках, зросла приблизно на 13,5 млрд. гривень, або на 42%), та немонетарні, а саме адміністративне підвищення цін на послуги транспорту, зв’язку та житлово-комунальні послуги, зменшення продукції тваринництва, насамперед, м’яса, підвищення цін на енергетичні ресурси та інше.

Із середини 2000 року курс національної валюти залишається стабільним (так, у 2001 році гривня девальвувала всього на 2,5%). Головною причиною подібної сталості на фоні збільшення притоку валюти в країни у вигляді виручки експортерів стало активне втручання Національного банку в операції на міжбанківському валютному ринку. Хоча офіційно курс національної валюти в Україні є вільно плаваючим, що в класичному варіантів мало б виключати втручання НБУ з метою впливу на курс, фактично динаміка зміни курсу гривні протягом останніх двох років знаходилася під пильною увагою центрального банку країни.

Податкова та структурна політика

За останні два роки проблема податкових пільг набула широкого характеру разом із самими пільгами, які існують у вигляді субсидування цілих областей України, галузей промисловості шляхом створення вільних економічних зон, територій зі спеціальним інвестиційним кліматом та проведення різного роду експериментів. У даний час в Україні функціонує 12 пільгових економічних зон та 9 територій зі спеціальним інвестиційним кліматом.

На сьогоднішній день перелік різноманітних пільг у податковому та митному законодавстві складається приблизно із 200 позицій. Проблема існування податкових пільг ускладнюється величезними сумами несплачених податків в результаті отримання пільг (див. Таблицю 5).

Крім податкових пільг, в Україні розповсюджені списання та реструктуризація податкової заборгованості (особливо це стосується підприємств агропромислового та паливно-енергетичного комплексів).

На законодавчому рівні закріплено субсидування близько 12 галузей економіки, серед яких весь агропромисловий комплекс, гірничо-металургійний комплекс, автомобілебудівна, бронетанкова, суднобудівна, літакобудівна, космічна галузі та інші. Кількість та обсяги діяльності цих секторів економіки, які підтримуються державою, свідчить як про неефективність їхньої діяльності, так і про хибність практики штучного підтримання “на плаву” підприємств, неконкурентоспроможних у сучасних умовах економічного розвитку країни.

На даний час в Україні створено 12 вільних економічних зон та 9 територій пріоритетного розвитку, які охоплюють 10% території країни. З часу існування цих зон та територій у процесі реалізації інвестиційних проектів суб’єктами господарювання було залучено інвестицій на суму 622,8 млн. доларів США, з них іноземних – на суму 270 млн. доларів США (43 % від залучених); створено 22,5 тис. робочих місць та збережено 45,4 тис. робочих місць; реалізовано товарів та послуг на суму понад 7 млрд. гривень, у тому числі на експорт – на суму 1,7 млрд. гривень тощо.

Структурна деформація української економіки.

Оптимальність структури національної економіки значною мірою зумовлюється ефективністю співвідношення галузей, що виробляють товари та послуги. За даними Світового банку, для високорозвинутих країн характерний випереджаючий розвиток сфери послуг, для країн з низьким рівнем доходів – навпаки, панівні позиції займає матеріальне виробництво. Україна ж продовжує перебувати на стадії індустріалізму, де панівні позиції займає агропромисловий комплекс. Хоча й має місце зменшення питомої ваги сільськогосподарського виробництва, але це відбувається, головним чином, за рахунок скорочення абсолютних обсягів продукції. Можна стверджувати, що кардинальних змін у галузевій структурі ВВП поки що не відбулося.

Таблиця 7. Галузева структура внутрішнього валового продукту у країнах світу

Важкою та незбалансованою залишається структура промислового виробництва, оскільки в ній переважають енергоємні сировинні галузі.

Таблиця 8. Структура промислового виробництва України в 1990 – 2000 рр.

Зовнішньоекономічні зв’язки

Попри те, що Україна характеризується високим експортним потенціалом, який полягає в: значних запасах мінерально-сировинних ресурсів, існуванні достатніх передумов для розвитку сільського господарства (родючі ґрунти, сприятливий клімат), вдалому географічному розташуванні для надання транспортних послуг, наявності умов розвитку туристичного бізнесу, високотехнологічних галузей промисловості (космічна, авіаційна галузі), наявності висококваліфікованої та відносно дешевої робочої сили тощо, слід визнати, що наявний потенціал Україна використовує дуже неефективно. Про це свідчить той факт, що за обсягами експорту товарів на душу населення, Україна поступається не лише розвиненим країнам, але й більшості країн Центральної та Східної Європи.

Економіка України залишається більше як на 90% пов’язаною із зовнішньоторговельним оборотом – це майже у 2 рази більше, ніж у Німеччині та Великобританії, у п’ять разів – ніж в Японії і в шість – ніж у США. За рахунок експорту в Україні формується близько 50 відсотків ВВП, у той же час імпорт зменшує ВВП майже на 40 відсотків. Проблема ускладнюється через невиправдане зростання імпортної залежності внутрішнього ринку, яка за 1997 – 2000 роки збільшилася з 37 до 47,6%.

Зберігається сировинний характер українського експорту, який характеризується низькою часткою готової для споживання продукції. Зовнішня торгівля України залишається дуже чутливою до зовнішніх чинників, що пов’язано зі згаданою структурою вітчизняного експорту. Не сприяє успішній фінансовій діяльності експортерів і відсутність стабільного податкового та митного законодавства, згубний вплив має практика невідшкодування експортерам у встановленому порядку податку на додану вартість.

Необхідно звернути увагу на низьку здатність українських товарів конкурувати з подібними товарами іноземного виробництва. Це пояснюється, насамперед, високою енергоємністю (тобто високою часткою витрат на придбання енергоресурсів у загальному обсязі виробничих витрат, відповідно високою часткою цих витрат в собівартості продукції). Так, наприклад, на $1 виробленого внутрішнього валового продукту в Україні витрачається у 5 разів більше енергоресурсів, ніж країнами Центральної та Східної Європи, та в 12 разів більше, ніж країнами Західної Європи.

Негативним чином на фінансовий стан українських підприємств-експортерів впливає і такий рудимент часів Радянського Союзу, як закріплені за ними об’єкти соціальної сфери (дитсадки, житлові будинки, лікарні тощо). Це відволікає велику частину доходів цих підприємств, впливає на ціну продукції. Не сприяють активнішому просуванню українських товарів на зовнішніх ринках і відсутність кредитних ресурсів (через недовіру банків до позичальників, які часто не можуть забезпечити виконання своїх зобов’язань за кредитами); погане управління підприємствами, керівництво яких не має стратегії розвитку власного виробництва; відсутність ефективної підтримки з боку держави у вигляді діяльності органів у сфері зовнішніх економічних зв’язків тощо.

У теперішній час Україна пройшла лише приблизно половину шляху для приєднання до Світової організації торгівлі. Взагалі, процес вступу країни до СОТ займає від 4 до 6 років, при цьому щороку до організації приєднується 3-5 країн (серед країн колишнього СРСР до СОТ вже увійшли країни Балтії, Киргизстан, Грузія, Молдова). За найбільш оптимістичними оцінками Україна має реальний шанс увійти до когорти світової торгівлі не раніше 2003 року за умови закінчення двостороннього переговорного процесу (на даний момент відповідні угоди підписані лише з трьома країнами із 39) та ухвалення комплексу нормативних актів (з 20 обов’язкових для вступу законодавчих актів прийнято лише шість).

Додаткова інформація до таблиці

1. Ставлення до податкових пільг та бачення структурної політики держави:

• Партія “Демократичний союз” виступає, з одного боку, за закриття виробництв, які є збитковими і не можуть бути модернізовані, або не можуть конкурувати на внутрішньому ринку з іноземними виробниками, а, з іншого, за пріоритетну підтримку галузей-лідерів. Партія вважає можливим використання податкових стимулів для вітчизняних аграрних товаровиробників та високотехнологічних наукомістких виробництв, які спроможні конкурувати на світових ринках.
• Партія Зелених України виступає проти штучної підтримки підприємств-боржників за рахунок державного бюджету. Програмними документами партії наголошується на необхідності побудови єдиної та справедливої податкової системи, що виключає можливість надання пільг.
• Комуністична партія України є прибічником активної державної підтримки основних галузей економіки країни, зокрема шляхом здійснення протекціоністських заходів щодо захисту вітчизняного промислового та с/г виробника, визначення переліку продукції, яка взагалі є забороненою для ввезення на територію України тощо.
• Народний Рух України переконаний у необхідності використання прямих субсидій для економічної підтримки певних сфер, галузей та категорій громадян, при цьому відмовляючись від надання податкових пільг, які, на думку представників партії, призводять до диспропорцій у розподілі трудових та капітальних ресурсів, а також руйнують податкову систему країни.
• Прогресивна соціалістична партія України вбачає розвиток вітчизняного виробництва в ліквідації взаємозаборгованості підприємств за допомогою взаємозалік боргів, цільової кредитної емісії з боку держави на користь відсталих галузей економіки. Крім того, одним із засобів досягнення поставлених партією цілей є переведення у власність держави підприємств усіх базових галузей економіки.
• Програма Партії регіонів містить положення щодо повного скасування податкових пільг для великих підприємств (за умови зниження для них ставки оподаткування) та можливості надання пільг усім іншим підприємствам, але лише відповідно до державних інноваційних та інвестиційних програм.
• Народно-демократична партія вважає за необхідне забезпечення збереження та розвитку традиційних галузей української економіки (вугледобування, металургія, енергетика тощо), а також підтримку вітчизняного товаровиробника за рахунок протекціоністських заходів.
• Соціал-демократична партія України (об’єднана) виступає за суттєве скорочення, а у перспективі – повну заборону бюджетної підтримки неприбуткових виробництв.
• Головним принципом, який відстоює партія “Яблуко” у відповідній сфері, є те, що податки повинні бути низькими, але сплачувати їх потрібно всім, без винятків та пільг.
• Соціалістична партія України виступає за державну, фінансову підтримку пріоритетних галузей економіки (якими, на думку партії, є машинобудування, біотехнології для сільського господарства, інформатизація, альтернативні джерела енергії, переробка та використання вугілля тощо), вирівнювання пропорцій між виробничим та фінансово-банківським, торговим секторами економіки.
• Партія “Реформи і Порядок” розглядає податкові пільги як наслідок лобістських зусиль окремих зацікавлених груп.

Реальність подібних позицій, викладених в партійних програмних документах, яскраво відображається під час голосування у Верховній Раді України з приводу того чи іншого проекту закону.

Так, наприклад, за державну підтримку окремих галузей у вигляді податкових пільг активно виступали Комуністична партія України, Народний Рух України, Соціал-демократична партія України (об’єднана) та партія “Трудова Україна” (показовими є результати голосування за проекти законів, якими передбачалось надання пільг підприємствам бронетанкової галузі та продовження строку реалізації експерименту в гірничо-металургійному комплексі країни до 2003 року). Проти надання галузевих переваг висловились, за результатами голосування, лише Соціалістична партія України та партія “Батьківщина”. Усі інші партії не мали чіткої спільної позиції із зазначеного питання. Іншим прикладом практичної реалізації програмних декларацій та узгодження позицій у сфері податкової політики є голосування за проекти законів, якими запроваджувались спеціальні економічні зони або території пріоритетного розвитку. Однозначну позитивну оцінку створенню територіальних привілеїв у сфері оподаткування висловили Комуністична партія України, Соціал-демократична партія України (об’єднана), партія “Трудова Україна” та Народно-демократична партія. Проти подібного підходу до вирішення проблем регіонів виступили Партія “Реформи і Порядок” та Соціалістична партія України. Деякі партії (Партія Зелених України, Народний Рух України та Український Народний Рух) при голосуванні за вказані законопроекти час від часу змінювали власне ставлення з позитивного на протилежне. Представники усіх інших політичних сил не дотримувались будь-якої спільної позиції партії і голосували залежно від власних уподобань (політичних, ідеологічних, економічних тощо). Порівняння навіть лише цих двох прикладів свідчить про відсутність у більшості партій, представлених у парламенті, як чітких політичних орієнтирів, так і партійної дисципліни всередині партійних фракцій.

2. Ставлення до вступу до Світової організації торгівлі та відношення до іноземних інвестицій:

• Соціал-демократична партія України (об’єднана) виступає за поєднання прагнення України стати членом СОТ із заходами захисту внутрішнього ринку та вітчизняного виробника.
• На думку партії “Демократичний союз” пріоритет повинен надаватись такому міжнародному співробітництву, яке дасть можливість Україні зайняти відповідне місце на світовому ринку у міжнародному розподілі праці.
• Партія “Реформи і Порядок” виступає за отримання рівних прав в умовах торгівлі з іншими країнами світу.
• Прогресивна соціалістична партія України вважає необхідним введення державної монополії на зовнішню торгівлю. Головним партнером у зовнішньоекономічних зв’язках має виступати Росія, Білорусь, країни колишнього СРСР.
• Партія “Трудова Україна” вважає, що з метою розширення ринків збуту, Україна має якомога скоріше стати членом СОТ, а також бути відкритою країною для співробітництва з усіма державами та міжнародними організаціями на умовах рівноправності та взаємної виголи.
• Партія Зелених України бачить можливим вступ України до СОТ лише за умови реформування організації (без вказівки на характер потрібних реформ).
• Всеукраїнське об’єднання “Батьківщина” важливим завданням зовнішньоекономічної політики держави вважає захист вітчизняних підприємств від “експансії та агресії на внутрішньому ринку України і на міжнародних ринках”, а також просування національної продукції на міжнародні ринки. Партія збирається встановити відверто протекціоністські умови для національного капіталу, але не заперечує співпрацю на міжнародному рівні (на взаємовигідних умовах).
• Метою Комуністичної партії України є відновлення державної монополії на зовнішню торгівлю, а також “боротьба зі спробами підпорядкування іноземному капіталу вітчизняних підприємств”. Проте, програмою партії допускається можливість залучення на взаємовигідних умовах іноземних інвестицій.
• Народно-демократична партія виступає за перетворення України на один з центрів “світової торгівлі та системи міжнародних комунікацій” на основі як захисту вітчизняного виробника, так і сприяння залученню іноземних інвесторів.

Незважаючи на сприятливе географічне положення України, родючість ґрунтів та значну кількість громадян, зайнятих у виробництві та переробці сільськогосподарської продукції, аграрний сектор української економіки розвивається надзвичайно повільними темпами. Це, у свою чергу, значно ускладнює процеси реформування в інших галузях народного господарства. Тому й не дивно, що з початку 1990 року проблема виведення сільського господарства з кризи постійно знаходиться в епіцентрі уваги держави.

Забезпечення майнових прав селян

Чи не найголовнішим завданням перетворень в аграрному секторі економіки є забезпечення права власності селян на землю. Особливої актуальності це питання набуло у зв’язку з реформуванням колективних сільськогосподарських підприємств (КСП). 

В процесі реорганізації КСП на засадах приватної власності на землю та майно виникло багато проблем, які одразу ж стали предметом жвавих дискусій. Деякі з них залишаються невирішеними і дотепер. 

Так, тривалий час висловлювались сумніви щодо доцільності поділу майна та землі колективних сільськогосподарських підприємств між їхніми членами. Прихильники такої позиції наводили досить вагомі аргументи. 

По-перше, наголошувалось на тому, що реорганізація КСП неодмінно призведе до порушення рівності прав селян на землю та майно. Скажімо, в процесі розпаювання одні члени реформованих підприємств можуть отримати високодохідне майно, яке може бути предметом застави при отриманні ними кредитів (зерно, насіння, сільськогосподарську техніку), а інші – майно, яке або взагалі не підлягає розпаюванню (наприклад, будівлі), або непридатне для ведення сільськогосподарського виробництва. Аналогічні проблеми виникнуть і при розподілі земельної власності колективних сільськогосподарських підприємств – земельні ділянки, як і майнові паї, можуть бути різними за якістю. Звичайно, досконалі методики оцінки землі (яких на цей час в Україні не існує) здатні певною мірою забезпечити реалізацію принципу рівності в процесі розпаювання. Однак і вони не враховують потенційних витрат власників на утримання землі: загальновідомо, що витрати робочої сили та коштів на значних за площею ділянках низької якості значно вищі за витрати на утримання невеликих ділянок кращої якості з тим самим рівнем врожайності. 

По-друге, масове виділення в натурі майнових та земельних паїв може призвести до стрімкого падіння сільськогосподарського виробництва та нищення матеріальної бази КСП. Крім того, значно скоротяться посівні площі, оскільки частину сільськогосподарських земель доведеться віднести до категорії земель транспорту: обслуговування селянами своїх ділянок вимагатиме прокладення мережі доріг. 

Зваживши на ці аргументи, ті, хто підтримав реформування КСП на засадах приватної власності на землю та майно, розробили власну концепцію реалізації майнових прав селян. Зміст її полягав у поєднанні двох протилежних за змістом принципів: забезпеченні, з одного боку, права безперешкодного виділення селянами своїх майнових та земельних паїв у натурі, а з іншого – збереження цілісності господарського використання землі та майна підприємств, що реформуються. Було запропоновано два варіанти втілення цієї концепції у життя. 

Перший з них полягає у передачі земель та майна КСП підприємству-правонаступнику (товариству з обмеженою відповідальністю, акціонерному товариству), яке використовує майнові паї та земельні частки членів реформованих КСП на правах оренди. При цьому селяни-орендодавці є учасниками (членами) господарства, що утворилось в процесі реорганізації. У разі виходу селян зі складу членів товариства, вони можуть виділити належну їм частку в такому ж порядку, як і при виході з КСП. Але такий спосіб вирішення проблеми навряд чи можна назвати вдалим, оскільки він, фактично, передбачає збереження КСП під виглядом інших форм господарювання. Це, у свою чергу, не відповідає меті та завданням реформи аграрного сектора економіки. 

Другий варіант передбачає створення членами реформованих КСП компаній, головним завданням діяльності яких буде передача землі та майна на конкурсних умовах в оренду фермерським господарствам та іншим приватним формуванням. Така модель у порівнянні з першою є більш досконалою, оскільки передбачає не лише можливість збільшення доходів селян за рахунок вільного вибору підприємства-орендаря, яке запропонує найприйнятніші для орендодавців умови, а й використання землі найбільш ефективними та прибутковими господарствами. Однак і такий підхід до вирішення проблеми не позбавлений недоліків: він не передбачає врегулювання відносин, пов’язаних з використанням спільного майна, порядку виділення в натурі належної селянину майнової (земельної) частки.

Створення ринку землі

Необхідною передумовою зростання обсягів сільськогосподарського виробництва, розвитку фермерських та інших приватних господарств є створення ринку землі. 

В Україні, як і в більшості держав, що створилися на терені СРСР, проблема становлення ринку земельних ресурсів набула не лише гострої економічної, але і соціально-політичної актуальності. Загалом, дискусії точаться навколо єдиного питання: бути чи не бути вільному продажу землі. 

Ті, хто виступають проти вільного відчуження земельних ділянок, вважають, що у разі відсутності будь-яких обмежень щодо їхнього продажу, платоспроможні покупці скуплять великі масиви сільськогосподарських угідь, що призведе до утворення величезних землеволодінь-латифундій; банки заволодіють значними земельними площами при переході землі, переданої підприємствами-виробниками у заставу під отримання кредитів, що може зумовити її нецільове використання; поширяться спекулятивні операції із земельними ділянками, внаслідок яких ціни на землю значно зростуть. 

Прихильники вільного продажу землі стверджують, що заборона відчуження земельних ділянок унеможливить кредитування під заставу землі (іпотечне кредитування), залучення у сільське господарство значних інвестицій, розвиток фермерства та інших приватних формувань. 

Цікаво, що у багатьох зарубіжних державах (у тому числі Польщі, Чехії, Угорщині) вдалося уникнути проблем, пов’язаних із включення землі в господарський обіг. Скажімо, у Данії на законодавчому рівні визначено максимальний розмір земельної ділянки, що може перебувати у власності однієї сім’ї. Тим самим обмежується монополізм на земельному ринку. 

Придбання банками землі може бути обмежене вимогою продати впродовж двох років землю боржника, отриману внаслідок неповернення отриманого кредиту (такий механізм діє в США). 

Спекуляції землями сільськогосподарського призначення можна запобігти шляхом, зокрема, встановлення високих податків на короткострокове землеволодіння, унеможлививши тим самим швидкий ринковий оборот землі, а отже – отримання прибутків з таких операцій. Існує і багатий зарубіжний досвід запобігання нецільовому використанню земельних ресурсів: в окремих державах законодавством передбачено розподіл земель на зони – сільськогосподарські, міські та дачні. При цьому переведення земель з однієї категорії до іншої можливе лише з дозволу відповідних державних органів.

Державна підтримка села

В процесі здійснення аграрних перетворень стало зрозуміло, що без належної державної підтримки сільськогосподарських товаровиробників про успішне завершення реформування сільського господарства годі й думати. 

Традиційно в Україні сільське господарство підтримувалося за рахунок встановлення для товаровиробників різноманітних пільг. Зокрема, встановлювалися фіксовані ціни на основні види продовольчої сировини та гарантувалася її закупівля у державний резерв, відшкодовувалися втрати агропромислових підприємств від інфляції; колективні сільськогосподарські підприємства звільнялися від сплати податку на додану вартість. Також було запроваджено товарне кредитування виробників (для проведення посівних кампаній з державного резерву селянам виділялися паливно-мастильні матеріали та насіння, вартість яких відшкодовувалася за рахунок продажу майбутнього врожаю). 

Незважаючи на вжиті заходи, аграрний сектор економіки залишався в кризовому стані. Головним чином це було пов’язано з тим, що держава, надавши виробникам величезні пільги, не передбачила ні стимулів для збільшення ними виробництва, ні механізмів відповідальності за порушення договірних зобов’язань (аграрне підприємство-боржник не могло бути визнане банкрутом). В результаті вартість отриманих з державного резерву паливно-мастильних матеріалів, добрив, насіння переважною більшістю колективних сільськогосподарських підприємств відшкодована не була; суми залишеного за КСП податку на додану вартість (який згідно з законодавством повинен був спрямовуватись на розширення та переоснащення виробництва) використовувалися за нецільовим призначенням.

Тому виникла необхідність пошуку нових методів стимулювання аграрних виробників, які б передбачали надання державної підтримки лише найефективнішим господарствам. Зокрема, було запропоновано часткову компенсацію з державного бюджету відсотків по банківських кредитах, отриманих агропромисловими підприємствами; встановлення фіксованого сільськогосподарського податку та спрощеної системи звітності для виробників сільськогосподарської продукції; виділення з державного бюджету коштів на підтримку програм розвитку аграрного сектора.

Безумовно, запровадження часткової компенсації відсотків за кредитами є одним з найкращих шляхів державного стимулювання розвитку агропромислового комплексу, оскільки вимагає значно менших, порівняно з товарним кредитуванням, витрат бюджетних коштів, а з іншого боку – частково, на 50-60%, звільняє виробників від сплати відсотків за кредитами. Позитивно впливає на розвиток аграрного сектора і фіксований сільськогосподарський податок, оскільки підприємства, що його сплачують, звільняються від низки інших загальнообов’язкових платежів до бюджету.

Однак позиції прихильників такого підходу до державної підтримки сільського господарства поділяють далеко не всі. Наголошується, зокрема, на тому, що внаслідок доступності кредитів, як правило, для високорентабельних переробних підприємств (які здатні легко повернути банківські позички та відсотки за ними навіть в умовах відсутності часткової компенсації державою відсотків за кредитами, а також запропонувати банкам під отримані кредити набагато привабливіше, ніж виробники, майно), потреба у такій компенсації буде незначною і жодним чином не поліпшить становище господарств-виробників. Та й запровадження фіксованого сільськогосподарського податку для господарств без врахування їхньої прибутковості, як і виділення додаткових державних коштів для підтримки селян, зумовить необхідність у пошуку додаткових джерел наповнення державного бюджету.

Кредитування аграрних товаровиробників 

Виведення аграрного сектора економіки з кризового стану неможливе без фінансово-кредитної допомоги виробникам сільськогосподарської продукції з боку банківських установ та іноземних інвесторів. Саме тому створення сприятливих умов для здійснення капіталовкладень у цей сектор стало одним з головних завдань реформування сільського господарства. 

Особливої актуальності в Україні набула проблема довгострокового кредитування села. Потреба у такому фінансуванні обумовлюється насамперед тим, що технічне переоснащення господарств, будівництво необхідних для їхнього ефективного функціонування об’єктів не можуть здійснюватися за рахунок короткострокових кредитів. Водночас державою не було створено достатніх умов для зацікавленості банків у вкладанні в сільське господарство значних коштів на довготривалій (10-20 років) основі. 

Запропоновано два основних шляхи вирішення цієї проблеми. Перший з них – запровадження іпотечного кредитування селян (тобто, надання банками позик під заставу земельних ділянок). Прихильники такого способу залучення капіталу в АПК аргументують свою позицію тим, що банки будуть зацікавлені у виділенні господарствам-виробникам кредитів лише за умови забезпечення їхнього повернення заставою землі (мовляв, застаріле обладнання та будівлі сільськогосподарського призначення мало цікавитимуть фінансово-кредитні установи). іпотечне кредитування було б вигідне як банкам, так і виробникам: для перших надання кредитів є менш ризикованим, оскільки завжди існує можливість повернення позики за рахунок продажу заставленої землі; для других – виникає можливість модернізації виробництва та розширення будівництва. 

Слід відзначити, що з необхідністю запровадження такого кредитування у майбутньому погоджуються всі (розходження у поглядах спостерігаються лише стосовно питання, хто повинен здійснювати таке кредитування – Державний іпотечний банк, спеціалізований державний орган чи комерційні банки). В той же час низка перешкод законодавчого та економічного характеру – зокрема, неможливість вільного продажу земельних паїв, недосконалість методики оцінки землі (один гектар землі в Україні коштує в середньому 1000-2000 грн., в той час, як його реальна ціна становить 8000-9000 грн.) тощо – стали нездоланними перешкодами на шляху його впровадження. 

З огляду на це пропонуються й інші шляхи вирішення даної проблеми. Так, альтернативою іпотечному кредитуванню, на думку деяких фахівців, може стати довгострокова оренда селянами сільськогосподарських машин (фінансовий лізинг) та придатних для сільськогосподарського виробництва будівель. На відміну від грошового кредитування, лізинг не передбачає безпосереднього отримання виробниками коштів. Останні надаються банками виключно лізинговим компаніям, які використовують їх на купівлю необхідної сільськогосподарської техніки з метою її подальшої передачі в оренду. Тим самим значно знижується не лише ризик неповернення позики, але і витрати підприємств-орендарів.

Історія

Хід аграрної реформи в Україні прийнято розділяти на три основні етапи

Змістом першого етапу перетворень в аграрному секторі економіки, який тривав з 1990 по 1994 рік, була часткова передача землі з державної у колективну та приватну власність. Процес роздержавлення землі був ініційований Верховною Радою України 18 грудня 1990 року, коли законодавчим органом було прийнято Постанову “Про земельну реформу”. Вона визначила основоположні засади здійснення цієї реформи, її мету, проголосила всі землі України такими, що підлягають передачі у приватну, колективну власність та у користування підприємствам, установам і організаціям. На реалізацію положень цієї постанови протягом 1992 – 1993 років було прийнято цілу низку нормативних актів: Декрет Кабінету Міністрів “Про приватизацію земельних ділянок”, Закони “Про колективне сільськогосподарське підприємство” та “Про форми власності на землю”. Ними було закріплено державну, колективну та приватну форми власності на землю; забезпечено передачу у приватну власність громадянам присадибних ділянок, угідь для ведення особистого підсобного господарства, садівництва, дачного та гаражного будівництва; визначено статус колективних сільськогосподарських підприємств (КСП); створено умови для виникнення та розвитку фермерських господарств. 

Зважаючи на стрімке падіння виробництва сільськогосподарської продукції, на даному етапі аграрної реформи держава активізувала зусилля, спрямовані на підтримку сільськогосподарських підприємств. Основними формами стимулювання агропромислового комплексу були численні пільги (які, однак, не сприяли підвищенню зацікавленості відповідних підприємств у збільшенні обсягів виробництва) та товарне кредитування з усіма притаманними йому недоліками. Тому й не дивно, що темпи сільськогосподарського виробництва продовжували стрімко знижуватись. Найбільший спад відбувся у колективних сільськогосподарських підприємствах (реформованих колгоспах): якщо виробництво сільськогосподарської продукції особистими підсобними та фермерськими господарствами протягом 1990-1994 років зросло на 5,4%, то в КСП – знизилось майже у півтора рази.

З огляду на це зміст другого етапу аграрної реформи полягав у реформуванні колективних сільськогосподарських підприємств на засадах приватної власності на землю та майно. Виконання цього завдання тривало з 1994 по 1999 рік. Указами Президента “Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва” від 10 листопада 1994 р. та “Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам та організаціям” від 8 серпня 1995 р. передбачалось завершення передачі земель у колективну власність сільськогосподарським підприємствам та проведення їх паювання. Але внаслідок того, що Укази не передбачали виділення земельних ділянок в натурі (на місцевості), реального забезпечення селян землею, реформування сільськогосподарських підприємств не відбулося.

Не залишилися поза увагою держави і проблема створення сприятливих умов для діяльності сільськогосподарських виробників. Найголовнішим кроком у цьому напрямку стало прийняття Законів “Про фіксований сільськогосподарський податок” від 17.12.1998 р. та “Про оренду землі” від 6.10.1998 р. Перший з них значно спростив систему оподаткування виробників сільськогосподарської продукції, оскільки підприємства-платники фіксованого податку звільнялися від сплати цілої низки платежів до бюджету. Врегулювання відносин, пов’язаних з орендою землі, сприяло не лише захисту прав селян-орендодавців, але й створенню умов для розширення виробництва сільськогосподарської продукції підприємствами-орендарями.

Прийняття Конституції України, нормами якої не було передбачено існування колективної власності, зумовило потребу в подальшому реформуванні колективних сільськогосподарських підприємств та забезпеченні їхніх членів землею і майном.

Початок третього етап аграрної реформи в Україні пов’язують з підписанням главою держави 3 грудня 1999 року Указу “Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки”. На відміну від попередніх Указів Президента, ним було передбачено не лише розпаювання земель КСП, але і виділення земельних паїв на місцевості та їх передачу в приватну власність членам КСП.

Сьогодні

Президентська нормотворчість значною мірою прискорила вирішення багатьох наболілих проблем агропромислового комплексу та активізувала законодавчу роботу у відповідній сфері. Поряд з цим, врегулювання окремих спірних питань цієї реформи триває і нині. 

Забезпечення майнових прав селян

У процесі здійснення аграрної реформи не втратила своєї актуальності проблема забезпечення селян землею та майном.

Укази “Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки” та “Про заходи щодо забезпечення захисту майнових прав селян в процесі реформування аграрного сектора економіки”, датовані відповідно 3 грудня 1999 р. та 29 січня 2001 року, закріпили право селян на безперешкодне виділення в натурі належної їм частки майна та земельних угідь КСП. Однак чітких механізмів реалізації цього права ні указами глави держави, ні прийнятими на розвиток їхніх положень нормативними актами уряду та Міністерства аграрної політики передбачено так і не було. Зокрема, забезпечення майнових прав селян в процесі реорганізації КСП звелося до видачі земельних та майнових сертифікатів, визначення методики оцінки майна колективних сільськогосподарських підприємств та встановлення мінімального розміру орендної плати за пай (не менше одного відсотка його вартості).

Не сприяло реалізації майнових прав членів реформованих КСП і те, що Указами Президента було наголошено на необхідності збереження цілісного господарського використання землі та майна підприємств, що реформувались. Це призвело до того, що на практиці реорганізація КСП на засадах приватної власності на майно та землю відбулася лише формально: керівниками новостворених приватних формувань залишились колишні голови КСП, а самі господарства продовжували використовувати землю колишніх членів реорганізованих підприємств, щоправда, на умовах оренди.

Створення ринку землі

В результаті підписання Президентом України Указу “Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки” близько шести з половиною мільйонів українських громадян отримали свідоцтва на право на земельну частку (пай). Незважаючи на те, що чинне законодавство не визначило порядок відчуження земель сільськогосподарського призначення, мали місце непоодинокі випадки скупівлі земельних сертифікатів за безцінь. Лише у 2000 році кількість проданих та подарованих свідоцтв на право на пай порівняно з 1999 роком зросла у 6 разів (у Вінницькій, Кіровоградській та Черкаській областях – у 18-25 разів). Тому Верховна Рада України 18 січня 2001 року прийняла Закон “Про угоди щодо відчуження земельної частки (паю)”, який до прийняття Земельного кодексу України заборонив власникам земельних часток будь-яким способом відчужувати паї (у тому числі шляхом укладання угод купівлі-продажу, міни, дарування). Поряд з цим закон дозволив передавати земельні частки у спадщину, викупати їх для державних та громадських потреб. Цікаво, що аналогічні норми містить і проект Земельного кодексу у новій редакції: ним встановлено тимчасову заборону на відчуження земельних ділянок. Формування ринку землі стане можливим лише після прийняття законів, які визначать методику оцінки землі та порядок реалізації земельних ділянок, переданих банкам у заставу під отримання кредитів. 

Державна підтримка села

Починаючи з 2000 року, державна підтримка сільського господарства отримала нове змістовне наповнення. Якщо раніше держава намагалася стимулювати розвиток всіх без винятку господарств, то у нинішніх умовах вона підтримує переважно тих, хто на практиці довів ефективність своєї діяльності. 

Перш за все, Постановою Кабінету Міністрів “Про додаткові заходи щодо кредитування комплексу сільськогосподарських робіт” від 25 лютого 2000 було запроваджено часткову компенсацію відсотків по банківських кредитах, отриманих господарствами. Таке нововведення стало в нагоді лише тим підприємствам, які розширювали виробництво продукції та були беззбитковими: очевидно, що банки відмовились від кредитування нерентабельних господарств – надто високим був ризик неповернення наданих позик. 

Ще одним напрямом державної підтримки сільського господарства стало надання виробникам пільг при оподаткуванні їхньої діяльності. Законом “Про стимулювання розвитку сільського господарства на період 2001-2004 років” прямо заборонено вносити до законодавства зміни, що можуть спричинити збільшення податкового навантаження на сільськогосподарських товаровиробників; передбачено звільнення від податку на додану вартість операцій, пов’язаних з реалізацією продовольчої сировини (при цьому ПДВ залишається у розпорядженні підприємств і використовується для технічного переоснащення виробництва). 

Реорганізація колективних сільськогосподарських підприємств на засадах приватної власності на землю та майно зумовила необхідність вирішення проблеми заборгованості цих підприємств перед бюджетом. Було запропоновано досить простий шлях врегулювання цього питання: відповідним законом, прийнятим Верховною Радою 18 січня 2001 року, борги сільськогосподарських підприємств перед державою було зменшено на суму заборгованості останньої перед виробниками та переробниками сільськогосподарської продукції. Що ж стосується залишку боргу, то він, згідно із Законом, повинен бути повернений державі рівними частинами протягом восьми років. 

Кредитування аграрних товаровиробників

Компенсація державою частини відсотків по банківських кредитах, отриманих сільськогосподарськими підприємствами, певною мірою сприяла залученню банківського капіталу в агропромисловий комплекс. Але умов для здійснення довгострокових капіталовкладень в сільське господарство створено так і не було (хоча в перспективі, як випливає із Закону “Про стимулювання розвитку сільського господарства на період 2001-2004 років”, такі умови буде створено – окремою статтею цього нормативного акту передбачено внесення змін до банківського законодавства, які передбачатимуть надання пільг при оподаткуванні тим банкам, що кредитують аграрний сектор). 

Тому, починаючи з 2001 р., головні зусилля держави спрямовуються на розвиток лізингу як альтернативи грошовому кредитуванню. Так, Указом Президента “Про додаткові заходи щодо дальшого розвитку лізингу в аграрному секторі економіки” від 23 лютого 2001 року було передбачено створення Національної акціонерної компанії “Украгролізинг”. Мета діяльності “Украгролізингу” – організація та здійснення інженерного та матеріально-технічного забезпечення сільськогосподарських підприємств, надання виробникам послуг, пов’язаних з виконанням сільськогосподарських робіт, використанням сільськогосподарської техніки на умовах оренди, технічного обслуговування цієї техніки тощо.

Безумовно, такий спосіб залучення коштів в агропромисловий комплекс заслуговує на позитивну оцінку. Але подальше розширення використання лізингу в агропромисловому комплексі вимагає від держави створення умов для повноцінного функціонування приватних лізингових компаній.

Позиції політичних сил

Процес реформування аграрного сектора економіки, розпочатий Верховною Радою ще у 1990 році, на сьогоднішній день далекий від завершення. Це зумовлено насамперед тим, що представлені у парламенті партії по-різному бачать шляхи вирішення основних проблем агропромислового комплексу. При цьому найпалкіші дискусії точаться навколо двох питань – доцільності створення ринку землі та необхідності державної підтримки сільськогосподарських виробників.

Створення ринку землі

Проти приватної власності на землю та перетворення її на товар виступають три партії – Комуністична партія України (КПУ), Прогресивна соціалістична партія (ПСПУ) та Соціалістична партія (СПУ). При цьому негативне ставлення до формування в Україні ринку землі аргументовано тим, що для вільної купівлі-продажу земельних ресурсів не виникло достатніх економічних та правових підстав. Так, лідери цих партій наголошують на тому, що закріплення приватної власності селян на землю, як і розпаювання майна КСП та реорганізація останніх, призведуть до скупівлі великих земельних площ потужними фінансовими структурами та іноземцями за цінами, в десятки разів нижчими за ринкові. Як наслідок – масове зубожіння селян, перетворення їх на найманих робітників великих виробників, знищення науково обірунтованої системи землеробства (сівозмін), руйнація соціальної інфраструктури села тощо. На думку Н.Вітренко та П.Симоненка, для перетворення землі на товар не існує і правових підстав: відповідно до ст.13 Конституції, Декларації про державний суверенітет України, земля є об’єктом права власності Українського народу, а не власності окремих громадян.

Решта представлених у парламенті партій в цілому підтримують ідею формування земельного ринку. Водночас всі вони погоджуються з тим, що на законодавчому рівні необхідно закріпити такі механізми купівлі-продажу землі, які б забезпечили продовольчу безпеку держави та захист прав селян. Український Народний Рух виступає за зменшення державного втручання у відносини, пов’язані з купівлею-продажем землі, запровадження земельних аукціонів, тимчасову заборону купівлі земельних ділянок іноземними громадянами та підприємствами. Аналогічні позиції відстоюють Народний Рух України та Партія “Реформи і Порядок”. Партія регіонів України у своїй Програмі наголошує на необхідності широкого застосування можливостей оренди і застави землі, створення іпотечних банків. Народно-демократична партія України та Аграрна партія України виступають за приватизацію землі, її довгострокову оренду з правом успадкування, а також за продаж права на оренду на відкритому ринку. Наголошується на необхідності забезпечення землею працівників соціальної сфери сільської місцевості та виключно громадян України. Соціал-демократична партія України (об’єднана), як і більшість партій центристського спрямування (Партії “Батьківщина”, “Трудова Україна”, “Демократичний Союз”, “Яблуко”, “Солідарність”, а також Партія зелених України), підтримуючи ідею вільної купівлі-продажу земельних ділянок, вважає, що земля повинна належати тим, хто на ній працює. При цьому держава повинна забезпечити захист прав селян на землю, сприяти ефективному використанню основного природного багатства України. 

Необхідно зазначити, що більшість представлених в парламенті політичних сил підтримала ідею введення тимчасової (до прийняття Земельного кодексу України у новій редакції) заборони на відчуження селянами отриманих ними в процесі реорганізації КСП земельних паїв. Відповідний законопроект 18 січня 2001 р. був підтриманий 276 голосами народних депутатів. 

Державна підтримка села

З необхідністю державної підтримки села погоджуються практично всі. Водночас форми такої підтримки та її обсяг політичними партіями бачаться по-різному. Комуністична партія України вважає, що державна підтримка сільського господарства повинна передбачати планування сільськогосподарського виробництва, встановлення державного замовлення на основні види продовольчих товарів, приведення у відповідність цін на промислову продукцію та продовольчу сировину, оптимальне оподаткування виробників, цільове фінансування та пільгове кредитування сільського господарства, захист внутрішнього ринку від імпортних товарів. У новій редакції програми Соціалістичної партії України передбачено наступні форми державного стимулювання агропромислового комплексу: залучення державних коштів для модернізації і відновлення матеріально-технічної бази господарств-виробників, компенсація частини відсотків за кредитами, отримані сільськогосподарськими підприємствами, впровадження в аграрному секторі економіки стимулюючої податкової політики, фінансування найбільш важливих цільових програм (відновлення родючості земель, насінництва та племінної справи тощо). Прогресивна соціалістична партія України наголошує на необхідності впровадження прямої та непрямої форм державного стимулювання аграрного виробництва. Пряма державна підтримка передбачає надання пільгових кредитів для виробників, державне замовлення продукції за вигідними для селян цінами. Непряма підтримка може здійснюватися шляхом фіксації державою цін на паливно-мастильні матеріали та електроенергію, захисту національного виробника від імпорту продовольчої сировини. Український Народний Рух, Народний Рух України та Партія “Реформи і Порядок” наполягають на фінансовій підтримці державою лише тих товаровиробників, які довели здатність до ефективного господарювання в ринкових умовах. Ці партії виступають проти практики постійного списання заборгованості збитковим та нерентабельним підприємствам. Водночас вони підтримують державне стимулювання наукових досліджень в агропромисловому комплексі (зокрема, селекційної роботи), вимагають створення умов для залучення державних та приватних коштів у сільське господарство. Програмні документи Аграрної партії України та Народно-демократичної партії України передбачають надання державою підтримки машинобудівним підприємствам та банківським структурам, діяльність яких пов’язана з сільським господарством. Центристські партії (“Батьківщина”, “Демократичний Союз”, Партія зелених України, Соціал-демократична партія України (об’єднана), “Трудова Україна” та “Яблуко”) виступають за надання підтримки насамперед рентабельним сільськогосподарським підприємствам, що досягли значних успіхів на ниві виробництва продовольчої сировини. Вони вимагають запровадження стимулюючої податкової політики у галузі аграрного виробництва, підтримують державне фінансування пріоритетних програм на селі.

Приватизація тривалий час знаходиться у центрі уваги українського суспільства, що пов’язується з неабиякою роллю роздержавлення в реформуванні економіки, а також із зосередженням навколо об’єктів приватизації цілої низки різноманітних фінансових та політичних інтересів. 

Під приватизацією слід розуміти продаж (або відчуження іншим способом) майна, що знаходиться у державній власності, фізичним та юридичним особам, які відповідно до закону мають право виступати в ролі покупців цього майна. Приватизаційний процес, за своєю суттю, полягає у переході права власності на певний об’єкт від держави до приватних підприємств, господарських товариств та інших організацій, заснованих на недержавній формі власності, а також до фізичних осіб.

Власність та її перехід від одних до інших не залишають байдужими нікого. Саме тому час від часу приватизаційні питання стають приводом для політичних баталій між представниками різних політико-фінансових груп, різних гілок влади. При цьому, попри проголошені цілі, основний вплив на процес роздержавлення здійснюють чинники не економічної доцільності, а політичної необхідності та індивідуальної зацікавленості окремих осіб та груп у конкретних результатах ходу приватизації того чи іншого об’єкту.

Уся історія української приватизації будувалась навколо вирішення кількох основних проблемних питань, а саме визначення :

• цілей, які ставились перед приватизацією державного майна;
• кола осіб, які допускались до процесу роздержавлення;
• напрямів використання коштів, одержаних від продажу державного майна.

Залежно від того, які відповіді давались на ці питання і залежало те, якою була приватизація у конкретний період часу, яким способом вона здійснювалась, хто брав у ній участь та інше. 

Цілі приватизації 
Світовий досвід приватизації свідчить, що приватизація, у загальному економічному розумінні, має на меті досягнення таких орієнтирів як економія коштів та підвищення продуктивності. Проте, ця загальна формула змінюється і «обтяжується» новими цілями залежно від національних особливостей, історичних суспільно-економічних умов, у яких здійснюються перетворення.

Це можна яскраво зобразити на прикладі України, де на приватизацію покладались надії забезпечення досягнення цілого ряду цілей політичного, соціального та економічного характеру.

Серед усього «букету» приватизаційних дороговказів, що супроводжували небезболісний процес переходу майна до нових власників, треба виділити такі цілі, на які офіційно або негласно спрямовували приватизацію в Україні:

Ці цілі мали різний вплив та значення в різні історичні періоди ходу української приватизації, більшість з них тісно пов’язані й легко поєднуються одна з одною. Хоча таке поєднання часто має місце лише в наукових роботах та численних декларативних концепціях, які супроводжують процес приватизації в Україні, але рідко повною мірою реалізуються в житті. 

Останнім часом палкі дискусії політичного та економічного змісту викликає проблема надання приватизації виключно фіскального характеру, тобто орієнтації усього процесу роздержавлення на поповнення Державного бюджету України та фінансування за рахунок коштів, отриманих від продажу державного майна, загальних видатків бюджету. 

Не може викликати сумніву необхідність погашення заборгованості зі сплати зарплати, фінансування у необхідному розмірі бюджетної сфери, програм соціального захисту, що може бути здійснене, зокрема, за рахунок приватизаційних надходжень. Тому в умовах браку бюджетних коштів та необхідності здійснення великих платежів іноземним кредиторам кошти від приватизації перетворюються на значний фінансовий ресурс, яким уряду важко нехтувати й втриматись від зарахування до дохідної частини держбюджету.

Проте подібне спрямування, підкріплене жорстким графіком бюджетних надходжень від приватизації, не залишає можливості або максимально ускладнює досягнення мети, яка мала б бути визначальною – пошук ефективного власника, спроможного професійно управляти власністю, залучати інвестиції у розвиток підприємства, здійснювати оновлення виробництва тощо.

Існує і третій варіант розвитку, який передбачає залучення стратегічного інвестора, який, купуючи за значні кошти акції державного підприємства, у подальшому вкладає додаткові ресурси в його технічну модернізацію, робить його прибутковим, зберігає або навіть збільшує кількість робочих місць, справно сплачує податки. Проте такий хід подій у силу цілого ряду об’єктивних причин, які будуть розкриті нижче, в умовах України є дуже рідкісним і скоріше винятком, аніж звичайною практикою.

Хибність абсолютної спрямованості на використання приватизаційних коштів для покращення ситуації з бюджетними доходами пояснюється тим, що, по-перше, поспішність та поверховість у підходах до приватизації об’єктів державної власності часто призводить до протилежних результатів (бюджет не отримує заплановані надходження, а підприємство – ефективного власника), по-друге, губиться основне значення приватизації, яке за масштабністю та перспективністю економічних результатів важить набагато більше за порівняно невеликі поточні надходження, якими можна закрити окремі бюджетні «дірки». Цим значенням у більшості країн (як розвинених західних, так стрімко зростаючих в економічному плані країн Центрально-Східної Європи) є «підвищення соціально-економічної ефективності виробництва та залучення коштів на структурну перебудову економіки»?.

До того ж, пріоритетність залучення ефективного власника обгрунтовується також тим, що подібний підхід є значно далекогляднішим, оскільки успішно працюючі підприємства у подальшому, крім іншого, забезпечать надходження набагато більших коштів до державного бюджету у вигляді сплачених податків.

Використання приватизаційних коштів

З цілями приватизації, особливо тими, які мають фіскальний характер (фіскальний, бо спрямовані на поповнення фіску – тобто, державної скарбниці або бюджету), пов’язане питання вибору шляхів використання доходів від продажу державного майна. 

Слід зазначити, що дискусії викликає вже навіть те чи можна ці надходження вважати доходами держави. Подібні сумніви супроводжуються міркуваннями про те, що не може бути доходом продаж того, що було виробленим або заробленим попередніми поколіннями. 

Спрямування коштів від приватизації на фінансування дефіциту бюджету виправдовують необхідністю виконання державою своїх зобов’язань як перед своїми громадянами, яким держава гарантує соціальні захист та допомогу, так і перед іноземними кредиторами, які вимагають сплати зовнішніх боргів. Подібне використання коштів, отриманих від продажу державного капіталу, часто називають не інакше, як «проїдання». 

Грошовий характер приватизації виправдовують також твердженням про те, що витрачання компанією-покупцем значних коштів на придбання об’єкту приватизації спонукає цього інвестора дбайливо ставитись до придбаного підприємства, намагатися збільшити його дохідність з метою повернення вкладених коштів. Це, у свою чергу, може бути досягнуто переважно за рахунок пошуку нових ринків збуту, покращення управління, зменшення витрат, вкладень у модернізацію виробництва тощо. 

На противагу цьому зазначається, що цієї цілі можна досягнути (при цьому, як правило, набагато швидше та простіше) також шляхом «виснаження» ресурсів підприємства, розпродажу його активів, виведення всього отриманого прибутку та іншими способами. 

Жорстка бюджетна прив’язка приватизації також критикується за те, що часто надходження від приватизації спрямовуються через бюджет на виплату державних боргів, зокрема зовнішніх, тим самим гроші, отримані від продажу державної власності «виводяться» з національної економіки та працюють на економіку іншої країни. 

Крім того, включення приватизаційних надходжень до дохідної частини бюджету розглядається як досить ризикований крок, пов’язаний з нестабільністю та непередбачуваністю процесу роздержавлення в Україні. Ця нестабільність та невизначеність переноситься і на весь процес виконання плану доходів до державного бюджету. 

Логічнішим та більш далекоглядним є вкладення (інвестування) приватизаційних надходжень у нові технології та оновлення застарілих основних фондів підприємств (їх переважно складають засоби виробництва та капітальні будівлі). 

Ці вкладення через певний час мають повернутись у вигляді зростаючого виробництва, збільшення податкових надходжень до бюджету та посилення спроможності українських підприємств конкурувати світовому ринку торгівлі. 

Подібна політика узгоджується з перспективним баченням якісного розвитку економіки країни (покращення структури економіки в бік збільшення частки ринку послуг, зменшення енерговитратності виробництва, покращення якості товарів та послуг тощо), який не обмежуються досягненням поточних кількісних результатів (отримання максимального розміру надходжень до Державного бюджету за рахунок продажу великої кількості важливих для економіки та національної безпеки країни підприємств). 

Крім того, невіднесення приватизаційних надходжень до дохідної частини бюджету цілком відповідає світовій практиці, де гроші від приватизації не вважаються доходами бюджету.

Учасники приватизаційного процесу 
Від того, хто чинним законодавством допускається до участі в приватизації державного майна, залежить часто й те, які цілі ставляться перед самою приватизацією та чи будуть вони досягнуті. 

При цьому визначення кола учасників процесу роздержавлення є переважно питанням політичним, яке залежить від загальної політики держави у сфері приватизації. 

Обмеження доступу іноземців (іноземних громадян та компаній) під час продажу державного майна пояснювалось побоюваннями в тому, що «Україну скуплять іноземці». Хоча подібна позиція і є дуже спрощеною, проте частково виправдовується необхідністю забезпечення національної безпеки (особливо стосовно об’єктів, що становлять важливе значення для обороноздатності країни та екологічної безпеки населення). 

Крім того, присутність іноземного капіталу інколи розцінюється негативно через те, що останній зорієнтований, насамперед, на досягнення власних економічних чи політичних цілей, які можуть суперечити українським інтересам. Як приклад наводиться можливий механізм усунення потенційного чи реального конкурента шляхом його купівлі під час приватизації та наступного закриття. 

Аргументом інколи виступає і те, що іноземні підприємства мають на меті одержання швидкого прибутку, незважаючи на можливе виснаження виробництва та його поступового зупинення. 

Проте, не менше доводів і в тих, хто не вбачає в іноземному капіталі загрози національній економіці, а, навпаки, надає йому важливого значення в успішному реформуванні економіки країни. 

 Прибічниками подібних поглядів приватизація розглядається як один з механізмів залучення іноземних інвестицій, необхідних для загального оздоровлення економіки України. 

При цьому вкладення коштів у національну економіку шляхом купівлі об’єктів власності супроводжується привнесенням прогресивних знань про економічні механізми реформування, випробувані протягом тривалого часу в західних демократіях; запровадженням сучасного менеджменту (управління) підприємствами; встановленням тісніших зв’язків з міжнародним фінансовим капіталом у вигляді потужних банків та інвестиційних компаній, що дозволяє у подальшому залучити й позичковий капітал у вигляді наданих кредитів, які не можуть бути забезпечені внутрішніми інвесторами; відкриттям нових ринків збуту для українських товарів та відповідного збільшення експорту. 

Суперечки серед політичних сил викликає і встановлення бар’єру для участі в приватизації державного майна для компаній, які зареєстровані в так званих офшорних зонах (територіях або цілих державах зі спеціальними режимами оподаткування для компаній, які здійснюють свою діяльність за їх межами, проте зареєстровані та сплачують податки на цих територіях). Вважається, що саме в ці зони виводиться тіньовий капітал, зароблений в Україні. Обмежуючи участь українських компаній в покупці об’єктів приватизації, основний наголос робиться на залученні іноземного інвестора, який, проте, не завжди є зацікавлений брати на себе високі ризики та вкладати гроші в українську економіку. 

З одного боку, позитивні сторони приходу в Україну потужних іноземних компаній є досить вагомими, проте досвід проведення грошової приватизації, спрямованої виключно на іноземного інвестора, свідчить, що Україна не є достатньо інвестиційно привабливою і сподівання на велику конкуренцію між іноземними компаніями при покупці об’єктів приватизації не виправдовуються. 

До того ж, часто за іноземними інвесторами ховається російський капітал, який мало чим відрізняється від українського з точку зору ведення бізнесу, проте є заможнішим за український. 

Отже, “реальні” іноземні компанії (зареєстровані не в офшорних зонах та не в Росії) дійсно володіють більшими фінансовими ресурсами, кращим менеджментом та працюють не за традиційними для пострадянських країн, у кращому випадку, напівлегальними схемами. Крім того, поява справжнього – неофшорного і навіть неросійського – власника є певним стабілізуючим чинником для усієї економіки, адже він не миритиметься з регулярними змінами правил гри та зловживаннями владним становищем. 

Але існує і інший бік приватизації виключно для іноземців, який лежить у площині як національної безпеки, так і досягнення найбільшого економічного ефекту. Не можна повністю виключати ймовірність загрози національній економічній безпеці у разі переважного переходу до іноземного власника стратегічних галузей, наприклад, енергетики. Також подібні обмеження не сприяють посиленню конкуренції у ході продажу важливих об’єктів, створюють можливість потенційним іноземним покупцям, використовуючи своє виключне становище, нав’язувати власні умови, які часом не цілком відповідають українським інтересам. 

Як свідчить практика, пільгове становище іноземних компаній не завжди приносить бажаний результат, і лише змушують зацікавлені українські фінансові групи звертатися до інших механізмів участі в розподілі власності: діяти через третіх осіб або використовувати позаприватизаційні процедури. 

Тому, як інший можливий варіант розглядається вільний доступ до участі в приватизації будь-яких учасників, незалежно від географічного місця їхньої реєстрації. При цьому зазначається, що таким чином буде досягнуто кілька цілей: повернення в Україну вивезеного капіталу (який часто виводиться у зв’язку з небажанням сплачувати надмірні податки, незахищеністю підприємців від зловживань з боку посадових осіб), збільшення надходжень від приватизації (внаслідок конкуренції вітчизняного та іноземного капіталу) та забезпечення економічної безпеки (недопущення одноособового лідерства в певній галузі чи сфері неукраїнських компаній).

Історія питання

Приватизація в Україні пройшла складний шлях, на якому були як кардинальні зміни напряму приватизаційного процесу, так і моменти його повної зупинки. Часто у цьому процесі політики було більше, ніж економічних розрахунків, що не могло не позначитись на результатах окремих етапів та приватизації в Україні в цілому. 

Не зупиняючись на підготовчому етапі, який розпочався ще за часів радянської України у 1988 році, стисло охарактеризуємо хід приватизації в незалежній Україні, її здобутки та втрати.

Приватизація шляхом оренди з викупом

У 1992-1995 роках панувала змішана грошова-сертифікатна форма роздержавлення. Роль сертифікатної приватизації на цьому етапі була незначною, основним способом зміни форми власності з державної на іншу виступала оренда з правом викупу, яка передбачала передачу в оренду підприємства трудовому колективу з наступним правом його придбання за незначні кошти. 

Існування саме такого способу пояснювалось відсутністю у громадян коштів для придбання об’єктів за реальною вартістю і спрямованістю тогочасної приватизації на формування ринкових умов, що можна було досягнути, як тоді вважали, за допомогою майже безкоштовної передачі підприємств у власність трудових колективів, перетворення більшості працівників на власників. На руку подібний спосіб приватизації був і директорам цих підприємств, які керуючи орендованим підприємством не несли жодної відповідальності за використання та управління цими об’єктами. 

Цілями на цьому етапі приватизації виступали формування прошарку власників, позбавлення держави необхідності підтримувати неприбуткові підприємства, зняття соціальної напруги, викликаної падінням рівням життя, за допомогою роздачі державного майна та надання пільг трудовим колективам у ході приватизації їхніх підприємств. Саме існування таких пільг виключно для трудових колективів підприємств викликало заперечення подібного ходу приватизації. Наголос на оренді та оренді з викупом означав неможливість використання приватизаційних майнових сертифікатів (які з’явились ще в 1992 році, проте активно почали використовуватись лише з 1996 року) тими громадянами, які не були зайняті у сфері матеріального виробництва та обслуговування (наприклад, були працівниками бюджетних установ). 

В умовах різкого погіршення соціально-економічних умов життя більшості населення України саме приватизація почала розглядатись як основна причина відсутності змін на краще. Часто приватизація сприймалась як «розпродаж країни», що підкріплювалось також наявністю численних зловживань у процесі роздержавлення на різних владних рівнях. 

Усе це зумовило прийняття політичного рішення народними депутатами про зупинення приватизації (так званий мораторій тривав з липня 1994 до травня 1995 року), яка стала заручником політичних суперечок. 

Перший етап української приватизації характеризувався також початком становлення структури та організацією діяльності центрального приватизаційного відомства – Фонду державного майна України та розробкою законодавчої бази приватизації.

Сертифікатна приватизація

Період з другої половини 1995 року до кінця 1999 року прийнято називати часом масової приватизації, оскільки саме в цей період переважала приватизація з використанням різноманітних приватизаційних паперів (приватизаційні майнові сертифікати, компенсаційні сертифікати, житлові чеки, земельні бони). 

Хоча формально сертифікатна приватизація мала розпочатись повним ходом ще в 1993 році, відсутність подібних цінних паперів у паперовому вигляді викликало відсутність зацікавленості в їхньому широкому використанні (так звані депозитні рахунки, що існували не були зрозумілі більшості населення). Лише після створення національної мережі сертифікатних аукціонів та випуску сертифікатів у паперовому вигляді цінних паперів розпочався етап масової приватизації за приватизаційні сертифікати. 

Вибір саме таких неконкурентних способів приватизації (оренда з викупом, продаж за цінні папери) пояснювався відсутністю в Україні достатнього приватного капіталу (при неготовності суспільства до появи іноземного капіталу), повноцінного ринку, довіри населення до приватної власності. Це робило неможливим застосування на перших етапах приватизації традиційних моделей – продажу на фондовому ринку, на ринку нерухомості. До того ж, самі такі форми продажу державного майна були результатом політичного компромісу, коли навіть представники лівих політичних сил (комуністи, соціалісти) погоджувались на приватизацію, в якій частка державної власності мала перейти до кожного громадянина України. 

З часу проведення масштабної за кількістю населення, що взяло участь (громадяни України отримали близько 46 мільйонів приватизаційних майнових сертифікатів, на 48 аукціонах за майнові сертифікати та 31 аукціоні з продажу за компенсаційні сертифікати було продано акції близько 7 тисяч підприємств, громадяни України отримали акції на суму 1,7 млрд. гривень), приватизації виникало багато суперечок з приводу оцінки результатів сертифікатної приватизації.

Оцінка сертифікатної приватизації в Україні

Грошова приватизація 

Кінець сертифікатної приватизації ознаменувався початком масштабної грошової приватизації з кінця 1999 року, коли основною метою продажу державного майна стали виступати надходження до державного бюджету грошових коштів. Для цього етапу індивідуальної грошової приватизації, яка триває і зараз, характерні такі риси, як:

• виставлення на продаж за гроші контрольних пакетів акцій (більше 50%) стратегічних підприємств;
• встановлення чітких щорічних розмірів надходжень від приватизації до Державного бюджету;
• врахування особливостей кожного підприємства при його продажу, зокрема проведення передприватизаційної підготовки з метою оздоровлення підприємства, що виставляється на продаж, збільшення його інвестиційної привабливості;
• вибір способу приватизації підприємства, виходячи з його фінансового стану та аналізу попиту на нього з боку потенційних покупців;
• обмеження можливих покупців об’єктів державної власності поняттям «промисловий інвестор» (інвестор, тобто компанія, що вкладає гроші, який працює на тій же ділянці ринку, що й об’єкт приватизації – або у вигляді виробництва подібної продукції, або виробництва сировини для випуску цієї продукції. Інакше кажучи, покупець стратегічно важливих для економіки країни підприємств повинен мати досвід роботи в тій сфері, де працює об’єкт, що приватизується) тощо.

Більшість нововведень, передбачених державною програмою приватизації на 2000-2002 роки, яка закріпила нові підходи до процесу продажу державного майна, спрямовані на залучення стратегічного інвестора (переважно іноземного, який володіє більшими фінансовими можливостями), отримання значних надходжень від приватизації до бюджету. 

При цьому введення поняття «промислового інвестора» спрямоване на те, що від участі в приватизації будуть усунуті компанії, які сподіваються отримати швидкі прибутки від придбаних об’єктів без вкладення грошей в їх розвиток, зокрема компанії, зареєстровані в офшорних зонах (суперечливість такого підходу була відображена вище). 

Поясненням подібної боротьби з офшорними компаніями виступає практика проведення приватизації протягом 1998-1999 років, коли офіційно покупцями об’єктів приватизації виступали іноземні інвестори, проте реальними власниками були вітчизняні компанії та групи впливу. При цьому більшість прибутків виводилась з України, а самі підприємства почали показувати негативні економічні показники роботи (ставали офіційно збитковими, припиняли сплачувати податки тощо). 

В ідеалі на приватизовані підприємства мав прийти власник, який здатний був би не лише сплатити максимальну ціну за придбані об’єкти приватизації, але й забезпечити його розвиток. Проте, практика проведення грошової приватизації показала, що часто досягнення одночасно двох цілей – пошук ефективного й здатного підняти виробництво власника з довгостроковими інтересами та забезпечення помісячного графіку надходжень коштів від приватизації до Державного бюджету України стає неможливим.

Проте, попри наявний негативний досвід проведення приватизації, не варто забувати й про здобутки, яких немало. Так, на початок 2001 року близько 60% загального обсягу промислової продукції в Україні було вироблено саме приватизованими підприємствами. При цьому цим підприємствам належить лише третина вартості основних фондів промисловості.

Сучасний стан

Третій рік в Україні триває грошова приватизація, яка викликала багато суперечок та скандалів навколо приватизації окремих підприємств чи навіть цілих галузей.

Тіньова приватизація

Особливістю сьогочасного стану приватизації виступає той факт, що більшість важливих підприємств, які приносять хоча б якийсь прибуток (офіційний або прихований), розподілені між тими чи іншими фінансово-політичними «групами впливу» або окремими власниками. При цьому контроль над підприємством може мати місце в непрямій формі, за допомогою підставних компаній, через треті особи або шляхом встановлення виключних економічних контактів з цим підприємством (повне забезпечення цих підприємств сировиною або забезпечення реалізації більшості виробленої продукції). 

Цей стан визначає складність прозорої приватизації частки держави в певному підприємстві (йдеться переважно про приватизацію частки в статутному фонді акціонерного товариства, що належить державі). Названі групи впливу, не бажаючи втрачати контроль над підприємствами або цілими галузями, не зацікавлені в приході на ці підприємства нових власників, у тому числі іноземних інвесторів. Одночасно вони не мають бажання, а інколи й можливості брати участь в легальній приватизації цих об’єктів та сплачувати за них значні кошти. 

Тому значного поширення набули так звані «тіньові» або «альтернативні» способи приватизації державного майна. Підґрунтям існування подібних можливостей є наявність численних лазівок у чинному законодавстві, яке залишає безліч варіантів уникнення конкурентних процедур продажу державного майна чи пакетів акцій шляхом, наприклад, створення на базі державного підприємства спільного підприємства, здійснення додаткового випуску акцій з метою «розмивання» державної частки в статутному фонді акціонерного товариства, продажу державними холдингами належних їм акцій державних підприємств, продажу активів за борги або в ході процедури банкрутства. 

Так, наприклад, одна зі схем уникнення більш-менш прозорих приватизаційних процедур полягає у доведенні державного підприємства до банкрутства (як правило, не без допомоги керівників цих підприємств) і описанні найбільш прибуткових активів збанкрутілого підприємства (обладнання, сировина тощо) та їхньому наступному продажі за заниженими цінами на сфальсифікованих аукціонах, про проведення яких знає лише обмежена кількість осіб (таким чином були розпродані основні фонди «Луганськобленерго», «Донбасенерго», акції ВАТ «Росава» тощо). У цих випадках має місце вилучення зі складу підприємств-боржників майна, що користується попитом, і його реалізація, незалежно від того, наскільки це майно (активи) впливають на самопочуття підприємства. Причому чинне законодавство України дозволяє це робити як державним виконавцям, так і податковим органам. 

Подібна практика не завжди оцінюється виключно негативно: доводом виступає посилання на зарубіжний досвід та наголошення на необхідності забезпечення рівного підходу до підприємств, незалежно від форми власності. Як аргумент наводиться також те, що процеси продажу майна за борги цілком відповідають ринковим умовам та дисциплінують інші підприємства, змушують їх змагатись за досягнення економічного результату від своєї роботи. 

Проте, крім позбавлення бюджету очікуваних надходжень від продажу привабливих підприємств, практика позаприватизаційного продажу державного майна завдає значних втрат самим підприємствам, оскільки вилучається і продається лише майно, яке може принести прибуток. При цьому залишаються несплаченими борги цього підприємства, не вирішується проблема його працівників, не враховуються інтереси інших кредиторів, у тому числі й держави. До цього слід додати й загрозу для економічної безпеки країни, яку несе із собою втрата державою контролю над деякими важливими об’єктами економіки. 

Усе це зумовило гостру реакцію владних органів та мало своїм наслідком прийняття закону про тимчасову заборону продажу за борги державного майна до внесення змін до законодавства, що регулює відповідні питання. Так, Законом України «Про введення мораторію на примусову реалізацію державного майна» «до вдосконалення механізму примусової реалізації майна» заборонено продавати за борги та в ході процедури банкрутства нерухоме майно та інші основні засоби виробництва, які забезпечують ведення виробничої діяльності підприємством, а також акції, які належать державі. 

Таким чином, з одного боку, убезпечивши державні підприємства від «розтягування», законом було закріплено неоднаковий підхід до банкрутства державних та недержавних підприємств, що не узгоджується, зокрема, з положеннями Конституції України про рівність всіх форм власності.

Крім згаданого яскравого прикладу складності та неоднозначності процесу приватизації в Україні, на сьогоднішній день невирішеним залишається ціла низка проблемних питань, серед яких варто згадати наступні:

• визначення статусу та створення належного правового підгрунтя діяльності головного приватизаційного органу країни – Фонду державного майна (парадоксальною є ситуація, коли державне відомство, що забезпечує формування істотної частки доходів держбюджету, у своїй щоденній діяльності керується Тимчасовим положенням зразка 1992 року, що не може не позначатись на ході приватизації та загальній інвестиційній привабливості країни);
• необхідність переосмислення політики щодо використання коштів, отриманих від продажу державного майна, у напрямі спрямування їх на інвестування виробництва, інноваційний розвиток промисловості;
• знаходження більш гнучкого підходу в питанні рівного допуску іноземного та вітчизняного капіталу до участі в приватизації тощо.

Позиції політичних партій

Більшість політичних партій не заперечують проти необхідності проведення приватизації в Україні, по-різному оцінюючи напрями та результати приватизаційного процесу. Лише Комуністична партія України (КПУ) та Прогресивна соціалістична партія України (ПСПУ) безальтернативно відкидають приватизацію як економічний механізм. Крім того, КПУ та ПСПУ виступають за перевірку результатів приватизації та націоналізацію (примусове вилучення приватизованих підприємств у їхніх власників на користь держави) об’єктів, що забезпечують національну економічну безпеку (підприємств енергетики, транспорту, зв’язку тощо). У принципі не заперечуючи проти можливості переходу державних підприємств до рук приватних власників, Соціалістична партія України (СПУ) негативно оцінює хід приватизації в Україні та виступає за збереження у державній власності ключових галузей та об’єктів української економіки (а також за націоналізацію шляхом викупу або конфіскації, при незаконній приватизації, об’єктів загальнодержавного значення, що забезпечують державний суверенітет України). Необхідність збереження державного контролю за стратегічно важливими галузями економіки офіційно декларується такими партіями, як Соціал-демократична партія України (об’єднана) та «Батьківщина».

* Позиція партії з цього питання публічно не висловена

ДОДАТКОВА ІНФОРМАЦІЯ ДО ТАБЛИЦІ

1. Чи допускаєте Ви можливість націоналізації?
   • Одним з програмних положень партії «Демократичний союз» є недопущення примусової націоналізації та експропріації приватної власності
   • Всеукраїнське об’єднання «Батьківщина» виступає за перевірку законності приватизації та проведення інвентаризації державної власності
   • Народним Рухом України не виключається можливість реприватизації (вилучення підприємства з метою повторної приватизації) державного майна у разi виявлення порушень пiд час приватизацiї
   • Народно-демократична партія заперечує можливість примусової націоналізації приватної власності
   • Соціал-демократична партія України (об’єднана) виступає за створення правового механізму «деприватизації», тобто передачі новому власнику об’єктів, управління якими є неефективним
   • Партія «Яблуко» допускає можливість перегляду результатів приватизації, у разі наявності порушень законодавства у ході приватизації підприємства
2. Чи схвалюється можливість приватизації стратегічних об’єктів іноземними компаніями?
   • Народний Рух України, позитивно ставлячись до участі іноземних компаній у приватизації стратегічних об’єктів української економіки, одночасно робить застереження щодо необхідності надання пільг національним компаніям при приватизації цих об’єктів (оскільки «вітчизняному підприємництву бракує досвіду роботи в умовах ринку»)
   • «Батьківщина» негативним аспектом допущення до приватизації стратегічних об’єктів іноземних компаній вбачає те, що «під виглядом іноземного з офшорних зон приходить внутрішній тіньовий капітал і працює в Україні під виглядом іноземних інвестицій»
   • Народно-демократична партія виступає за прiоритетну участь у приватизацiї громадян України та нацiонального капiталу
   • Партія «Яблуко» вважає за необхідне в процесі приватизації надавати перевагу українським компаніям та громадянам
   • Соціал-демократична партія України (об’єднана) виступає за забезпечення у перспективі рівних умов для всіх суб’єктів господарської діяльності незалежно від форми власності та походження капіталу
   • Соціалістична партія України вважає за необхідне здійснити законодавче закріплення особливостей участі в приватизації іноземних суб’єктів
   • Представники Комуністичної партії, Соціалістичної партії та Партії «Реформи і Порядок», які входять до відповідних фракцій Верховної Ради України, під час голосування за Державну програму приватизації на 2000-2002 роки не підтримали встановлення обмеження при приватизації стратегічних підприємств шляхом введення поняття «промисловий інвестор»

Україна має багату історію розвитку енергетичної промисловості, що започаткована ще в другій половині XVIII століття, коли почав працювати перший нафтопромисел у Передкарпатті. А в 1908-1909 роках на території Західної України видобуток нафти склав близько 2 млн. тонн на рік, що було на той час третім показником у світі після США і Росії. 

Протягом свого розвитку вітчизняна енергетика зазнавала як могутніх злетів, що мали місце у вже згадані 1908-1909 рр., а також в 70-ті роки XX століття, коли видобуток вуглеводнів досяг пікових величин – 14,4 млн. тон нафти з конденсатом і 68,3 млрд. куб. м газу, так і різких падінь, особливо у 80-90 роки минулого століття. 

Сьогодні енергетична промисловість України – це розгалужений потужний промисловий комплекс, який об’єднує понад 500 підприємств і організацій різних форм власності. Його складають 14 теплових електростанцій (ТЕС); 27 теплоелектроцентралей (ТЕЦ) загального користування, які входять до складу систем централізованого теплопостачання міст, та 243 промислових ТЕЦ; 4 атомні електростанції (АЕС); 8 великих гідроелектростанцій (ГЕС); майже 36 тис. км газопроводів; 4000 км магістральних нафтопроводів; 6 нафтопереробних заводів; понад 180 шахт та інше. В енергетичному комплексі України працює понад 800 тис. чоловік.

Це, а також той факт, що енергетика є своєрідною серцево-судинною системою економіки, зумовлює особливий інтерес до неї з боку держави та суспільства. А в Україні вона є не лише об’єктом їх зацікавленості, але й турботи. Це, передусім, викликано тим, що робота енергетичної галузі безпосередньо пов’язана з енергоресурсами, більшість з яких є невідновлюваними та обмеженими (нафта, газ, вугілля тощо). Відновлювані перспективні джерела енергії (сонячне випромінювання, енергію вітру, внутрішнє тепло Землі та багато іншого) людство або ще не вміє використовувати, або освоїло не в повній мірі. Відносно багата на паливно-енергетичні ресурси Україна не в змозі самостійно забезпечити себе енергоносіями. 

Так, потреби України у природному газі складають до 80 млрд. куб. м, в нафті – 20-25 млн. тонн щорічно. У 2000 році власний видобуток склав 3.7 млн. тонн нафти з конденсатом і 18 млрд. куб. м газу. Це дозволяє задовільнити потреби України у нафті на 12 відсотків і в газі – на 24 відсотки. Решту (53% необхідних енергоносіїв) Україна повинна забезпечувати, закуповуючи енергоресурси (передусім, нафту, газ та пальне для атомних електростанцій) в інших країнах. При цьому її партнерами найчастіше виступають: по закупівлі нафти – Росія і Казахстан, газу – Росія і Туркменистан, ядерного палива – тільки Росія. Така однобока орієнтація української енергетичної промисловості у питанні забезпечення енергоносіями становить серйозну загрозу економічній безпеці та інтересам держави. Тому на перший план виходить вирішення проблеми диверсифікації (урізноманітнення) джерел енергопостачання.

Проте серед проблем енергетичної галузі не лише незначна кількість власних запасів нафти та газу, але й високий рівень енергоспоживання (технологічна відсталість енергоємних галузей, безгосподарність, крадіжки та інші чинники призводять до того, що на створення кожної гривні національного багатства витрачається у 2-3 рази більше пального, ніж у розвинутих країнах), неплатежі за спожиті тепло, світло, інші ресурси, зношеність виробничих потужностей, яка досягла загрозливого рівня (за окремими підрахунками – 60-65%), та інші. 

Внаслідок впливу перелічених проблем в Україні, яка має потужну енергетичну промисловість, не працюють сотні підприємств, населення потерпає від перебоїв постачання електроенергії та газу, погано опалюються помешкання тощо.

Проблеми розвитку паливно-енергетичного комплексу України

Урізноманітнення (диверсифікація) джерел енергопостачання

Оцінка розвіданих запасів власних енергоресурсів показує, що в перспективі немає можливості повністю забезпечити народне господарство України своїми енергоносіями за рахунок власного видобутку. У вирішенні цієї проблеми показовим є досвід країн Західної Європи. Маючи багаторічний досвід існування в умовах енергетичного дефіциту, ці країни взяли собі за правило диверсифіковувати джерела і напрямки надходження енергоносіїв. Так, в Італію, Німеччину, Францію газ надходить з Росії, країн Північного моря, Нідерландів, Алжиру. Географія надходження нафти в ці країни ще ширша. Україна ж 60% енергоносіїв, яких їй не вистачає, купує в Росії. 

Урізноманітнення джерел постачання енергоносіїв в Україну потрібне з метою:

• уникнення монополії (виняткового становища на ринку) Росії, а у зв’язку з цим – створення умов для конкуренції (ринкового суперництва) і зниження ціни на нафту та газ;
• інтеграції (входження, пристосування) української економіки до економіки європейських країн;
• збільшення доходів від транзиту (транспортування) енергоносіїв через територію України.

Ця проблема має два аспекти: по-перше, виникає потреба у залученні додаткових до російських (тобто, з інших країн) джерел енергоресурсів, а по-друге, потрібно створити нові шляхи постачання енергоносіїв до України. 

Потенційними додатковими постачальниками енергоресурсів в Україну можуть бути: 

• газу – Туркменистан, Казахстан, Узбекистан, Норвегія, Азербайджан, Іран;
• нафти – Казахстан, Азербайджан, країни Близького та Середнього Сходу. 

Стосовно ж створення нових шляхів постачання енергоносіїв до України можна лише згадати, що сьогодні в Україні реалізовується кілька перспективних проектів будівництва нафтопроводів (“Джейхан – Самсун”, “Одеса – Броди”). 

На жаль, сьогодні процес диверсифікації джерел постачання енергоносіїв в Україну просувається надто повільно. Саме тому вітчизняні споживачі нафтопродуктів, газу, а також тепла та світла одразу відчувають на собі будь-які внутрішні проблеми країн-сусідів, які час від часу призводять до підвищення або навіть “злетів” цін.

Збереження ролі України як транзитної держави

На початку XX століття Україна відіграє все більшу роль як транзитний та торговий партнер країн Європи та Азії. 

Займаючи надзвичайно вигідне географічне положення, Україну можна розглядати як ключову транзитну та газонафтовидобувну державу, яка, з одного боку, є гарантом надійності забезпечення Європи енергоносіями, а з іншого – одним з найбільш стабільних партнерів Росії та Туркменистану у сфері споживання газу та нафти. Таким чином, Україна формує своєрідний міст між країнами Каспійського регіону, Середньої Азії та Близького Сходу, багатими на енергоносії, та ринками Європи. Українська газотранспортна система забезпечує понад 90% загального обсягу експорту російського газу до країн Центральної та Західної Європи і Туреччини. Через Україну транспортується газ, призначений для 19 європейських країн. Так, у 1999 році її територією було протранспортовано понад 200 млрд. куб. м. природного газу. Очевидно, що Україна залишиться основним “енергетичним мостом” між Росією і країнами Європи у найближчій і більш віддаленій перспективі. Тому з метою збереження її ролі як великої транзитної держави значна увага приділяється забезпеченню надійності й ефективності діючих енергетичних мереж, їх подальшому розширенню. 

Водночас, сьогодні українська газотранспортна промисловість зіштовхується з новими для неї проблемами. Так, у зв’язку з будівництвом Росією нових газопроводів на території Білорусії (в обхід України), які прямують до Польщі, а далі – до Західної Європи, перед нею постала реальна перспектива певного погіршення становища. Якщо Україна дуже швидко не забезпечить стабільні та надійні засади транзиту газу через свою територію, вона втратить значний сегмент своєї нинішньої частки ринку та прибутків від транзиту газу між Росією та Центральною і Західною Європою. Вирішення цієї проблеми безпосередньо залежить від вирішення інших складних питань діяльності нафтогазової промисловості України.

Нафтогазовий комплекс: у пошуках інвестицій

Сьогодні нафтогазовий комплекс України перебуває в ситуації, що близька до критичної. Технічний стан підприємств галузі є вкрай поганим: зношеність виробничих фондів складає в середньому 60-75%; має місце жорстка нестача коштів на підприємствах тощо. У незадовільному технічному стані перебувають і 77,4% магістральних газопроводів. На транспортування природного газу українськими газопроводами його (газу) витрачається вдвічі більше, ніж у європейських країнах. 

Постійно зростає заборгованість як внутрішніх споживачів енергоносіїв, так і заборгованість України перед Російською Федерацією за поставлені енергоресурси. 

Один із шляхів подолання кризових тенденцій у нафтогазовому комплексі України -залучення зовнішніх і внутрішніх інвестицій (вкладень) для його успішного реформування, особливо в частині оновлення виробничих потужностей. Так, сьогодні Україна гостро відчуває брак технологій рентабельної (самоокупної) розробки нафтогазових родовищ. Ці технології здатні залучити переважно іноземні інвестори, яким необхідно надати можливість працювати на ринку нафтогазовидобутку в Україні. Саме таким чином, наприклад, Азербайджан спромігся залучити інвестиційних ресурсів на розробку нафтових родовищ в обсязі більше 80 млрд. доларів США. 

У якості можливих шляхів залучення коштів у нафтогазовий комплекс України розглядаються приватизація (продаж у приватну власність певної частки майна) відповідних державних підприємств та надання їх у довгострокову оренду (концесію). 

Обидва варіанти дозволяють залучити і в енергетичну галузь, і до Державного бюджету значні кошти (за умови визначення реальної вартості відповідних підприємств). Відповідно, буде створено можливості для її розвитку. Разом з тим, приватизація передбачає перехід певної частки контролю над приватизованим об’єктом від держави до особи, яка придбала відповідні права. А це може бути позитивним лише у разі встановлення прозорих “правил гри” на енергетичному ринку. У випадку з концесією підприємства залишатимуться у власності держави. Це менш ризикований, але, можливо, і менш ефективний спосіб залучити кошти в галузь.

Електроенергетика: гордіїв вузол української економіки

Ситуація, яка склалася в енергетичному секторі, і перш за все, в електроенергетиці, характеризується як така, що загрожує основам енергетичної безпеки України. Так, гостра нестача пального на електростанціях призвела до того, що восени 1998р. в Україні на декілька днів було оголошено енергетичну кризу. Такий стан справ зумовлений, передусім, так званою “кризою неплатежів”. Так, в середньому по Україні оплачується 50-60% спожитої електроенергії. Це залишає підприємства цієї галузі без обігових коштів, що призводить до проблем з виплатою заробітної плати і не дає можливості розвивати її, оскільки обладнання енергетичних підприємств потребує докорінної модернізації. Все це призводить до того, що енергетична галузь – безперечно, одна з ключових і найбільш розвинутих галузей економіки України – уже декілька років існує на межі банкрутства і тільки завдяки ентузіазму її працівників. Серед причин проблеми і надмірна енерговитратність виробничої і комунальної сфер України. 

Щоб зрозуміти причини складної ситуації в енергетичній галузі, варто розглянути галузь як низку взаємозв’язків між її складовими та споживачами відповідної продукції (енергії). Слід відмітити, що, як і в будь-якій іншій галузі, в енергетиці маємо два зустрічних потоки: продукт (тобто електроенергія), що йде від виробника до споживача, та кошти, що йдуть від споживача до виробника. 

Основним камнем зіткнення в електроенергетичній галузі є те, що не забезпечується потік коштів від споживачів до енергогенеруючих суб’єктів. Величезною проблемою, яку нездатна сьогодні вирішити держава, є хронічні неплатежі споживачів за використану електроенергію. Це ставить енергогенеруючі компанії (ті, що виробляють електроенергію) та енергопостачальників (ті компанії, що здійснюють розподіл електроенергії) у безвихідне становище і спонукає їх до зменшення об’ємів виробництва, до страйків. 

Крім того, різко знижується інвестиційна привабливість галузі (тобто, у підприємців немає бажання вкладати кошти у її розвиток). 

Саме через це було запропоновано перехід до нової моделі ринку електроенергії в Україні, що дозволятиме енергопостачальникам купувати електроенергію безпосередньо у енергогенеруючих компаній-продавців за системою прямих договорів. (Сьогодні оптовий продаж електроенергії здійснюється через державну компанію “Енергоринок”, а ціни (тарифи) при цьому визначаються державою). Тобто, було запропоновано вилучити державу як посередника у відносинах між виробником та споживачем електроенергії. Це мало б певною мірою вирішити проблему з платежами за спожиту електроенергію. 

Такий підхід, незважаючи на те, що цілком, нібито, відповідає законам ринкової економіки, має і свої недоліки. Електроенергія – особливий продукт і товар. Вироблена у різний спосіб – на атомних, тепло- або гідроелектростанціях, вона має різну вартість. Тому, у разі скасування посередницької ролі держави, споживачі електроенергії можуть опинитися у нерівних умовах: одні змушені будуть купувати її набагато дорожче, ніж інші. Особливо негативно це може позначитися на бюджетних організаціях, побутово-комунальній сфері та населенні. 

Активне втручання держави (існуючий перебіг подій) зглажує названу проблему з нерівністю цін. Але надмірна “опіка” позбавляє підприємства електроенергетичної галузі стимулів до підвищення власної прибутковості, призводить до перебоїв із розрахунками за спожиту енергію. Разом з тим, недоліки кожного з підходів можна пом’якшити, залишивши, в одному випадку, за державою певні регулюючі права, та зменшивши їх – в іншому. 

Сьогодні ж оптовий ринок електроенергії працює за старою схемою: “виробник – державний посередник – споживач”.

Позиції політичних партій

Всі політичні партії України відзначають важливу роль паливно-енергетичного комплексу (ПЕК) як основи економіки держави. Разом з тим, вони погоджуються, що він перебуває у кризовому, або близькому до кризового, стані. Відповідно, партії пропонують своє бачення вирішення проблем енергетичної галузі згідно власних політичних поглядів. 

Всі без винятку політичні сили України вбачають пріоритет у подоланні численних негараздів вітчизняного ПЕК за розвитком і запровадженням енергозберігаючих технологій, ширшим використанням альтернативних джерел енергії тощо. Як правило, цим і обмежується деталізація партіями своїх програмних положень стосовно вирішення проблем ПЕК. 

Разом з тим, всі політичні сили підтримують, а Народно-демократична партія України, Партія “Демократичний Союз” та Соціал-демократична партія України (об’єднана) навіть відобразили у своїх програмних положеннях прагнення диверсифікувати (урізноманітнити) джерела постачання енергоресурсів в Україну. 

Ідею запровадження механізму прямих розрахунків за спожиту електроенергію між її виробниками та споживачами як шлях вирішення проблем вітчизняної електроенергетичної галузі підтримують Комуністична партія України, Соціалістична партія України, Партія “Реформи і Порядок”, Партія регіонів України, Народно-демократична партія України, Соціал-демократична партія України (об’єднана), Партія “Трудова Україна”, Партія “Демократичний Союз”, Партія “Яблуко”, Партія зелених України. Представники цих політичних сил у парламенті підтримали відповідний законопроект. Крім того, Український Народний Рух задекларував прагнення будувати відносини між виробником та споживачем електроенергії на суто договірних засадах, без, або з мінімальним втручанням держави-посередника. 

Стосовно права власності на підприємства ПЕК, то принципово проти їх приватизації виступають партії лівого спрямування: Комуністична партія України, Соціалістична партія України, Прогресивна соціалістична партія України, які бачать їх лише у державній власності. Інші провідні політичні сили – Український Народний Рух, Народний Рух України, Партія “Реформи і Порядок”, Партія регіонів України, Народно-демократична партія України, Соціал-демократична партія України (об’єднана), Партія “Батьківщина”, Партія “Трудова Україна”, Партія “Демократичний Союз”, Партія “Яблуко”, Партія зелених України – підтримують ідею зміни форми власності на об’єкти ПЕК за умови врахування національних інтересів України. 

Окрім того, Партія регіонів України задекларувала у своїй програмі принцип жорсткого контролю за тарифами (цінами) на енергоресурси, а Прогресивна соціалістична партія України взагалі виступає за їх фіксацію.

Соціальний захист населення є одним з пріоритетних напрямів соціально-економічної політики будь-якої цивілізованої держави. Не є винятком і Україна, яка має досить розвинене законодавство у даній сфері. Головною метою системи соціального захисту є забезпечення належного рівня життя тим категоріям населення, які з різних причин не мають змоги зробити це самі . Власне кажучи, це одна із головних функцій держави і, водночас, необхідна умова гармонійного розвитку суспільства.

Загальний огляд системи соціального захисту

Базовим державним соціальним стандартом в Україні є прожитковий мінімум. На його основі визначаються інші державні соціальні гарантії та стандарти, зокрема, щодо доходів населення, житлово-комунального, побутового, соціально-культурного обслуговування, охорони здоров’я та освіти. Вартісна величина прожиткового мінімуму встановлюється щорічно окремим законом України на основі необхідного набору продовольчих і непродовольчих товарів, а також різного роду послуг. На 2002 рік він встановлений у розмірі 342 гривні, тобто саме такий рівень доходів, згідно з Конституцією України, держава має забезпечити громадянам, які потребують соціального захисту.

Система соціального захисту України спрямована, переважно, на наступні категорії громадян:

• пенсіонери;
• особи, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною (Герої України, Герої Радянського Союзу, Герої Соціалістичної праці тощо);
• ветерани праці;
• ветерани та учасники війни;
• інваліди;
• військовослужбовці та ветерани військової служби;
• громадяни, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи;
• сім’ї з дітьми;
• малозабезпечені сім’ї;
• безробітні;
• громадяни, які частково або повністю втратили працездатність.

Механізми соціального захисту різних категорій суттєво відрізняються. Так, щодо ветеранів праці та військової служби, учасників війни, громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи або мають особливі заслуги перед Батьківщиною, законодавством України передбачено, по-перше, підвищені розміри пенсій, а, по-друге, низку соціально-побутових пільг (безплатне або частково оплатне одержання ліків, зубопротезування, забезпечення санаторно-курортним лікуванням, користування пасажирським транспортом, знижка плати за житлово-комунальні послуги, тощо), які диференційовані для різних категорій громадян. 

Соціальна підтримка інвалідів (забезпечення медикаментами, технічними засобами, різні види грошової допомоги) здійснюється за рахунок коштів фонду соціального захисту інвалідів України. Останній, у свою чергу, формується шляхом стягнення штрафів з підприємств, що мають серед працюючих менш ніж 4 відсотки інвалідів. 

Сім’ям з дітьми надається допомога у зв’язку вагітністю та пологами, одноразова допомога при народженні дитини, допомога по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку, допомога на дітей, які перебувають під опікою або піклуванням. Всі ці види допомоги, так само як і допомога малозабезпеченим сім’ям, прив’язані до прожиткового мінімуму. Тобто, вони мають забезпечити дохід не менший, ніж прожитковий мінімум на кожного члена сім’ї. Однак найближчими роками виконання у повному обсязі цієї норми законодавства вельми проблематичне. У зв’язку з цим (і така можливість передбачена відповідними законами) щорічно при затвердженні Державного бюджету визначається так званий рівень забезпечення прожиткового мінімуму, який, зокрема, у 2002 році планується у розмірі 80 гривень. 

Соціальний захист безробітних і громадян, які частково або повністю втратили працездатність, здійснюється шляхом обов’язкового державного страхування. Відповідні страхові внески, в основному, сплачують підприємства, але при страхуванні на випадок безробіття їх сплачують також і наймані працівники. 

Для пенсіонерів основним засобом соціального захисту є пенсійне забезпечення, питання реформування якого далі буде розглянуто окремо. Крім того, пенсіонерам надається ряд пільг, зокрема, щодо безкоштовного проїзду у пасажирському транспорті. 

Важливою складовою соціального захисту населення є надання житлових субсидій, які сьогодні отримують 11 відсотків сімей в Україні. Житлова субсидія надається, якщо витрати на оплату житлово-комунальних послуг і палива перевищують 20 відсотків доходу сім’ї (для пенсіонерів та непрацездатних громадян – 15 відсотків).

Проблемні питання

Разом з тим, основною проблемою системи соціального захисту в Україні є недостатність коштів, у першу чергу бюджетних, для реалізації у повному обсязі вимог чинного законодавства. Так, статтею 46 Конституції України встановлено, що пенсії та інші види соціальних виплат, які є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму. 

Однак економічні реалії сьогодення не дозволяють навіть наблизитися до цього рівня. Так, за деякими підрахунками, для того, щоб забезпечити у повному обсязі вимоги соціального законодавства, необхідно, щонайменше, три річних бюджети країни. У цих умовах державна політика у сфері соціального захисту спрямована на поступове наближення розміру соціальних виплат до конституційних вимог. Останніми роками цьому сприяли досить високі темпи економічного зростання.

Іншою суттєвою проблемою системи соціального захисту в Україні є наявність багатьох невиправданих пільг і недосконалий механізм їх надання. Як свідчить світовий досвід, дуже важливо, щоб різного роду соціальні пільги і виплати мали адресний характер, тобто особа, для якої вони призначені, отримувала певну матеріальну підтримку безпосередньо і гарантовано. Це означає, що замість безоплатних послуг окремим категоріям громадян повинні надаватися кошти для повної оплати таких послуг. Така система набагато привабливіша як для громадян, так і для держави. Однак перехід до неї не може бути здійснено у короткі терміни, насамперед, внаслідок відсутності необхідних для цього фінансових коштів. Крім того, досить важко, з політичної точки зору, прийняти рішення щодо скасування певних пільг, навіть якщо вони необгрунтовані. Саме у цьому полягає небезпека популістських рішень у сфері соціальної політики, тобто рішень, які привабливо виглядають, але не забезпечені фінансово.

Україні дісталася у спадок досить розгалужена система пільг часів Радянського Союзу. Крім того, у перші роки незалежності була прийнята велика кількість законів, які встановлювали пільги представникам різних професій. Як наслідок, ті чи інші пільги отримали майже всі категорії громадян, що знівелювало саме поняття пільги. Коли пільги мають усі – це означає, що їх не має ніхто. Сьогодні відбувається поступовий перегляд принципів соціального захисту і перехід від надання пільг до прямих грошових виплат, а також скасування невиправданих пільг. Щорічно при затвердженні Державного бюджету України визначається перелік положень законів, дія яких призупиняється. Це якраз ті норми законів, які не мають фінансового забезпечення і не можуть бути виконані навіть теоретично. В той же час пільги для найбільш вразливих верств населення, як правило, фінансуються.

Чинна пенсійна система та основні її недоліки

Пенсійна система у кожній країні – це важлива складова програм соціального захисту громадян. Від стабільності та ефективності системи залежить добробут окремих громадян та рівень стабільності у суспільстві загалом. 

В Україні історично склалась однорівнева схема пенсійного забезпечення на засадах солідарності поколінь. Проте, за ринкових умов, а також під тиском демографічних факторів, вона вже не забезпечує громадянам адекватного заміщення пенсією заробітку, втраченого ними у зв’язку із старістю, та запобігання бідності серед людей похилого віку. 

Загалом, реформування національних солідарних систем пенсійного забезпечення є загальносвітовою тенденцією. Це пов’язано, у першу чергу, із змінами демографічної ситуації, а саме: скороченням показників народжуваності та смертності, тобто з тим, що люди починають пізніше вмирати і менше народжувати дітей.

Крім того, діюча в Україні солідарна система пенсійного забезпечення є соціально несправедливою – у першу чергу найбільшою мірою стосовно найбідніших верств населення.

Так, середній розмір виплачуваних пенсій є дуже низьким. Навіть після підвищення з серпня 2001 року середній розмір трудових пенсій складає близько 43% прожиткового мінімуму для непрацездатних осіб. Особливо обділені пенсіонери, які одержували високі заробітки і сплачували великі суми страхових внесків, але не належать до пільгових категорій і одержують пенсії відповідно до Закону “Про пенсійне забезпечення”.

Якщо в середньому вихід на пенсію означає втрату приблизно двох третин доходу, то ці люди позбуваються з припиненням роботи майже 90% колишнього заробітку. Тим часом у країнах Європейського Союзу пенсіонер з виходом на пенсію втрачає не більше 40% попереднього доходу.

Зараз в Україні розмір трудових пенсій практично не залежить від трудового стажу і сплачених пенсійних внесків. Через обмеження максимального розміру пенсій, які призначаються відповідно до Закону “Про пенсійне забезпечення”, дві третини колишніх робітників та службовців отримують майже однакові пенсії.

У той же час, пенсії, призначені за різними законами, відрізняються значно більше, ніж заробітки. На початку 2001 року середня пенсія народного депутата перевищувала найменшу пенсійну виплату в 19 разів, тоді як середня заробітна плата в газодобувній промисловості (найвища) перевищувала заробітну плату в сільському господарстві (найнижча) – тільки в 7 разів.

Для порівняння: у більшості країн максимальна пенсія перевищує мінімальну не більше, ніж у 4 – 5 разів. 

Частина пенсіонерів одержує необгрунтовано високі пенсії. Колишні народні депутати, державні службовці, працівники прокуратури та суду, науковці, журналісти після виходу на пенсію отримують до 90% колишньої зарплати. Середня пенсія, призначена відповідно до Закону “Про пенсійне забезпечення”, складає всього 10% середньої пенсії, призначеної за Законом “Про статус народного депутата”.

1 – Найменша пенсійна виплата. 
Пенсії, призначені відповідно до законів України:
2 -“Про пенсійне забезпечення”;
3 -“Про пенсійне забезпечення” (список №1);
4 -“Про державну службу”;
5 -“Про статус і соціальний захист громадян, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи”;
6 -“Про статус суддів”;
7 -“Про науку та науково-технічну діяльність”;
8 -“Про прокуратуру”;
9 -“Про статус народного депутата України”.

Набула поширення практика встановлення окремим категоріям громадян дострокових пенсій. За останні десять років коло осіб, які мають право на дострокову пенсію за професійною ознакою, суттєво розширилося. Якщо в 1971 році її одержували 7% від усіх пенсіонерів, то в 2001 році – уже 16%. У 2000 році 28% людей, які вийшли на пенсію, були молодші від загального пенсійного віку. 

Розмір заробітку, з якого обчислюється пенсія, для таких категорій не обмежується, тоді як пенсійні внески сплачуються лише із заробітної плати до 1600 гривень. У результаті високооплачувані особи одержують вищі пенсії, не сплативши адекватних пенсійних внесків, тобто фактично за рахунок інших працівників. 

Оскільки для основної маси одержувачів пенсій діє обмеження максимального їх розміру, то такий перерозподіл має значення тільки для осіб, які користуються пенсійними пільгами. Наприклад, при заробітній платі 2000 грн. представник пільгової категорії одержує 1800 грн. пенсії, а металург – 156, токар, слюсар, будівельник – 117 гривень. 

Для пенсійної системи України також властиві надто складні і непрозорі процедури призначення та перерахунку пенсій. Діюча пенсійна система регулюється більш як 20 законодавчими актами і величезною кількістю нормативно-правових документів 

Отже, чинна пенсійна система допускає перерозподіл частини коштів Пенсійного фонду на користь пенсіонерів з числа пільгових категорій працівників, не забезпечує соціальної справедливості в захисті прав громадян похилого віку і, таким чином, суперечить основним принципам соціально орієнтованої ринкової економіки. 

Суттєвим недоліком діючої солідарної пенсійної системи є те, що вона дуже залежна від демографічних ризиків. Її фінансова стабільність визначається, головним чином, співвідношенням між чисельністю пенсіонерів і платників пенсійних внесків, яке, у свою чергу, залежить від загальної економічної ситуації (зайнятості, рівня оплати праці тощо) та від демографічних факторів (вік виходу на пенсію, рівень смертності у вікових групах тощо). Але якщо в економіці є підстави сподіватися на дальше поліпшення ситуації, то демографічні прогнози на найближчі 40 – 50 років досить невтішні. Зараз в Україні вік виходу громадян на пенсію є одним з найнижчих у світі. Відповідно частка пенсіонерів у структурі населення істотно перевищує цей показник у більшості європейських країн. 

За таких тенденцій у середині XXІ століття на 10 осіб працездатного віку припадатиме близько 7 пенсіонерів.

Крім того, багато людей виходять на пенсію достроково. Два мільйони сьогоднішніх пенсіонерів залишили роботу на 5 – 20 років раніше від настання загального пенсійного віку. Середній вік виходу на пенсію за вислугу років складає у чоловіків 51,5 року, жінок – 48 років. Середній період отримання пенсій наближається до середньої тривалості сплати пенсійних внесків.

Реформа пенсійного забезпечення

Перелічені проблеми функціонування існуючої пенсійної системи вимагають свого вирішення, і шляхом до цього є проведення пенсійної реформи. Підготовчі заходи до запровадження пенсійної реформи в Україні розпочалися з підписанням Президентом України 13 квітня 1998 року Указу “Про основні напрями реформування пенсійної системи в Україні”. На основі даного Указу Урядом України були розроблені проекти законів “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” і “Про недержавне пенсійне забезпечення”. Незважаючи на важке проходження цих законопроектів у Верховній Раді України і неодноразове їх доопрацювання, вже сьогодні можна окреслити основні риси майбутньої пенсійної системи України. 

Відповідно до згаданих законопроектів в Україні передбачається запровадити трирівневу систему пенсійного забезпечення, яка має такі складові – солідарну (перший рівень), обов’язкову накопичувальну (другий рівень) та добровільну накопичувальну (третій рівень). Таке поєднання має забезпечити соціальні гарантії та фінансову стабільність пенсійної системи. Адже солідарна і накопичувальна системи підвладні впливу різних ризиків: перша вразлива щодо демографічних ризиків і досить стійка до інфляційних, а друга – навпаки. Реформована солідарна складова враховуватиме інтереси малозабезпечених верств населення, а накопичувальна – стимулюватиме до пенсійних заощаджень усіх громадян, особливо з більш високими доходами.

Солідарна система має запобігати бідності серед осіб похилого віку через перерозподіл частини коштів Пенсійного фонду в інтересах громадян, які одержували низькі доходи.

Основною ж метою запровадження накопичувальної пенсійної системи є підвищення розміру пенсій за рахунок доходу, отриманого від інвестування частини пенсійних внесків громадян. При цьому пенсійні кошти мають накопичуватись як шляхом обов’язкового пенсійного страхування, так і створенням додаткових (добровільних) пенсійних заощаджень.

Добровільна накопичувальна система буде розрахована на людей, які хочуть і можуть створити більші заощадження на старість. Власне кажучи, вже сьогодні є фінансові інституції, які здійснюють добровільне пенсійне страхування, незважаючи на недосконалість законодавчої бази у цій сфері.

На початкових етапах реформи пенсійне забезпечення осіб, які не братимуть участі в обов’язковій накопичувальній системі, здійснюватиметься за рахунок коштів солідарної системи.

Пенсійний вік передбачається залишити таким, яким він є зараз: для чоловіків – 60 років, для жінок – 55 років. Разом з тим буде стимулюватися більш пізній вихід на пенсію шляхом підвищення розміру пенсії за кожний рік відкладеного виходу на пенсію.

За рахунок коштів Пенсійного фонду в загальнообов’язковій солідарній системі виплачуватимуться:

1) пенсії за віком;
2) пенсії за інвалідністю (крім пенсій за інвалідністю від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання);
3) пенсії у разі втрати годувальника;
4) допомога на поховання пенсіонера.

З Накопичувального фонду здійснюватимуться такі пенсійні виплати:
1) довічна пенсія з установленим періодом – виплачується протягом життя пенсіонера, але не менше, ніж протягом десяти років з дня її призначення. При цьому у разі смерті особи, якій призначена така довічна пенсія, право на її отримання матимуть спадкоємці;
2) довічна обумовлена пенсія – виплачується протягом життя пенсіонера. При цьому якщо в разі смерті пенсіонера загальна сума виплачених у вигляді пенсії коштів є меншою ніж сума накопичених коштів, залишок коштів виплачується спадкоємцям;
3) довічна пенсія подружжя – виплачується протягом життя пенсіонера, а після його смерті – чоловіку або дружині;
4) одноразова пенсійна виплата.

Вид довічної пенсії з Накопичувального фонду обиратиме пенсіонер. Кошти Накопичувального фонду будуть інвестуватися, переважно у високонадійні цінні папери, для отримання інвестиційного доходу на користь власників накопичувальних рахунків, що має вберегти пенсійні накопичення від інфляційного знецінення і збільшити розмір пенсії. Кожний громадянин при бажанні зможе отримати у будь-який момент інформацію про розмір коштів на своєму накопичувальному рахунку. 

Таким чином, пенсійні виплати громадянам складатимуться з виплат як із солідарної, так і накопичувальної системи. Причому з кожним новим поколінням пенсіонерів частка виплат з накопичувальної системи у загальному розмірі пенсій зростатиме.

Розмір страхових внесків до Пенсійного фонду, у тому числі розмір частини внесків, що спрямовуються до Накопичувального фонду, щорічно визначатиметься Верховною Радою України одночасно із затвердженям Державного бюджету України відповідно до потреб пенсійної системи. За непрацюючих осіб внески здійснюватимуться за рахунок бюджетних коштів.

За прогнозами, у 2002 – 2006 роках в Україні складеться найбільш сприятлива демографічна ситуація для запровадження стійкої трирівневої пенсійної системи. Зважаючи на це, Президент України і Уряд неодноразово зверталися до парламенту з проханням прискорити прийняття відповідних законів.

Позиції політичних сил

Необхідність підвищення ефективності соціального захисту малозабезпечених або непрацездатних громадян декларується всіма без винятку політичними партіями. Відмінність полягає у баченні заходів, які слід здійснити для досягнення зазначеної мети.

Загалом можна виділити дві узагальнених позиції щодо побудови системи соціального захисту в Україні. Так, ліві сили (Комуністична партія України, Прогресивна соціалістична партія України (ПСПУ), Соціалістична партія України) не підтримують кроки по реформуванню системи соціального захисту і виступають, здебільшого, за збереження основних засад соціального захисту, які існували ще за часів Радянського Союзу. Представники даних партій вважають, що необхідно істотно підвищити пенсії та соціальні виплати, але за умови збереження існуючої солідарної системи пенсійного забезпечення. Фракції цих партій не підтримали законопроект, який передбачає запровадження трирівневої пенсійної системи. Разом з тим, лідер ПСПУ Н. Вітренко вважає, що дана пенсійна система має бути реформована, але реформування, за її версією, має полягати не у запровадженні трирівневої пенсійної системи, а у встановленні мінімальної пенсії на рівні прожиткового мінімуму та забезпеченні залежності величини пенсії від зарплати, тобто подолання “зрінялівки” у пенсійному забезпеченні.

Партії центристського і правого спрямування (Український Народний Рух, Народний Рух України, Партія “Реформи і Порядок”, Партія регіонів України, Народно-демократична партія України, Соціал-демократична партія України (об’єднана), Партія “Батьківщина”, Партія “Трудова Україна”, Партія “Демократичний Союз”, Партія “Яблуко”, Партія зелених України) визнають необхідність внесення принципових змін в існуючі механізми соціального захисту. Всі вони підтримують перехід до трирівневої пенсійної системи та виступають за суттєве підвищення розміру соціальних виплат і забезпечення їх адресності. Відмінності у позиціях різних партій стосуються лише окремих елементів соціального захисту.

Так, у програмі Народно-демократичної партії наголошується на необхідності створення ефективної системи соціальної самозахищеності населення – нових форм пенсійного забезпечення та соціального страхування, адресної допомоги тим, хто потребує відповідної підтримки.

Партія “Реформи і Порядок” виступає за скасування неперсоніфікованих пільг, спрощення порядку отримання соціальних субсидій та підвищення неоподатковуваного мінімуму доходів громадян до рівня прожиткового мінімуму, введення фінансової, адміністративної та кримінальної відповідальності за використання пільг особами, які не мають на це права.

Соціал-демократи (об’єднані) вважають, що держава повинна забезпечувати необхідний мінімум коштів для розвитку систем соціального забезпечення. Усі послуги, що надаються понад цей мінімум, повинні здійснюватись за рахунок як особистих коштів громадян, так і коштів підприємств і благодійних організацій. Крім того, СДПУ(о) підтримує реалізацію принципу рівної участі підприємств та найманих працівників у фінансуванні пенсійної системи.

Партія “Демократичний союз” виступає за абсолютну рівність усіх громадян щодо соціальних можливостей і кардинальний перегляд системи пільг та привілеїв, насамперед у сфері державного управління.

Система охорони здоров’я відіграє надзвичайно важливу роль у забезпеченні належного рівня життя громадян. Значення здоров’я людини визнають у світі настільки важливим, що цей показник першим входить до індексу людського розвитку – універсального визначника рівня суспільного розвитку тієї чи іншої країни. Тому охорона здоров’я громадян є однією з найважливіших внутрішніх функцій сучасної держави.

Стан системи охорони здоров’я в Україні

Україна має досить розвинуту інфраструктуру медичних закладів, яких налічувалося у 1998 році 24464 одиниці. За їх кількістю на душу населення вона випереджає більшість європейських держав. Як правило, це державні і комунальні заклади охорони здоров’я. Фiнансування державних закладiв охорони здоров’я ведеться за рахунок державного бюджету, комунальних – за кошти мiсцевого бюджету. Приватних медичних установ поки що небагато, і вони мають досить обмежену спеціалізацію: стоматологія, служба швидкої допомоги, окремі види лікарень тощо.

Одним із головних факторів, який визначає стан охорони здоров’я, є обсяг бюджетного фінансування галузі, який в Україні у 2001 році складав 2,8 відсотка валового внутрішнього продукту. За витратами на охорону здоров’я в розрахунку на одного жителя Україна посідає 111 місце серед 191 країни світу та 8 місце серед країн СНД.

У той же час, за даними Всесвітньої організації охорони здоров’я, загальні витрати країн на медико-санітарну допомогу складають 8 відсотків від всесвітнього валового внутрішнього продукту, а для країн з низьким і середнім рівнем доходів ці витрати дорівнюють 4 відсоткам. 

Проте, посідаючи 111 місце у світі за питомими витратами на охорону здоров’я, Україна за інтегральним критерієм Всесвітньої організації охорони здоров’я – рівнем медичного забезпечення – знаходиться, за останніми даними, на 60 місці у світі, що свідчить про досить високий професійний рівень медичних працівників. В Україні на 100 тис. населення країни припадає 455 лікарів, що є одним з найвищих показників у світі (див. таблицю нижче). 

При цьому рівень захворюваності в Україні вищий, ніж у розвинених країнах. Це пояснюється тим, що в останніх медична служба діє, головним чином, як профілактична і зосереджує свою увагу і практичну діяльність не на лікуванні, а на запобіганні захворюваням, що, власне, має стати завданням і для України.

Кількість лікарів на 100 тис. населення в Україні та деяких інших країнах світу

Система управління медичною галуззю в Україні значною мірою успадкована від Радянського Союзу. У цій системі існує чітка ієрархія, тому органи місцевого самоврядування мають обмежені повноваження щодо вироблення регіональної політики охорони здоров’я. Ні про яку конкуренцію, змагальність між закладами або боротьбу за пацієнта шляхом підвищення якості надання медичної допомоги чи шляхом зниження її вартості ще донедавна не могло бути й мови.

За роки переходу до ринкової економіки система державного медичного обслуговування була доповнена шляхом створення невеликих приватних медичних закладів та незначної кількості організацій добровільного медичного страхування. Поступово впроваджуються нові форми медичного обслуговування, зокрема, сімейна медицина. Щорічно готується близько 500 сімейних лікарів. Однак темпи такого еволюційного розвитку галузі надзвичайно низькі, в тому числі й внаслідок недостатньої і недосконалої законодавчої бази у цій сфері.

Сьогодні держава реалізує цілу низку цільових програм, спрямованих на вирішення окремих проблем охорони здоров’я населення, а саме: національні програми “Діти України”, “Планування сім’ї”, “Генетичний моніторинг”, “Цукровий діабет”, “Здоров’я літніх людей”, “Репродуктивне здоров’я 2001-2005”, програми імунопрофілактики та боротьби з туберкульозом, СНІДом і наркоманією тощо.

Проблеми галузі

Національна система охорони здоров’я надзвичайно гостро відчуває брак фінансування, внаслідок чого конституційна норма щодо безоплатності медичних послуг у державних і комунальних закладах охорони здоров’я стала суто декларативною. Здебільшого, хворі за власний кошт купують ліки, медичні засоби як при амбулаторному, так і стаціонарному лікуванні. Поряд з цим, населення змушене самостійно сплачувати за медичні послуги лікарям та медичним працівникам. Оплата таких послуг набула, фактично, обов’язкового характеру і є своєрідною компенсацією за надзвичайно низькі офіційні зарплати у працівників галузі.

За оцінками експертів, тіньові кошти охорони здоров’я України, що використовуються, насамперед, для неофіційної оплати медичних послуг безпосередньо населенням, становлять, приблизно, 3 мільярдів гривень щорічно. При цьому весь консолідований бюджет системи охорони здоров’я на 2001 рік – близько 6 мільярдів гривень.

Дуже суттєвими є регіональні відмінності у фінансуванні охорони здоров’я. Видатки місцевих бюджетів на галузь у розрахунку на душу населення відрізняються по окремих регіонах більш як у вісім разів.

Невисокою є якість медичних послуг. Про невдоволення громадян та погіршення якості медичних послуг свідчать не лише оцінки Всесвітньої організації охорони здоров’я (ВООЗ), а й опитування громадської думки в Україні. Зокрема, 60% українців вважають, що якість послуг у системі охорони здоров’я погіршилася.

Рівень доступності певних медичних послуг для деяких категорій громадян також не можна назвати прийнятним. Недоступність медичних послуг в Україні великою мірою зумовлена тією обставиною, що безкоштовна, згідно із законодавством, медицина насправді частково стала платною. Понад чверть сімей, які потребували медичної допомоги, та більше ніж третина сімей, що потребували ліків, не змогли їх отримати через їхню високу вартість.

Крім того, можливості отримання кваліфікованої медичної допомоги значною мірою обумовлюються соціальним статусом та професійною належністю громадян. Робітники і службовці певних галузей, а також співробітники деяких відомств і члени їх сімей (органів державної влади, Укрзалізниці, Укррічфлоту, Академії наук, Служби безпеки України тощо) можуть користуватися послугами відомчих лікарень і поліклінік, що фінансуються з державного бюджету. Умови в таких медичних установах, як правило, кращі, а рівень технічної оснащеності – вищий.

В Україні простежується тенденція до підвищення загального рівня захворюваності і, зокрема, такими небезпечними хворобами, як туберкульоз та хвороби системи кровообігу. Загалом, згідно з опитуваннями, 28% українців вважають стан свого здоров’я поганим або дуже поганим (для порівняння: у Голландії та Англії цей показник становить, відповідно, 4,1% та 6,6%).

Принципи фінансування галузі не відповідають вимогам ринкової економіки. Медичні заклади фінансуються за кількістю лікарняних ліжок та на підставі штатних нормативів. Кошти, таким чином, виділяються не з урахуванням якісних показників діяльності закладу охорони здоров’я або його завантаженості, а виходячи із формальних цифр, що характеризують розміри закладу.

Система оплати праці лікарів також не є заохочувальною і не залежить від результатів їхньої роботи. У національній системі охорони здоров’я відсутні реальні стимули до зниження витрат та підвищення якості медичного обслуговування. За вкрай низьких ставок заробітної платні лікарів на відповідному ринку праці не може йтися про суттєву конкуренцію.

Наявні ресурси система охорони здоров’я використовує неефективно. Систему медичних закладів, створену за радянських часів, все ще не оптимізовано відповідно до кількості населення та його попиту на медичні послуги. Тому медичні заклади нерідко виявляються завеликими для тієї кількості пацієнтів, яку вони обслуговують. Як наслідок, виникають додаткові витрати на утримання та оновлення надто великих споруд.

Ефективності використання ресурсів у медичних закладах не сприяє й система роботи за старими штатними нормативами. Передбачається, що незалежно від завантаженості закладу охорони здоров’я, штат працівників усіх спеціальностей мусить бути повністю укомплектованим, оскільки існують чіткі та незмінні вимоги щодо кількості медиків різних спеціальностей та допоміжного персоналу. Така негнучкість у кількості та спеціалізації персоналу часто призводить до надмірних витрат на робочу силу.

Нераціональне використання ресурсів безпосередньо позначається також на рівні ефективності лікувального процесу. Зокрема, в Україні хворі перебувають на стаціонарному лікуванні невиправдано довго – при тому, що таке лікування коштує дорожче за всі інші види лікування. До такого стану справ призвели використання застарілого обладнання, його нестача, а також слабка первинна медична допомога. Застосування застарілого обладнання та брак коштів на його оновлення унеможливлюють запровадження новітніх технологій лікування.

Через неефективність первинної (здебільшого, амбулаторної та найдешевшої) медичної допомоги істотно зростає вартість і подовжується тривалість лікувального процесу. Більшість хворих доводиться лікувати у фахівців вузької спеціалізації або в стаціонарах. При цьому “рутинна патологія”, якою має опікуватися первинна ланка, становить 80-90% усіх захворювань. Тим часом, частка лікарів загальної практики (або сімейних лікарів) поки що є порівняно невеликою.

За цих умов існуюча система фінансування витрат на охорону здоров’я за рахунок бюджету є неефективною і, фактично, неспроможна задовольнити відповідні потреби населення у гарантованому державою обсязі та на відповідному рівні.

Реформа системи охорони здоров’я

На сьогодні необхідність радикального реформування системи охорони здоров’я в Україні стала загальновизнаною. Чинна система викликає справедливі нарікання як з боку населення, так і з боку медичного персоналу. Але головним фактором, що обумовлює необхідність такої реформи, є неможливість, з одного боку, забезпечити в існуючих умовах належне державне фінансування галузі, а з іншого – запровадити ефективні схеми для повноцінної конкуренції на ринку медичних послуг.

Основні напрями реформування галузі були визначені у Концепції розвитку охорони здоров’я населення України, затвердженій Указом Президента України від 7 грудня 2000 року.

Концепція передбачає системні зміни у сфері охорони здоров’я. У першу чергу пропонується суттєво розширити позабюджетні джерела фінансування охорони здоров’я. Основними такими джерелами визначені загальнообов’язкове державне соціальне медичне страхування, добровільне медичне страхування, кошти територіальних громад, цільові медичні збори, добровільні внески та пожертви юридичних та фізичних осіб тощо. При цьому обсяги державного фінансування також передбачається поступово збільшувати.

За рахунок державного та місцевих бюджетів, а також коштів загальнообов’язкового державного соціального медичного страхування передбачається забезпечувати гарантований обсяг безоплатних медичних послуг, який визначається як базовий стандарт якості загальнодоступної медичної допомоги.

Кошти добровільного медичного страхування, накопичувальних фондів територіальних громад спрямовуватимуться на задоволення індивідуальних потреб населення у медичних послугах понад базовий стандарт.

Буде реформована система управління у галузі охорони здоров’я. Передбачається розвиток державно-комунальної моделі надання медичної допомоги і створення двох секторів медичної допомоги: сектора загальнодоступної медичної допомоги та сектора додаткових можливостей у сфері охорони здоров’я.

Сектор загальнодоступної медичної допомоги забезпечуватиме охорону, зміцнення та відновлення здоров’я населення із використанням технологій, що визначаються базовим стандартом якості загальнодоступної медичної допомоги, постачання населенню найнеобхідніших лікарських засобів та виробів медичного призначення, перебування у стаціонарі. У межах сектора надаватиметься загальнодоступна медична допомога усім категоріям населення за всіма видами захворювань, травм, під час вагітності та пологів.

У свою чергу, сектор додаткових можливостей сприятиме задоволенню потреб громадян в охороні здоров’я, що передбачає використання технологій, рівень яких перевищує загальнодоступні стандарти, тобто лікування найбільш складних і рідкісних захворювань.

Одним з головних наслідків реформування галузі має стати створення реального ринку медичних послуг, який зможе залучити альтернативні джерела фінансування медицини. Конкуренція між медичними закладами щодо надання медичних послуг сприятиме підвищенню їх якості, а також легалізації існуючих тіньових фінансових потоків у сфері охорони здоров’я.

Реформування галузі передбачає також зміщення акцентів на первинну медико-санітарну допомогу, що зменшить потребу у високозатратній спеціалізованій допомозі. Тут дуже корисним може стати досвід розвинених країн, які головну увагу приділяють саме профілактиці захворювань, що, по-перше, дозволяє попередити захворювання, а, по-друге, суттєво здешевлює саму систему охорони здоров’я.

Однак, ключовим елементом реформи сфери охорони здоров’я має стати запровадження загальнообов’язкового медичного страхування. Механізм фінансування такої системи передбачає створення Національного фонду загальнообов’язкового державного соціального медичного страхування. Він формуватиметься за рахунок страхових внесків роботодавців для страхування працюючих, а також бюджетних та інших джерел. Разом з тим, внески за пенсіонерів сплачуватиме Пенсійний фонд, а за інвалідів праці – Фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань.

Застраховані громадяни матимуть право на отримання медичної допомоги на всій території України згідно з базовим або територіальним стандартами медичної допомоги, а також на вільне прикріплення до лікаря первинної медико-санітарної ланки. Розрахунки з закладами охорони здоров’я мають здійснюватися фондами медичного страхування (національним або регіональними).

Разом з тим, у систему обов’язкового медичного страхування зможуть залучатися не лише державні та комунальні заклади охорони здоров’я, а й заклади охорони здоров’я інших форм власності, що сприятиме розвитку конкуренції на ринку медичних послуг. Таким чином, фінансування, так би мовити, буде “ходити за пацієнтом”, який, як носій бюджетно-страхового ресурсу, повинен визначити, кому він довіряє свої кошти. Тобто, дається право індивідуального вибору медичного закладу або, наприклад, сімейного лікаря, і це право підкріплюється відповідними коштами. Як наслідок, з боку лікарів і медичних закладів виникає зацікавленість у залученні додаткових пацієнтів, а, отже, з’являється безпосередній стимул для підвищення якості медичних послуг.

Очікується, що запровадження національної системи медичного страхування забезпечить прозорість фінансування сфери охорони здоров’я, цільове спрямування відповідних коштів, що дасть змогу забезпечити контроль держави і громадськості за формуванням і використанням коштів фондами медичного страхування.

Позиції політичних партій

В Україні всі політичні сили визнають необхідність суттєвого поліпшення рівня і якості медичного забезпечення, що відображено у програмах багатьох партій. Практично всі більш-менш значущі політичні партії виступають за збереження гарантованого мiнiмуму безкоштовної медичної допомоги i послуг. Разом з тим, існує різне бачення шляхів розвитку системи охорони здоров’я.

Так, партії крайнього лівого спрямування (Комуністична партія України, Прогресивна соціалістична партія України) вбачають проблему переважно у недостатності обсягів фінансування галузі. Вони вважають, що сфера охорони здоров’я має функціонувати у тих організаційних формах, які існували за часів Радянського Союзу. Крім того, представники цих партій проводять паралелі між фондами медичного страхування і сумним досвідом роботи трастів, тобто ставлять під сумнів надійність системи медичного страхування. Зважаючи на це, фракції цих партій не підтримали законопроект про загальнообов’язкове медичне страхування.

Інша ліва партія – Соціалістична партія України – загалом підтримує реформування галузі і, зокрема, запровадження страхової медицини. Однак при цьому соціалісти наголошують на необхідності жорсткого контролю з боку держави за функціонуванням системи медичного страхування.

Партії центристського і правого спрямування (Український Народний Рух, Народний Рух України, Партія “Реформи і Порядок”, Партія регіонів України, Народно-демократична партія України, Соціал-демократична партія України (об’єднана), Партія “Батьківщина”, Партія “Трудова Україна”, Партія “Демократичний Союз”, Партія “Яблуко” та Партія зелених України) загалом виступають за реформування системи охорони здоров’я України і запровадження медичного страхування. Разом з тим, окремі партії більш детально виписали у своїх програмах позиції щодо проблем медичного забезпечення.

Так, Народний рух України вважає, що особлива увага має бути приділена становленню iнституту родинного лiкаря та децентралiзацiї управлiння охороною здоров’я. При цьому переважна більшість владних функцiй та повноважень має бути передана мiсцевим органам представницької влади, медичним закладам, науковим та професiйним асоцiацiям медичних працiвникiв. НРУ виступає за свободу iнформацiї про стан народного здоров’я та його залежнiсть вiд екологiї, економiки, інших факторів. Партія підтримує принцип рiвностi громадян України в отриманнi медико-санiтарної допомоги та скасування пiльгових соцiальних категорiй населення на таку допомогу. Крім того, НРУ пропонує ліквідувати монополію Мiнiстерства охорони здоров’я на управлiння системою охорони здоров’я та санiтарного нагляду і привести національні санітарні норми у вiдповiднiсть до свiтових стандартiв.

Народно-демократична партія декларує всебiчну пiдтримку всiєї системи лiкувальних та науково-дослiдних закладiв охорони здоров’я і вважає за доцiльне проводити полiтику стимулювання, зокрема податкового, розвитку рiзних форм медичного обслуговування, насамперед, страхової та приватної.

Партія Зелених України наголошує у своїй програмі на необхідності забезпечення безкоштовного лікування для найстарших та наймолодших громадян України.

Партія “Реформи і Порядок” пропонує державне медичне страхування та страхування життя для малозабезпечених верств населення здійснювати на безоплатній основі. Крім того, ПРП виступає за створення рiвних пiльгових умов для функцiонування медичних закладiв усiх форм власностi та сприяння розвитку конкуренцiї у цiй галузi з метою зниження вартостi медичних послуг.

Соціал-демократична партія (об’єднана) вважає, що система страхової медичної допомоги повинна будуватися на принципi рiвної участi пiдприємств та найманих працiвникiв. Згідно з програмними засадами СДПУ(о) лiкувальнi заклади мають отримати самостiйнiсть в управлiннi, що дасть змогу краще контролювати витрати, визначати завдання й полiпшувати якiсть лiкування. Крім того, потрiбно сприяти розвитковi приватних та iнших недержавних лiкувальних закладiв.

Соцiал-демократи виступають за здійснення такого переходу до страхового медичного обслуговування, який би не призвів до зниження при цьому якостi i рiвня охорони здоров’я громадян.

Партія “Демократичний Союз” вважає, що медичне страхування має доповнюватися системою пільгових позик на лікування, якщо вартість його не може бути компенсована розміром страхового внеску особи. Партія також виступає за стимулювання розвитку конкуренції у сфері охорони здоров’я і поліпшення якості медичного обслуговування. Програма партії “Демократичний Союз” передбачає сприяння різним формам громадського контролю за діяльністю медичних закладів, особливо тих, що пов’язані із генною інженерією й трансплантацією людських органів. Крім того, ця партія пропонує встановити жорсткий медичний нагляд за іммігрантами і посилити вимоги щодо якості імпортованих в Україну ліків і продуктів.

Конституція України закріпила право кожного громадянина на отримання освіти. При цьому на державу було покладено обов’язок забезпечення доступності та безоплатності всіх видів освіти у державних та комунальних закладах, розвитку всіх форм освітньої діяльності. Водночас існуюча в державі система навчальних закладів та організація навчального процесу не сприяли реалізації відповідних конституційних положень. Тому виникла потреба у реформуванні освіти у напрямку розширення її форм, переходу на новий зміст та структуру. Реальні кроки на шляху реалізації цих завдань було здійснено у 2000-2001 роках. Так, у 2000 році урядом було затверджено Постанову “Про перехід загальноосвітніх навчальних закладів на новий зміст, структуру і 12-річний термін навчання”; відповідним наказом Міністерства освіти і науки у 2001 році було введено 12-бальну систему оцінювання знань учнів. Також було вжито заходів з метою створення умов для доступності вищої освіти для найменш соціально захищених верств суспільства (зокрема, для отримання молоддю пільгових кредитів для здобуття освіти у вищих навчальних закладах тощо). Однак ці кроки стали лише початком модернізації освіти та наближення її до загальносвітових стандартів.

Загальний огляд структури і змісту освіти

Система освіти

Відповідно до Закону “Про освіту” система освіти включає дошкільні заклади освіти (ясла, ясла-садки, дитячі садки, будинки дитини, дитячі будинки інтернатного типу тощо), середні заклади освіти (загальноосвітні школи початкового, основного та старшого ступенів), професійно-технічні (училища, заклади освіти, що надають виробничу професію) та вищі заклади освіти (технікуми, коледжі, інститути, університети, академії тощо). До системи освітніх закладів віднесено також аспірантуру, докторантуру та заклади післядипломної освіти.

Головним завданням дошкільної освіти є забезпечення фізичного та психічного здоров’я дітей, їх всебічного розвитку, набуття життєвого досвіду, вмінь та навичок, необхідних для подальшого навчання. При цьому зарахування до закладів дошкільної освіти здійснюється виключно за бажанням батьків або осіб, які їх замінюють.

Загальна середня освіта забезпечує всебічний розвиток дитини як особистості, її нахилів, здібностей, талантів, трудову підготовку, засвоєння необхідних знань про природу, людину і суспільство. Саме тому строк проходження навчання у закладах середньої освіти є більш тривалим, ніж у інших навчальних закладах (12 років). При цьому Конституцією гарантовано право на здобуття повної середньої освіти, тобто право кожного школяра на безперешкодний вступ до старшої школи. Останнє не є типовою рисою освітніх систем більшості країн: відповідним законодавством передбачено лише обов’язковість навчання у початковій та основній школах, до старшої школи зараховуються лише ті учні, які успішно склали вступні іспити. Тим самим забезпечується економія бюджетних коштів, які виділяються на фінансування мережі освітніх закладів.

Професійно-технічна освіта покликана забезпечити здобуття громадянами професії відповідно до їхніх покликань, інтересів та здібностей, підвищення професійної кваліфікації. Це досягається шляхом підготовки працівників не лише для виробничої сфери, але і для сфери послуг. Випускникам професійно-технічних закладів освіти присвоюється кваліфікація та розряд з набутої робітничої професії.

Вища освіта забезпечує поглиблення знань, отриманих у закладах середньої освіти, наукову та практичну підготовку, здобуття громадянами освітньо-кваліфікаційних рівнів відповідно до їхніх покликань, інтересів та здібностей. За загальним правилом вища освіта здійснюється на базі повної загальної середньої освіти. Однак до закладів, що здійснюють підготовку молодших спеціалістів, можуть прийматися особи, які мають базову (неповну) середню освіту. Вищі заклади освіти здійснюють підготовку фахівців за освітньо-кваліфікаційними рівнями молодшого спеціаліста (училища, технікуми, заклади вищої освіти першого рівня акредитації), бакалавра (коледжі, заклади освіти другого рівня акредитації), спеціаліста та магістра (заклади освіти третього та четвертого рівнів акредитації).

Післядипломна освіта забезпечує одержання нової кваліфікації, нової спеціальності та професії на основі раніше здобутої освіти і досвіду практичної роботи, а також поглиблення професійних знань та умінь за спеціальністю. Післядипломна освіта здійснюється закладами післядипломної освіти на договірних засадах з підприємствами, установами та організаціями.

Протягом 10 років української незалежності відбулося значне скорочення кількості закладів дошкільної та позашкільної освіти. Натомість розширилась мережа вищих навчальних закладів (технікумів, університетів тощо), які здійснюють підготовку фахівців для найменш забезпечених кадрами галузей виробництва і послуг. Помітною тенденцією розвитку системи освіти в Україні стало збільшення кількості недержавних навчальних закладів, зорієнтованих на надання освітніх послуг за відповідну плату.

Організація та зміст навчання

Незважаючи на те, що з моменту проголошення Україною незалежності минуло вже десять років, організація та зміст навчального процесу як в середніх, так і у вищих закладах освіти не зазнали суттєвих змін. Чи не єдиним кроком у цьому напрямку стало впровадження 12 бальної системи оцінювання знань учнів та продовження навчання у середніх школах на 1 рік.

При цьому зміст навчання залишається далеким від світових та європейських стандартів. Зокрема, освіта так і не була позбавлена універсалізму: головним її завданням так і залишається “всебічний та повний розвиток особистості”, а сам навчальний процес лише в деяких, переважно приватних, закладах освіти наближений до потреб ринку праці та учня. Саме тому дедалі частіше висловлюється думка про необхідність спеціалізації освіти – тобто переходу від обов’язкового вивчення всіх без винятку навчальних дисциплін до засвоєння лише тих з них, які підвищують шанси випускника навчального закладу на отримання роботи.

Не позбавлений недоліків і зміст навчальних програм. Зокрема, не лише шкільна, але і вища освіта ставлять за мету надання переважно теоретичних знань, а не тих навичок, які стали б корисними в процесі практичної діяльності за набутою професією (фахом).

Актуальною залишається проблема надмірної централізації освіти. Так, віднесення до компетенції Міністерства освіти і науки права визначення змісту та обсягу навчальних програм, підбору підручників та посібників аж ніяк не сприяє підвищенню творчої активності учителів у державних освітніх установах.

Доступ громадян до вищої освіти

На сьогодні розгалужена мережа державних та приватних закладів освіти спроможна більш якісно і у повній мірі задовольнити освітні потреби громадян. Щоправда, доступ останніх до вищої освіти значною мірою залежить від наявності відповідних коштів (навчання у недержавних закладах освіти, за окремими винятками, є платним). Водночас для багатьох державних освітніх закладів залишається болючою проблема корупції.

У 2000 році Кабінетом Міністрів України було запроваджено пільгове довгострокове кредитування молоді віком до 28 років для здобуття освіти у вищих навчальних закладах ІІІ-IV рівнів акредитації. Кредитом міг скористатись абітурієнт, який успішно склав вступні іспити до вищого навчального закладу; але з тих чи інших причин неспроможний сплатити вартість навчальних послуг. При цьому строк повернення отриманої позики не повинен був перевищувати 15 років. Проте бажаючих скористатися пільговим кредитуванням виявилось небагато. Це пов’язано насамперед з тим, що державні навчальні заклади погодилися зараховувати абітурієнтів лише на ті факультети, які були найменш популярними серед молоді. Тому суттєвого розширення можливостей здобуття вищої освіти не відбулося.

Проблеми здійснення реформи освіти. Культурні проблеми

Оптимізація системи навчальних закладів

Значне зростання народжуваності населення УРСР у повоєнні роки обумовило необхідність у значному розширенні мережі закладів дошкільної, середньої та вищої освіти. Однак, вже у другій половині 1980-х років кількість померлих громадян значно перевищила кількість тих, хто народився. Саме тому з кожним роком до дошкільних та середніх закладів освіти зараховувалось все менше учнів (студентів). В результаті в окремих школах сільської місцевості, які здатні надавати освітні послуги десяткам громадян фактично навчається 5-10 учнів. В інших регіонах спостерігається протилежне: деякі школи, пристосовані для навчання 10-20 учнів, працюють у три зміни через значну кількість тих, хто бажає отримати освіту. Це, зрозуміло, не лише не сприяє підвищенню якості освітніх послуг, але і лягає тягарем на плечі органів місцевого самоврядування, які відповідно до законодавства повинні забезпечувати дотримання державних стандартів освіти та матеріально-технічне забезпечення навчальних закладів. Саме тому постала необхідність у приведенні чисельності освітніх закладів у відповідність до потреб громадян.

Загалом, пропонується декілька шляхів вирішення цієї проблеми. Так, окремі фахівці виступають за відмежування початкової школи від основної. Такі зміни дозволили б більш оперативно реагувати на зміну демографічної ситуації в державі: зменшення показників народжуваності дозволило б закривати початкові школи у тих місцевостях, де показники народжуваності є низькими. Однак, прихильники такого підходу не враховують той факт, що у разі стрімкого зростання народжуваності у відповідному регіоні постане потреба у відновленні матеріально-технічної бази ліквідованих шкіл та забезпеченні останніх відповідними викладачами. А тому рівень витрат на фінансування шкіл суттєво зменшений не буде.

Пропонуються й інші способи врегулювання даного питання. Зокрема, досить поширеною є думка про доцільність скорочення кількості освітніх закладів у всіх без винятку сільськогосподарських регіонах. Саме такий спосіб оптимізації кількості навчальних закладів було використано більшістю постсоціалістичних держав. Прихильники такого підходу пропонують зберегти школи лише у районних центрах та великих селах, переобладнавши їх так, щоб останні були спроможні задовольнити попит на освіту дітей з навколишніх населених пунктів. Усі бажаючі могли б дістатися до освітнього закладу на спеціально виділених з цією метою транспортних засобах (шкільних автобусах). Єдиною перешкодою на шляху запровадження такого підходу є відсутність у бюджетах відповідних територіальних громад достатніх коштів.

Реформування змісту освіти

Невідповідність змісту освіти загальноприйнятим у демократичних державах стандартам сприяло активізації пошуку подальших напрямів її реформування.

Удосконалення змісту навчального процесу може здійснюватися у декількох напрямах. По-перше, шкільна освіта повинна бути наближеною як до ринку праці, так і до потреб учнів та викладачів. Один із можливих шляхів реалізації цього завдання окремі фахівці вбачають у спеціалізації освіти. На їхню думку, запровадження спеціалізованого навчання сприяло б розвиткові природних талантів та здібностей, закладених у кожному учневі, посилило б зацікавленість учнів у здобутті знань. Не менш поширеною є і думка про недоцільність такої спеціалізації. Ті, хто її відстоюють, виступають за збереження універсального характеру освіти, метою якої є всебічний розвиток людини: мовляв, всі знання, отримані в процесі навчання, утворюють систему взаємопов’язаних елементів, а тому припинення викладення окремих навчальних дисциплін призведе до однобічного, обмеженого, розвитку особистості. При цьому прихильники універсалізму освіти погоджуються з необхідністю зменшення навантаження на кожного учня, адже вивчення значної кількості дисциплін за відсутності достатнього на це часу не сприятиме нормальному засвоєнню отриманих знань. Саме тому і було запроваджено 12 рік навчання. Щоправда, як зауважують противники цього кроку, 12-річне навчання певною мірою було передчасним, оскільки продовження шкільної освіти ще на 1 рік вимагає докорінного перегляду змісту навчальних програм (а отже і збільшення видатків на фінансування освіти), а також внесення змін до законодавства про загальний військовий обов’язок та військову службу – значна кількість випускників на момент закінчення навчання досягне вісімнадцятирічного віку.

Актуальною залишається проблема переходу до нових методів навчання. На сьогодні зміст навчального процесу полягає у засвоєнні учнями знань у різних сферах науки, техніки, культури і мистецтва та відтворенні змісту прочитаного (вивченого) у шкільних аудиторіях. При цьому отримані знання, як правило, не можуть бути використані у практичній діяльності. Зрозуміло, що в епоху новітніх технологій такі методи навчання не відповідають потребам сьогодення. Практично всі сходяться на тому, що освітній процес навчання повинен бути зорієнтований на формування в учнівської молоді аналітичного мислення, творчого підходу до вирішення проблем, які виникають у повсякденному житті. Крім того, існує необхідність у поступовому запровадженні у навчальному процесі сучасних засобів передачі та обробки інформації, у тому числі персональних комп’ютерів. Однак подібні методики впроваджуються лише у деяких приватних навчальних закладах. Їх поширенню у державних освітніх установах стає на заваді брак належного державного фінансування.

Доступ громадян до вищої освіти

Хоча кількість вищих закладів освіти з моменту проголошення Україною незалежності істотно зросла, реалізувати право на освіту може далеко не кожний. Пропонуються два основні шляхи вирішення даної проблеми: розширення пільгового довгострокового кредитування молоді для здобуття освіти та перехід на нову систему складання вступних іспитів до вищих навчальних закладів. І якщо реалізація першого з них залишається питанням перспективи (через відсутність у державному бюджеті необхідних коштів), то зміна порядку складання вступних іспитів є найбільш прийнятним способом вирішення даної проблеми. Його зміст полягає у поєднанні випускних іспитів, які складають учні при закінченні середніх закладів освіти з вступними іспитами до вищих навчальних закладів. При цьому всі, хто успішно склав відповідні іспити, зараховуються до державних навчальних закладів у межах квот, відведених для студентів, навчання яких фінансується за рахунок державного бюджету. Організацію та приймання іспитів здійснюють регіональні екзаменаційні комісії. Така система успішно використовується у багатьох державах. Її головними позитивами є те, що вона не тільки запобігає корупції в стінах шкіл, районних управлінь освіти, університетів та академій, але і забезпечує підвищення професійного рівня викладачів (скажімо, у Польщі вчителів, які недбало підготували учнів до складання іспитів, звільняють з роботи за невідповідність займаній посаді).

Бібліотечна справа, книгодрукування, кінематографічний комплекс

Протягом 1985-2000 років припинило свою діяльність більше 5000 бібліотек; а самі бібліотечні фонди за цей період скоротились на 72, 2 мільйони примірників. Найменше забезпечені бібліотечними ресурсами мешканці сіл – за десять років української незалежності у сільській місцевості через брак державного фінансування припинили свою діяльність більше 3500 бібліотек. При цьому ті, що залишились, нездатні у повному обсязі забезпечити потреби громадян в інформації. Головним чином це пов’язано з недостатнім використанням бібліотечними установами новітніх інформаційних технологій, систем електронного (комп’ютерного) пошуку необхідної інформації. Водночас відсутність необхідних для фінансування бібліотек коштів не сприяє вирішенню цих проблем.

Не менш складна ситуація склалася у видавничій справі: на кожного громадянина держави припадає у середньому лише 0,4 книги (для порівняння: у Польщі цей показник становить 10 книг на особу, у Німеччині – 12). Ці показники можна було б суттєво підвищити, запровадивши державну підтримку книгодрукування. Досить плідним у цьому напрямі є досвід Російської Федерації, парламентом якої у 1996 році було внесено низку змін до законів про оподаткування, спрямованих на стимулювання видавничої діяльності. Внаслідок скасування податку на додану вартість та надання видавництвам низки інших пільг, вартість книжок знизилася майже на 20 відсотків, а показники забезпеченості книгами громадян є найвищими серед держав колишнього СРСР (3,2 книги).

У кризовому стані перебуває кінематографічний комплекс. Якщо у 1991-1992 роках на кіностудіях України загалом було створено 136 фільмів, у 1993 р. – 47, у 1995 -16, то у 2000 році – лише 4 картини. Водночас на ринок відеопродукції щороку надходить близько 20000 зарубіжних кінострічок. З трьох кіностудій лише Кіностудія ім. О.Довженка у м. Києві продовжує кіновиробництво. Головною причиною цих явищ є відсутність належного державного фінансування кінематографічного комплексу.

Статус мов в Україні
Незважаючи на те, що Конституція України закріпила за українською мовою статус державної, суттєвого розширення сфери її використання не відбулося. Головна причина цього – відсутність чіткої позиції щодо цього питання на всіх щаблях владної вертикалі. Негативно впливають на розвиток державної мови і положення чинного законодавства (зокрема, Закону “Про мови в Українській РСР”): органи державної влади та місцевого самоврядування, освітні та наукові установи в межах територій проживання національних меншин поряд з українською можуть використовувати мову відповідних меншин та вести цією мовою діловодство. І хоча Конституційним Судом відповідні положення законодавства були визнані такими, що суперечать Основному Закону, відсутність юридичної відповідальності за порушення статті 10 Конституції значно ускладнює її реалізацію.

Позиції політичних партій

Питання проблем та перспектив реформування освітньої галузі турбують усі партії, представлені у Парламенті.

Так, Народно-демократична партія наголошує на необхідності приведення у відповідність до потреб регіонів і держави у цілому мережі навчальних закладів. НДП пропонує новий підхід до формування обсягу державного замовлення на підготовку фахівців у вищих закладах освіти: за кошти державного бюджету слід готувати кадри переважно з гостродефіцитних спеціальностей. Підтримує партія і пільгове довгострокове кредитування молоді на здобуття освіти та її безоплатність у державних школах, інститутах та університетах.

Програма партії “Демократичний Союз” передбачає запровадження державного фінансування освіти у розмірі, не меншому за 5% валового внутрішнього продукту, надання гарантованої безкоштовної середньої і вищої освіти громадянам, встановлення квот державного замовлення на спеціалістів-випускників навчальних закладів, безвідсоткове кредитування талановитої молоді на навчання у вищих навчальних закладах.

Партія регіонів, Соціал-демократична партія України (об’єднана), Партія зелених України, Український Народний Рух та Народний Рух України, “Реформи і порядок”, партія “Трудова Україна”, партії “Яблуко” та “Солідарність” підтримують ідею переходу на нову структуру та зміст навчання, розширення фінансування освіти як державними, так і приватними підприємствами і закладами, залучення грантів іноземних громадських організацій для комп’ютеризації освітнього процесу, розвитку наукових досліджень на базі університетів та інститутів. Підтримують також ідею пільгового кредитування молоді з найменш соціально захищених прошарків суспільства.

Комуністична, Соціалістична та Прогресивно-соціалістична партії у своїх програмних документах роблять наголос на необхідності збільшення видатків на науку та освіту, відновлення функціонування позашкільних закладів дозвілля молоді, запровадженні безкоштовної освіти у навчальних закладах.

Одним з найбільш дискусійних є питання статусу мови в Україні. Переважна більшість політичних сил вважає, що за українською мовою повинен бути збережений статус державної. Серед них – Народний Рух України, Український Народний Рух, партії “Реформи і порядок”, Демократичний Союз, Всеукраїнське об’єднання “Батьківщина”, Народно-демократична партія України, партія “Трудова Україна”, Партія регіонів та партія “Солідарність” вважають, що статус державної повинна мати лише українська мова. Соціалістична, Прогресивно-соціалістична та Комуністична партії виступають за надання статусу державної ще й російській мові (на думку соціалістів державною повинна бути лише українська мова, а російській необхідно надати статус офіційної). Позицію Соціалістичної партії України підтримують Партія “Яблуко” та Партія зелених України. Соціал-демократична партія України (об’єднана) пропонує надати російській мові особливий правовий статус.

З проголошенням у 1991 Україною незалежності все більш очевидним ставав той факт, що успадкована від Радянського Союзу система державного управління не може задовольняти потреби незалежної держави, яка проголосила курс на побудову демократії та ринкової економіки. Водночас серйозних кроків у напрямі реформування державного апарату до 1996 року державою здійснено не було.

Закріпленням на конституційному рівні принципу поділу влад на законодавчу, виконавчу та судову, визначенням місця та ролі Кабінету Міністрів та інших органів управління у системі державної влади парламент заклав підвалини для активізації адміністративної реформи. І вже через рік після ухвалення Основного закону Указом Президента було створено Державну комісію з проведення адміністративної реформи – орган, на який покладалось безпосереднє визначення стратегії реформування державного апарату, його механізмів і строків. Результатом діяльності Комісії стало напрацювання у 1998 році Концепції адміністративної реформи в Україні, яка стала базовим орієнтиром не лише для реформування системи органів виконавчої влади, але і для удосконалення організації державної служби та територіального устрою держави. Низка положень цієї Концепції згодом була втілена у життя серією Указів Президента. Разом з тим, багато проблем, пов’язаних з організацією та функціонуванням виконавчої влади, залишаються невирішеними.

Загальний огляд організації адміністративної системи України

Система центральних органів виконавчої влади

Система центральних органів виконавчої влади України включає міністерства, державні комітети та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Їхній перелік визначений Указом Президента від 15 грудня 1999 року “Про систему центральних органів виконавчої влади”. 

Міністерство є підпорядкованим Кабінету Міністрів центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у відповідній галузі, бере участь у розробленні проектів державних програм економічного та соціального розвитку України, Державного бюджету України, затверджує галузеві стандарти, здійснює у межах повноважень, визначених законодавством, функції з управління майном підприємств, що належать до сфери управління міністерства. 

Державний комітет є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує Прем’єр-міністр України або один із віце-прем’єр-міністрів чи міністрів. Державний комітет вносить членам Кабінету Міністрів пропозиції щодо формування державної політики та забезпечує її реалізацію у визначеній сфері діяльності, сприяє іншим органам виконавчої влади у здійсненні їхніх повноважень. 

Указ Президента “Про зміни в структурі центральних органів виконавчої влади” від 15 грудня 1999 року передбачив існування окремих органів виконавчої влади, статус яких прирівнюється до державних комітетів. До них, зокрема, віднесено Вищу атестаційну комісію України, Національне космічне агентство, Пенсійний фонд, Головне контрольно-ревізійне управління, Державне казначейство. 

Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом має визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження, щодо нього може встановлюватись спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань. До цієї категорії органів виконавчої влади віднесено, зокрема, Міністерство економіки України, Службу безпеки, Антимонопольний комітет, Державну податкову адміністрацію, Державну митну службу, Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва, Державний комітет ядерного регулювання, Національну комісію регулювання електроенергетики, Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку, Фонд державного майна України.

Таблиця 1. Система центральних органів виконавчої влади

Кабінет Міністрів України

Державний комітет архівів України

Державний комітет зв’язку та інформатизації України

Державний комітет інформаційної політики, телебачення і радіомовлення України

Державний комітет України з державного матеріального резерву

Державний комітет молодіжної політики, спорту і туризму України

Державний комітет у справах охорони державного кордону України

Державний комітет статистики України

Вища атестаційна комісія України

Національне космічне агентство України

Пенсійний фонд України

• Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом
• Антимонопольний комітет України
• Державна податкова адміністрація України
• Державна митна служба України
• Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва
• Державний комітет ядерного регулювання України
• Національна комісія регулювання електроенергетики України
• Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку України
• Державний департамент України з питань виконання покарань
• Фонд державного майна України
• Служба безпеки України
• Управління державної охорони України
• Головне управління державної служби України
• Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України  

Внутрішня організація центральних органів виконавчої влади

Міністерство очолює міністр, посада якого належить до категорії політичних посад. На міністра не поширюється дія законодавства про державну службу. До числа керівників міністерства віднесено посади державного секретаря міністерства, його першого заступника та заступників. На відміну від міністра, державний секретар міністерства та його заступники є державними службовцями.

Міністр призначається на посаду за поданням глави уряду та звільняється з посади главою держави. Він особисто відповідає за розроблення і реалізацію державної політики, спрямовує і координує здійснення центральними органами виконавчої влади заходів з питань, віднесених до його відання; за поданням державного секретаря міністерства приймає рішення щодо розподілу виділених міністерству бюджетних коштів. Міністр в межах наданих повноважень визначає політичні пріоритети роботи міністерства та шляхи досягнення поставлених цілей.

Державний секретар міністерства, його перший заступник та заступник призначаються на посади за поданням Прем’єр-міністра України та звільняються з посад Президентом. Державний секретар організовує забезпечення діяльності міністра та поточну роботу з виконання покладених на міністерство завдань, координує роботу територіальних органів міністерства. Він наділений і низкою інших повноважень. Зокрема, державний секретар за погодженням з міністром визначає структуру міністерства, призначає на посади та звільняє з посад працівників центрального апарату міністерства та керівників його територіальних підрозділів.

Для погодженого вирішення питань, що належать до компетенції міністерства та обговорення найважливіших напрямів його діяльності, у міністерстві утворюється колегія у складі міністра, державного секретаря та його заступників, інших посадових осіб міністерства. До складу колегії можуть входити керівники інших центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерства.

У міністерстві також можуть створюватись наукові, допоміжні та консультаційні органи, діяльність яких координує державний секретар або один із його заступників.

Державний комітет очолюється головою, який призначається за поданням Прем’єр-міністра та звільняється з посади главою держави. При цьому відставка уряду не є підставою для складання головою комітету своїх повноважень. Голова державного комітету, на відміну від міністра, не приймає безпосередньої участі у розробленні державної політики – його головним завданням є реалізація завдань, визначених урядом та міністерством, яке координує діяльність відповідного комітету. Саме тому посади голів державних комітетів відносяться до категорії не політичних посад, а посад державних службовців.

Голови державних комітетів у межах своїх повноважень можуть самостійно видавати загальнообов’язкові правові акти, призначати на посади та звільняти з посад керівників структурних та територіальних підрозділів комітету.

Голова, заступники голови, начальники структурних підрозділів комітету утворюють колегію, до складу якої Кабінетом Міністрів України можуть включатись керівники інших центральних органів виконавчої влади.

Внутрішня організація центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом визначається окремими законами. Так, скажімо, порядок організації та функціонування Антимонопольного комітету, Державної податкової адміністрації, Служби безпеки, Державної митної служби визначено відповідно Законами “Про антимонопольний комітет України”, “Про державну податкову службу”, “Про службу безпеки України”, “Про митну службу”. Разом з цим, статус низки органів виконавчої влади визначений лише Указами Президента. До них, зокрема, належать Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України, Державний комітет з регуляторної політики та підприємництва.

З огляду на те, що місце та роль центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом в системі державної адміністрації визначається окремими законами, порядок призначення на посади та звільнення з посад керівників цих органів може бути різним. Зокрема, статтею 85 Конституції передбачено, що Голови Антимонопольного комітету та Фонду державного майна призначаються на посади за згодою Верховної Ради та звільняються з посад Президентом. Водночас керівників інших центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом глава держави призначає за поданням Прем’єр-міністра України.

Керівник органу виконавчої влади зі спеціальним статусом забезпечує реалізацію певного напряму державної політики, вирішує кадрові питання, створює та ліквідує відповідно до законодавства територіальні підрозділи органу виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Виконавча влада на місцях

Відповідно до положень Конституції виконавча влада на місцях здійснюється обласними, Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями. 

Голови державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень глави держави. Закон “Про місцеві державні адміністрації” визначає перелік підстав припинення повноважень голів місцевих державних адміністрацій. Зокрема, голова державної адміністрації може бути звільнений Президентом у разі порушення ним Конституції, втрати громадянства, визнання недієздатним, виїзду на проживання за кордон, набрання щодо нього законної сили обвинувального вироку суду; а також за власною ініціативою Президента – з підстав, передбачених законодавством про державну службу; у випадку висловлення голові державної адміністрації недовіри двома третинами депутатів районної (обласної) ради. 

Голова обласної державної адміністрації призначає на посади першого заступника та заступників голови державної адміністрації (за погодженням відповідно з Прем’єр-міністром України та віце-прем’єр-міністром), керівників структурних підрозділів (відділів, управлінь) адміністрації. Перший заступник та заступники голови районної державної адміністрації призначаються головами цих адміністрацій за погодженням з відповідними заступниками голів обласних державних адміністрацій. 

Повноваження місцевих державних адміністрацій поділяються на власні та делеговані. До перших, зокрема, належать вирішення питань забезпечення законності та охорони прав громадян, соціально-економічного розвитку територій, бюджету, фінансів та цін, управління майном, соціального захисту населення тощо. Органи виконавчої влади на місцях здійснюють також делеговані районними та обласними радами повноваження. Серед останніх – підготовка та подання на розгляд відповідних рад проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку територій, проектів бюджетів, реалізація затверджених радами програм та бюджетів. В межах реалізації делегованих повноважень місцеві державні адміністрації підконтрольні відповідним радам. На виконання визначених законом функцій місцевих адміністрацій голови останніх видають розпорядження, обов’язкові для виконання на території області (району).

Організація державної служби

Ефективність функціонування управлінського апарату багато в чому залежить від досконалості організації державної служби. 

Законодавство України про державну службу поділяє державних службовців на дві основні категорії. До першої з них належать ті, на кого не поширюється дія Закону “Про державну службу”. Серед них – Президент, народні депутати України, члени Кабінету Міністрів, судді, прокурори. Їхній статус визначається окремими законами. При цьому посади членів уряду, голів районних та обласних державних адміністрацій, народних депутатів та Президента віднесені до категорії так званих “політичних діячів”. До другої групи належать державні службовці, повноваження та порядок вступу на посаду яких визначаються законодавством про державну службу. 

Слід відзначити, що прийнятий майже десять років тому Закон “Про державну службу” значною мірою застарів і не відповідає нагальним потребам сьогодення. Зокрема, ним не було створено умов для підвищення професіоналізму державних службовців, рівного доступу громадян до служби в органах державної влади, оптимізації кількості державних службовців. Тому у наукових та громадських колах дедалі частіше ставиться питання про необхідність переходу до нових засад організації державної служби.

Проблеми здійснення адміністративної реформи в Україні

Підвищення ролі Кабінету Міністрів у здійсненні виконавчої влади

Відповідно до Конституції України Кабінет Міністрів є вищим органом в системі органів виконавчої влади. Існує декілька передумов втілення цього положення Основного закону у життя. Перш за все, робота уряду повинна бути організована таким чином, щоб він був здатний ефективно реалізовувати покладені на нього Конституцією функції. По-друге, в системі органів державного управління не повинно бути структур, які б не були безпосередньо чи опосередковано підпорядковані уряду. І якщо протягом останніх двох років роботу вищого органу виконавчої влади значною мірою вдалось оптимізувати (зокрема, внаслідок створення урядових комітетів, визначення кінцевих строків опрацювання проектів урядових постанов у юридичній службі Секретаріату Кабінету Міністрів, було значно звужено коло питань, що виносяться на розгляд засідань уряду; введення посади Державного секретаря Кабінету Міністрів сприяло удосконаленню роботи Секретаріату уряду та узгодженню його діяльності з діяльністю апаратів міністерств; запровадження громадської експертизи проектів урядових постанов з економічних питань забезпечило відкритість роботи Кабінету Міністрів), то на шляху запровадження підконтрольності та підзвітності всіх органів виконавчої влади Кабінету Міністрів виникли численні проблеми. 

Зокрема, незважаючи на підписання 15 грудня 1999 р. Президентом указів, спрямованих на закріплення підпорядкованості низки міністерств Кабінету Міністрів (до 1999 року Міністерства оборони, внутрішніх справ, закордонних справ, з питань надзвичайних ситуацій підпорядковувались безпосередньо главі держави), реальні важелі контролю за їхньою діяльністю так і залишилися в руках Адміністрації Президента. Зберігається пряма підпорядкованість Президенту низки державних комітетів (служб) та центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом. Це, зрозуміло, значно звужує сферу компетенції та відповідальності уряду, вносить неузгодженість у дії відповідних управлінських структур.

Не сприяє підвищенню ролі Кабінету Міністрів у здійсненні виконавчої влади і той факт, що низка повноважень вищого та центральних органів виконавчої влади здійснюється як урядом та міністерствами, так і профільними управліннями Адміністрації Президента. Скажімо, Головне управління з питань зовнішньої політики Адміністрації Президента виконує низку функцій, які також належать до сфери відання Міністерства закордонних справ; споріднені повноваження мають Головне управління державної служби і Головне управління організаційно-кадрової роботи Адміністрації Президента.

Існує декілька шляхів вирішення цих проблем. Зокрема – через внесення змін до Конституції, спрямованих на посилення ролі уряду у вирішенні кадрових питань виконавчої влади (призначення на посади та звільнення з посад керівників центральних органів виконавчої влади та місцевих державних адміністрацій), чітке розмежування предметів відання Президента та Кабінету Міністрів. З іншого боку, частково врегулювати дані питання можна і без конституційних змін, визначивши на законодавчому рівні засади відносин уряду з парламентом та главою держави, а також коло питань, віднесених до виключної компетенції Кабінету Міністрів.

Удосконалення побудови системи центральних органів виконавчої влади

Однією з головних причин низької якості управлінських послуг, відсутності зворотного зв’язку між владними структурами та суспільством є недосконала організація системи центральних органів виконавчої влади. 

У колишньому СРСР система центральних органів виконавчої влади була побудована за галузевим принципом, відповідно до якого весь спектр державної політики розподілявся між міністерствами та відомствами, кожне з яких здійснювало державне управління певною галуззю народного господарства. Тривалий час така практика існувала і в Україні. В результаті державний апарат досяг величезних розмірів: скажімо, станом на 15 березня 1999 року в Україні існувало 18 міністерств, 21 державний комітет та більше 50 інших органів виконавчої влади (палат, департаментів, комітетів, комісій тощо), які дублювали функції одне одного. З підписанням 15 грудня Указу Президента “Про зміни в структурі центральних органів виконавчої влади” цю проблему було частково вирішено. Зокрема, чисельність міністерств було зменшено до 13, низку центральних органів виконавчої влади було реорганізовано (ліквідовано), а їхні функції передано іншим органам державного управління. Однак, докорінного реформування системи центральних органів виконавчої влади не відбулось. Так, не вдалось повністю уникнути дублювання функцій одних управлінських структур іншими: Міністерство охорони здоров’я здійснює атестацію керівних працівників системи нагляду за охороною праці, виконуючи тим самим обов’язки Міністерства праці та соціальної політики. Необхідно також відзначити і те, що передача функцій одних (ліквідованих) органів іншим не була достатньо обґрунтованою. Скажімо, ліквідація декількох міністерств, державних комітетів та агентств та покладення їхніх повноважень на Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції призвели до зниження ефективності роботи останнього. 

Як свідчить зарубіжний досвід, ефективне функціонування системи центральних органів державного управління можливе лише у випадку побудови її за функціональним (а не галузевим) принципом. У відповідності з останнім кожний орган виконавчої влади здійснює чітко визначене коло управлінських функцій. При цьому, зрозуміло проблема дублювання повноважень одних державних структур іншими навіть не виникає. Побудова системи виконавчої влади за цим принципом дозволяє досягнути й інших позитивних результатів. Серед них – зменшення бюджетних витрат на фінансування владних структур, більш оперативне реагування держави на зміну зовнішньополітичних та внутрішньодержавних пріоритетів.

Удосконалення внутрішньої організації міністерств

Протягом десяти років української незалежності лише уряду, очолюваному В.Пустовойтенком вдалося пропрацювати два роки – решта Прем’єр-міністрів (а отже, і відповідних міністрів) припиняли свої повноваження протягом року з моменту вступу на посаду. Кожен новопризначений міністр, природньо, намагався підібрати на ключові посади в міністерстві “своїх” людей. В результаті лише у період з 1992 по 1999 рік змінилося близько 280 заступників міністрів. З огляду на це виникла потреба в убезпеченні висококваліфікованих державних службовців від частих змін політичної ситуації в державі. 

Саме тому у травні 2001 року побачив світ Указ Президента “Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні”, покликаний через створення посад державних секретарів втілити у життя ідею спадковості державної служби та відмежувати політичний та управлінський аспекти функціонування міністерств.

Проте, в процесі реалізації положень цього Указу виявилось, що створення інституту державних секретарів було певною мірою передчасним. Наприклад, державні секретарі можуть бути такими ж політичними діячами, як і міністри (низка новопризначених державних секретарів на момент призначення на посаду були активними членами партій). Недоцільним було запровадження посад державних секретарів у “силових” структурах – Міністерствах оборони, внутрішніх справ тощо. Крім того, наділення Президента правом призначення та звільнення державних секретарів міністерств (як і їхніх заступників) ще більше обмежило вплив уряду на вирішення кадрових питань виконавчої влади.

Багато фахівців сходяться на тому, що головною передумовою ефективного функціонування інституту державних секретарів (а отже і міністерств в цілому) є формування уряду парламентською більшістю, яка б визначала стратегічні завдання вищого органу виконавчої влади та несла б відповідальність за його діяльність. Лише в таких умовах міністри стануть політичними фігурами, а державні секретарі – виконавцями поставлених міністрами завдань. Але в Україні на сьогодні такої передумови поки що не існує.

Децентралізація виконавчої влади

В країнах Європи головним принципом побудови системи державного управління є принцип субсидіарності, за якого органи виконавчої влади вищого рівня здійснюють ті повноваження, які неспроможні реалізувати нижчестоячі управлінські структури. Український підхід до побудови системи виконавчої влади докорінно відрізняється від прийнятого у світі: на сьогодні уряд та центральні органи виконавчої влади виконують низку повноважень, які могли б успішно реалізовувати місцеві державні адміністрації. Зокрема, у 2000 р. уряд схвалив 2382 розпорядження і постанови; таким чином, члени уряду приймали по 40-50 документів щотижня. Зрозуміло, що більшість рішень приймалися практично без обговорення. Серед урядових рішень у 2000 р. були, наприклад, розпорядження “Про передачу житлового будинку з державної власності у власність територіальної громади м. Коломия”, “Про передачу незавершеної будівництвом фабрики “Полум’я” (смт. Брусилів Житомирської області)”, “Про дозвіл на ввезення в Україну та реєстрацію мікроавтобуса Тойота Хиасе, виготовленого понад 5 років тому, що передається як гуманітарна допомога Незалежній євангельській церкві “Любов Христова” (м. Миколаїв)”. Надмірна концентрація владних повноважень спостерігається і на рівні міністерств. Зокрема, Міністерство охорони здоров’я готує плани відпусток ректорів вищих медичних навчальних закладів; проводить роботу, пов’язану з наданням житлово-комунальних послуг медичним працівникам сільської місцевості тощо.

З іншого боку, районні місцеві державні адміністрації фактично позбавлені реальних важелів впливу на ситуацію у відповідних районах: управління державним майном в районі здійснюється не районними, а обласними державними адміністраціями (або Кабінетом Міністрів України), питання відводу землі вирішуються на рівні органів місцевого самоврядування, а не районних державних адміністрацій. В результаті ефективність функціонування владних структур на всіх рівнях виконавчої вертикалі значно знижується.

Удосконалення організації державної служби.

Чисельність державних службовців в Україні є значно меншою, ніж у багатьох демократичних державах світу. Натомість ефективність їхньої роботи все ще залишає бажати кращого. Загалом, виділяють декілька причин недосконалості державної служби. Серед них – успадкована з радянських часів система підбору та розстановки кадрів на посадах в органах державного управління, за якої головним критерієм для призначення на керівні посади є не професіоналізм, а особиста відданість вищестоячому керівнику. Не було створено і належних матеріальних стимулів для підвищення ефективності роботи державних службовців (заробітна плата більшості з них не перевищує 100 дол. США). 

Саме тому реформування державної служби було визнане однією з головних складових широкомасштабного процесу модернізації управлінського механізму. Воно передбачає не лише залучення на державну службу виключно кваліфікованих кадрів, але і підвищення якості управлінських послуг, забезпечення максимально ефективного витрачання бюджетних коштів. 

На сьогодні спільних поглядів на подальші шляхи реформування державної служби не існує. Зокрема, одні вбачають удосконалення роботи міністерств, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади у скороченні кількості службовців, які обіймають посади в цих органах. Тим самим, на їхню думку, забезпечується залучення на державну службу більш досвідчених кадрів (за рахунок скорочення найменш професійно придатних службовців), обмежуються витрати держави на утримання адміністративного апарату. Саме такий спосіб “удосконалення” функціонування органів виконавчої влади донедавна застосовувався в Україні. Його противники справедливо наголошують на тому, що в умовах побудови системи центральних органів виконавчої влади за галузевим принципом будь-які спроби директивного скорочення державних службовців не призведуть до очікуваних результатів, оскільки вони не враховують відомчої специфіки органів, штатні розписи яких корегуються. Так, апарати одних міністерств можна було б скоротити через невідповідність обсягу покладених на них завдань кількості державних службовців, що обіймають посади у відповідних міністерствах. Водночас існують і такі органи виконавчої влади, які незадовільно виконують покладені на них функції через брак “виконавців”. Очевидно, що подальше скорочення кількості службовців у таких органах навряд чи оптимізує їхню діяльність. Тому скороченню державних службовців має передувати перехід на організацію системи органів виконавчої влади за функціональним принципом.

Запропоновано й інші шляхи реформування державної служби, зокрема – перехід на конкурсні засади прийому на службу, підвищення розміру заробітної плати державних службовців тощо. Але в умовах існуючого дублювання функцій одних владних структур іншими, здійснення цих реформаторських кроків навряд чи призведе до значного підвищення якості управлінських послуг.

Позиції політичних партій

Проблемам адміністративної реформи та удосконалення функціонування управлінського організму завжди відведено одне з чільних місць у програмах практично всіх політичних партій. Відмінності у підходах до вирішення цих питань залежать насамперед від того, яку форму правління підтримує та чи інша партія. 

Зокрема, Народно-демократична партія, “Демократичний Союз”, “Трудова Україна”, “Партія регіонів”, “Солідарність”, у програмних документах яких одним із головних завдань визначено удосконалення форми державного правління у напрямі посилення впливу глави держави на вирішення кадрових та поточних питань діяльності уряду, традиційно підтримували всі заходи Президента України, спрямовані на реформування адміністративної системи. Так, ці партії виступають за збереження права у Глави держави на призначення керівників та заступників керівників центральних і місцевих органів виконавчої влади, державних секретарів міністерств. Підтримують вони і безпосередню підпорядкованість Президенту силових структур – Міністерств внутрішніх справ, оборони, з питань надзвичайних ситуацій та захисту населення від наслідків чорнобильської катастрофи, Служби безпеки України. Аналогічного підходу до вирішення проблем адміністративної реформи дотримується Всеукраїнське об’єднання “Батьківщина”.

Соціал-демократична партія України (об’єднана), Український Народний Рух, Народний Рух України, Партія “Реформи і порядок” та “Яблуко” підтримують ідею розширення впливу уряду на вирішення кадрових питань виконавчої влади. Деякі з них наголошують на необхідності надання Кабінету Міністрів права на призначення голів районних та обласних державних адміністрацій, Державного секретаря Кабінету Міністрів, голів державних комітетів. Водночас ці партії виступають за посилення ролі парламенту у призначенні членів уряду та його поточній діяльності.

Комуністична, Соціалістична та Прогресивна соціалістична партії України, виступаючи за повне обмеження владних повноважень Глави держави, вважають, що вся повнота державної влади повинна належати Верховній Раді, якій повинні бути підконтрольні як уряд, так і інші органи виконавчої влади.

Суттєво різняться і позиції політичних партій щодо питання про порядок формування обласних і районних державних адміністрацій. Так, Трудова Україна, Народно-демократична партія, Демократичний Союз, Партія Регіонів, “Яблуко”, “Батьківщина”, Партія зелених України, Комуністична, Соціалістична та Прогресивна соціалістична партії вважають, що закріплений Конституцією порядок призначення на посади керівників місцевих органів виконавчої влади повинен бути змінений: голови адміністрацій повинні призначатись не президентом, а обиратись населенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Інші партії (Український Народний Рух, Народний Рух України, Партія “Реформи і Порядок”, Соціал-демократична партія України (об’єднана)) виступають за збереження права на призначення голів обласних та районних адміністрацій в руках президента.

Практично всі партії у своїх програмах наголошують на необхідності побудови системи центральних органів виконавчої влади за функціональним принципом, децентралізації влади, оптимізації кількості державних службовців. Разом з тим, конкретних шляхів реформування державного апарату жодною з існуючих партій запропоновано не було.

З проголошенням Україною у 1991 році незалежності особливої актуальності набула проблема наближення існуючої в державі системи місцевого самоврядування до європейських та світових стандартів. Тому вже наступного року розпочались інтенсивні пошуки найбільш прийнятної для України моделі організації муніципальної влади. Їх результатом стало прийняття Верховною Радою у березні 1992 р. Закону “Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування”, який розмежував повноваження органів самоврядування та державного управління, визначив структуру виконавчої вертикалі на місцях. Переважна більшість його положень у 1996 році знайшла відображення у Конституції України. 

Прийняття Верховною Радою України Основного закону заклало підвалини для подальшого реформування місцевого самоврядування. Зокрема, у 1996 та 1999 роках було прийнято Закони “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні адміністрації”. Вони визначили основні засади організації муніципальної влади в Україні та принципи взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування, закріпили фінансові та майнові права територіальних громад.

Система місцевого самоврядування

У переважній більшості зарубіжних держав на законодавчому рівні закріплено дволанкову систему організації муніципальної влади, яка, поряд з територіальними громадами, включає також органи місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб. Подібна система організації муніципальної влади була закріплена і в українському законодавстві. Зокрема, було визнано, що територіальна громада села, селища, міста є основним носієм функцій місцевого самоврядування. Вона може здійснювати свої повноваження як безпосередньо – у формі місцевих референдумів, загальних зборів громадян за місцем проживання, ініціювання розгляду поточних питань місцевого значення у відповідних радах, громадських слухань, створення будинкових, квартальних, вуличних органів самоорганізації населення, так і через відповідні ради та їхні виконавчі органи. 

Важлива роль у здійсненні муніципальної влади належить сільським, селищним, міським радам та їхнім виконавчим органам. Стаття 26 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” визначає коло питань, які можуть вирішуватись виключно місцевими радами. Серед них – питання самоорганізації ради та формування її органів (затвердження регламенту ради, утворення комісій та визначення їхнього складу, формування виконавчого органу ради тощо); економічного, соціального та культурного розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці тощо. До повноважень рад також віднесено затвердження місцевих бюджетів, встановлення муніципальних податків та зборів, прийняття рішень про випуск облігацій місцевих позик, управління комунальною власністю. Крім того, муніципальні представницькі органи мають досить вагомі важелі контролю за діяльністю місцевих голів та утворених радами органів. Так, рада може прийняти рішення про недовіру відповідному голові, вимагати від виконавчого комітету подання звіту про діяльність, за результатами розгляду якого переобрати всіх чи окремих членів комітету. 

Виконавчими органами рад є їхні виконавчі комітети, відділи та управління, які формуються на строк повноважень ради та очолюються відповідно сільськими, селищними та міськими головами. Ці органи наділені широкими повноваженнями практично в усіх сферах життя відповідних громад, зокрема – соціально-економічного, культурного розвитку територій, оборонної роботи, забезпечення правопорядку; управління комунальною власністю, зовнішньоекономічною діяльністю тощо. Ці повноваження Законом “Про місцеве самоврядування в Україні” розподілено на власні (здійснення яких пов’язане з вирішенням питань місцевого значення та наданням громадських послуг) та делеговані (окремі повноваження органів виконавчої влади, виконання яких у зв’язку з наближеністю органів місцевого самоврядування до жителів сіл, селищ та міст держава вважає за доцільне покласти на муніципальні органи). 

Виконавчі органи місцевих рад очолюються сільськими, селищними та міським головами. Останні здійснюють три основні функції: представляють громади сіл, селищ та міст у відносинах з іншими територіальними громадами та органами державної влади, головують на засіданнях рад та очолюють їхні виконавчі комітети. 

Органами, які забезпечують реалізацію спільних інтересів територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” не передбачив існування виконавчих органів цих рад – рішення останніх виконуються відповідними місцевими державними адміністраціями. Повноваження регіональних представницьких органів законодавство зводить, в основному, до організації власної роботи, затвердження поданих на розгляд рад відповідними місцевими державними адміністраціями програм соціального, економічного та культурного розвитку відповідних територій, обласних та районних бюджетів тощо. При цьому значна кількість повноважень рад обласного і районного рівнів делегується міцевим державним адміністраціям – зокрема, сприяння інвестиційній діяльності на території області (району); об’єднання на договірних засадах коштів підприємств та організацій, розташованих на відповідній території, і населення, а також бюджетних коштів на будівництво та реконструкцію об’єктів соціальної інфраструктури, на охорону навколишнього середовища; забезпечення розвитку науки та освіти, охорони здоров’я тощо. 

Порядок формування муніципальних, районних та обласних рад

Депутати сільських, селищних та міських рад обираються на чотирирічний строк громадянами, які на день проведення виборів досягли 18 років, мають право голосу і проживають на території відповідних сіл, селищ та міст. При цьому територія адміністративної одиниці поділяється на округи, кількість яких дорівнює кількості депутатських місць у раді. Для того, щоб бути обраним, кандидат у депутати повинен отримати більше голосів виборців, які взяли участь у голосуванні, ніж будь-який інший кандидат у депутати до місцевої ради. 

Визначивши на конституційному рівні районні та обласні ради як органи, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, Верховна Рада України закріпила особливий порядок їхнього формування. Так, згідно із Законом “Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” всі територіальні громади в межах району обирають до районних рад однакову кількість депутатів. Формування складу обласних рад здійснюється на аналогічних засадах: райони, міста обласного значення є рівнопредставленими. Слід також відзначити, що процес виборів депутатів районних та обласних рад має й інші специфічні риси. Так, під час проведення виборів до районної ради кожне село, селище, а на виборах до обласних рад – відповідно кожний район та місто обласного значення – обирають не одного, а декількох депутатів. При цьому обраними до обласної (районної) ради вважаються кандидати, які на виборах отримали більшу, порівняно з іншими кандидатами, кількість голосів виборців, що взяли участь у голосуванні.

Відносини місцевого самоврядування з органами виконавчої влади

Закони “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні адміністрації” визначили коло питань, віднесених до компетенції органів державного управління на місцях та муніципальних органів. На законодавчому рівні також було передбачено положення, відповідно до якого органи виконавчої влади та їхні посадові особи не мають права втручатись у законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені законодавством до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень. Обмежено і втручання муніципальних органів у діяльність управлінських структур: органи самоврядування не можуть втручатись у діяльність органів державного управління, за винятком випадків виконання ними делегованих повноважень державної влади. 

Матеріальна основа місцевого самоврядування

Якість муніципальних послуг та ефективність функціонування системи місцевого самоврядування в цілому залежать від наявності у власності територіальних громад достатніх коштів. Законодавство закріпило за територіальними громадами право на володіння, користування і розпоряджання належним їм на праві комунальної власності рухомим та нерухомим майном, землею та природними ресурсами, закладами культури та освіти тощо. Від імені територіальної громади повноваження власника здійснюють відповідні муніципальні органи.

Проблеми розвитку місцевого самоврядування в Україні

Незважаючи на активні кроки України у напрямі реформування місцевого самоврядування, багато проблем, пов’язаних із здійсненням територіальними громадами права на вирішення питань місцевого значення, залишаються по суті невирішеними. Зокрема, найбільші дискусії точаться навколо удосконалення організації муніципальної влади, відносин між органами самоврядування та місцевими державними адміністраціями; оптимізації порядку формування місцевих рад. Не менш гостро стоїть проблема зміцнення матеріальної та фінансової основи місцевої влади.

Удосконалення системи місцевого самоврядування

Чи не найголовнішою запорукою підвищення ефективності функціонування системи місцевого самоврядування в Україні є створення державою таких механізмів, які б дозволяли територіальним громадам вирішувати поточні проблеми місцевого значення не лише через відповідні муніципальні органи, але і за допомогою різних форм безпосередньої демократії. 

У переважній більшості держав, що утворились на теренах колишнього СРСР, на законодавчому рівні було закріплено право громад на здійснення місцевого самоврядування безпосередньо, тобто без участі органів самоврядування. При цьому, український законодавець, передбачивши таке право, не визначив дієвих механізмів його реалізації: єдиним кроком у напрямку зміцнення впливу громад на вирішення місцевих питань стало законодавче визначення статусу органів самоорганізації населення (будинкових, вуличних, квартальних комітетів). Здійснення самоврядування в інших формах безпосередньої демократії чинним законодавством фактично унеможливлено (скажімо, більшість положень ухваленого ще у 1990 році Закону “Про всеукраїнський та місцевий референдуми” суперечить не лише загальноприйнятій світовій практиці, але і положенням Конституції, а тому – не можуть застосовуватись на практиці). Це, зрозуміло, навряд чи сприяє підвищенню ефективності функціонування муніципальної влади. 

Чимало дискусій точиться і навколо питання про розмежування повноважень між різними ланками органів самоврядування. В усіх демократичних державах визначальним принципом розподілу функцій не лише між органами місцевого самоврядування, але і між органами муніципального та державного управління, є принцип субсидіарності, відповідно до якого органи самоврядування та виконавчої влади повинні виконувати лише ті завдання, які не спроможні виконати органи нижчого рівня. Натомість в Україні такий підхід до розподілу повноважень між муніципальними інституціями визнаний не був. Так, чинним законодавством на виконавчі органи сільських, селищних та міських рад покладено обов’язки щодо надання додаткових до встановлених державою гарантій соціального захисту населення, подання допомоги інвалідам, ветеранам війни та праці, створення будинків-інтернатів для малозабезпечених та самотніх громадян, підготовки програм економічного та соціального розвитку, раціонального використання природних ресурсів тощо. При цьому законодавцем не було враховано реальної спроможності здійснення цих функцій відповідними органами: загальновідомо, що за рахунок лише доходів від комунального майна, що належить селу, та місцевих податків виконати покладені на виконавчі органи рад обов’язки буде неможливо. 

Недостатньо було враховано зарубіжний досвід і при законодавчому визначенні повноважень районних та обласних рад: функції останніх зводяться скоріше не до представництва громад, а до перерозподілу коштів між селами, селищами та містами (часто – з нехтуванням інтересів тих громад, які, фактично, відіграють визначальну роль у формуванні обласних та районних бюджетів), затвердження поданих місцевими державними адміністраціями програм економічного та соціального розвитку регіонів, а також визначення порядку власної діяльності.

Пропонуються два шляхи розмежування повноважень між різними ланками системи муніципального управління. Перший з них – збільшення територіальних громад. Прихильники такого способу вдосконалення функціонування місцевого самоврядування наголошують на тому, що лише за умови забезпечення самодостатності територіальних громад (тобто через створення таких громад, які за рахунок власних податкових надходжень та господарської діяльності будуть спроможні забезпечити належне фінансування та надання якісних муніципальних послуг) ефективне муніципальне управління стане реальністю. Водночас збільшенню територіальних громад перешкоджають положення Конституції, якими за кожною сільською громадою закріплено право на здійснення місцевого самоврядування. Тим самим створюються законодавчі умови для їхнього подальшого подрібнення.

Зміст другої моделі полягає у скороченні переліку функцій сільських, селищних та міських рад до таких меж, в яких відповідні громади будуть здатні надавати муніципальні послуги за рахунок власних коштів. При цьому пропонується відповідно розширити обсяг повноважень районних та обласних рад. Але і такий підхід до вирішення проблем самоврядування містить чимало недоліків. Зокрема, він не може врахувати нерівномірність економічного розвитку сіл, селищ та міст, чисельність членів відповідних громад та цілу низку інших факторів. 

Удосконалення порядку формування муніципальних, районних та обласних рад

Передбачений Законом “Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” порядок проведення виборів до місцевих представницьких органів зумовив виникнення цілої низки проблем, дискусії навколо яких не вщухають і дотепер. 

Зокрема, ним передбачено, що територіальні громади в межах району, а так само райони та міста обласного значення, повинні мати рівну кількість депутатських мандатів у відповідно районній та обласній радах. Такий порядок формування рад призводить до низки негативних наслідків, зокрема – порушення принципу рівності голосів виборців. Так, місто обласного значення з кількістю жителів в один мільйон представлене в обласній раді тією ж кількістю депутатів, що і невеликий сільськогосподарський район. В результаті при затвердженні радами бюджетів, програм економічного та соціального розвитку територій, інтереси таких міст фактично нехтуються. Тому багатьма фахівцями вже давно піднімається питання про необхідність зміни порядку формування обласних рад. Один із шляхів вирішення цієї проблеми полягає у встановленні квоти представленості територільних громад у відповідних радах, тобто визначенні кількості виборців в окрузі, якій має відповідати один депутатський мандат у відповідній раді. Однак позиції прихильників такого підходу поділяють далеко не всі. Головним їхнім аргументом є те, що відповідно до положень Основного закону обласні та районні ради є органами, що представляють спільні інтереси територіальних громад. А відтак зміна представленості громад у відповідних радах суперечитиме Конституції. 

Не менш гостро стоїть проблема формування територіальних виборчих комісій. Останні, відповідно до закону, утворюються радами за пропозиціями їхніх голів. При цьому Закон ніяк не зв’язує голову ради обов’язком включення запропонованих партіями, виборчими блоками, зборами виборців осіб до складу комісій. В умовах, коли 70% складу обласних та районних рад становлять службовці відповідних державних адміністрацій, які знаходяться у прямому підпорядкуванні останніх, рішення рад (а отже і склад виборчих комісій) часто залежать від позицій керівників обласних та районних державних адміністрацій. Тим самим створюються умови для недостатньо об’єктивного визначення результатів виборів. Вирішити цю проблему можна було б шляхом, зокрема, усунення рад від участі у призначенні членів виборчих комісій (відповідні повноваження пропонується передати виборчим комісіям вищого рівня). Альтернативний шлях врегулювання даного питання полягає у розширенні представництва у складі виборчих комісій учасників виборів – політичних партій та блоків партій. 

Численні дискусії точаться також навколо питання про розведення у часі виборів до парламенту та місцевих представницьких органів. Їхнє значення обумовлене тим, що процес обрання народних депутатів України відсуває хід виборів до органів муніципальної влади на другий план. У зв’язку з цим значно послаблюється контроль за дотриманням положень виборчого законодавства під час виборів, а відтак – відкриваються широкі можливості для зловживань з боку органів державної влади. Але на шляху позитивного вирішення цієї проблеми стоять перешкоди – діюча Конституція фактично унеможливлює проведення виборів в інші, ніж вибори до парламенту, строки. 

Відносини між органами місцевого самоврядування та виконавчої влади 

Прийняттям Законів “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні адміністрації” законодавчий орган держави спробував розмежувати повноваження управлінських та самоврядних інституцій. При цьому законодавством було визначено як виключні сфери відання місцевих органів державної влади та самоврядування, так і питання, які належать до конкуруючої (суміжної) компетенції, за якої державні адміністрації та муніципальні органи наділяються повноваженнями в одній галузі суспільного життя. Саме вони і потребують розмежування як на законодавчому рівні, так і в процесі їхнього здійснення. 

Фахівцями у галузі місцевого самоврядування запропоновано різні способи розмежування предметів відання муніципальних та державних органів. Так, висловлюється думка про необхідність уточнення предметів відання місцевих державних адміністрацій та органів самоврядування. Водночас опоненти такої ідеї обгрунтовано зауважують, що всіх конфліктних ситуацій у відносинах держави та муніципальних органів, керуючись лише нормами законодавства, вирішити не вдасться. На їхню думку, найефективнішим з можливих шляхів розмежування повноважень є укладення договорів між державними адміністраціями та самоврядними органами щодо спільної діяльності у відповідних галузях суспільного життя. Аргументом на користь їхньої позиції є те, що чинне законодавство дозволяє муніципальним та державним адміністраціям укладати угоди, які можуть конкретизувати відповідно до закону їхні взаємні права та обов’язки. 

Не менше проблем у стосунках місцевих державних адміністрацій з органами самоврядування виникло у зв’язку з поділом повноважень виконавчих органів місцевих рад на власні та делеговані. Такий підхід не є типовим для переважної більшості зарубіжних країн: виконавчі органи влади делегують муніципалітетам свої повноваження, як правило, на договірній основі (але аж ніяк не на підставі закону). Крім того, органам місцевого самоврядування в Україні делеговано ті повноваження, які, за логікою, повинні реалізовуватись органами державного управління, а не муніципальними структурами (скажімо, організація мобілізаційної роботи у відповідних територіальних одиницях). Водночас покладення на муніципальні органи тягаря делегованих повноважень не супроводжувалось виділенням на їхню реалізацію відповідних бюджетних коштів. 

Комунальна власність 

Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” закріпив за територіальними громадами право на володіння, користування та розпорядження комунальною власністю. Але далі закріплення цього права законодавець не пішов. Так, у жодному правовому акті не було визначено конкретного порядку передачі майна з державного володіння у муніципальну власність. Низка проблем виникає і при спробах розмежування власності міст та адміністративно-територіальних одиниць, які ввійшли до їх складу, так само як і власності областей, районів, міст. Поза правовим регулюванням залишився і порядок розпорядження комунальною власністю громадою безпосередньо, тобто без участі органів місцевого самоврядування. Без вирішення цих питань про підвищення якості муніципальних послуг годі й думати.

Оборона України, захист державного суверенітету, підтримання безпеки суспільства як зовнішньої, так і внутрішньої є однією з головних функцій держави. Її безпосереднє виконання покладене на так звану “Воєнну організацію” держави або “силові” структури – систему державних органів та інституцій, які мають повноваження та засоби для захисту України та її населення від злочинності, військових посягань ззовні, підривної діяльності іноземних держав та організацій, катастроф, стихійних лих, небезпечних соціальних конфліктів, епідемій та інших загроз, у тому числі силовими методами. До “силових” структур належать Збройні Сили України, органи і підрозділи Міністерства внутрішніх справ, внутрішні війська, Служба безпеки України, Прикордонні війська України, військові підрозділи Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи та інші воєнізовані та збройні формування, утворені відповідно до Конституції України.

До здобуття незалежності Україна не мала ані власних силових структур, ані органів управління обороною та державною безпекою. Військові формування підпорядковувалися органам державної влади СРСР та виконували загальносоюзні функції.

З розпадом Радянського Союзу Україна отримала у спадок надзвичайно чисельну за особовим складом та кількістю озброєнь, потужну і, водночас, економічно обтяжливу та структурно нераціональну Воєнну організацію. Постала нагальна необхідність реформувати Збройні Сили України та інші силові структури таким чином, щоб вони, не втративши, і підвищивши власну здатність виконувати поставлені перед ними завдання, не стримували економічний та соціальний розвиток держави.

Воєнна організація України сьогодні

Воєнна організація України сьогодні складається з воєнізованих формувань та силових органів держави, до особового складу яких за різними оцінками належать до мільйона осіб. Кожен такий орган чи формування мають свої функції та виконують певні завдання. Від того, наскільки чітко визначені у законодавстві напрями використання силових структур (як у мирний, так і у воєнний час), їх підпорядкованість та контроль над ними, залежить не тільки безпека суспільства, але й соціальна, економічна та політична рівновага у державі, конституційність даржавної влади, правопорядок тощо.

Збройні Сили України

Функції Збройних Сил України

Оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності покладені на Збройні Сили України. Вони протидіють застосуванню іншою державою або групою держав збройної сили до України, забезпечують охорону повітряного простору держави та підводного простору у межах територіального моря України. Таким чином, основне завдання Збройних Сил – захист України від агресії ззовні. Найбільшої актуальності виконання цієї функції набуває, природньо, тоді, коли держава перебуває у стані війни. Однак це не означає, що можливості Збройних Сил використовуються державою лише у випадку ведення війни. Створення і утримання боєздатних воєнізованих формувань вимагає надзвичайно великих матеріальних і фінансових витрат, а отже, використовувати їх необхідно максимально ефективно. Тому законодавство передбачає можливість залучення Збройних Сил і під час виконання мирних завдань. Причому, мова йде лише про випадки надзвичайного характеру, коли застосування збройної сили, використання дисциплінованих та високоорганізованих армійських підрозділів, частин, з’єднань є єдиним способом забезпечити захист життя та здоров’я населення, дотримання Конституції та законів України тощо. Зокрема, Збройні Сили можуть залучатися до здійснення заходів із підтримання правового режиму воєнного і надзвичайного стану, для посилення охорони державного кордону України і виключної (морської) економічної зони, континентального шельфу України, ліквідації надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру (різноманітних аварій, катастроф, епідемій, епізоотій тощо).

Крім того, законодавство передбачає можливість використання окремих підрозділів, військових частин і з’єднань Збройних Сил України з метою сприяння підтримці міжнародного миру. Тому у виняткових випадках вони можуть застосовуватися для надання військової допомоги іншим державам, а також участі у міжнародному військовому співробітництві та міжнародних миротворчих операціях на підставі міжнародних договорів України.

Структура та загальна чисельність Збройних Сил України

Загальна чисельність Збройних Сил України затверджується Верховною Радою України за поданням Президента України. На сьогодні вона складає 400 тисяч чоловік, з яких 310 тисяч – військовослужбовці. Передбачається поступове скорочення загальної чисельності Збройних Сил.

Основу Збройних Сил України складають види Збройних Сил, а саме: Сухопутні війська, Військово-Повітряні Сили, Війська Протиповітряної оборони, Військово-Морські Сили. До складу Збройних Сил входять також об’єднання, з’єднання, військові частини, військові навчальні заклади, установи та організації, що не належать до видів Збройних Сил України.

Головним військовим органом з планування оборони держави і оперативного управління Збройними Силами України є Генеральний штаб Збройних Сил України (окрема складова частина Міністерства оборони України).

Безпосереднє керівництво Збройними Силами України у мирний та воєнний час здійснює Головнокомандувач Збройних Сил України. Головнокомандувачем Збройних Сил України є за посадою Міністр оборони України, якщо він військовослужбовець, а у разі, коли Міністром оборони України призначається цивільна особа, – начальник Генерального штабу Збройних Сил України.

Комплектування Збройних Сил України

Особовий склад Збройних Сил України складається з військовослужбовців і працівників Збройних Сил України (цивільних осіб).

В Україні встановлено загальний військовий обов’язок для чоловіків, які відповідають певним вимогам щодо стану здоров’я та віку. На сьогодні приблизно 42% особового складу військовослужбовців (близько 137 тисяч чоловік) формується за рахунок періодичних призовів громадян України на строкову службу в Збройних Силах. Призовний вік мають особи, які досягли 18, але не старші 25 років. (загальна структура керівництва та контролю над Збройними Силами України відображена у схемі 1)

Органи і підрозділи Міністерства внутрішніх справ. Внутрішні війська

Головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, відповідальним за захист прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, ведення боротьби із злочинністю, охорону громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, безпеки дорожнього руху та пожежної безпеки, охорони та оборони особливо важливих державних об’єктів, є Міністерство внутрішніх справ України. Воно:

• забезпечує запобігання злочинам, їх припинення, розкриття і розслідування, розшук осіб, які вчинили злочини, вжиття заходів із усунення причин і умов, що сприяють вчиненню правопорушень;
• виявляє, розкриває і розслідує злочини, що мають міжрегіональний і міжнародний характер, веде боротьбу з організованою злочинністю, наркобізнесом і злочинами у сфері економіки;
• забезпечує профілактику правопорушень;
• забезпечує проведення паспортної, реєстраційної та міграційної роботи;
• організовує роботу, пов’язану із забезпеченням безпеки дорожнього руху та пожежної безпеки;
• вживає разом з іншими державними органами заходів щодо запобігання дитячій безпритульності та правопорушенням серед неповнолітніх;
• організовує і проводить розшук громадян у встановлених законодавством та міжнародними угодами України випадках;
• здійснює контроль за придбанням, зберіганням, носінням і перевезенням зброї, боєприпасів, вибухових речовин і матеріалів, інших предметів і речовин, щодо зберігання і використання яких встановлено спеціальні правила, за відкриттям і функціонуванням об’єктів, де вони використовуються;
• організовує роботу Державної автомобільної інспекції, забезпечує реєстрацію та облік автомототранспортних засобів, разом з іншими державними органами вживає заходів із забезпечення безпеки дорожнього руху; контролює проведення роботи, спрямованої на запобігання дорожньо-транспортним пригодам;
• забезпечує здійснення державного пожежного нагляду, пожежну охорону населених пунктів і об’єктів;
• здійснює контроль за додержанням громадянами паспортних правил, правил в’їзду, виїзду, перебування в Україні і транзитного проїзду через її територію іноземців та осіб без громадянства;
• організовує здійснення заходів щодо рятування людей, охорони їх безпеки, забезпечення громадського порядку, збереження майна в разі стихійного лиха, аварій, пожеж, катастроф та щодо ліквідації їх наслідків;
• виконує інші функції.

Отож, на Міністерство внутрішніх справ покладений обов’язок забезпечувати внутрішню безпеку держави, захист громадян, їх прав, інтересів, власності у повсякденному житті.

Міліція

До структури Міністерства внутрішніх справ України входить низка елементів (органи державної пожежної охорони, внутрішні війська, кримінально-виконавча система), кожен з яких виконує певні функції, покладені на органи внутрішніх справ. Одним з них є міліція – державний озброєний орган виконавчої влади, який захищає життя, здоров’я, права і свободи громадян, власність, природне середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань.

Саме міліція забезпечує особисту безпеку громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів; здійснює запобігання правопорушенням та їх припинення; охороняє і підтримує громадський порядок; виявляє і розкриває злочини, розшукує осіб, які їх вчинили; забезпечує безпеку дорожнього руху; захищає власність від злочинних посягань; виконує деякі кримінальні покарання і адміністративні стягнення тощо.

Система органів міліції поділяється на підрозділи, кожен з яких виконує спеціальні функції, як-от: боротьба зі злочинністю; забезпечення громадської безпеки та охорона громадського порядку; забезпечення правопорядку на транспорті; забезпечення безпеки дорожнього руху; охорона державної, комунальної та приватної (за угодами) власності тощо. Відповідно, існує кримінальна міліція, міліція громадської безпеки; транспортна міліція; державна автомобільна інспекція; міліція охорони; спеціальна міліція.

Внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України

Внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України призначені для охорони та оборони важливих державних об’єктів (таких, як атомні електростанції), охорони виправно-трудових і лікувально-трудових установ, а також для участі в охороні громадського порядку та боротьбі із злочинністю. Крім того, військовослужбовці внутрішніх військ конвоюють заарештованих і засуджених; переслідують і затримують заарештованих і засуджених осіб, які втекли з-під варти; супроводжують спеціальні вантажі; здійснюють пропускний режим на об’єктах, що охороняються; охороняють підсудних під час судового процесу; беруть участь у ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій (аварій, катастроф тощо) на об’єктах, що охороняються та інше.

Служба безпеки України

Функції Служби безпеки України

Перед державою та суспільством нерідко постають численні загрози їх життєво важливим інтересам. Такими загрозами є розвідувальна та підривна діяльність іноземних спеціальних служб та організацій, організована злочинність, особливо у сфері економіки та управління, тероризм тощо. Деякі діяння окремих осіб та організацій створюють небезпеку для всього людства, міжнародного миру. Боротьба, запобігання, припинення таких особливо небезпечних посягань на безпеку суспільства, держави, окремих громадян є завданням Служби безпеки України. Саме цей правоохоронний орган здійснює розвідувальну та контррозвідувальну роботу; бере участь у забезпеченні захисту державних таємниць України; виявляє, припиняє та розслідує злочини проти держави та деякі інші правопорушення.

Керівництво Службою безпеки України. Її структура 

Служба безпеки України підпорядковується у своїй діяльності Президенту України та перебуває під контролем Верховної Ради України. Така “увага” до неї з боку вищих органів державної влади зумовлена прагненням запобігти порушенню прав та інтересів громадян, забезпечити максимально ефективне здійснення цим органом спеціального призначення покладених на нього функцій. Адже Служба безпеки України здійснює діяльність у сфері особливих інтересів держави та суспільства.

Керівництво всією діяльністю Служби безпеки України здійснює її Голова. Він несе персональну відповідальність за якість та законність її роботи.

До складу Служби безпеки України входить Центральне управління Служби безпеки України, підпорядковані йому органи в регіонах (районах та областях), Служба безпеки Автономної Республіки Крим, органи військової контррозвідки, військові формування, а також навчальні, науково-дослідні та інші заклади Служби безпеки України.

Інші “силові” структури

До числа “силових” структур України входять і деякі інші органи та формування, мета яких – забезпечення внутрішньої та зовнішньої безпеки держави. Серед них можна виділити, зокрема, Прикордонні війська України та військові підрозділи Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи.

Прикордонні війська України покликані підтримувати недоторканність державного кордону України на суші, морі, річках, озерах та інших водоймах України, а також охороняти виключну (морську) економічну зону України (морські райони, зовні прилеглі до територіального моря України, включно з районами навколо островів, що їй належать). Вони забезпечують дотримання всіма особами та транспортними засобами встановленого порядку перетинання державного кордону України.

З метою захисту населення та подолання наслідків катастроф, стихійних лих, епідемій тощо в державі створені війська цивільної оборони, спеціальні аварійно-рятувальні та інші служби. Загальне керівництво ними здійснює Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи.

Вище керівництво та загальний контроль за діяльністю у сфері забезпечення внутрішньої та зовнішньої державної безпеки

Воєнна організація України – надзвичайно потужна система багатьох складових. До підтримання її функціонування задіяні мільйони громадян, суттєві фінансові та матеріальні ресурси. Вона покликана забезпечувати життєво важливі інтереси держави та суспільства. Тому діяльність “силових” структур завжди перебувала у сфері особливої уваги керівництва та вищих органів влади України (загальна структура керівництва та контролю над Воєнною організацією держави відображена у схемі 2).

Президент України 

Однією з головних функцій Президента України як гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності, додержання Конституції України та прав і свобод людини і громадянина є забезпечення національної безпеки. Тому саме він здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони України. Глава держави виступає Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України і у цій якості за власною ініціативою призначає на посади та звільняє вище командування Збройних Сил, а також усіх інших військових формувань. Керівники всіх “силових” структур підпорядковані безпосередньо Президенту. 

Контроль за діяльністю військових та правоохоронних органів Глава держави здійснює через систему спеціально створених органів: Раду національної безпеки і оборони України та Головне управління з питань діяльності військових формувань та правоохоронних органів Адміністрації Президента України.

Рада національної безпеки і оборони України 

Рада національної безпеки і оборони України – передбачений Конституцією України координаційний орган з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. Вона подає Главі держави пропозиції щодо реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони, а також здійснює координацію та контроль за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони у мирний та воєнний час, в умовах надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України. 

До складу Ради національної безпеки та оборони України входять Президент України (він є її головою), Прем’єр-міністр України, Міністр оборони, Міністр внутрішніх справ, Міністр закордонних справ України, Голова Служби безпеки України та інші керівники центральних органів виконавчої влади, які включаються до її складу за рішенням Глави держави.

Забезпечує організацію роботи і виконання рішень Ради національної безпеки і оборони України Секретар Ради національної безпеки і оборони України, який також призначається на посаду Президентом України.

Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Глави держави.

Головне управління з питань діяльності військових формувань та правоохоронних органів 

Президентський контроль за діяльністю військових структур та правоохоронних органів здійснює Головне управління з питань діяльності військових формувань та правоохоронних органів, яке входить до складу Адміністрації Президента України. Основним його завданням є нагляд та інспектування діяльності “силових” структур.

Проблеми реформування Воєнної організації держави

Створення умов для ефективного функціонування “силових” структур вимагає докорінного реформування їх структури та чисельності, організації, управління тощо. Особливої актуальності набули, зокрема, питання створення системи цивільного контролю за діяльністю Воєнної організації держави, переведення процесу комплектування військових формувань на професійну основу, скорочення чисельності їх особового складу та інші. Не сходять з порядку денного проблеми фінансування “силових структур”, покращення їхньої структури, порядку управління тощо.

Цивільний контроль над “силовими” структурами 

Воєнна організація суттєво відрізняється від інших державних інституцій. Вона володіє величезним бойовим арсеналом та витрачає на його створення значні кошти. Крім того, на відміну від інших державних органів, які діють на демократичних засадах, “силові” структури функціонують на принципах суворої централізації та субординації, тобто, не є демократичними. Очевидно, діяльність Воєнної організації створює потенційну загрозу суспільству та державі, які вона покликана захищати. Мабуть, єдиним способом уникнути цієї загрози є встановлення ефективного контролю суспільства (цивільного контролю) над “силовими” структурами. 

Сьогодні в Україні цивільний контроль над Воєнною організацією забезпечується, переважно, шляхом закріплення підпорядкованості “силовиків” цивільній владі (перш за все, Президенту України) та їх підконтрольності вищим органам держави (Верховній Раді України, Уряду). Законодавство навіть передбачає можливість заміщення посади Міністра оборони України цивільною особою (щоправда, досі таке відбулося лише одного разу). 

Більше проблем виникає з іншим напрямком забезпечення контрольованості Воєнної організації з боку суспільства – наданням цивільним особам більш широких можливостей щодо заміщення посад у “силових” структурах. Українська влада ніяк не може наважитися на подібний крок, оскільки йому чиниться серйозний опір з боку традиційно консервативних військових. Їхні опоненти, натомість, зазначають, що військові повинні займатися безпосередньо військовим плануванням, бойовою підготовкою тощо. У свою чергу, питання військової політики, матеріального забезпечення, управління підприємствами оборонного комплексу, кадрів, закупівлі озброєнь, наукових досліджень та інші повинні перебувати у віданні цивільних осіб, які мають відповідну фахову підготовку.

Комплектування військових формувань на професійній основі 

Останні роки у суспільстві, владних колах широко обговорюється перспектива поповнення особового складу “силових” структур за рахунок так званих “контрактників” – професійних військових, для яких забезпечення внутрішньої та зовнішньої безпеки держави було б професією. 

Сьогодні за рахунок призовників частково комплектуються Збройні Сили України (137 тис. чоловік), Служба безпеки України (1,49 тис.), Прикордонні війська України (12,3 тис.), внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України (22,7 тис.), війська Цивільної оборони Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи (4,4 тис.). Переведення порядку формування “силових” структур на професійну основу означатиме, що ця частина військових формувань (всього 178 тисяч чоловік) повинна буде комплектуватися за рахунок професійних військовослужбовців. 

Аргументи противників такого варіанту розвитку подій зводяться до наступного. По-перше, вони стверджують, що професійні армії (та інші “силові” структури) коштують дорожче, ніж призовні. По-друге, зменшується резерв військових формувань. Сьогодні всі призовники, звільнившись зі строкової служби, мають необхідні навики і утворюють резерв, який може бути розгорнутий у випадку війни чи іншої кризової ситуації. Вважається, що професійні армії не мають такої переваги. і по-третє, опоненти прихильників професіоналізації Воєнної організації стверджують, що перехід на контрактні засади формування особового складу “силових” структур сприятиме посиленню корпоративності військових (перетворенню їх на своєрідну касту). Це послабить контроль суспільства над ними.

Прихильники професіоналізації комплектування “силових” структур зазначають, що вже сьогодні на утримання особового складу військових формувань витрачається більшість бюджетних коштів, передбачених для фінансування потреб забезпечення національної безпеки. Зважаючи на передбачене скорочення чисельності штату Збройних Сил України та правоохоронних органів, можна очікувати, що суттєвих витрат державних коштів перехід до контрактних засад їх формування не викличе.

Стосовно резервів. У розвинутих країнах світу збройні сили мають організований резерв, який формується на добровільних контрактних засадах. При цьому, добровольці проходять короткострокову фахову підготовку. Як показує історичний досвід, такі резерви спроможні у досить стислі строки надати підтримку основним силам військових формувань.

Зрештою, перехід до професійної служби у “силових” структурах може посприяти зближенню військових з населенням, підвищенню престижу військової професії, особливо, зважаючи на те, що обов’язкова військова служба дуже непопулярна серед молодих людей та їхніх батьків.

Зменшення термінів строкової військової служби 

Одним з етапів переходу до професійних засад комплектування “силових” структур є зменшення термінів строкової військової служби. Сьогодні у владних колах розглядається можливість скорочення строків перебування призовників у лавах Збройних Сил та інших військових формувань до 12 місяців (з існуючих 18). 

Прихильники такого скорочення стверджують, що воно сприятиме підвищенню престижу військової служби; зменшенню кількості таких явищ, як ухилення від служби, нестатутні відносини між військовослужбовцями (“дідівщина”); поповненню резерву військовозобов’язаних; забезпеченню соціальної справедливості (служитиме більше юнаків). Тенденція до зменшення термінів строкової служби відмічається і у більшості розвинутих країн, де існує загальний військовий обов’язок.

Аргументи опонентів зводяться до наступного. Зокрема, відзначається, що скорочення строків військової служби викличе потребу збільшити кількість громадян, які призиватимуться кожні півроку, на 30 тисяч чоловік у кожному періоді (до 89 тисяч). У той же час, реальні можливості військкоматів та наявні призовні ресурси дозволяють призивати близько 60 тисяч юнаків щопівроку. Інакше відбудеться скорочення особового складу військових формувань, що, на думку військових, призведе до втрати боєздатності Збройних Сил України та інших “силових” структур. Зменшення термінів строкової служби також призведе до збільшення витрат на утримання солдатів та сержантів строкової військової служби за рахунок зростання видатків на підготовку та проведення призову, речове забезпечення, виплати вихідної допомоги військовослужбовцям при звільненні тощо. Крім того, можуть виникнути проблеми з підготовкою сержантів (старшин) та кваліфікованих солдат (матросів) у навчальних частинах.

Скорочення чисельності особового складу “силових” структур 

Україна отримала у спадок від Радянського Союзу надзвичайно потужну і громіздку Воєнну організацію. Чисельність особового складу лише Збройних Сил перевищувала 700 тисяч чоловік. Зрозуміло, що для середньої за розмірами та кількістю населення держави утримувати у постійній боєготовності таку силу занадто складно. Це потребує значних витрат, відволікає від процесу суспільного виробництва велику кількість працездатних громадян тощо. Крім того, з часу розпаду СРСР суттєво змінилася міжнародна ситуація. Велика армія лише відлякуватиме країни-сусідів України, заважатиме розвитку мирних взамовигідних стосунків нашої держави з іншими. Саме тому сьогодні проводиться політика щодо поступового скорочення чисельності особового складу військових формувань. Так, за останні десять років тільки у Збройних Силах України кількість військовослужбовців була зменшена більш ніж на 400 тисяч чоловік.

Сьогодні процес скорочення, хоч і повільніше, але відбувається. Так, якщо сьогодні у Збройних Силах України служить, за офіційними даними, близько 310 тисяч військових, то до кінця 2005 року їхню кількість планується зменшити до 295 тисяч. Водночас, потреби України оцінюються фахівцями таким чином, що загальна чисельність особового складу усіх “силових” структур не повинна перевищувати у мирний час 300 – 320 тисяч чоловік (у тому числі Збройних Сил – 200 – 220 тисяч).

Зменшення загальної чисельності службовців військових формувань дозволить підвищити їх боєготовність, якість підготовки, здійснити перехід до професійної військової служби тощо. Водночас, проведення такого скорочення потребує на початковому етапі додаткових фінансових витрат, пов’язаних, перш за все, з необхідністю вирішити соціальні проблеми службовців, що звільнятимуться.

Права і свободи визначають межі можливої поведінки людини і громадянина, можливість користуватися певними суспільними, природними та іншими благами для задоволення власних інтересів та потреб. Саме тому вони є основою правового становища особи. 

Конституція України встановлює, що права і свободи людини визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава ж різними засобами забезпечує їх дотримання та захист, зокрема шляхом діяльності численних органів державної влади та місцевого самоврядування.

У разі порушення його прав та свобод, громадянин може звернутися за їх захистом до судових органів, прокуратури, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, інших органів влади та їх посадових осіб. Крім того, в Україні розвивається т.зв. “третій сектор” – численні неурядові організації, які, крім іншого, активно займаються проблемами прав людини.

Для деяких з перелічених органів та організацій захист прав людини є лише однією з цілей діяльності, хоча всі державні органи, незалежно від свого функціонального призначення, покликані підтримувати та забезпечувати реалізацію прав та свобод всіх осіб. Однак, є органи, установи та організації, для яких утвердження, а у разі необхідності – і захист людських прав є головною, визначальною метою діяльності. Їх ще називають правоохоронними.

Провідне місце серед правоохоронних органів, без сумніву, посідає суд. Саме він від імені України вирішує всі спори в державі, саме за ним останнє слово, навіть у суперечках між державними органами.

Судовий захист прав і свобод людини

Право на судовий захист, крім того, що належить до основних прав людини і громадянина в Україні, є також однією з головних гарантій захисту останніх. Це право не може бути обмежене навіть в умовах воєнного та надзвичайного стану.

З прийняттям Конституції України сфера судового захисту прав людин була суттєво розширена. Зокрема, це стосується судового контролю за правомірністю та обірунтованістю рішень, дій та бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування та їх посадових і службових осіб.

Так, кожен громадянин України, а так само іноземець та особа без громадянства, має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, місцевого самоврядування та їх посадових і службових осіб, якщо він вважає, що такі рішення, дії чи бездіяльність порушують його права чи свободи або перешкоджають їх здійсненню. Жодних винятків щодо можливості звернень громадян до суду з такими скаргами не може бути встановлено. За статистикою, тільки у 2000 році суди України розглянули понад 32 тисячі скарг громадян на дії державних органів, органів місцевого самоврядування та їх посадових і службових осіб, з яких 77% були задоволені (вирішені на користь громадян). У зв’язку з великою кількістю справ цієї категорії навіть планується утворити спеціалізовані адміністративні суди, які б займалися виключно вирішенням спорів за позовами громадян до державних органів та посадових осіб, органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також за позовами органів місцевого самоврядування до держави.

Будь-які скарги громадян (а також іноземців та осіб без громадянства) повинні розглядатися безпосередньо у судах, незважаючи на те, що законом міг бути встановлений інший порядок розгляду подібних справ. До прийняття Конституції України законодавством нерідко закріплювався певний досудовий порядок розгляду спорів. Наприклад, могла бути передбачена процедура попереднього оскарження дій, бездіяльності, рішень державних органів до органів вищого рівня. Часто вимагалося, щоб особа ще до судового розгляду спробувала вирішити спір з відповідним суб’єктом, який порушив або нібито порушив її права. Наприклад, такий порядок передбачався для вирішення спорів між працівниками та власником чи адміністрацією підприємства, установи, організації: перш, ніж піти до суду, працівник мусів звернутися до комісії з трудових спорів. Лише у разі незгоди з її рішенням він міг звернутися до суду.

Сьогодні, згідно з Конституцією України, юрисдикція (компетенція) судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Це означає, з одного боку, що особа може звернутися до суду задля вирішення будь-якого питання, якщо вона вважає, що хто-небудь порушив її права або перешкодив їх здійснити чи задовольнити свої інтереси, а з іншого – що особа може для вирішення такого питання звернутися безпосередньо до суду, минаючи усі позасудові процедури. Однак звернення до інших органів влади, використання позасудових механізмів захисту не позбавляє особу права одночасно звернутися і до суду.

Для захисту своїх прав та свобод особа може звернутися до районного суду, як правило, за місцем проживання відповідача (особи, проти якої подається позов) або за місцем знаходження органу управління юридичної особи (підприємства, установи, органу, організації), яка, на думку особи, своїми діями порушила її права та свободи. Для цього необхідно подати позовну заяву або скаргу встановленого зразка, яку можна отримати безпосередньо у суді.

Сьогодні кількість справ, яка щорічно розглядається у судах України, сягає 2 мільйони. За кожною із таких справ – чиїсь права та інтереси, які були захищені.

Захист прав і свобод людини за допомогою Європейського суду з прав людини 

Крім того, що кожна особа в Україні може скористатися можливістю захисту за допомогою системи національних судів, існує також право використати авторитет Європейського суду з прав людини. 17 липня 1997 року Україна ратифікувала (зробила частиною власного законодавства) Європейську Конвенцію про захист прав і основних свобод людини, визнавши таким чином, що рішення Європейського суду є для неї обов’язковими. Отож, використавши всі національні засоби захисту своїх прав, особа може звернутися і до цієї міжнародної установи. Вважається, що особа використала усі внутрішньодержавні можливості захисту, якщо її права, на її думку, не були відновлені і після розгляду в апеляційному суді.

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини

Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади України має безпосередній вплив на визначення обсягу прав та свобод людини. Водночас, вона не лише приймає закони та інші акти, але й контролює їхнє виконання. Функцію парламентського контролю за додержанням в Україні прав і свобод людини і громадянина здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини або – як ще називають цю особу – омбудсмен (у перекладі зі шведської мови – представник чиїхось інтересів). 

Посада Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини – суто конституційна новація: до прийняття чинного Основного Закону подібного державно-правового інституту наша держава не знала. На розвиток положень Конституції України 23 грудня 1997 року був прийнятий Закон України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”. 

14 квітня 1998 року українським омбудсменом була призначена Карпачова Ніна іванівна.

Призначення і звільнення з посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини призначається на посаду парламентом. 

До особи, яка претендує на посаду омбудсмена, ставляться досить високі вимоги. Уповноваженим може бути призначено громадянина України, який на день обрання досяг 40 років, володіє державною мовою, має високі моральні якості, досвід правозахисної діяльності та протягом останніх п’яти років проживає в Україні. Не може бути призначено на цю посаду особу, яка має судимість за вчинення злочину, якщо ця судимість не погашена та не знята в установленому законом порядку.

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини вважається обраним, якщо за його кандидатуру проголосувала більшість депутатів від конституційного складу Верховної Ради України (226 і більше). Строк перебування його на посаді – п’ять років.

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини припиняє свою діяльність у разі:

• відмови його від подальшого виконання обов’язків шляхом подання заяви про складення своїх повноважень;
• набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього (у разі скоєння ним злочину, від відповідальності за який його не буде звільнено у законному порядку);
• набрання законної сили рішенням суду про визнання особи, яка обіймає посаду Уповноваженого, безвісно відсутньою або про оголошення її померлою;
• обрання і вступу на посаду нового Уповноваженого;
• смерті.

Верховна Рада України може також прийняти рішення про звільнення з посади Уповноваженого до закінчення п’ятирічного терміну у разі:

• порушення присяги, яку Уповноважений дає при вступі на посаду;
• порушення вимог щодо несумісності діяльності (тобто, у разі, якщо омбудсмен займатиметься іншою професійною, підприємницькою та іншою діяльністю, крім виконання своїх прямих обов’язків);
• припинення громадянства України;
• неспроможності протягом більше чотирьох місяців підряд виконувати обов’язки через незадовільний стан здоров’я чи втрату працездатності.

Рішення про звільнення Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини з посади приймається у тому ж порядку, що й призначення – шляхом голосування, голосами більшості народних депутатів України (226 і більше).

Повноваження Уповноваженого не можуть бути припинені чи обмежені у разі закінчення строку повноважень Верховної Ради України або її розпуску (саморозпуску), введення воєнного або надзвичайного стану в Україні чи в окремих її місцевостях.

Права та обов’язки Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини 

Головними функціями українського омбудсмена є розгляд звернень, заяв і скарг громадян України, іноземців, осіб без громадянства та їхніх представників з приводу порушення їхніх прав і свобод, а також вжиття заходів щодо усунення таких порушень. Звернення до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини надходять у письмовому вигляді та за телефоном. Веде він і особистий прийом громадян (іноземців, осіб без громадянства та їхніх представників). Таким чином, щороку за допомогою та захистом до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини звертається понад 60 тисяч осіб.

Повноваження українського омбудсмена поширюються лише на відносини між людиною та органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їхніх посадовими і службовими особами. Тобто, якщо права особи порушено діями якоїсь іншої особи (сусіда, партнера по бізнесу тощо), Уповноважений Верховної Ради України з прав людини не втручатиметься у вирішення такого конфлікту.

Виконуючи свої обов’язки, Уповноважений має право:

• невідкладного прийому Президентом України, Головою Верховної Ради України, Прем’єр-міністром України, головами Конституційного Суду України, Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів України, Генеральним прокурором України, керівниками інших державних органів, органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадовими та службовими особами;
• бути присутнім на засіданнях Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів України, колегії прокуратури України та інших колегіальних органів;
• звертатися до Конституційного Суду України з поданням:
  • про відповідність Конституції України законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, які стосуються прав і свобод людини і громадянина;
  • про офіційне тлумачення Конституції України та законів України;
  • безперешкодно відвідувати органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форми власності, бути присутнім на їх засіданнях;
  • на ознайомлення з документами, у тому числі і секретними (таємними), та отримання їх копій в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, об’єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності, органах прокуратури, включаючи справи, які знаходяться в судах.
• вимагати від посадових і службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності сприяння проведенню перевірок діяльності підконтрольних і підпорядкованих їм підприємств, установ, організацій, виділення спеціалістів для участі у проведенні перевірок, експертиз і надання відповідних висновків;
• запрошувати посадових і службових осіб, громадян України, іноземців та осіб без громадянства для отримання від них усних або письмових пояснень щодо обставин, які перевіряються по справі;
• відвідувати у будь-який час місця тримання затриманих, попереднього ув’язнення, установи відбування засудженими покарань та установи примусового лікування і перевиховання, психіатричні лікарні, опитувати осіб, які там перебувають, та отримувати інформацію щодо умов їх тримання;
• бути присутнім на засіданнях судів усіх інстанцій, у тому числі на закритих судових засіданнях, за умови згоди суб’єкта права, в інтересах якого судовий розгляд оголошено закритим;
• звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод людини і громадянина, які за станом здоров’я чи з інших поважних причин не можуть цього зробити самостійно, а також особисто або через свого представника брати участь у судовому процесі у випадках та порядку, встановлених законом;
• направляти у відповідні органи акти реагування Уповноваженого у разі виявлення порушень прав і свобод людини і громадянина для вжиття цими органами заходів;
• перевіряти стан додержання встановлених прав і свобод людини і громадянина відповідними державними органами, в тому числі тими, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність.

Таким чином, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини має повноваження, завдяки яким в деяких випадках він виступає чи не єдиною можливістю для людини представити власні інтереси в органах влади та перед вищими посадовими особами держави. 

Виявивши порушення прав людини з боку того чи іншого органу держави чи місцевого самоврядування, Уповноважений може внести до відповідного органу (того ж, контролюючого тощо), об’єднання громадян, підприємства, установи, організації незалежно від форми власності подання для вжиття відповідних заходів у місячний строк щодо усунення виявлених порушень прав і свобод людини і громадянина. Щоправда, законодавство не встановлює відповідальності перелічених органів, установ, організацій, підприємств та їх посадових і службових осіб за невиконання вимог Уповноваженого. Тому сьогодні цей механізм захисту прав людини в Україні не можна назвати достатньо дієвим.

Кожного року Уповноважений представляє Верховній Раді України щорічну доповідь про стан додержання та захисту прав і свобод людини і громадянина в Україні органами державної влади, органами місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності та їх посадовими і службовими особами, які порушували своїми діями (бездіяльністю) права і свободи людини і громадянина, та про виявлені недоліки в законодавстві щодо захисту прав і свобод людини і громадянина. Парламент враховує висновки та рекомендації омбудсмена у своїй подальшій діяльності, у тому числі під час прийняття законів, внесення до них змін та доповнень.

Прокуратура України у системі захисту прав людини

Традиційно велику роль щодо захисту прав людини, а так само і юридичних осіб (органів, підприємств, установ, організацій) та держави, відіграє прокуратура. Вона належить до тих державних інституцій, для яких захист прав людини є визначальним завданням.

Прокуратура України – це система органів, яку складають Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, міські, районні, інші, прирівняні до них, а також військові прокурори. Ця система побудована на принципі централізації, з підпорядкуванням нижчестоящих прокурорів вищестоящим (тому рішення, дії або бездіяльність прокурора можна оскаржити вищестоящому прокурору).

Функції прокуратури 

З чотирьох функцій, виконання яких покладене на прокуратуру Конституцією України, три безпосередньо пов’язані із захистом прав і свобод людини і громадянина.

Зокрема, прокуратура у визначених законом випадках представляє в суді інтереси громадянина (мова йде про розгляд у суді цивільних справ – спорів про майно, спадок, авторські права тощо). Підставою для такого представництва є неспроможність громадянина через фізичний чи матеріальний стан або з інших поважних причин самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження.

Прокуратура здійснює нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство. При цьому прокурор може:

• скасовувати незаконні і необгрунтовані постанови слідчих та осіб, які провадять дізнання;
• давати письмові вказівки про розслідування злочинів, про розшук осіб, які вчинили злочини;
• доручати органам дізнання виконання постанов про затримання, привід, взяття під варту, проведення обшуку, виїмки, розшук осіб, які вчинили злочини, виконання інших слідчих дій, а також дає вказівки про вжиття необхідних заходів для розкриття злочинів і виявлення осіб, які їх вчинили;
• санкціоновувати (дозволяти) проведення обшуку, відсторонення обвинуваченого від посади та інші дії слідчого і органу дізнання у випадках, передбачених законодавством;
  давати згоду або подавати до суду подання про обрання запобіжного заходу у вигляді взяття під варту;
• усувати особу, яка провадить дізнання, або слідчого від дальшого ведення дізнання або попереднього слідства, якщо вони допустили порушення закону при розслідуванні справи;
• порушувати кримінальні справи або відмовляти в їх порушенні; закривати або зупиняти провадження в кримінальних справах; давати згоду на закриття кримінальної справи слідчим в тих випадках, коли це передбачено законодавством; затверджувати обвинувальні висновки (постанови); направляти кримінальні справи до суду.

Прокурор здійснює також інші повноваження, надані йому законодавством. При цьому, вказівки прокурора органам дізнання і попереднього слідства у зв’язку з порушенням і розслідуванням ними кримінальних справ є для цих органів обов’язковими. 

На прокуратуру також покладена функція нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні до осіб інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Це означає, що прокурор контролює, чи не порушуються права людини в місцях позбавлення волі, при проведенні примусового лікування тощо.

Отож, Конституція України наділила прокуратуру достатнім обсягом повноважень для ефективного захисту прав і свобод громадян у таких виняткових ситуаціях, коли особа стає учасником (стороною) спору, який вирішується у судовому порядку, або коли вона стала об’єктом зацікавленості правоохоронних органів, які займаються розслідуванням злочинів та виконанням покарань за їх скоєння.

Однак, згідно з чинним законодавством, такими особливими випадками життя діяльність прокуратури щодо захисту прав людини не обмежується. Не менш важливою функцією, закріпленою у Законі “Про прокуратуру”, є здійснення прокурорського нагляду за дотриманням законів в Україні. При цьому Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори здійснюють нагляд за дотриманням всього чинного законодавства усіма суб’єктами суспільного та державного життя (кожним органом держави, підприємством, особою тощо). Виявивши порушення, прокурор належним чином реагує на них, приймаючи і направляючи відповідним суб’єктам-порушникам акти (протести, приписи, подання, постанови), які зобов’язують припинити порушення або вжити заходів для запобігання порушенням у майбутньому. У ході такої роботи відновлюються і порушені права громадян.

Свобода слова, яка передбачає право і можливість кожного вільно виражати свої погляди і переконання, без перешкод збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію, є однією з найважливіших передумов існування демократії. Без неї неможливий вільний і повноцінний розвиток як окремої людини, так і суспільства у цілому. Це підтвердив досвід розвитку інших держав, це має принципове значення і для подальшого демократичного становлення України. 

Останнім часом у суспільстві точиться все більше розмов стосовно стану із забезпеченням свободи слова в Україні. Він викликає серйозне занепокоєння не лише громадян, але й міжнародної спільноти. Чим викликаний такий стан справ? У чому полягають проблеми української демократії?

Інформаційний простір України сьогодні

Сьогодні інформаційна галузь України – це потужний і розгалужений комплекс підприємств і організацій з багатотисячною “армією” працюючих. Так, у нашій державі зареєстровано понад 10300 періодичних друкованих видань (газет і журналів, бюлетенів, альманахів, дайджестів тощо). Щоправда, з них лише близько 6500 (тобто, приблизно 63%) реально хоч інколи виходять.

В Україні діє близько 850 телерадіостанцій. З них 28 державних. Три телевізійні національні канали поширюють свої програми майже на всю територію держави. Мова йде про УТ-1, сфера трансляції якого охоплює 98% території України, УТ-2, для якого цей показник складає 95%, та УТ-3 (62%). Загальна тривалість щоденного телерадіоефіру в Україні сягає 19 тисяч годин.

Інформаційні потреби громадян забезпечують понад 30 тисяч професійних журналістів. Причому, з них лише 2,5 тисячі працюють у Києві, решта – у регіонах держави.

В інформаційній галузі України задіяно дуже багато суб’єктів. Однак, незважаючи на це, відповідні послуги для населення далеко не є доступними. Наприклад, сьогодні громадяни у середньому на три сім’ї виписують два періодичні видання (газети, журнали тощо). Це при тому, що понад 62% населення України не виписує періодики. Навіть у Києві, за даними соціологічних досліджень, 11% громадян взагалі не читають друкованих видань. У регіонах ситуація ще гірша. Окрім того, хоч друковані засоби масової інформації (ЗМІ) чисельно набагато переважають електронні (телебачення і радіо), останні є більш доступними для населення і тому справляють значно більш суттєвий вплив на суспільну свідомість.

Останнім часом на формування українського інформаційного простору все більше впливають новітні технології. Перш за все, мова йде про Інтернет – всесвітню комп’ютерну інформаційну мережу. Незважаючи на те, що охочих отримувати доступ до майже невичерпних джерел інформації з його допомогою у світі стає дедалі більше, Інтернетом в Україні користується лише 300-500 тисяч чоловік. У порівнянні з іншими країнами світу це досить низький показник.

Таким чином, інформаційний простір України є досить розпорошеним та неорганізованим. Це перешкоджає громадянам належним чином здійснювати своє конституційне право на свободу слова, не дозволяє нормально розвиватися інформаційному ринку тощо.

Проблеми утвердження свободи слова в Україні. Незалежність засобів масової інформації

Одним з найсуттєвіших недоліків українського інформаційного ринку, а відтак і причиною порушень прав громадян на свободу слова, недорозвинутості громадянського суспільства є недоступність для переважної більшості населення повної та об’єктивної інформації про стан справ у державі та світі тощо. Незважаючи на те, що інформаційний простір України достатньо насичений, громадяни відчувають певний брак свіжих і тверезих оцінок всього, що відбувається, особливо у політичній сфері. 

Інший бік проблеми полягає у тому, що ЗМІ, навіть маючи відповідну інформацію, не можуть донести її до споживачів (читачів, глядачів, слухачів тощо). Головною причиною цього є їх фактична залежність від певних груп інтересів (так званих “кланів”), державних органів та посадових осіб і т.ін. 

У країнах так званої “розвинутої демократії” ЗМІ також є залежними. Але умови “диктує” споживач інформації – той, хто купує або передплачує газету чи журнал, вносить абонентську плату за перегляд телепередач, замовляє рекламу тощо. Відповідно, ЗМІ зацікавлені подавати об’єктивну і потрібну громадянам інформацію. В іншому разі вони втратять аудиторію і, як наслідок, прибутки. 

Що ж відбувається в Україні? Громадяни не мають реальної змоги купувати послуги ЗМІ (передплачувати газети і журнали, дивитися комерційне телебачення тощо). Тому останні змушені орієнтуватися на тих, хто може фінансово забезпечити їх існування – інвесторів. Інвестори ж, у свою чергу, пов’язані з органами і посадовими особами державної влади. Саме тому, незважаючи на те, що майже 65% українських ЗМІ є приватними, відзначається їх жорстка залежність від держави та місцевих органів влади. Як за таких умов можна говорити про незалежність (а відтак – і об’єктивність) преси, телебачення, журналістської діяльності? 

Одним із шляхів вирішення проблеми залежності ЗМІ є створення суспільних ЗМІ, які б існували за рахунок абонентської плати, внесків споживачів інформації (слухачів, глядачів). Верховна Рада України навіть прийняла у 1997 р. Закон “Про систему Суспільного телебачення і радіомовлення України”, втілення у життя якого, однак, не розпочалося й досі. 

Ще одним засобом забезпечення незалежності ЗМІ у тому числі від впливу посадових осіб і органів державної влади та місцевого самоврядування може бути їх цілеспрямована державна підтримка. Вона може полягати, наприклад, у наданні вітчизняним друкованим ЗМІ на пільгових умовах паперу, поліграфічних та поштових послуг. Це, з одного боку, зробить інформацію більш доступною для громадян, а з іншого, створить ЗМІ принаймні мінімальні необхідні умови для роботи (звичайно, якщо всі вони матимуть рівний доступ до наданих державою пільг). Сьогодні ж такою підтримкою користуються лише державні ЗМІ та ті, що, хоч і є формально приватними, але потрапили під вплив представників влади. Вони отримують кошти з бюджетів, звільняються від орендної плати за використання редакційних приміщень тощо. 

Ще однією проблемою, яка позбавляє ЗМІ можливості нормально працювати і тим самим порушує право громадян на свободу слова, є відвертий тиск з боку як окремих посадових осіб, так й інших зацікавлених осіб. Він набуває різних форм: від досить цивілізованих (на перший погляд), як, наприклад, подання судового позову на астрономічні суми, до вкрай жорстоких і кримінально-забарвлених, таких, як вбивства журналістів тощо. Так, лише у 1999 році проти ЗМІ було подано 2258 судових позовів на загальну суму понад 90 млрд. гривень! Широко відомі факти вбивств журналістів В.Бойка, І.Грушецького, О.Мотренка, Б.Дерев’янка та інших. Численні ЗМІ зазнають постійних перевірок державних контролюючих органів (податкових, пожежного нагляду та інших), що заважає їх нормальній роботі. Подібних прикладів багато. 

Для вирішення цих проблем пропонується багато шляхів, зокрема, законодавче обмеження максимальних розмірів сум судових позовів, встановлення додаткових гарантій безпеки журналістської діяльності тощо.

Інформаційна безпека України

У сучасному світі інформація відіграє надзвичайно важливу роль. Кажуть, хто володіє інформацією, той володіє світом. З нею тісно пов’язані численні права і свободи громадян, життєві інтереси суспільства та держави. Тому неповнота, несвоєчасність або неточність інформації може завдати їм суттєвої шкоди. Стан захищеності інтересів громадян, суспільства та держави в інформаційній сфері називають інформаційною безпекою.

Інформаційна безпека складається з багатьох компонентів. Вона залежить і від рівня забезпечення свободи слова в державі, і від захищеності громадян від впливу на їх світосприйняття, психічне та фізичне здоров’я таких негативних чинників, як пропаганда жорстокості, насильства тощо, і від наявності у органів влади достатньої інформації для прийняття відповідних рішень, і таке інше.

З-поміж численних проблем забезпечення інформаційної безпеки України можна виділити кілька, які найбільше впадають в око кожному пересічному громадянину-споживачу інформації (глядачу, читачу тощо).

Так, до 35% повідомлень української преси стосуються тем насильства, жорстокості, злочинної діяльності тощо. Не краща ситуація і в царині електронних ЗМІ (телебачення і радіо). Подібна інформація ганьбить людську гідність, особливо негативно впливає на психіку дітей та молоді, створює відповідний настрій у суспільстві.

Ще одна проблема українського інформаційного простору – засилля іноземної (переважно російської) теле-, радіо-, друкованої продукції тощо. Так, в Україні популярними є такі телерадіокомпанії Російської Федерації, як: НТВ, ОРТ, РТР, ТНТ, “Русское радио”, “Европа-Плюс” та інші. За участі Фонду Російської Федерації “200-ліття Пушкіна” створений найбільш рейтинговий (популярний) в Україні телеканал “Інтер”. Ще один промовистий факт: до каталогу періодичних видань, які щороку пропонуються до уваги українським передплатникам, включається більш ніж у два рази більше видань з Росії, ніж з України.

Небезпечність такого стану речей полягає у тому, що український інформаційний простір формується багато в чому за рахунок тем та проблем, які нагальні для іноземної держави та висвітлюються з позиції її власних інтересів. А оскільки українські громадяни мають невеликий вибір, особливо з-поміж теле- і радіопрограм, їм просто прищеплюються позиції, які далеко не завжди відповідають дійсності та національним інтересам України. Крім того, зарубіжна інформаційна продукція створює серйозну конкуренцію вітчизняним ЗМІ і заважає їх нормальному розвитку. Останні втрачають прибутки не лише від зменшення кількості передплатників, покупців, але й завдяки зменшенню обсягів реклами, розповсюдження якої їм замовляють.

Ще більш гострою є мовна проблема. З усіх українських періодичних видань лише 20% зареєстровані як україномовні. 65% з них фактично виходять російською мовою. До того ж, тираж російськомовної періодики у середньому в чотири рази вищий, ніж україномовної. На 90% російськомовним є ефір недержавних радіостанцій та український простір Інтернету. Такий стан речей порушує мовні права громадян, заважає розвитку української мови, не сприяє підвищенню міжнародного іміджу держави тощо.

Вирішення названих проблем – справа далеко не одного року. Для цього необхідні і впровадження належної послідовної державної політики, і залучення значних коштів, і, зрештою, певні зміни у суспільній свідомості.

Сьогодні державою вже зроблено ряд кроків у напрямку забезпечення інформаційної безпеки України. Серед іншого можна згадати, що було законодавчо закріплено норму стосовно обов’язкового не менш, ніж 50-відсоткового наповнення теле- і радіоефіру за рахунок програм вітчизняного виробництва. Врегульований порядок використання мов в Україні. Тому основний шлях вирішення перелічених проблем – у виконанні вже існуючого законодавства та посиленні контролю за цим.

Цікаво, що більшість політичних партій України, незалежно від політичного спрямування, визнають проблеми із забезпеченням свободи слова, інформаційної безпеки, які існують в Україні (хоча й оцінюють такий стан по-різному – як задовільний або незадовільний). Більше того, майже не існує суперечок стосовно необхідних шляхів вирішення цих проблем. Інша справа, що їх виникнення пов’язується різними політичними силами з різними причинами: одні бачать їх у тиску з боку влади, інші – у матеріальній залежності від окремих осіб та груп особ.

Правильно зроблений державою вибір зовнішньополітичної орієнтації може мати визначальний вплив на подальші перспективи її розвитку та утвердження на міжнародній арені. Такий вибір постав перед Україною після проголошення незалежності як легітимного підсумку Всенародного волевиявлення 1 грудня 1991 року. Факт появи на світовій арені нової незалежної держави було належно оцінено більшістю країн світу, які офіційно визнали Україну і встановили з нею дипломатичні відносини (загалом більше 150 країн). Серед перших п’яти держав, що визнали Україну були: Канада (2 грудня 1991 року), Польща (2 грудня 1991 року), Угорщина (3 грудня 1991 року), Латвія та Литва (обидві визнали Україну 4 грудня 1991 року). 5 грудня 1991 року Україну визнала Російська Федерація. 

Перед керівництвом України постала низка невідкладних зовнішньополітичних завдань, що знайшли своє нормативне відображення в ключових документах: Декларація про державний суверенітет України (1990 року) , Акт проголошення незалежності України (1991 р.), закони “Про дію міжнародних договорів на території України”, “Про правонаступництво України” (обидва –1991 р.), “Про міжнародні договори України” (1993 р.), постанови Верховної Ради України “Про Основні напрями зовнішньої політики України”, “Про Концепцію (основи національної політики) національної безпеки України” (обидві – 1993 р.) і, зрештою, Конституція України. Розвиток сфери нормативного врегулювання зовнішньополітичної діяльності продовжив закон “Про дипломатичну службу” (2001 р.). 

Аналіз змісту цих нормативних актів дозволяє нам виокремити такі головні цілі зовнішньої політики України:

• утвердження і розвиток України як незалежної демократичної держави;
• збереження територіальної цілісності держави та недоторканності її кордонів;
• повноцінна участь як у світовій системі відносин, так і в зносинах на регіональному рівні;
• недопустимість втручання у внутрішні справи держави (щоправда це не може стосуватися проблеми дотримання прав людини);
• необхідність повноцінної інтеграції (входження) України у світову систему економічних відносин.

Від самого початку постала необхідність розгляду України як самостійного суб’єкта міжнародної системи, а не крізь призму її відносин з іншими республіками колишнього Радянського Союзу. 

Конституцією України визначається низка органів державної влади, що мають своїми обов?язками регулювання у сфері зовнішньополітичної діяльності України. До них відносяться: Верховна Рада України (визначає засади зовнішньої політики та дає згоду на обов?язковість міжнародних договорів, себто ратифікує їх) та Кабінет Міністрів України (забезпечує реалізацію зовнішньої політики). Керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави здійснює Президент України. Глава держави представляє її в міжнародних відносинах, веде переговори від її імені, укладає міжнародні договори України, призначає представників нашої країни за кордоном, а також приймає вірчі грамоти від послів іноземних держав.

Спеціальним органом, що забезпечує проведення зовнішньої політики України і керує поточною діяльністю у зовнішньополітичній сфері, є Міністерство закордонних справ (МЗС). МЗС здійснює свої повноваження безпосередньо та через органи дипломатичної служби (посольства, консульства, представництва при міжнародних організаціях). Воно також відповідає за контакти з іноземними представництвами в Україні. Крім того, міжнародне співробітництво відбувається на галузевому рівні між окремими міністерствами й відомствами України та іноземних держав.

Згадані вище нормативні акти дають, крім іншого, тлумачення позаблокового та нейтрального статусу держави, що був проголошений стратегічною метою в Декларації про державний суверенітет України. Як зазначено в “Основних напрямах зовнішньої політики…”, такий статус повинен бути адаптований до нових умов. Себто умов, що продиктовані часом та національними інтересами України – економічними, політичними, стратегічними та ін. Даний принцип не знаходить однозначного тлумачення представників різних політичних сил нашої держави, які розглядають його зміст, виходячи з власних ідеологічних настанов. Їх спектр змінюється: пропагується або ідея повної відмови від партнерства в стратегічній сфері, або лунають заклики щодо цілковитої інтеграції в систему різних за своєю спрямованістю міжнародних організацій.

Від самого початку в основу зовнішньої політики держави було покладено так званий принцип багатовекторності. Україна усвідомлює необхідність підтримувати дружні та партнерські стосунки з усіма країнами світу, які приймають та дотримуються загальновизнаних принципів міжнародного права, що викладені в Статуті Організації Об’єднаних Націй. Головні напрями зовнішньої політики нашої країни виходять за межі європейського регіону і сягають країн Південної Азії, Африки та Латинської Америки. Сьогодні в парламентських колах України часто лунає думка щодо необхідності остаточно визначитися зі стратегічним напрямом розвитку нашої держави.

Це питання викликає гарячі дискусії різних політичних сил, серед яких панують три головні тенденції: орієнтація зовнішньої політики України на держави Заходу; пріоритет відносин із колишніми радянськими республіками; необхідність дотримання принципу цілковитого нейтралітету й неучасті в будь-яких міжнародних організаціях (крім ООН). Така активність політичних партій пояснюється тим, що вірне обрання зовнішньополітичного вектора може не лише бути визначальним фактором діяльності України на міжнародній арені, але й сприяти вагомим внутрішнім перетворенням у державі.

Сутність стратегічного партнерства

Під стратегічним партнерством розуміється такий рівень співробітництва між державами, який передбачає спільне здійснення ними своїх ключових національних інтересів. Таке партнерство повинне бути довготривалим, максимально ефективним та взаємовигідним. Воно виключає будь-які несправедливі (дискримінаційні) дії однієї держави по відношенню до іншої. Ухвалені спільно рішення підлягають послідовному виконанню незалежно від зміни керівництва країн-партнерів. Якщо сьогоденні інтереси однієї з держав протирічать духу стратегічного співробітництва між ними, то не виключається можливість поступитися такими інтересами на користь партнера (задля досягнення компромісу). У будь-якому разі подібні дії мусять бути продиктовані умовами, що склалися, та спільним курсом, якого держави дотримуються на міжнародній арені. 

Реалізація Україною стратегічного партнерства з іншими країнами повинна відповідати її національним інтересам та сприяти підвищенню державної безпеки. Сьогодні Україна визнає стратегічними відносини з 19 країнами (тобто з кожною десятою країною світу). Серед них: Азербайджан, Аргентина, Білорусь, Болгарія, Угорщина, Німеччина, Грузія, Ізраїль, Канада, Китай, Молдова, Польща, Росія, Румунія, Словаччина, США, Туреччина, Узбекистан, Фінляндія. 

Серед головних сфер стратегічного партнерства України можна виділити економічну, політичну та військову. Оскільки кожна галузь окремо і всі вони разом мають виключне значення для забезпечення життєвих потреб держави.

Стратегічне партнерство в економічній сфері

Зокрема, економічна галузь включає такі головні аспекти, як: торгівельний баланс (співвідношення експорту й імпорту різних груп товарів та послуг), інвестування, перспективи науково-технічного співробітництва, спільні виробничі проекти, енергетичне (газ, нафта, електроенергія) та ресурсне (сировинне) забезпечення. Крім того, необхідно орієнтуватися на перспективи взаємодії з іншими державами в галузі покращення екологічної ситуації та недопущення масштабних екологічних аварій на виробництві. 

Сьогодні Україна найактивніше використовує потенціал стратегічного економічного партнерства з трьома державами: Росією (торгівельний баланс, спільні виробничі проекти, енергетичне та ресурсне забезпечення), Сполученими Штатами (торгівельний баланс, перспективи науково-технічного співробітництва, створення спільних виробничих проектів, а також партнерство в галузі покращення стану навколишнього середовища), Німеччина (торгівельний баланс, перспективи науково-технічного співробітництва, створення спільних виробничих проектів, а також партнерство в галузі покращення стану навколишнього середовища). Крім того, одночасна присутність на українському ринку таких економічно сильних держав може привести до конкуренції між ними, що матиме позитивне значення для нашої країни.

Політична сфера стратегічного партнерства

Найскладнішою сферою стратегічного партнерства можна назвати політичну. Проблемність цієї галузі полягає в суперечностях, що часто виникають між нею та іншими сферами державного життя. Крім того, постає необхідність остаточно визначитися з довгостроковими (10 – 20 років) пріоритетами в такій складній галузі, як політика.

Аналіз наведених вище положень дозволяє виокремити такі ключові елементи стратегічного партнерства в політичній сфері:

• спроможність підтримувати позиції України на міжнародній арені (США, Росія, Німеччина, Польща);
• офіційне визнання України своїм стратегічним партнером (Польща, Росія, США, Азербайджан, Грузія, Узбекистан, Болгарія);
• можливість надання підтримки під час вступу до міжнародних організацій та регіональних союзів, а також у процесі діяльності в них (Німеччина, Польща, США, пострадянські держави);
• загальна кількість спільних дво- та багатосторонніх угод (Росія та інші пострадянські республіки, США, Польща).

Узагальнення викладених фактів свідчить: справі посилення зовнішньополітичних позицій України можуть найбільше сприяти активні відносини зі Сполученими Штатами, Росією, Польщею, країнами Європейського Союзу (особливо з Німеччиною, Великобританією, Францією). Практика вказує на можливість досить продуктивних відносин між Україною й Китаєм як потужною державою Південноазійського регіону.

Стратегічне партнерство у військовій сфері

Забезпечення стабільності та добробуту в будь-якій державі неможливе без надійних гарантій її військової безпеки. Відтак, воєнна складова є невід’ємною частиною зовнішньої політики всіх країн. Для України стратегічне партнерство у військовій сфері набуває ваги з огляду на реформи, що відбуваються сьогодні в збройних силах. Наша держава входить в десятку найбільших країн-експортерів зброї у світі. 

На сьогоднішній день Україна не має воєнних союзів з іншими державами і не входить до жодних військово-політичних блоків. Однак, на українській території щонайменше до 2017 року перебуватиме військово-морська база Чорноморського флоту Російської Федерації. Офіційно Росія не має по відношенню до України жодних зобов’язань стратегічного характеру. Це стосується й інших партнерів нашої держави. Досить активне співробітництво України з країнами Заходу, зокрема США та Польщею (обидві є членами НАТО), також не набуло стратегічного рівня.

У майбутньому продуктивним може бути партнерство у військовій сфері з такими воєнними потугами, як США та Російська Федерація (а також із близькими сусідами України – Польщею, Грузією та Туреччиною).

Сполучені Штати та Росія цілком спроможні надати нашій державі (як такій, що добровільно позбулася свого ядерного арсеналу) надійні гарантії військової безпеки. Крім того, із Російською Федерацією Україна вже має великі спільні напрацювання у військово-технічній сфері. Країни НАТО, зокрема США, є дуже перспективними партнерами в галузі модернізації (оновлення) воєнного потенціалу та реформування Збройних Сил України. Надзвичайно позитивним є баланс торгівлі нашої держави продукцією військово-промислового комплексу (ВПК) із державами Близького Сходу, Південної та Південно-східної Азії. Однак, подібне партнерство продиктоване скоріше ринково-економічними умовами і не досягло рівня стратегічного.

Сьогодні Україна здатна повною мірою використовувати потенціал стратегічних взаємин із чотирма своїми партнерами (серед дев’ятнадцяти), до яких відносяться: Сполучені Штати Америки, Російська Федерація, Федеративна Республіка Німеччина та Республіка Польща.

З іншими 15 державами, з якими вже проголошено стратегічне партнерство (причому з Азербайджаном, Болгарією й Узбекистаном – документально), необхідно розвивати активні відносини на взаємовигідних засадах, поглиблюючи контакти в політичній, виробничій, торгівельній та науково-технічній сферах.

Загальні відомості про структуру ООН

Сьогодні членами ООН є 190 країн світу. Головними органами Організації, за Статутом ООН, є Генеральна Асамблея, Рада Безпеки, Економічна й Соціальна Рада, Рада з Опіки, Міжнародний Суд і Секретаріат. 

Генеральна Асамблея (ГА ООН) складається з усіх членів Організації. Вона є найрепрезентативнішим дорадчим органом у світі, адже представляє всі країни світу одночасно. Однак, попри свою репрезентативність, Генеральна Асамблея не може приймати рішень обов’язкового характеру без згоди її членів. Відтак, діяльність Генеральної Асамблеї обмежується обговоренням на найвищому рівні питань будь-якого характеру, а також виданням рекомендацій, які не мають юридичної сили. Генеральна Асамблея через інші органи ООН може надавати різноманітну допомогу країнам-членам. Зокрема, 52-га сесія Генеральної Асамблеї ООН, яка увійшла в історію як “сесія реформ”, проходила 1998 року під головуванням міністра закордонних справ України. 

Рада Безпеки (РБ ООН) складається з п’яти постійних членів (Велика Британія, Китай, Російська Федерація, Сполучені Штати Америки, Франція), які володіють правом вето на рішення Ради, і десяти непостійних (тимчасових) членів. Рішення в ній приймаються двома третинами голосів членів за одностайності всіх постійних членів. Рада Безпеки уповноважена розслідувати будь-які спори або будь-яку ситуацію, що може призвести до виникнення ускладнень в міжнародних відносинах і є єдиним органом у світі, що наділений правом застосування економічних та силових санкцій проти порушників міжнародного правопорядку. 

Економічна та Соціальна Рада (ЕКОСОР) здійснює переважно функції, спрямовані на досягнення оптимального рівня економічного співробітництва між країнами-членами ООН. Рада з Опіки покликана управляти територіями, що перебувають під опікою ООН за рішенням Ради Безпеки або угоди зацікавлених держав, затвердженою Генеральною Асамблеєю. 

Секретаріат – один із головних органів ООН, завданням якого є забезпечення нормального функціонування інших структур Організації. Його очолює Генеральний секретар ООН, що є найвищою посадовою особою в системі Організації. Він обирається Генеральною Асамблеєю за рекомендацією Ради Безпеки і представляє Організацію на найвищому міжнародному рівні, має відповідний рівень дипломатичного імунітету. 

Крім того, в системі ООН та під егідою цієї інституції діє ціла низка установ та організацій галузевого характеру: Міжнародна організація праці (МОП), Міжнародне агентство з атомної енергії (МАГАТЕ) та ін. Світова організація торгівлі (СОТ) також бере свій початок із підписання Генеральної угоди про тарифи й торгівлю (ГАТТ), що була укладена під егідою ООН.

Співробітництво України з ООН

Українська Радянська Соціалістична Республіка у 1945 р. була серед засновників нової універсальної (всесвітньої) організації. Відтак є підстави стверджувати, що Україна стояла біля самих витоків сучасної системи міжнародних відносин. Проте, володіючи відповідним рівнем суверенітету, наша держава перебувала на правах підпорядкованої республіки в складі Радянського Союзу. Маючи власне повноцінне представництво в системі органів ООН, Україна змушена була під тиском центру провадити свою зовнішню політику у векторі загальносоюзної. 

Протягом усього часу існування Організації Об’єднаних Націй Україна брала найактивнішу участь у її діяльності. Адже до здобуття реального суверенітету ООН була чи не єдиною трибуною, з якої наша держава могла донести світові інформацію про Україну та українців. 

У постанові Верховної Ради України від 2 липня 1993 року “Про основні напрями зовнішньої політики України” зазначається, що “активна участь в ООН та її спеціалізованих установах є пріоритетним напрямом діяльності України у всесвітніх міжнародних організаціях”. Таке формулювання набуває істотного значення, оскільки ООН є унікальною міжнародною організацією світового масштабу, єдиним форумом здатним зібрати глав держав та урядів усіх країн світу. В межах ООН діє єдиний у світі орган, головною функцією якого є вирішення будь-яких спорів між державами мирним шляхом, – Міжнародний Суд ООН. Україна задекларувала намір спрямовувати свої зусилля на використання можливостей ООН та її спеціалізованих установ для забезпечення фінансової та експертної підтримки здійснюваних у нашій країні реформ. У цьому контексті заслуговує на увагу співробітництво нашої держави з такими спеціалізованими установами ООН, як Міжнародний банк реконструкції та розвитку (МБРР), Міжнародний валютний фонд (МВФ), Світовий банк (СБ).

Сьогодні в Україні активно діють такі підрозділи Організації, як Програма Розвитку ООН (ПРООН) – установа, що виконує функції ресурсної системи (сприяє підвищенню всебічного розвитку людини, викоріненню злиднів та адаптації корінних народів у різних країнах до сучасних умов життя); Організація Об’єднаних Націй з питань освіти, науки та культури (ЮНЕСКО); Організація Об’єднаних Націй з промислового розвитку (ЮНІДО); Всесвітня Організація охорони здоров’я (ВООЗ) та інші.

У свою чергу наша держава сумлінно дотримується взятих на себе міжнародних зобов’язань. Україна активно реалізує положення “Основних напрямів зовнішньої політики…”, що стосуються участі українських миротворчих контингентів в операціях по підтриманню миру та безпеки навіть у найвіддаленіших точках планети.

Проблема реформування ООН. Позиція України

Сьогодні, попри всю значимість ролі ООН, на адресу Організації лунає справедлива критика стосовно її неспроможності вирішувати конфлікти, які чимдалі частіше спалахують у різних куточках світу. Однак, відомо, що ООН створювалася передусім для уникнення нових конфліктів світового масштабу. Вона мало пристосована для припинення таких розповсюджених сьогодні явищ, як громадянські війни та тероризм. Адже загальне міжнародне право, на підставі якого діє Організація, не достатньо вичерпно регламентує особливості цих складних понять та їх небезпечність для міжнародного миру й безпеки.

Багато держав сьогодні, добровільно взявши на себе зобов’язання за міжнародним правом (зокрема, за Статутом ООН), відмовляються визнавати зверхність цього інституту, мотивуючи це його невідповідністю своєму національному праву.

Деякі країни усвідомлюють непросте становище, в якому сьогодні перебуває ООН, і не повністю виконують свої зобов’язання стосовно відрахування членських внесків до Організації, що спричинило їх величезний борг перед ООН, сума якого значно перевищує 2 млрд. доларів США. Для порівняння, борг нашої країни 1998 року перевищував 200 млн. доларів США.

Окрім того, щодо явних країн-порушників міжнародного правопорядку, сьогодні далеко не завжди вдається застосувати всю повноту санкцій за Статутом Організації, оскільки процедура прийняття рішень в ООН є складною і не відповідає сучасним вимогам міжнародних відносин, що динамічно розвиваються.

У цьому контексті особливо гостро постає проблема реформування Ради Безпеки (РБ) ООН – органу, який покликаний реагувати й усувати найменшу загрозу міжнародному миру та безпеці, відтак здійснювати свої функції в якомога оперативнішому режимі. Дана проблема набуває для України особливого значення як для країни, що перебуває в зоні безпосереднього геополітичного суперництва двох могутніх військово-політичних блоків: НАТО на заході й Ташкентського блоку на сході. Україна з 1999 до 2001 року була непостійним членом Ради Безпеки. Такий статус робить вагомішими ініціативи будь-якої держави в галузі реформування означеної вище міжнародної інституції.

Офіційною позицією нашої держави з цього приводу є усвідомлення необхідності реформування Ради Безпеки ООН, що, попри все, залишається однією з наймогутніших інституцій цієї організації. Такі перетворення розглядаються як основна передумова оновлення діяльності всієї системи ООН. Відразу після обрання України тимчасовим членом РБ вона почала виступати за розширення представництва усіх регіональних груп, у тому числі африканських, азійських, латиноамериканських, карибських країн. Особливо наголошується на тимчасово додані місця групі східноєвропейських країн через значне збільшення їх кількості у зв’язку з розпадом світової системи соціалізму.

Одним з аргументів на користь цього міркування є те, що з запровадженням регіонального представництва шляхом розширення кола тимчасових членів зміниться в позитивний бік і баланс сил у Раді Безпеки. Україна також виступає за збільшення кількості постійних членів Ради Безпеки за рахунок держав, що мають відповідну вагу в сучасних міжнародних відносинах. Таким чином, пропагується ідея введення до складу постійних членів усіх країн “великої сімки” з можливим збільшенням кількості членів РБ до 20 – 25 замість сьогоднішніх 15. Очікується, що реформування Ради Безпеки підвищить ефективність і прозорість цієї інституції, особливо процесу прийняття рішень у ній.

Для нашої країни, крім усього, це має велике значення, адже реформування Ради Безпеки у бік її розширення означало б збільшення гарантій стабільного членства України в цій інституції. Наша держава твердо стоїть на позиціях добровільної відмови від практики застосування вето постійними членами Ради Безпеки, що часто-густо виходять суто з власних національних інтересів, в обхід думки світової громадськості. Такі дії одних призводять до порушення іншими державами своїх зобов’язань за Статутом ООН, а відтак, – до падіння авторитету самої Організації.

Крім зазначених аспектів, варто відмітити важливий фактор розширення кола держав, що володіють ядерною зброєю. У цьому контексті необхідно зважити на позицію нашої країни, яка добровільно відмовилася від третього у світі за обсягами ядерного потенціалу та приєдналася до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї (ДНЯЗ).

Попри активні дії нашого представництва, а також внутрішніх інституцій ООН, на шляху реформування Організації, вони сьогодні мають скоріше характер декларацій про добрі наміри, оскільки сучасний стан міжнародних відносин та поведінка головних гравців на міжнародній арені дещо ускладнюють процес досягнення консенсусу між ними з цього приводу. Особливим питанням, що потребує узгодження, є процедура прийняття рішень у Раді Безпеки ООН. Зокрема, такі ключові члени РБ, як США, Росія та Китай мають абсолютно відмінні позиції з приводу цих питань. Отже, вирішення означених вище проблем відкладається на довгострокову перспективу.

Діяльність України в Раді Безпеки ООН

З часу обрання нашої країни 1999 року тимчасовим членом Ради Безпеки ООН передбачалося досягнення певних зовнішньополітичних та економічних цілей. За останні два роки можна підбити підсумки діяльності України в РБ. Слід відзначити, що більшість завдань залишилися невиконаними.

На новий статус покладалися сподівання щодо компенсації шкоди, якої зазнала українська економіка під час Боснійської війни. Однак, події, що розгортаються в Югославії й по сьогодні, змушують міжнародну громадськість закривати на це очі. Хоча деякі позитивні зрушення все ж намітилися, зокрема починає відновлюватися режим судноплавства річкою Дунай. Це може дещо зменшити гостроту згаданої вище проблеми. Крім того, виконавши свої міжнародні зобов’язання щодо закриття Чорнобильської АЕС, українська сторона не отримала чітких гарантій надання західними державами коштів на добудову додаткових компенсуючих енергоблоків на Рівненській та Хмельницькій станціях. На представництво України при РБ покладалися також завдання підвищити геополітичну вагу нашої держави і вихід її на позиції ключового регіонального гравця.

Однак, членство України в Раді Безпеки ООН радше підкреслило її місце в сучасних міжнародних відносинах. Володіючи певними політичними перевагами, цей напрям навряд чи може бути визначальним у зовнішній політиці нашої держави.

На тлі повільних процесів, що відбуваються в ООН, для нашої держави особливо гостро постають питання її взаємовідносин з регіональними міжнародними організаціями та інтеграційними утвореннями (об’єднаннями держав), такими, як Рада Європи (РЄ), Європейський Союз (ЄС), Співдружність Незалежних Держав (СНД), об’єднання ГУУАМ, Організація з безпеки та співробітництва у Європі (ОБСЄ) та Північноатлантичний Альянс (НАТО).

Система Ради Європи

Одним з головних результатів завершення Другої світової війни стало утворення нової системи міжнародних відносин, що, поряд з фактичним розподілом світу на два протидіючих табори, функціонує на базових принципах мирної взаємодії між націями та поваги до прав людини. Паралельно з універсальними процесами, які відбуваються на світовому рівні, стався суттєвий перегляд міждержавних взаємин на регіональному і, зокрема, на європейському, рівні. 

5 травня 1949 р. було підписано Статут Ради Європи, що заклав підвалини однієї з найбільш поважних та шанованих міжнародних регіональних організацій. Рада Європи (РЄ) налічує 41 державу-члена і є найбільшою та найстарішою європейською міжурядовою організацією. Членом Ради Європи може бути лише та країна, що погоджується з цілями цієї організації, які викладені в її Статуті й грунтуються на таких принципах:

• верховенство права й пріоритет парламентської демократії;
• здійснення спільних заходів в економічній, соціальній, культурній, науковій, правовій та адміністративній галузях;
• захисту і гарантування подальшого здійснення прав людини та ін.     

Штаб-квартира Ради Європи знаходиться в Страсбурзі (Франція). 
Функції Ради Європи безпосередньо виконують такі її органи:

• Комітет міністрів, який є вищим керівним органом РЄ. До нього входять міністри закордонних справ усіх держав-членів або їх заступники (поточна робота відбувається на рівні постійних представників країн при Комітеті міністрів);
• Парламентська Асамблея (ПАРЄ) – налічує 526 членів, серед яких одну половину складають самі парламентарі, а іншу – їх заступники. Крім того, при ПАРЄ постійно перебувають делегації від парламентів ще чотирьох країн Східної Європи, які не є її членами;
• Конгрес органів місцевих та регіональних влад;
• Секретаріат очолюється Генеральним секретарем (персонал налічує загалом 1084 співробітники).

Питання про членство тих чи інших держав у Раді Європи вирішується Комітетом міністрів за рекомендаціями Парламентської Асамблеї. 

Специфічними органами Ради Європи є Європейська комісія з прав людини та Європейський суд з прав людини, утворені відповідно до Європейської конвенції про права людини. Громадянин будь-якої з держав-членів цієї конвенції має змогу звернутися до вказаних інституцій за захистом своїх законних прав, якщо він, пройшовши всі національні інстанції, не отримав належного захисту у власній країні.

Співробітництво України та Ради Європи

Варто зазначити, що для нашої держави, від самого здобуття незалежності, вступ та членство в цій поважній міжнародній організації був одним із головних пріоритетів у її зовнішній політиці. Згідно з загальними вимогами для кандидатів на членство в Раді Європи вступ до неї передбачає “приведення країною-претендентом своїх інститутів та правової системи у відповідність до основних принципів демократії, верховенства права і поважання прав людини, а також обрання представників народу шляхом вільних і справедливих виборів на основі загального виборчого права…”. Крім того від претендентів вимагається “гарантована свобода слова і особливо засобів масової інформації, захист національних меншин і дотримання принципів міжнародного права”. Також наголошується на необхідності “підписати Європейську конвенцію про права людини і визнати контрольний механізм конвенції в усій її повноті протягом короткого проміжку часу”. 

Після успішного виконання Україною низки вступних вимог, що було досить непростим завданням для нашої країни, восени 1995 р. вона одержала від Комітету міністрів запрошення на вступ до органів Ради Європи. Під час входження до системи Ради Європи, Україна взяла на себе цілу низку досить складних до виконання зобов’язань, зокрема, у сфері реформування чинного національного законодавства на основі норм і стандартів Ради Європи. Від успішності виконання цих зобов’язань залежить не лише закріплення в системі Ради Європи та престиж нашої держави на міжнародній арені, але й перспектива вступу до Європейського Союзу як стратегічна мета України.

Слід визнати, що останнім часом спостерігалося певне відставання України у сфері законодавчого забезпечення виконання взятих на себе зобов’язань. Це питання неодноразово розглядалося на рівні Парламентської Асамблеї Ради Європи з подачі її Моніторингового (наглядового) комітету. Протягом 2000 – 2001 рр. навіть поставало питання про призупинення членства України в Раді Європи. Однак, під час розгляду 2001 року цього питання на четвертій сесії Парламентської Асамблеї попередні жорсткі формулювання було замінено рекомендаціями. У січні 2002 р. (ще до проведення виборів народних депутатів України) планується розглянути питання про припинення моніторингу в Україні.

Цим позитивним зрушенням сприяла, крім надзвичайно плідної роботи українського представництва при Раді Європи, активна законотворча робота Верховної Ради України. Зокрема, ухвалено 6 кодексів, три з яких уже підписано Президентом України, а також цілу низку інших важливих документів: “Засади державної політики в галузі прав людини”, Протокол №6 до Конвенції про захист прав і основних свобод людини (стосовно скасування смертної кари), Європейську хартію місцевого самоврядування, рамкову конвенцію Ради Європи про захист національних меншин, затверджено Конституцію Автономної Республіки Крим. Уже набули чинності закони України “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про вибори Президента України”, “Про політичні партії”, “Про вибори народних депутатів України”, “Про Уповноваженого Верховної Ради з прав людини” і т.д. Внесено кардинальні зміни до Законів України “Про судовий устрій”, “Про прокуратуру”, до Кримінально-процесуального кодексу, що спрямовані на приведення засад кримінального судочинства у відповідність до європейських стандартів.

Однак, ситуація зі свободою слова в Україні поки що не відповідає вимогам Ради Європи, про що неодноразово наголошувалось на найвищому міжнародному рівні. Крім того, залишається актуальним питання взаємодії всіх гілок влади в галузі реформування й демократизації адміністративної, судової, політичної сфери. У цьому контексті особливого значення набуває проведення демократичних і справедливих виборів до Верховної Ради України IV скликання.

Загальні відомості про структуру та діяльність ОБСЄ

Головним статутним документом Організації є Заключний акт НБСЄ (Наради з безпеки та співробітництва у Європі), укладений в Гельсінкі 1 серпня 1975 р. Він продовжує фундаментальну міжнародно-правову традицію, закладену в Статуті ООН, та грунтується на принципах мирного співіснування між націями й поваги до основних прав людини. 

Сьогодні Організація з безпеки і співробітництва у Європі (ОБСЄ) є міжнародною регіональною структурою, що об’єднує всі країни Європи, СНД, а також США й Канаду. Фундаментальними документами Організації є Гельсінський Акт 1975 р., Паризька “Хартія для нової Європи” 1990 р. та Додатковий документ до неї, а також документи, ухвалені на наступних саммітах ОБСЄ. Відповідно до них, головними цілями функціонування Організації визнаються:

• сприяння покращенню взаємовідносин, а також створення умов по забезпеченню довготривалого миру;
• підтримка розрядки міжнародної напруги;
• визнання неподільності європейської безпеки, а також взаємної зацікавленості в розвитку співробітництва між державами-членами;
• визнання тісного взаємозв’язку миру й безпеки у Європі та в усьому світі;
• внесок у справу дотримання прав людини, економічний та соціальний прогрес та добробут усіх народів.

Штаб-квартира ОБСЄ знаходиться у Відні (Австрія). Діяльність ОБСЄ скеровується структурами, що складаються з представників країн-учасниць Організації. Зокрема, до системи ОБСЄ входять: Рада Міністрів закордонних справ держав-учасниць (форум для регулярних політичних консультацій), Комітет старших посадових осіб (здійснює підготовку засідань Ради Міністрів, виконує функції бюджетного характеру та відповідає за зовнішні зв’язки Організації), Постійна Рада (складається з постійних представників держав-членів і здійснює керівництво поточною діяльністю ОБСЄ), Секретаріат, Центр запобігання конфліктам як спеціалізована структура Ради Міністрів, Верховний комісар ОБСЄ у справах національних меншин (головною метою діяльності якого є захист прав національних меншин та уникнення міжетнічного протистояння). 

У тих зонах континенту, де можливе розгортання міжетнічних та міжнаціональних конфліктів, а також у “гарячих точках” створюються спеціальні місії ОБСЄ, що сприяють налагодженню діалогу між конфліктуючими сторонами, послабленню напруженості, а також здійснюють нагляд за дотриманням прав людини в зонах конфліктів або можливої їх ескалації.

Зокрема, така місія була. створена в Україні в 1994 р. з метою досягнення консенсусу з кримськотатарського питання, а також з’ясування деяких аспектів стосовно становища національних меншин в Україні (з 1992 р. наша держава є активним учасником Наради, а з 1995 р. – Організації з питань безпеки і співробітництва у Європі). По виконанні поставлених завдань наша держава подала 1998 р. ОБСЄ відповідний звіт, а 1999 р. місія Організації була відкликана з Києва.

Дієвість структури ОБСЄ

Подібні до української місії було свого часу створено в Чечні, Косові, Таджикистані, Молдові, Грузії, Нагірному Карабасі, Сараєві, Естонії, Абхазії, Осетії та інших “гарячих точках”. Більшість з них досягла лише часткового успіху, зокрема, стосовно гуманітарних питань. Попри те, що ОБСЄ об’єднує сьогодні найбільшу кількість держав на євроатлантичному просторі, її діяльність залишається вторинною по відношенню до таких потужних структур, як, наприклад, Північноатлантичний альянс (НАТО). Це пояснюється відсутністю в системі ОБСЄ бодай якихось вагомих силових інституцій. Таке становище загалом відповідає політичному (консультативному) характерові Організації. В іншому разі наділення ОБСЄ військовою потугою може зробити з неї потенційного конкурента для Північноатлантичного альянсу.

Властивою є характеристика, що лунає час від часу в найвищих колах українського зовнішньополітичного відомства. Згідно з нею перетворення ОБСЄ на діючу модель майбутнього панєвропейського співіснування вбачається можливим лише за умови ефективного реформування цієї структури. Адже для нашої країни, яка досі перебуває в пошуках оптимальної моделі національної безпеки, постають геополітичні питання особливої ваги. Зокрема, щодо забезпечення своїх національних інтересів у військово-політичній сфері.

Що таке Європейський Союз?

Європейський Союз (ЄС) добровільно утворюють 15 держав-членів: Австрія, Бельгія, Велика Британія, Греція, Данія, Ірландія, Іспанія, Італія, Люксембург, Нідерланди, Німеччина, Португалія, Фінляндія, Франція, Швеція. Ці країни проводять спільну економічну, валютну, соціальну, оборонну політику. Громадяни ЄС мають можливість вільно (без віз) пересуватись в межах Союзу. Між державами-членами свого часу було скасовано митні бар’єри, що створює умови для вільного пересування товарів та капіталу. З 1 січня 2002 р. в обіг запроваджено єдину валюту для держав-членів ЄС – “євро”. Держави-члени також спільно визначають позицію ЄС щодо питань зовнішньої політики. 

Зараз Європейський Союз є найбільшим торговельно-економічним союзом у світі. Населення його держав-членів складає близько 370 млн. осіб. Очікується, що до кінця 2004 року членами Європейського Союзу також стануть Польща, Чехія, Словенія, Мальта, Кіпр, Естонія, Угорщина.

Значення інтеграції України до ЄС

Європейська інтеграція – це розвиток політичних, економічних, культурних відносин України з Європейським Союзом. У перспективі результатом таких відносин може стати набуття Україною повноправного членства в Європейському Союзі. Процес інтеграції до загального європейського простору має цілу низку переваг. 

По-перше, ЄС із самого початку був створений для захисту економічних інтересів держав, що входять до його складу. Проведення спільної економічної та валютної політики, усунення митних бар‘єрів сприяє зміцненню національної економіки, зростанню добробуту населення країни. Країни, що бажають вступити до ЄС, очікують у такий спосіб вийти на нові ринки для збуту товарів та послуг власного виробництва, залучити сучасні технології. Іншою вагомою причиною є те, що за сприяння більш розвинених та заможних країн Союзу (таких, як Німеччина, Франція, Великобританія) надається фінансова та технічна допомога тим країнам, що її потребують, як членам Європейського Союзу, так і претендентам. Останні, як правило, використовують її для проведення економічних та соціальних перетворень аби повністю відповідати вимогам ЄС щодо вступу. 

По-друге, бажання певної країни вступити до ЄС означає, що країна поділяє політичні пріоритети ЄС і очікує на підтримку своєї зовнішньої політики. Прагнення країн Центральної та Східної Європи залучитись до сфери впливу Європейського Союзу багато в чому пояснюється втраченими можливостями під час перебування у “радянському блоці”. Зрозуміло, що зараз ЄС пропонує більші можливості для розвитку.

Країни, які бажають стати членами Європейського Союзу повинні відповідати вимогам, що встановлені ЄС у 1993 р. за такими напрямами:

• демократія та верховенство права;
• права людини і захист національних меншин;
• економічний стан;
• здатність виконувати завдання, що випливають з членства в ЄС.

Наслідки розширення ЄС на схід для України

Розширення Європейського Союзу, передусім, вплине на стан торговельних відносин. ЄС посідатиме друге місце як джерело імпорту в Україну (перше посідають Росія та СНД), та перше, як ринок збуту українських товарів. Протягом останніх років торгівля з ЄС складала 20% від загального обсягу зовнішньої торгівлі України (при цьому імпорт перевищував експорт), в той час як країни СНД – 42%. Обсяг торгівлі України з Європейським Союзом за останні роки наведено у таблиці:

Що стосується торгівлі з країнами-кандидатами, то суттєвих змін не очікується, оскільки їх торговельні відносини з ЄС вже є досить тісними і не мають вплинути на стан торгівлі з Україною. Втім може відбутись підвищення митних тарифів з боку окремих країн – нових членів ЄС (скажімо, Естонії). Вирішенням цієї та інших, вже існуючих, проблем (експорт до ЄС продукції окремих галузей) має стати укладення угоди про вільну торгівлю між Україною та Європейським Союзом. 

Також очікується обмеження можливостей міграції (насамперед, трудової) громадян України до Європи. Із запровадженням нових стандартів та правил зменшаться шанси знайти роботу в сусідніх країнах-членах ЄС. Україна вже зараз змушена посилити охорону на східній ділянці державного кордону для запобігання проникненню нелегальних мігрантів у напрямку європейських країн, із приєднанням до Європейського Союзу нових членів цей тягар збільшиться. 

Новий статус Польщі, Чехії та Угорщини – найближчих сусідів України – дозволить їм підтримувати інтереси України на європейській арені. Безпосереднє сусідство з ЄС може також означати збільшення допомоги як з боку Європейського Союзу в цілому, так і з боку країн Центрально-Східної Європи. В той же час, підвищаться вимоги до України стосовно захисту прав людини, свободи слова, боротьби зі злочинністю тощо. Окремої уваги потребуватимуть відносини з Росією, оскільки її політична співпраця з Європейським Союзом протягом 2001 року значно активізувалась, а економічні зв‘язки залишались міцними протягом останніх декількох років.

Стан відносин України з Європейським Союзом

Початком інтеграції України до ЄС можна вважати 1993 рік, коли “Основними напрямами зовнішньої політики України” було проголошено, що “перспективною метою зовнішньої політики України є вступ до Європейського Співтовариства”. Того ж року у Києві було відкрито Представництво Європейської Комісії – виконавчого органу ЄС. 

Протягом наступних років набули чинності декілька угод між Україною та ЄС, зокрема, про торгівлю різними видами товарів (металопродукція, текстильні вироби), про співпрацю у ядерній галузі. Особливе місце посідає Угода про партнерство і співробітництво. Цю угоду 14 червня 1994 р. Україна уклала першою з усіх країн СНД. Угода набула чинності 1 березня 1998 р., вона встановлює такі напрями співпраці України з ЄС:

• розвиток політичних відносин;
• сприяння торгівлі, інвестиціям, економічним відносинам;
• створення основи для взаємовигідного економічного, соціального, фінансового, громадського, науково-технічного та культурного Співробітництва;
• допомога Україні у проведенні економічних реформ та розвитку демократії.

Указом Президента України від 11 червня 1998 р. на виконання Угоди про партнерство і співробітництво затверджено Стратегію, а указом від 14 вересня 2000 р. – Програму інтеграції України до Європейського Союзу.

Угодою про партнерство і співробітництво встановлено умови, виконання яких дозволить набути асоційованого членства у Європейському Союзі.

Ключовими вимогами є достатній рівень розвитку демократії, захист прав і свобод громадян, забезпечення прав національних меншин, а також конкурентоспроможність української економіки порівняно з економікою ЄС. Набуття асоційованого членства дозволяє розпочати переговори про набуття повного членства в Європейському Союзі, визначити приблизний термін вступу і продовжити підготовку до нього з допомогою ЄС. Між набуттям асоційованого та повного членства, як правило, проходить певний час. Наприклад, країни Центральної Європи, які мають вступити до ЄС у 2003-2004 рр., стали асоційованими членами у 1993-1994 рр.

Окрім здійснення економічних реформ та демократичних перетворень, Україні також необхідно здійснювати заходи в окремих галузях аби відповідати вимогам ЄС до країн-кандидатів:

• адаптація законодавства України до законодавства ЄС. Це досить тривалий процес, який охоплює майже усі галузі законодавства, та є значним за обсягом: необхідно прийняти та внести зміни до майже 4 тисяч актів законодавства. Сьогодні законодавство ЄС складає близько 80 тисяч сторінок, а законодавство України відповідає лише 300-400 стандартам з 10 тисяч стандартів ЄС;
• адаптація соціальної політики до стандартів ЄС, а саме реформування пенсійної системи, систем охорони здоров’я, охорони праці, страхування та політики зайнятості;
  розвиток місцевого самоврядування за європейськими традиціями, зростання ролі регіонів у європейській інтеграції;
• забезпечення охорони природи на рівні європейських стандартів та запобігання техногенним кризовим ситуаціям.

З 1994 року Україною перед Європейським Союзом неодноразово піднімалось питання про набуття асоційованого членства. ЄС загалом з розумінням ставиться до прагнення України стати його частиною. Проте внутрішня ситуація у державі протягом останніх років не дозволяє Європейському Союзу розглядати Україну як першочергового кандидата на вступ.

Спільна стратегія Європейського Союзу щодо України, прийнята у грудні 1999 р., закликає Україну проводити більш грунтовні перетворення в економіці та системі державного управління, проголошуючи при цьому підтримку українському курсові реформ. Прийняття Спільної стратегії засвідчило прагнення всіх держав-членів Європейського Союзу підтримувати ефективні відносини з Україною.

Таким чином, головною передумовою вступу до ЄС є стабільна політична та економічна ситуація у державі, високий рівень добробуту, дієвий захист прав людини.

Поява СНД на міжнародній арені

Під час розпаду Радянського Союзу його колишні республіки постали перед ситуацією, що в науковій літературі називається геополітичною катастрофою. Адже на території цілої низки нових незалежних держав – Білорусі, Казахстану, Росії та України містились величезні арсенали ядерної зброї. Відтак, питання мирного роз’єднання колишніх частин великої держави набувало особливої гостроти. 

Для уникнення небажаних ускладнень під час дезінтеграції Союзу трьома колишніми слов’янськими республіками було запропоновано утворити організацію, головною функцією якої була б координація зусиль нових незалежних держав стосовно мирного діалогу й співробітництва на початковому етапі незалежного існування й розвитку. 

8 грудня 1991 р. керівники трьох держав – Білорусі, Росії та України на зустрічі під Мінськом підготували й підписали Біловезькі домовленості: Заяву глав держав і Угоду про створення Співдружності Незалежних Держав. 21 грудня 1991 р. на самміті в Алма-Аті склад СНД було розширено з підписанням Декларації, що дістала назву Алма-атинської. До неї приєдналися також Азербайджан, Вірменія, Казахстан, Киргизстан, Молдова, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан. Грузія поки що вагалася із входженням до нового утворення. 

Від самого початку Співдружність розглядалася як механізм координації та широких консультацій для нових незалежних держав з приводу визначення режиму правонаступництва колишніх союзних республік щодо активів та пасивів СРСР, у сфері міжнародних відносин, членства в міжнародних організаціях і т. д. Крім того, необхідно було визначити статус збройних сил колишнього Радянського Союзу. 

Безперечно, значущим кроком, з огляду на тісні зв’язки між колишніми громадянами однієї держави, стало підписання країнами-учасницями Співдружності Угоди про безвізове пересування громадян СНД територією її учасників від 9 жовтня 1992 р.

Позиція України стосовно СНД

Ставши однією з засновниць Співдружності, наша країна ратифікувала її перший установчий документ з власними застереженнями. Зміст Додатку до Постанови Верховної Ради України „Про ратифікацію Угоди про створення СНД“, а також “Основних напрямів зовнішньої політики України” свідчить, що наша держава схильна розглядати Співдружність як міжнародний механізм багатосторонніх консультацій і переговорів, отже, як суто координаційну структуру, форум, що сприяє пожвавленню багатосторонніх відносин на найвищому рівні. Україна зацікавлена уникати участі в інституціоналізації форм міждержавного співробітництва в рамках СНД, здатних перетворити Співдружність на наддержавну структуру федеративного чи конфедеративного типу. Відтак, СНД не розглядається нашою країною як механізм політичної інтеграції в межах колишнього Радянського Союзу. 

Звідси випливає і послідовна відмова України від надання Співдружності статусу суб’єкта міжнародного права. Така позиція нашого політичного керівництва знайшла своє відображення в неприєднанні до Статуту СНД, який було підписано 22 грудня 1993 р. (місцезнаходженням спільних координаційних структур було обрано столицю Білорусі Мінськ). З усіх республік колишнього Радянського Союзу цей документ не підписали лише Україна, Туркменистан, що має офіційно статус нейтральної держави, і країни Балтії. Хоча Україна, приєднавшись до деяких установ у межах Співдружності, має в них статус асоційованого члена (учасника). Цей статус дає їй право на власний розсуд брати (і в разі згоди повноправних членів) брати участь у прийнятті рішень та діяльності головних структур СНД. Однак, їх рішення не є обов’язковим для України. 

Варто відмітити співробітництво нашої держави в межах Міжпарламентської асамблеї СНД (МПА), створеної відповідною угодою 1992 р. Україна приєдналась до її установчих документів у 1999 р. Сьогодні, за Статутом СНД, МПА є одним з органів Співдружності, що проводить міжпарламентські консультації, обговорює питання співробітництва в межах Співдружності, розробляє спільні пропозиції в галузі діяльності національних парламентів. У межах МПА провадиться розробка модельних нормативних актів, головною метою яких є гармонізація законодавства країн-учасниць. 26 травня 1995 р. було прийнято Мінську Конвенцію, що вводить у дію новий статут МПА. Україна, Молдова й Узбекистан не приєдналися до цього документу, оскільки він значно розширює коло питань, які вирішуються Асамблеєю простою або кваліфікованою більшістю, а також надає цій установі повноваження щодо укладення міжнародно-правових угод від імені її членів, надаючи їй статус суб’єкта міжнародного права.

Перспективи співробітництва в межах СНД

Україна активно виступає за активізацію та розвиток торговельно-економічних відносин в межах Співдружності на засадах суверенного партнерства, рівноправності й взаємовигоди, тобто позиція України щодо співробітництва з новими незалежними державами носить цілком прагматичний характер. Це не є спробою об’єднання „братніх республік“. Просто Україна зацікавлена в наповненні політичних заяв, що часто лунають з приводу реінтеграції в межах колишнього СРСР, реальним економічним змістом. При чому з об’єктивної точки зору інтереси практично всіх держав СНД в цій галузі співпадають у переважній більшості пунктів. 

Важливість такого процесу цілком очевидна, оскільки й досі після десяти років незалежного існування економіки колишніх радянських республік залишаються пов’язаними технологічно або залежать від імпорту сировини та енергоносіїв. Окрім того, значна частка експорту названих вище держав припадає саме на країни Співдружності (український експорт до країн пострадянського простору перевищує 30% її загального товарного виробництва (послуги – більше 60%), а показники імпорту ще вищі – загалом, близько 40%). Попри заяви з приводу низького рівня обмежень щодо товарних позицій у взаємній торгівлі, такі обмеження поширюються на стратегічно важливі для країн групи товарів. 

Під час саммітів СНД з боку нашої країни неодноразово лунала пропозиція стосовно утворення зони вільної торгівлі як ефективного механізму усунення митних та адміністративних бар’єрів, що, безумовно, сприяло б інтенсифікації економічного розвитку країн Співдружності, ефективному обігу товарів, капіталу й робочої сили, а також технологічному обміну між ними. Потуги нашої держави у цьому напрямі мали лише частковий успіх – 15 квітня 1994 р. було підписано, а 1999 р. затверджено рішеннями Ради глав держав СНД, Угоду про створення зони вільної торгівлі. 

Однак даний документ було ратифіковано всіма учасниками Співдружності, крім Грузії та Росії. І хоча перша країна вже усунула проблеми, що заважали їй приєднатися до Угоди, без участі в цьому механізмі Росії він виявиться неефективним від самого свого початку. Причин, через які РФ не зацікавлена у створенні зони вільної торгівлі на просторах колишнього СРСР, достатньо Головною з них є вже цілком прозорий намір російської зовнішньої політики перетворити СНД на зону свого виключного політико-економічного домінування. Крім того, за багатьма статтями експорту Україна спроможна скласти Росії конкуренцію. 

Виходячи з зазначених причин Російська Федерація ініціює створення в межах СНД:

• 1992 р. система колективної безпеки за одноіменним Договором (Ташкентський договір про колективну безпеку), який фактично легалізує російську військову присутність на території інших держав Співдружності, прив’язуючи їх стратегічний курс до російського;
• 1995 р. Митний і Платіжний союз, тобто структури, що покликана забезпечувати її учасникам провадження спільної митно-тарифної політики по відношенню до третіх держав. Даний факт іде врозріз із офіційними заявами з боку РФ щодо бажання налагоджувати взаємовигідне економічне партнерство з сусідніми країнами шляхом поступової економічної інтеграції, оскільки, як свідчить досвід ефективних інтеграційних утворень, що діють сьогодні, такий процес повинен починатися саме зі створення зони вільної торгівлі між державами.

Історія міждержавних взаємин на теренах СНД свідчить, що однією з умов вступу Росії до Угоди про створення зони вільної торгівлі є попереднє входження усіх держав Співдружності до Договору про колективну безпеку, а також до Євроазійського економічного співтовариства (як наступника Митного й Платіжного союзу). Однак, зараз із приходом до влади в Росії адміністрації президента В. Путіна та загальною “економізацією” міжнародних відносин, намічаються деякі позитивні тенденції в цій галузі. Такий стан справ сьогодні пов’язується з певними політичними поступками, на які пішла Україна, підписавши у 2000 р. угоду про створення Антитерористичного центру СНД.

В цілому, за весь час свого існування СНД перетворилась на суто формальний клуб, попри досить активні політико-організаційні зусилля, що докладалися до інституціоналізації об’єднання з боку країн-ініціаторів Митного союзу та Договору про колективну безпеку. Основна проблема в цьому контексті вбачається в послідовному несприйнятті ключовою державою на пострадянському просторі – Росією – європейського шляху інтеграції, який засвідчив свою ефективність на прикладі держав ЄС та АСЕАН і передбачає передусім побудову рівноправного економічного партнерства на взаємовигідних засадах.

Розбіжність в інтересах центральних гравців на пострадянському просторі призвела до необхідності консолідації ними своїх зусиль з іншими республіками колишнього СРСР. Таким чином сучасні міждержавні відносини в межах СНД розвиваються переважно на двосторонньому рівні та на рівні субрегіональних утворень: Євразійського економічного співтовариства та Договору про колективну безпеку (до яких Україна не входить), а також об’єднання ГУУАМ, активним членом якого є наша держава.

Об’єднання ГУУАМ

Утворення системи ГУУАМ

Як уже зазначалося вище, вийшовши зі складу Радянського Союзу, наша держава одним зі своїх головних пріоритетів у міжнародних відносинах проголосила провадження миролюбної позаблокової економічно спрямованої зовнішньої політики.

Недостатня ефективність структури СНД, несхильність українського керівництва до провадження міждержавних відносин у тому форматі, який вимальовувався на рівні Співдружності, – всі ці причини привели до пошуків Україною нових партнерів на пострадянському просторі. Окрім того, в межах СНД цілком чітко окреслилася група держав зі схожими інтересами: Грузія, Азербайджан і Молдова.

Природнім наслідком цього стало зближення держав на міжнародній арені, що вилилося в оприлюднення главами названих вище держав Спільного Комюніке 10 жовтня 1997 року під час їхньої зустрічі в Страсбурзі. В цьому документі проголошувалося створення політико-консультативного форуму ГУАМ, у межах якого вироблялася б спільна позиція держав щодо процесів, які відбуваються на пострадянському просторі. Окрім означених вище країн, цілі нового міждержавного утворення співпали з інтересами Узбекистану, який приєднався до ГУАМ під час перебування глав держав-членів на самміті НАТО у Вашингтоні 24 квітня 1999 р.

Перспективи співробітництва в межах ГУУАМ

Центральною метою об’єднання повинна стати економічна інтеграція, що грунтувалася б на спільних економічних інтересах сторін. Україна розглядає ГУУАМ як потенційну можливість позбутися або хоча б зменшити економічну залежність від Росії. Одним із головних аспектів міждержавного співробітництва в цій галузі є створення транзитного коридору, що проходив би територією держав-учасниць. Його ще називають Євразійським транспортним коридором і пов’язують з відродженням Великого шовкового шляху – старовинної транспортної артерії, яка з’єднувала Європу із Стародавнім Китаєм (проект ТРАСЕКА). Для України цей коридор набуває стратегічного значення через можливість транспортування ним енергоносіїв із країн Каспійського регіону в обхід території Росії. Це могло би значно підвищити рівень енергетичної безпеки нашої держави. Крім того, утворення в межах ГУУАМ зони вільної торгівлі також відкрило б нові ринки для українських промислових виробів, продукції агропромислового комплексу України, а також науково місткої продукції, зокрема виробів літакобудівної галузі, військово-промислового комплексу, металургійної продукції та ін.

Особливо великого значення набуває співробітництво України у сфері транзиту енергоносіїв із країн Каспійського басейну до Європи. Важливим аспектом співпраці в цій галузі є завершення будівництва на території нашої держави нафтопроводу Одеса – Броди. Створення нового нафтопроводу має велике значення для України в контексті її потуг, спрямованих на урізноманітнення (диверсифікацію) джерел енергопостачання та спроб зайняти перші позиції у Європі в галузі транзиту енергоресурсів. Виходячи зі своїх корінних інтересів, наша держава наполягає на створенні в межах ГУУАМ зони вільної торгівлі. Свою зацікавленість з цього приводу також демонструють Грузія й Азербайджан, які зацікавлені в диверсифікації експорту енергоресурсів із басейну Каспійського моря. 

Узбекистан висловлює сумніви з приводу відповідності його національним інтересам усунення митних та платіжних бар’єрів на експорт енергоносіїв (оскільки держава має з цього досить суттєві прибутки), залишаючись прихильником впровадження режиму вільної торгівлі для іншої товарної номенклатури. Ще одним бар’єром на шляху інтеграції країн є крен нового уряду Молдови в бік Євразійського економічного співтовариства, що може призвести в перспективі до певних ускладнень у відносинах цієї держави з Україною. Крім того, ключові держави об’єднання – Грузія та Азербайджан – мають на своїй території такі зони нестабільності, як Нагірний Карабах й Абхазія. Їх наявність не спряє створенню надійних транзитних шляхів на території згаданих закавказьких держав. 

Позиція РФ стосовно нового утворення на теренах СНД, у якому не бере участі Росія, до останнього часу була досить обережна. Оскільки за сучасних зовнішньополітичних умов існування самостійної міжнародної організації в межах СНД не відповідає інтересам Росії. Зокрема, особливі побоювання російського уряду викликає можливість створення спільних військових формувань країн ГУУАМ. Адже, всі перераховані держави (крім Азербайджану) мають на своїй території військові бази Російської Федерації. 

Позиція стосовно ГУУАМ Сполучених Штатів характеризується особливою увагою до цього об’єднання. США розглядають його надзвичайно важливим елементом стабільності в Чорноморсько-Каспійському регіоні. Ідея створення такої організації має значну підтримку в найвищих урядових колах Америки. Зокрема, Конгрес США затвердив резолюцію, відповідно до якої країни ГУУАМ можуть використати на укріплення своїх зовнішніх кордонів $8,8 млн. у 2001 р. й $37 млн. у 2002 р. Однак, держави не використали жодної частки цих коштів. 

У 1999 р., за активної підтримки США, на полігоні Ялгуджа, поблизу Тбілісі, пройшли спільні навчання військових України, Грузії й Азербайджану з відпрацювання спільних дій при виникненні надзвичайних ситуацій на трасі нафтопроводу Баку – Супса. На головних ролях перебував саме український батальйон. З боку кавказьких партнерів нашої країни навіть лунали заяви щодо подання спільної заявки про вступ до НАТО. Однак, досі на цьому векторі не спостерігається ніяких кардинальних зрушень. 

Важливим кроком в організаційному становленні ГУУАМ стало підписання 7 травня 2001 р. Ялтинської Хартії ГУУАМ, що значним чином сприяло перетворенню цієї структури на міжнародну організацію з власними організаційними ланками. Хоча перша офіційна зустріч у верхах в рамках об’єднання виявила деякі розходження сторін з приводу їхньої готовності до подальшого поглиблення співпраці.

Попри деякі успіхи у сфері формалізації об’єднання ще належить здійснити досить значний поступ, зокрема в процедурних питаннях та в галузі реалізації уже досягнутих домовленостей. Крім того, необхідне проведення активної інформаційної кампанії щодо популяризації ідеї створення ГУУАМ серед європейських країн. Відтак, реалізація власних інтеграційних інтересів вимагатиме від керівництва держав-учасниць об’єднання відповідної політичної волі.

Структура НАТО

Північноатлантичний договір, підписаний у Вашингтоні 4 квітня 1949 р., заклав основи Північноатлантичного альянсу (НАТО), головною метою якого було здійснення права на колективну оборону, передбаченого ст. 51 Статуту ООН. Крім офіційної мети, звичайно ж, ставилося головне політико-стратегічне завдання відпору можливій агресії Радянського Союзу відносно повоєнної Європи.

Сьогодні НАТО об‘єднує 19 країн: Бельгію, Велику Британію, Грецію, Данію, Ісландію, Іспанію, Італію, Канаду, Люксембург, Нідерланди, Німеччину, Норвегію, Польщу, Португалію, Сполучені Штати Америки, Туреччину, Угорщину, Францію і Чехію. Виходячи з Північноатлантичного договору та практики діяльності НАТО, її можна назвати військово-політичним блоком, оскільки до структури Альянсу входять як військові, так і політичні інститути. 

Штаб-квартира НАТО знаходиться в Брюсселі (Бельгія). 

Реальною політичною владою та повноваженнями приймати рішення в системі НАТО наділена Північноатлантична рада (ПАР), яка складається з постійних представників усіх країн-членів, що збираються на засідання щонайменше раз на тиждень. Рада є єдиним органом Альянсу, повноваження якого визначено безпосередньо в Північноатлантичному договорі. Саме ПАР, згідно з Договором, має повноваження створювати підпорядковані органи. Засідання Ради проводяться також за участі міністрів закордонних справ, міністрів оборони або глав урядів країн-членів, причому її повноваження зберігаються повною мірою, а рішення, ухвалені на зустрічах будь-якого рівня, мають однакові статус і чинність. Головою ПАР є Генеральний секретар.

Генеральний секретар НАТО представляє організацію на найвищому міжнародному рівні, заохочує та скеровує процес консультацій та прийняття рішень в Альянсі. Генсек може пропонувати питання, які потребують обговорення або прийняття рішення, а також надає свої послуги для врегулювання спорів між державами-членами. Крім зазначених вище аспектів, Генсек НАТО координує та спрямовує діяльність таких структурних підрозділів Організації, як Комітет оборонного планування, Група ядерного планування, Міжнародний секретаріат, що разом утворюють найвищі політичні органи Альянсу. Він також є номінальним головою інших робочих комітетів НАТО.

Найвищим військовим органом, що підпорядковується політичним структурам Північноатлантичного альянсу, є Військовий комітет, головною метою якого є надання дорадчої допомоги політичним стосовно спрямування військової політики та оборонної стратегії Альянсу. Як і політичні органи, що приймають рішення, Комітет регулярно проводить засідання на найвищому рівні – голів оборонних відомств членів НАТО за участі цивільного представника від Ісландії, що не має власних збройних сил. Поточна робота Комітету здійснюється військовими представниками держав-членів Альянсу. Керівництво поточною діяльністю Військового комітету здійснює Голова Військового комітету, який також представляє його на міждержавному рівні. Він обирається головами оборонних відомств країн-учасниць на трирічний термін.

Взаємодія Альянсу з іншими суб’єктами міжнародних відносин

Відповідно до ст. 10 Північноатлантичного договору, Альянс залишається відкритим для вступу до нього інших європейських країн, що має сприяти поглибленню безпеки на євроатлантичному просторі. Просуваючись у напрямі глибоких змін на міжнародній арені, що відбувалися з розпадом Радянського Союзу, припиненням холодної війни та кардинальними якісними змінами у відносинах між державами колишнього соціалістичного табору та країнами-членами Альянсу, НАТО започаткувала співробітництво в рамках Ради північноатлантичного співробітництва (РПАС) як консультативного форуму для країн-партнерів. 

Активна програма консультацій та практичного співробітництва в межах РПАС розвинулася в налагодження системи регулярних консультацій 27 держав-учасниць ініціативи Партнерство заради миру (ПЗМ), започаткованої 1994 року. Політичну основу для функціонування ПЗМ утворює Рада євроатлантичного партнерства (РЄАП), що 1997 року стала правонаступницею Ради північноатлантичного співробітництва (РПАС). РЄАП забезпечує основу для широкомасштабних консультацій у рамках ПЗМ на рівні послів, міністрів закордонних справ та міністрів оборони країн-учасниць.

Співробітництво України з Північноатлантичним альянсом

Відносини України з Північноатлантичним альянсом почали розвиватися вже незабаром після здобуття нашою державою незалежності 1991 року. Україна ввійшла до Ради північноатлантичного співробітництва і стала одним з її активних членів. 1994 року наша держава приєдналася до програми “Партнерство заради миру”, а також була одним із членів-засновників Ради євроатлантичного партнерства. 

У липні 1997 року на самміті глав держав та урядів країн НАТО й України в Мадриді український президент Л.Кучма підписав Хартію про особливе партнерство між НАТО та Україною. Разом із підписанням Хартії країни-члени Альянсу засвідчили свою підтримку суверенітету й незалежності України, її територіальної цілісності, демократичному розвитку, економічному процвітанню, статусу без’ядерної держави, а також принципу недоторканності кордонів. Означені положення розглядаються Альянсом як ключові фактори стабільності у регіоні Центральної та Східної Європи і на всьому континенті в цілому. Факт укладення документа подібного Хартії засвідчує роль України, яку вона відіграє в побудові євроатлантичної системи безпеки, а також її визнання країнами-членами Північноатлантичного альянсу. 

З метою вироблення консультацій щодо співробітництва “Україна – НАТО”, координації зусиль у сфері подальшого поглиблення двостороннього партнерства, ефективного виконання Україною взятих на себе міжнародних зобов’язань Указом Президента від 3 квітня 1997 року було утворено Державну міжвідомчу комісію з питань співробітництва з НАТО. У травні 1997 року під час офіційного візиту Генерального секретаря НАТО в Києві було відкрито Центр інформації та документації НАТО, головною метою діяльності якого є надання українській громадськості інформації та роз’яснень з приводу переваг особливого партнерства України з Альянсом. 

Важливо також відмітити затвердження Указом Президента України Державної програми співробітництва України з Організацією Північноатлантичного договору (НАТО) на 2001 – 2004 рр., що є логічним продовженням попередньої програми, розрахованої на період до 2001 року. Україна офіційно задекларувала своє ставлення до НАТО як до “найефективнішої структури колективної безпеки у Європі”. Програма також містить низку положень, спрямованих на :

• розвиток широких політичних консультацій України з Альянсом як на різних рівнях владної вертикалі, так і з залученням до цієї сфери неурядових організацій;
• створення розгалуженої системи воєнно-політичних консультацій стосовно контролю над озброєнням, нерозповсюдженням зброї масового знищення;
• контроль над діяльністю Спільної робочої групи “Україна – НАТО” з питань воєнної реформи в Україні (СРГВР);
• проведення спільних військових навчань та навчань підрозділів із надзвичайних ситуацій цивільного характеру;
• співробітництво з питань миротворчої діяльності;
• співробітництво у сфері науки, технологій та захисту довкілля;
• співробітництво в галузі організації повітряного руху.

Фінасуванння цієї Програми здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, фінансової допомоги з боку НАТО, її держав-членів та держав-партнерів.

Практичне втілення заяв про співробітництво України з Північноатлантичним альянсом сьогодні перебуває в прямій залежності від політичної волі керівництва нашої держави. Оскільки будь-які ознаки поглиблення відносин України з НАТО викликають певне занепокоєння в стані російських політичних і владних кіл. Практика свідчить, що останнім часом рівень підтримки Україною дій Альянсу був прямопропорційний рівню його відносин із російською стороною. Хоча можна спостерігати деякі позитивні кроки українського керівництва в цьому напрямі.

Зокрема, такі зрушення намітилися з ратифікацією Верховною Радою України 1 березня 2000 року Угоди про статус сил, що беруть участь у програмі “Партнерство заради миру” та Додаткового протоколу до неї. Цей крок поглиблює рівень участі нашої країни у “Партнерстві заради миру”. Великим внеском до справи підвищення прозорості й контролю над озброєннями стало схвалення Верховною Радою участі України в Договорі “Відкрите небо”.

З метою сприяння мирному процесові у колишній Союзній Республіці Югославії, українська сторона брала участь у таких операціях під керівництвом НАТО, як IFOR i SFOR. Українські військові були включені до загонів Міжнародної поліції та сил ООН у Східній Славонії. Відчутним є внесок наших батальйонів у справу миру в складі керованого НАТО контингенту військ у Косові (KFOR).

Альянс надає нашій країні значної підтримки в галузі здійснення військової реформи. Зокрема, шляхом проведення спільних науково-практичних заходів, надання кваліфікованих консультацій, відкриття фінансованих НАТО курсів вивчення іноземних мов для українських офіцерів і т. д.

Влітку 2000 року на Чорному морі відбулися багатонаціональні військово-морські навчання “Спільний партнер – 2000”, фінансовані країнами Альянсу. За фінансування країн НАТО під егідою програми “Партнерство заради миру” проводяться миротворчі військово-штабні навчання “Щит миру” (до речі, фінансування Яворівського полігону, який також задіяний у цій програмі, повністю здійснюється країнами НАТО).

Попри всю важливість та конструктивність спільних дій української сторони та НАТО, соціологічні дослідження, що проводяться в Україні, свідчать про досить обережне ставлення українців до Північноатлантичного альянсу. Негативним чином на ставленні наших співгромадян до Альянсу позначилося проведення ним військової операції проти Югославії.

Однак, попри певний спад у відносинах нашої держави з Північноатлантичним альянсом, яке спостерігалося останнім часом, співробітництво з НАТО має для України величезну перспективу. Передусім через цілком лояльну і навіть позитивну оцінку процесу розширення Альянсу на Схід нашим керівництвом, що розглядає цей процес як додаткову гарантію безпеки для нашої держави. Хоча до останнього часу така позиція аж ніяк не схвалювалася російською стороною.

Слід наголосити на тому, що сьогодні Україна не порушує питання про вступ до НАТО. Йдеться про те, що політика позаблоковості не перечить нашій активній зовнішньополітичній діяльності у сфері безпеки на загальноєвропейському просторі та поглибленні військового співробітництва з НАТО. Крім того, необхідно зважати на суверенне право кожної держави вільно обирати свої власні засоби забезпечення безпеки і самостійно вирішувати питання про вступ до міжнародних організацій, включаючи й союзні договори.

Історія українських виборів (1990 р., 1994 р., 1998 р.)

Хоча історія нашої країни вимірюється століттями, Україна – молода держава. Зараз ми бачимо як розбудовується наша держава, як утверджуються її головні інститути. Особливе місце серед останніх займає Верховна Рада України, адже нинішній український парламентаризм старший за сучасну українську державність.

Вибори 1990 року

Верховна Рада Української РСР 12(1) скликання ухвалила 24 серпня 1991 року “Акт проголошення незалежності України” і стала творцем української державності. Це доленосне рішення було підтверджене українським народом 1 грудня 1991 року референдумом. 

Все це могло б і не статися, якби у березні 1990 року не відбулися перші альтернативні вибори в історії Радянської України. Вже тоді було зрозуміло, що вони стали історичною віхою для суспільства.

Десятиріччя поспіль Українська Радянська Соціалістична Республіка мала формальний суверенітет у складі СРСР, відповідно, такі були і вибори до вищого законодавчого органу УРСР. Кандидати на виборні посади, фактично, лише затверджувалися голосуванням: виборці, обираючи депутата, бачили в бюлетені лише одне. Потім народні обранці двічі на рік на один-два дні збиралися в Залі засідань у будинку по вулиці Кірова, сьогоднішній – М. Грушевського, і затверджували Закони УРСР.

Процеси перебудови в СРСР наприкінці 80-х років ХХ ст. призвели до кардинальних змін політичної системи. Ключовою подією на цьому шляху стали вибори народних депутатів СРСР 1989 року. Радянська система, яка принципово не сприймала ідей парламентаризму, вперше дозволила деякі елементи вільних та конкурентних (з можливістю реального вибору) виборів. Певно, саме і це стало запорукою незворотності змін у суспільстві.

Логіка швидких перетворень призвела до того, що Закон про вибори до Верховної Ради УРСР від 27 жовтня 1989 року став ще більш демократичним, ніж попередній союзний (зокрема, не було передбачено прямого обрання депутатів від громадських організацій, закріплювався принцип обов’язкової альтернативності, було “демонтовано” систему “фільтруючих” зборів громадян для затвердження кандидатів і т.ін.).

Передвиборна кампанія на початку 1990 року стимулювала поширення у суспільстві багатьох ідей, які ще донедавна були заборонені для публічного обговорення. Вона поставила на порядок денний завдання утвердження української державності, необхідність докорінних змін в економічній та політичній системах, вперше стали звертати увагу на моральні якості кандидата.

Верховна Рада України 12(1)-го скликання пройшла разом із суспільством непростий шлях і поступово стала наближатися до парламенту класичної демократії. Крок за кроком, упродовж своїх повноважень, вона удосконалювала свою роботу. З часом Верховна Рада стала законодавчим органом, що діє на постійній основі. А це, безумовно, вимагало створення необхідних умов для функціонування її Апарату, “з нуля” довелося формувати аналітичні та експертні структури.

Окремо слід згадати і про політичну конфігурацію першого українського парламенту. Неймовірним є те, що у перші ж дні існування Верховної Ради України була створена парламентська більшість, до якої входили представники Комуністичної партії (“Група 239”), та опозиція (так звана “Народна Рада”). А наприкінці повноважень парламенту з’явилися і політичні групи, які стали прообразами майбутніх парламентських фракцій. Окрім того, діяли регіональні групи депутатів, об’єднаних за професійною, галузевою ознакою, виникли групи по співробітництву з іноземними державами.

Отже, робота Верховної Ради України 12(1)-го скликання стала фундаментом сучасного українського парламентаризму і взірцем для майбутніх поколінь українських законодавців. Народні депутати виконали велику історичну місію: започаткували процес утвердження незалежної держави. Завдяки їх роботі Верховна Рада України посіла належне місце у системі органів державної влади. Окрім того, було прийняте історичне рішення про скорочення власних повноважень на один рік.

Варто згадати імена народних депутатів, які обирались до Верховної Ради незалежної України 3 скликання поспіль:

Бандурка О.М., Бойко Б.Ф., Борзих О.І., Бортник В.Ф., Головатий С.П., Ємець О.І., Заєць І.О., Звягільський Ю.Л., Іоффе Ю.Я., Кендзьор Я.М., Косів М.В., Костенко Ю.І., Костицький В.В., Кравчук Л.М., Мармазов Є.В., Марченко В.Р., Мовчан П.М., Мороз О.О., Олійник Б.І., Панасовський О..Г., Пинзеник В.М., Плющ І.С., Стецьків Т.С., Танюк Л.С., Хунов А.І., Червоній В.М., Череп В.І., Чобіт Д.В., Чорновіл В.М., Шеховцов О.Д., Шишкін В.І., Юхновський І.Р., Яценко В.М.

Вибори 1994 року

Перші вибори, які відбулися вже у незалежній державі. На їх проведення мала вплив недосконалість виборчого закону (Закон України “Про вибори народних депутатів України” від 18 листопада 1993 року), що ухвалювався поспіхом, оскільки народні депутати склали свої повноваження достроково. Крім того, депутати орієнтувалися на досвід виборчої кампанії 1990 року, а нові реалії були іншими. Складні економічні проблеми, важкий процес становлення політичної системи держави, викликали апатію і розчарування значної частини виборців у демократичних інститутах, марно було розраховувати на активність громадян. Законодавці зберегли вимогу щодо обов’язкової 50%-ї явки виборців, наявності двох турів голосування та необхідності отримання абсолютної більшості (більш ніж половини) голосів для перемоги у виборах. Результати далися взнаки: з 5 тисяч 609 кандидатів у депутати, які балотувалися на виборах 27 березня, було обрано лише 49; у квітні було дообрано ще 289 народних депутатів. У ході виборчої кампанії у 92 округах вибори відбулися, проте жодного з кандидатів у депутати не було обрано. У 20 виборчих округах на голосування з’явилося менш як 50 відсотків виборців, було визнано, що вибори не відбулися. Зрештою, на початку першої сесії парламенту було визнано повноваження лише 336 народних депутатів із 450. Процес довиборів тривав до наступних чергових виборів. Виборці більше 30 округів так і не мали свого представника у парламенті. 

Однією з ознак проведення виборів до Верховної Ради України 2-го скликання на більш демократичній основі стало наближення їх до стандартів реальної багатопартійності. Офіційно під час виборчої кампанії 1994 р. були зареєстровані кандидати від 28 політичних партій. Загальноукраїнську кампанію провели дві найбільші на той час українські політичні сили – КПУ та НРУ. Разом з тим, половина кандидатів були ще позапартійними. Певне розчарування у демократичних перетвореннях кінця 80-х – початку 90-х рр. ХХ ст. спонукало багатьох майбутніх депутатів не зосереджувати увагу виборців на своїх політичних симпатіях. 

Серед обраних навесні 1994 року депутатів половина (168 осіб) належали до тієї чи іншої партії: кожний четвертий був членом Комуністичної партії України, Народний рух України – 5,9 %, Селянська партія України – 5,34 %, Соціалістична партія України – 4,15 %. Були також представники Української республіканської партії, Конгресу українських націоналістів, Християнсько-демократичної партії України, Партії демократичного відродження України, Демократичної партії України, Партії праці, Соціал-демократичної партії України, Української консервативної республіканської партії, Громадянського Конгресу України. 

Серед народних обранців було 56 депутатів минулого скликання, також народними депутатами було обрано 12 жінок. Три чверті депутатського корпусу становили особи віком від 25 до 50 років. Широтою спектру характеризується національний склад Верховної Ради України 2-го скликання, до якої було обрано представників 13 національностей, серед них українці становили майже 75 відсотків, кожний п’ятий був росіянином. 

Верховна Рада України 2-го скликання увійшла до історії, як парламент, що 28 червня 1996 року ухвалив Конституцію України. Основний Закон нашої держави вдалося прийняти законним та демократичним шляхом. Саме це і стало візитівкою роботи Верховної Ради України періоду 1994-1998 років.

Вибори 1998 року. Верховна Рада України ІІІ скликання

Вперше в історії України у березні 1998 року відбулися вибори за змішаною виборчою системою. Половину народних депутатів (225) було обрано за партійними списками, решту – в одномандатних виборчих округах. Важливою ознакою чинного на той час виборчого закону було те, що свою кандидатуру кандидат у народні депутати міг виставляти як в окрузі, так і у складі виборчого списку партії чи блоку. 

З 30 суб’єктів виборчого процесу (21 політична партія і 9 блоків політичних партій) подолали 4%-ий бар’єр і потрапили до Верховної Ради України 8 політичних партій (результати виборів 1998 року відображені у таблиці 1). Згідно зі змінами до Регламенту Верховної Ради України, що були ухвалені відразу після початку роботи парламенту III скликання, лише блок Соціалістичної та Селянської партій змогли утворити фракції у законодавчому органі (пізніше ця норма була скасована рішенням Конституційного Суду України). У таблиці подано результати виборів у загальнодержавному багатомандатному окрузі та кількість народних депутатів, що увійшли до утворених на початку 1-ї сесії Верховної Ради фракцій (станом на 01.06.1998 серед 438 депутатів було 37 позафракційних депутатів).

Загалом в історії Верховної Ради III скликання можна виділити три найбільш визначальних події, що вплинули на ситуацію у парламенті:

• “Спікеріада” (травень – липень 1998 р. );
• Утворення більшості (листопад 1999 – лютий 2000 рр.);
• Політична криза і розвал більшості (грудень 2000 – квітень 2001).

Протягом першої сесії парламент III скликання займався виборами свого Голови. Цей довгий та складний процес з легкої руки журналістів отримав назву “спікеріада”. Саме “спікеріада” показала, що жорсткий поділ Верховної Ради на вісім фракцій має мало шансів на існування. Не випадково, що після обрання керівництва парламенту було зареєстровано депутатську групу “Незалежні”, до якої ввійшли депутати обрані у мажоритарних виборчих округах. 

Довгі раунди голосування за Голову Верховної Ради показали, що фракційна дисципліна за українських умов дуже далека від європейських стандартів: наприкінці виснажливої “спікеріади” рядові члени парламентських фракцій часом навіть не знали за кого голосуватиме їхнє депутатське об’єднання. 

Головною подією, що зруйнувала восьмифракційну структуру Верховної Ради стало рішення Конституційного Суду України від 3 грудня 1998 року, яке не лише закріпило право позапартійних депутатів утворювати депутатські групи, а також можливість створення у парламенті фракціями будь-які політичні партії, незалежно від того, чи подолали вони 4%-ий загороджувальний бар’єр. Це й призвело до фракційної реструктуризації парламенту. Показовим є те, що в той час нові фракції створювалися переважно за рахунок розколу старих. 

Повсякденна робота парламенту просувалася не менш складно: Верховна Рада України 1998-1999 років з великими зусиллями приймала будь-які рішення. З самого початку її роботи не було створено чіткої та сталої парламентської більшості. Схема, використана під час виборів Голови Верховної Ради і його заступників (за цей “пакет” посад фактично проголосували не лише “ліві” фракції, а й частина “правих” депутатів), стала єдиною можливою при голосуванні у парламенті. Зрозуміло, що така ситуація не сприяла ефективній законодавчій роботі. Окрім того, прямий вплив на неї справляла кампанія по виборах Президента України, що на певний час перетворила Верховну Раду на арену передвиборної боротьби. А після перемоги Леоніда Кучми на президентських виборах у роботі парламенту відбулися кардинальні зміни. 

Будь-які значні перетворення у Верховній Раді III скликання відбувалися складно: утворення більшості та зміна керівництва Верховної Ради також супроводжувалось драматичними подіями. Більшість народних депутатів двічі збиралися на пленарні засідання у приміщенні “Українського дому”. Саме там відбулися вибори нового керівництва парламенту, на яких Головою Верховної Ради обрали Івана Плюща (представника Народно-демократичної партії України), його першим заступником – Віктора Медведчука (Соціал-демократична партія України (об’єднана), якого було звільнено з посади 13 грудня 2001 року, заступником – Степана Гавриша (представника на той час депутатської групи “Відродження регіонів”). Зміни також відбулися і в керівництві Комітетів Верховної Ради. Посади, які раніше обіймали представники лівих фракцій (Комуністичної партії України, Соціалістичної партії України та Селянської партії України), посіли представники фракцій, що увійшли до новоутвореної парламентської більшості. Принциповим був не лише перерозподіл керівних посад, було також прийнято ряд важливих змін до Регламенту Верховної Ради: всі голосування стали поіменними, для голосування було визначено лише один день пленарного тижня – четвер. Крім того, було створено Координаційну раду більшості на якій узгоджувалися позиції фракцій перед розглядом відповідних питань у сесійній залі парламенту. 

Незважаючи на те, що методи, за якими формувалася більшість (у першу чергу мова йде про повне відсторонення меншості від парламентських важелів впливу), не можна назвати демократичними. Слід також визнати, що утворення більшості сприяло більш ефективній роботі Верховної Ради України. Вперше в історії незалежної України було утворено парламентську більшість (до якої ввійшли представники “правих” сил), яка встигла прийняти кілька дуже важливих рішень, спрямованих на реформування економічної та політичної системи країни. 

Вже наприкінці 2000 року політична криза, пов’язана з так званою “справою Гонгадзе” та “касетним скандалом” знову спричинила значні зміни у Верховній Раді. Робота більшості, фактично, була паралізована. Найбільш показовим щодо цього став процес імплементації (законодавчого оформлення) результатів всеукраїнського референдуму. Якщо ще влітку 2000 року 251 депутат підтримав президентський законопроект про зміни до Конституції України (що передбачав обмеження депутатського імунітету, зменшення кількості парламентаріїв з 450 до 300, закріплення права Президента за певних умов розпускати Верховну Раду), то вже на початку 2001 року за нього проголосували лише 163 народних обранці. 

Остаточно більшість припинила своє існування після висловлення парламентом вотуму недовіри уряду України на чолі з Прем’єр-міністром Віктором Ющенком, що спричинило до його відставки. За це рішення проголосували 263 народних депутати, причому, разом з комуністами відставку Кабінету Міністрів підтримали фракції більшості “Трудова Україна”, СДПУ(о), “Демократичний Союз”, “Яблуко”, частина депутатів НДП, “Регіонів України” та фракції Партії Зелених України. Таким чином, проурядові фракції більшості (Народний Рух України, Український Народний Рух, “Реформи-Конгрес” та “Батьківщина”) опинилися поза більшістю. 

Протягом 2001 року у Верховній Раді парламентська більшість так і не відновила свою роботу. Новий Прем’єр-міністр України Анатолій Кінах був затверджений ситуативною (тимчасовою) більшістю, до якої ввійшли представників фракцій, які голосували за відставку “уряду Ющенка” та члени фракції Соціалістичної партії України. Але, як правило, така більшість утворювалася без участі представників “лівих” фракцій, зокрема, таким чином було ухвалено новий виборчий закон, а також Земельний Кодекс. 

З кінця 2001 року політичні сили та окремі депутати парламенту вже майже повністю переключили свою увагу із законодавчого процесу на майбутні вибори, що, проте, не завадило Верховній Раді України працювати над цілим блоком важливих законопроектів (Цивільним та Податковим Кодексами).

На 12 лютого 2002 року Центральна виборча комісія (ЦВК) зареєструвала 34 списки кандидатів партій (блоків партій) у багатомандатному виборчому окрузі. Знято з реєстрації 2 списки (блок “За Ющенка!” та партія “Жінки України”).

Порівняно з минулими виборами збільшилася кількість суб’єктів виборчого процесу в багатомандатному виборчому окрузі (з 30 до 34), та кількість блоків політичних партій (з 9 до 13). Нижче подано коротку інформацію про учасників виборчої кампанії за такою схемою:

• назва блоку (партії);
• для блоків – список партій, що утворили блок;
• дата реєстрації виборчого списку;
• лідер;
• кількість зареєстрованих кандидатів у списку та у виборчих округах;
• відомості про першу п’ятірку;
• програмна мета партії (блоку).

     Переважна більшість даних взято з матеріалів, що розміщені на офіційному сайті ЦВК. Саме за цією адресою в Інтернеті можна знайти розширену інформацію, а також дізнатися про зміни, що, безперечно, відбудуться протягом підготовки до друку цього видання.
     Крім того, наведено графіки виступів представників політичних партій та блоків на Першому каналі українського телебачення (УТ-1) та національному радіо, а також публікацій передвиборних програм відповідних політичних сил у загальноукраїнських офіційних виданнях.

Лідер Блоку: Ющенко Віктор Андрійович.

1. Ющенко Віктор Андрійович, 1954 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, директор Українсько-російського інституту менеджменту та бізнесу ім. Б. Єльцина Міжрегіональної академії управління персоналом, безпартійний.
2. Стоян Олександр Миколайович, 1943 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, безпартійний.
3. Удовенко Геннадій Йосипович, 1931 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Народного Руху України.
4. Костенко Юрій Іванович, 1951 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член РУХу (Українського Народного Руху).
5. Пинзеник Віктор Михайлович, 1954 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Партії “Реформи і порядок”.

Мета:
Запропонувати і негайно запровадити таку систему дій, яка б узгодила інтереси та консолідувала зусилля всіх суспільних груп у здійсненні рішучих і незворотних якісних змін у суспільстві.

Склад блоку:

• Конгрес Українських Націоналістів;
• Ліберальна партія України;
• Молодіжна партія України;
• Народний Рух України;
• Партія “Реформи і порядок”;
• Партія “Солідарність”;
• Партія Християнсько-народний союз;
• Політична партія “Вперед, Україно!”;
• Республіканська Християнська партія;
• РУХ (Український Народний Рух).

Лідер Блоку: Горбулін Володимир Павлович

1. Горбулін Володимир Павлович, 1939 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Голова Державної комісії з питань оборонно-промислового комплексу України, член партії “Демократичний Союз”.
2. Шиба Богдан Павлович, 1962 року народження, освіта вища, проживає в смт. Турійськ, Волинська область, Голова Турійської районної державної адміністрації Волинської області, член Демократичної партії України.
3. Білас Іван Григорович, 1953 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, безпартійний.
4. Піховшек В’ячеслав Володимирович, 1966 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, головний редактор телевізійної служби новин телеканалу “Студія 1+1”, автор і ведучий телепрограми “Епіцентр”, член партії “Демократичний Союз”.
5. Севернюк Володимир Васильович, 1949 року народження, освіта вища, проживає в м. Кривий Ріг Дніпропетровської області, Голова Спостережної ради холдінгової компанії “АвтоКрАЗ”, Генеральний директор Криворізького представництва УСПП, безпартійний.

Мета: Утвердження умов вільного розвитку особистості та реалізації нею своїх природних прав і свобод шляхом участі у розбудові Української унітарної правової держави з ринковою економікою, консолідація українського народу, піднесення його добробуту, утвердження демократії, розвитку громадянського суспільства.

Склад блоку:

• Демократична партія України;
• Партія “Демократичний Союз”.

Лідер Блоку: Литвин Володимир Михайлович.

1. Литвин Володимир Михайлович, 1956 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Глава Адміністрації президента України, безпартійний.
2. Кінах Анатолій Кирилович, 1954 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Прем’єр-міністр України, член партії промисловців і підприємців України.
3. Ващук Катерина Тимофіївна, 1947 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Аграрної партії України.
4. Бойко Володимир Семенович, 1938 року народження, освіта вища, проживає в м. Маріуполі, Донецької області, Генеральний директор, відкритого акціонерного товариства “Маріупольський металургійний комбінат ім. Ілліча”, м. Маріуполь, Донецька область, безпартійний.
5. Скопенко Віктор Васильович, 1935 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, ректор Київського національного університету імені Тараса Шевченка, безпартійний.

Мета: Наша мета – багата і сильна Україна!

Склад блоку:

• Народно-демократична партія;
• Партія промисловців і підприємців України;
• Партія регіонів;
• Політична партія “Трудова Україна”.

Лідер Блоку: Чародєєв Олександр Васильович.

1. Чародєєв Олександр Васильович, 1955 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член партії “Світло зі Сходу”.
2. Недригайло Валентин Михайлович, 1936 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, головний консультант комітету ВР України, член партії “Світло зі Сходу”.
3. Туркін Микола Євгенович, 1947 року народження, освіта вища, проживає в м. Донецьку, головний редактор обласної профспілкової газети “Позиція”, м. Донецьк, безпартійний.
4. Лебідь Світлана Романівна, 1961 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, старший науковий співробітник Книжкової палати України, м. Київ, член партії “Світло зі Сходу”.
5. Коротков Валерій Олександрович, 1951 року народження, освіта середня спеціальна, проживає в м. Рівному, тимчасово не працює, безпартійний.

Мета: Відродити Україну у союзі з Білорусією та Росією, об’єднавши наші зусилля ми спроможні у історично короткий термін відродити Україну, як багату та квітучу республіку.

Склад блоку:

• Партія “Світло зі Сходу”;
• Партія “Союз труда”

Лідер Блоку: Хорошковський Валерій Іванович.

1. Хорошковський Валерій Іванович, 1969 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, безпартійний.
2. Богословська Інна Германівна, 1960 року народження, освіта вища, проживає в м. Харкові, народний депутат України, член Конституційно – демократичної партії.
3. Ситник-Вересень Микола Костянтинович, 1960 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, тимчасово не працює, безпартійний.
4. Процик Остап Ярославович, 1976 року народження, освіта вища, проживає в м. Львові, директор Агенції з Європейської Інтеграції, безпартійний.
5. Вощевський Валерій Миколайович, 1956 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Голова Української селянської демократичної партії.

Мета: Ми йдемо в політику для того, щоб власним прикладом надихнути на чесну політику тих багатьох, хто сьогодні з недовірою, але дуже уважно, спостерігає за нами і хто повірить нам лише тоді, коли переконається, що ми – справді нове покоління. Ми йдемо в Раду, щоб стати політичним захистом для тих, хто створює і творить нашу Країну, нашу нову молоду Державу: слідом за нами і разом з нами.

Склад блоку:

• Конституційно-демократична партія;
• Ліберально-демократична партія України;
• Партія приватної власності;
• Українська селянська демократична партія.

Лідери: Бойко Богдан Федорович, Креч Едуард Едуардович, Філіпчук Георгій Георгійович.

1. Бойко Богдан Федорович, 1954 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, співголова партії “НРУ за єдність”, народний депутат України.
2. Філіпчук Георгій Георгійович, 1950 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, співголова партії “НРУ за єдність”, народний депутат України.
3. Чорновіл Андрій В’ячеславович, 1962 року народження, освіта вища, проживає в м. Львові, асистент кафедри інфекційних хвороб Львівського державного медичного університету ім. Данила Галицького, член Народного Руху України за єдність.
4. Рогоза Георгій Маркович, 1962 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, генеральний продюсер ТОВ “ТРК Рогоза Продакшн”, член політичної партії “Всеукраїнське об’єднання “Центр”.
5. Конєв Сергій Іванович, 1961 року народження, освіта вища, проживає в м. Дніпропетровську, Голова Громадського комітету підтримки земельної реформи, безпартійний.

Мета: Україна повинна залишатися президентсько-парламентською республікою з главою держави – Президентом, який очолює виконавчу владу. Уряд повинен формуватись Президентом, бути підзвітним Президенту і парламенту. З метою забезпечення і розбудови державності, Україна має лишатися унітарною за формою свого державного устрою. В Україні має бути збережене єдине громадянство. Здійснити перехід до моделі ринкової, соціально орієнтованої економіки, яка базується на різних формах власності. Головною метою всіх політичних, економічних і соціальних реформ в Україні повинно стати зростання добробуту українського народу.

Склад блоку:

• Народний Рух України за єдність;
• Політична партія “Всеукраїнське об’єднання “Центр”.

Лідер Блоку: Вітренко Наталія Михайлівна.

1. Вітренко Наталія Михайлівна, 1951 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Прогресивної соціалістичної партії України.
2. Марченко Володимир Романович, 1953 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Прогресивної соціалістичної партії України
3. Безугла Людмила Яківна, 1946 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Прогресивної соціалістичної партії України.
4. Романчук Петро Миколайович, 1957 року народження, освіта середня спеціальна, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Прогресивної соціалістичної партії України.
5. Сидорчук Михайло Юрійович, 1951 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Прогресивної соціалістичної партії України.

Мета: Побудова соціально-справедливого суспільства

Склад блоку:

• Партія освітян України;
• Прогресивна соціалістична партія України.

Лідер Блоку: Омельченко Олександр Олександрович.

1. Омельченко Олександр Олександрович, 1938 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Київський міський голова, член Української партії “Єдність”.
2. Бойко Віталій Федорович, 1937 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Голова Верховного Суду України, безпартійний.
3. Матвієнко Ніна Митрофанівна, 1947 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, солістка Державного ансамблю солістів “Київська камерата”, безпартійна.
4. Червонописький Сергій Васильович, 1957 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Голова Державного комітету України у справах ветеранів, член Української партії справедливості.
5. Шалімов Олександр Олексійович, 1918 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, почесний директор Київського НДІ хірургії та трансплантації, член Української партії “Єдність”.

Мета: Об’єднання зусиль усіх національно-патріотичних сил і згуртування усього українського народу для участі в розбудові та зміцненні незалежної держави Україна на основі державності українського народу і української мови.

Склад блоку:

• Партія “Соціал-Демократичний Союз” (СДС);
• Політична партія “Молода Україна”;
• Українська партія “Єдність”;
• Українська партія Справедливості – Союз ветеранів, інвалідів, чорнобильців, афганців.

Лідер Блоку: Гуцол Михайло Васильович.

1. Гуцол Михайло Васильович, 1950 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Екологічної партії України “Захист”.
2. Янковська Людмила Олександрівна, 1946 року народження, освіта базова вища, проживає в м. Києві, помічник-консультант народного депутата України, член Всеукраїнської партії Миру і Єдності (ВПМЄ).
3. Жаров Володимир Федорович, 1938 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Голова Партії пенсіонерів України.
4. Науменко Станіслав Григорович, 1965 року народження, освіта середня спеціальна, проживає в м. Черкасах, виконавчий директор ПП “Один з нас”, безпартійний.
5. Кацман Володимир Наумович, 1961 року народження, освіта вища, проживає в м. Дніпропетровську, помічник-консультант народного депутата України, член Екологічної партії України “Захист” .

Мета: Абсолютна рівність усіх перед Богом та перед Законом. Людина має жити як людина!

Склад блоку:

• Всеукраїнська партія Миру і Єдності (ВПМЄ);
• Екологічна партія України “Захист”;
• Партія Пенсіонерів України.

Лідер Блоку: Свістунов Олександр Григорович.

1. Свістунов Олександр Григорович, 1947 року народження, освіта вища, проживає в м. Львові, Голова партії “За Русь єдину”.
2. Симоненко Іван Петрович, 1957 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Голова партії “Русько-Український Союз” (РУСЬ).
3. Лютіков Олег Юрійович, 1953 року народження, освіта вища, проживає в м. Львові, головний редактор видавничого дому “Цивілізація”, член партії “За Русь єдину”.
4. Піляєв Ігор Славович, 1962 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, головний консультант Секретаріату Комітету Верховної Ради України у закордонних справах, член партії “За Русь єдину”.
5. Савченко Світлана Борисівна, 1965 року народження, освіта вища, проживає в м. Білогірську Автономної Республіки Крим, Голова партія “Союз”.

Мета: Участь у виробленні державної політики, сприяння формуванню i вираженню політичної волі громадян України, участь у виборах.

Склад блоку:

• Партія “За Русь єдину”;
• Партія “Русько-Український Союз” (РУСЬ);
• Партія “Союз.

Лідер Блоку: Скорик Лариса Павлівна.

1. Скорик Лариса Павлівна, 1939 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, професор Національної Академії образотворчого мистецтва та архітектури, член Всеукраїнської партії міжнаціонального порозуміння “Новий Світ”.
2. Габер Ірина Олександрівна, 1967 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, помічник-консультант народного депутата України, безпартійна.
3. Боднар Ольга Борисівна, 1965 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, помічник-консультант народного депутата України, безпартійна.
4. Грищук Анатолій Володимирович, 1955 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, заступник начальника факультету Національної Академії оборони України, безпартійний.
5. Мельник Олена Валеріївна, 1978 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, секретар-референт консалтингової групи “Укрбізнесконсалтінг”, безпартійна.

Мета: Зміцнення української держави через міжнаціональне порозуміння.

Склад блоку:

• Українська партiя;
• Всеукраїнської партiя мiжнацiонального взаєморозумiння “Новий свiт”.

Лідер Блоку: Габер Микола Олександрович.

1. Габер Микола Олександрович, 1960 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Патріотичної партії України.
2. Швець Віктор Григорович, 1958 року народження, освіта повна загальна середня, проживає в м. Києві, Голова Політичної партії малого і середнього бізнесу України.
3. Іляш Ярослав Омелянович, 1975 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, керівник Управи Спілки Української Молоді, безпартійний.
4. Бережна Наталія Миколаївна, 1952 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, засновник та Генеральний директор ПП “Лямін”, безпартійна.
5. Сімонов Володимир Ісакович, 1950 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, директор ЗАТ “Ольга і Сімонов”, безпартійний.

Мета: Розвиток громадянського патріотизму, як ідеології, що об’єднує всіх громадян держави, незалежно від національності, віросповідання, політичних поглядів, заради побудови могутньої Великої України. Саме громадянський патріотизм формує у громадян України почуття гордості за спадщину, яка дісталась від батьків, почуття відповідальності перед нащадками за майбутнє держави, почуття впевненості в сьогоденні. І саме це є важливим елементом втілення української ідеї, про яку мріємо і за яку боролися кращі сини України!

Склад блоку:

• Патріотична партія України;
• Політична партія малого і середнього бізнесу України.

Лідер Блоку: Тимошенко Юлія Володимирівна.

1. Тимошенко Юлія Володимирівна, 1960 року народження, освіта вища, проживає в м. Дніпропетровську, Голова партії Всеукраїнське об’єднання “Батьківщина”.
2. Матвієнко Анатолій Сергійович, 1953 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Української народної партії “Собор”.
3. Омельченко Григорій Омелянович, 1951 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Української народної партії “Собор”.
4. Онопенко Василь Васильович, 1949 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Української соціал-демократичної партії.
5. Лук’яненко Левко Григорович, 1927 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, пенсіонер, член Української республіканської партії.

Мета: Участь у виробленні державної політики та сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян щодо побудови незалежної суверенної демократичної держави, громадянського суспільства, посилення ролі парламентаризму, самоврядування та розвитку соціально орієнтованої ринкової економіки шляхом політичного впливу на діяльність у цих напрямах органів державної влади та місцевого самоврядування, представництва в цих органах та участі у виборах усіх рівнів.

Склад блоку:

• Всеукраїнське об’єднання “Батьківщина”;
• Українська народна партія “Собор”;
• Українська Республіканська партія;
• Українська соціал-демократична партія.

Лідер: Кушніров Микола Олександрович.

1. Кушніров Микола Олександрович, 1945 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Всеукраїнської партії “Нова сила”.
2. Бондаренко Віктор Степанович, 1951 року народження, освіта вища, проживає в м. Донецьку, Генеральний директор товариства з обмеженою відповідальністю “Ветеран”, член Всеукраїнської партії “Нова сила”.
3. Альохін Володимир Ілліч, 1957 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Всеукраїнської партії “Нова сила”.
4. Стеф’юк Марія Юріївна, 1948 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, солістка Академічного оперного театру ім. Т. Г. Шевченка, член Всеукраїнської партії “Нова сила”.
5. Дудко Олександр Михайлович, 1958 року народження, освіта вища, проживає в м. Сімферополі, президент Спілки підприємців і роботодавців Криму, член Всеукраїнської партії “Нова сила”.

Мета: Вироблення державної політики, формування органів влади, місцевого та регіонального самоврядування, представництво в їх складі.

Лідер: Якібчук Мирослав Ілліч.

1. Мороз Олександр Федорович, 1967 року народження, освіта середня спеціальна, проживає в м. Києві, електрик малого приватного підприємства “ВПК”, член Всеукраїнської партії трудящих.
2. Мельников Владислав Юхимович, 1937 року народження, освіта вища, проживає в м. Луганську, Голова Ради федерації профспілок Луганської області, член Всеукраїнської партії трудящих.
3. Бондаренко Геннадій Олексійович, 1950 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, перший заступник Голови Всеукраїнської партії трудящих.
4. Козуніті Віктор Олександрович, 1949 року народження, освіта вища, проживає в м. Одесі, Голова Одеської обласної ради профспілок, член Всеукраїнської партії трудящих.
5. Лапікура Валерій Павлович, 1943 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, керівник творчої групи Національної телекомпанії України, член Всеукраїнської партії трудящих.

Мета: Участь у виробленні державної політики, формуванні органів влади, місцевого і регіонального самоврядування та представництво в їх складі, побудова демократичної правової держави, утвердження в Україні принципів гуманізму, солідарності, соціальної справедливості, незалежності особи, що грунтується на вільній діяльності в усіх сферах суспільного життя і невід’ємності міжнародно-визнаних прав і свобод особи.

Лідер: Бабич Валерій Георгійович.

1. Бабич Валерій Георгійович, 1953 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Всеукраїнського об’єднання християн.
2. Гаденко Мар’ян Ілліч, 1955 року народження, освіта середня спеціальна, проживає в м. Києві, пенсіонер, композитор, народний артист України, член Всеукраїнського об’єднання християн.
3. Красицька Людмила Олександрівна, 1942 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, президент Всеукраїнського благодійного культурно-наукового фонду Тараса Шевченка, член Всеукраїнського об’єднання християн.
4. Скнар Олег В’ячеславович, 1976 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, настоятель Свято-Покровського храму при Головному військовому клінічному госпіталі Міноборони України, безпартійний.
5. Франчук Володимир Іванович, 1959 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, помічник Президента, Всеукраїнський Союз Церков християн віри євангельської, безпартійний.

Мета: Участь у виробленні державної політики, формуванні органів влади, місцевого та регіонального самоврядування, представництво в їх складі; сприяння побудові християнської держави, формуванню і вираженню політичної волі громадян; сприяння міжконфесійній злагоді в Україні.

Лідер: Довженко Валентина Іванівна.

1. Довженко Валентина Іванівна, 1947 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Голова Державного комітету України у справах сім’ї та молоді, член Всеукраїнського політичного об’єднання “Жінки за майбутнє”.
2. Орлик Марія Андріївна, 1930 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Голова Спілки жінок України, безпартійна.
3. Белоусова Ірина Анатоліївна, 1954 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, державний уповноважений Антимонопольного комітету України, член Всеукраїнського політичного об’єднання “Жінки за майбутнє”.
4. Селіхова Тетяна Олександрівна, 1971 року народження, освіта вища, проживає в м. Дніпропетровську, Генеральний директор ЗАТ “Завод “Динамо-Сілейр”, член Всеукраїнського політичного об’єднання “Жінки за майбутнє” .
5. Іванов Андрій Анатолійович, 1965 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Голова спостережної ради ВАТ “Запоріжсталь”, член Всеукраїнського політичного об’єднання “Жінки за майбутнє”.

Мета: Загальна, обов`язкова і безкоштовна середня освіта. Вчителям – одну з найвищих у державі оплату праці. Підприємства, які складають геостратегічний потенціал України, повинні бути державними акціонерними товариствами з контрольним пакетом акцій, який належить державі; середні підприємства – акціонерними товариствами, контрольний пакет акцій яких належить органам місцевого самоврядування; малі підприємства – приватними. Здійснення структурної перебудови національного господарського комплексу з метою зменшення питомої ваги нераціональних матеріаломістких виробництв та таких, що забруднюють оточуюче середовище.

Лідери: Яковенко Олександр Миколайович, Моісеєнко Володимир Миколайович.

1. Генієвський Сергій Іванович, 1958 року народження, освіта середня спеціальна, проживає в м. Ровеньки, Луганської області, бригадир робітників очисного вибою, шахта ім. М.В. Фрунзе, безпартійний.
2. Яковенко Олександр Миколайович, 1952 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України член Комуністичної партії робітників і селян.
3. Моісеєнко Володимир Миколайович, 1956 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Комуністичної партії робітників і селян.
4. Тесленко Вадим Миколайович, 1962 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, слюсар-наладчик ТОВ “Оксід”, член Комуністичної партії робітників і селян . 5 Проскурін Сергій Петрович 1962 року народження, освіта вища, проживає в м. Одесі, електрик, ПП “Вемекс”, член Комуністичної партії робітників і селян

Мета: Зміна суспільного ладу, соціалістична революція. Вона відбудеться в Україні мирним шляхом при опорі Комуністичної партії робітників і селян на масовий рух трудящих.

Лідер: Симоненко Петро Миколайович.

1. Симоненко Петро Миколайович, 1952 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Комітету Верховної Ради України з питань правової політики, член Комуністичної партії України.
2. Парубок Омелян Никонович, 1940 року народження, освіта вища, проживає в с. Баштечки Жашківського району Черкаської області, народний депутат України, член Комітету Верховної Ради України з питань аграрної політики та земельних відносин, член Комуністичної партії України.
3. Герасимов Іван Олександрович, 1921 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Голова Ради Організації ветеранів України, безпартійний.
4. Олійник Борис Ілліч, 1935 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Комітету Верховної Ради України у закордонних справах, член Комуністичної партії України.
5. Заклунна-Мироненко Валерія Гаврилівна, 1942 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, Голова підкомітету Комітету Верховної Ради України з питань культури і духовності, член Комуністичної партії України.

Мета: Збереження соціалістичної спрямованості розвитку суспільства, утвердження в ньому гуманістичних, демократичних, колективістських засад, верховенства Закону, забезпечення рівності прав громадян усіх національностей; сприяння зміцненню суверенітету України і забезпечення її всебічного розвитку.

Лідер: Савенко Михайло Михайлович.

1. Савенко Михайло Михайлович, 1949 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Комуністичної партії України (оновленої).
2. Головченко Ігор Борисович, 1960 року народження, освіта вища, проживає в м. Одесі, директор ГО Інститут соціальних і політичних досліджень, член Комуністичної партії України (оновленої).
3. Малолітко Іван Федорович, 1943 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Комуністичної партії України (оновленої).
4. Панчоха Микола Павлович, 1964 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Генеральний директор ТОВ “Безпека праці та середовища”, член Комуністичної партії України (оновленої).
5. Комаров Петро Вікторович, 1950 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, пенсіонер, член Комуністичної партії України (оновленої).

Мета: Сприяння будівництву соціально справедливого суспільства. Сприяння об’єднанню лівих і демократичних сил для рішення головного завдання – побудови соціально справедливого суспільства.

Лідер: В’ялов Павло Іванович.

1. Козачок Ярослав Вікторович, 1965 року народження, освіта вища, проживає в смт. В.Березовиця, Тернопільського району Теропільської області, голова Політвиконкому ЛПУ(о), доцент Тернопільського обласного інституту післядипломної педагогічної освіти, член Ліберальної партії України (оновленої).
2. Полисаєв Олександр Павлович, 1955 року народження, освіта вища, проживає в м. Тернополі, докторант Інституту вищої освіти Академії педагогічних наук України, Тернопільський Державний педагогічний університет, член Ліберальної партії України (оновленої).
3. Слободянюк Павло Михайлович, 1959 року народження, освіта вища, проживає в м. Вінниці, головний лікар ВОНД “Соціотерапія”, член Ліберальної партії України (оновленої).
4. Абраїмов Микола Олексійович, 1950 року народження, освіта вища, проживає в м. Дніпропетровську, начальник відділу Дніпропетровської облдержадміністрації, член Ліберальної партії України (оновленої).
5. Сидоренко Андрій Миколайович, 1965 року народження, освіта вища, проживає в м. Харкові, Генеральний директор ПФ ”Аеліта”, член Ліберальної партії України (оновленої).

Мета: Сприяння зміцненню незалежності, створенню громадянського суспільства з реальним розмежуванням влад, поглибленню демократичних процесів в Україні в інтересах народу України, досягненню громадянської міжнаціональної та міжконфесійної злагоди.

Лідер: Кривобоков Владислав Анатолійович.

1. Кривобоков Анатолій Петрович, 1961 року народження, освіта вища, проживає в м. Луганську, заступник голови Народної партії вкладників та соціального захисту.
2. Калінін Костянтин Вікторович, 1974 року народження, освіта вища, проживає в м. Луганську, заступник начальника юридичного відділку ТОВ “Східно-Український Центр”, член Народної партії вкладників та соціального захисту.
3. Допірчук Валерій Іванович, 1941 року народження, освіта середня спеціальна, проживає в м. Чернігові, Голова Чернігівської обласної організації Народної партії вкладників та соціального захисту.
4. Струк Володимир Олексійович, 1964 року народження, освіта вища, проживає в м. Луганську, юрист колективного сільськогосподарського підприємства “Артель – Центр”, член Народної партії вкладників та соціального захисту.
5. Пограничний Євген Пантелійович, 1943 року народження, освіта вища, проживає в м. Львові, Голова Львівської організації Народної партії вкладників та соціального захисту.

Мета: Сприяння створенню в Україні суспільства з високим рівнем соціального захисту для кожної людини, сприяння становленню та укріпленню демократичної правової держави.

Лідер: Чиж Іван Сергійович.

1. Луків Микола Володимирович, 1949 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, головний редактор журналу “Дніпро”, член партії всеукраїнського об’єднання лівих “Справедливість”.
2. Додонова Людмила Григорівна, 1939 року народження, освіта вища, проживає в м. Чернівцях, помічник-консультант народного депутата України, член партії всеукраїнського об’єднання лівих “Справедливість”.
3. Арестов Василь Миколайович, 1937 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, помічник-консультант народного депутата України, член партії всеукраїнського об’єднання лівих “Справедливість”.
4. Прилепський Віктор Володимирович, 1958 року народження, освіта вища, проживає в м. Родинське Красноармійський району Донецької області, Генеральний директор ТОВ “Донбас-Чорнобиль”, член партії всеукраїнського об’єднання лівих “Справедливість”.
5. Боярчук Людмила Тимофіївна, 1949 року народження, освіта вища, проживає в м. Луцьку, директор ТОВ “Фірма “Візит-Сервіс”, член партії всеукраїнського об’єднання лівих “Справедливість”.

Мета: Відстоювання загальнонаціональної програми демократичного та прогресивного суспільного розвитку, здійснення якої допоможе громадянам України найкращим чином реалізувати свої права і свободи, задовольнити політичні, економічні, соціальні, культурні та інші інтереси, що не суперечать закону.

Лідер: Кононов Віталій Миколайович.

1. Кононов Віталій Миколайович, 1950 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Партії Зелених України.
2. Шевчук Олег Борисович, 1968 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, директор Інституту інформаційного суспільства, член Партії Зелених України.
3. Хмельницький Василь Іванович, 1966 року народження, освіта незакінчена вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Партії Зелених України.
4. Курикін Сергій Іванович, 1959 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Міністр екології та природних ресурсів України, член Партії Зелених України.
5. Самойленко Юрій Іванович, 1949 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Партії Зелених України.

Мета: Сприяння створенню умов для розвитку незалежної держави Україна.

Лідер: Мірошніченко Юрій Романович.

1. Мірошниченко Юрій Романович, 1970 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, президент Всеукраїнського громадського об`єднання “НОВА ГЕНЕРАЦІЯ”, член партії “Нова генерація України”
2. Кредісов В’ячеслав Анатолійович, 1965 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Голова правління громадської організації “Всеукраїнське об`єднання підприємців “Нова Формація”, безпартійний.
3. Роміна Олена Іванівна, 1958 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, телеведуча Національної телекомпанії України, безпартійна.
4. Галій Олег Володимирович, 1966 року народження, освіта вища, проживає в м. Луцьку, начальник юридичного відділу апарату Волинської облдержадміністрації, член партії “Нова генерація України”.
5. Барабаш Володимир Володимирович, 1951 року народження, освіта вища, проживає в с. Хотів Київської області, Голова правління ВАТ “Мономах”, безпартійний.

Мета: Об’єднання громадян України для участі у виробленні державної політики щодо формування в Україні громадянського суспільства, правової держави із соціально-ринковою економікою, сприяння проведенню нової кадрової політики у системі органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Лідер: Черниш Григорій Семенович.

1. Черниш Григорій Семенович, 1941 року народження, освіта вища, проживає в с. Фронтівка Оратівський району Вінницької області, Голова Партії реабілітації тяжкохворих України, Голова президії Партії реабілітації тяжкохворих України.
2. Персіянова-Гаврилюк Наталія Сергіївна, 1974 року народження, освіта вища, проживає в м. Хмельницький, тимчасово не працює, член Партії реабілітації тяжкохворих України.
3. Черниш Ірина Григорівна, 1974 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, науковий співробітник Інституту біохімії НАН України, член Партії реабілітації тяжкохворих України.
4. Білько Іван Петрович, 1941 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, завідуючий кафедрою мікробіології Київської медичної академії післядипломної освіти, член Партії реабілітації тяжкохворих України.
5. Канигін Юрій Михайлович, 1935 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, головний науковий співробітник Центру досліджень наукового потенціалу та історії науки НАН України, член Партії реабілітації тяжкохворих України.

Мета: Розбудова в Україні суспільства на основі народовладдя, сприяння забезпеченню соціальної захищеності усіх верств населення, національно-культурних потреб етнічних груп на всій території України, ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та захисту населення, яке постраждало від наслідків аварії.

Лідери: Чайка Віктор Володимирович, Бродський Михайло Юрійович.

1. Бродський Михайло Юрійович, 1959 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Політичної партії “Яблуко”.
2. Чайка Віктор Володимирович, 1962 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Політичної партії “Яблуко”.
3. Видрін Дмитро Гнатович, 1949 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, директор Європейського інституту інтеграції та розвитку, член Політичної партії “Яблуко”.
4. Одарич Сергій Олегович, 1967 року народження, освіта незакінчена вища, проживає в м. Києві, заступник голови Політична партії “Яблуко”.
5. Данілов Олексій М’ячеславович, 1962 року народження, освіта вища, проживає в м. Луганську, викладач Східноукраїнського національного університету, член Політичної партії “Яблуко”.

Мета: Сприяння утвердженню України як суверенної, демократичної держави з ринковою ідеологією та участь у формуванні органів влади, місцевого самоврядування, виборчих блоків та альянсів

Лідер: Довгань Сергій Васильович.

1. Довгань Сергій Васильович, 1952 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Селянської партії України.
2. Цаберябий Ілля Миколайович, 1943 року народження, освіта вища, проживає в м. Новомосковськ Дніпропетровської області, Голова виробничого сільськогосподарського кооперативу “Нива”, член Селянської партії України.
3. Доценко Іван Іванович, 1950 року народження, освіта вища, проживає в смт. Новотроїцьке Херсонської області, директор ПОСП Агрофірми “Мир” Новотроїцького району, член Селянської партії України.
4. Скляренко Андрій Петрович, 1949 року народження, освіта вища, проживає в м. Кіровоград, Генеральний директор обласної виробничої асоціації “Кіровоградм’ясопром”, член Селянської партії України.
5. Дроботов Анатолій Іванович, 1951 року народження, освіта вища, проживає в с. Донське Автономної Республіки Крим, народний депутат України, член Селянської партії України.

Мета: Сприяння відродженню селянства як основи державного відродження України і об’єднання сільських трудівників для досягнення гідного життя трудівників колективних і фермерських господарств у суспільстві, представлення селянства в законодавчих, представницьких і виконавчих органах влади, боротьба за забезпечення багатоукладності в сільськогосподарському виробництві України.

Лідер: Буздуган Юрій Олексійович.

1. Антонов Віктор Вікторович, 1950 року народження, освіта вища, проживає в м. Харкові, заступник голови Ради СДПУ, завідувач відділом охорони праці Харківської обласної ради профспілки автосільгоспмашу, член Соціал – демократичної партії України.
2. Гармашева Світлана Леонідівна, 1957 року народження, освіта вища, проживає в м. Тернополі, заступник Голови Ради СДПУ, Голова Тернопільської облпрофради Профспілки радіоелектроніки, член Соціал – демократичної партії України.
3. Заєць Олександр Васильович, 1968 року народження, освіта середня спеціальна, проживає в м. Києві, член Центральної Ради Національного об`єднання профспілок України (НОП); директор Інституту релігійної свободи, безпартійний. 7. Скоморощенко Олена Миколаївна, 1961 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, голова Секретаріату СДПУ, помічник-консультант народного депутата, член Соціал – демократичної партії України. 8. Іваненко Анатолій Андрійович, 1963 року народження, освіта вища, проживає в м. Корсунь-Шевченківський Черкаської області, вчитель СШ №1 м. Корсунь-Шевченківськ, член Соціал – демократичної партії України.

Мета: Поступальний розвиток України на засадах свободи, демократії, соціальної справедливості й солідарності.

Лідер: Медведчук Віктор Володимирович.

1. Медведчук Віктор Володимирович, 1954 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Соціал-демократичної партії України (об’єднаної).
2. Прошкуратова Тамара Сергіївна, 1958 року народження, освіта вища, проживає в смт. Драбів Черкаської області, вчитель Драбівської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступеня № 1, член Соціал-демократичної партії України (об’єднаної).
3. Зінченко Олександр Олексійович, 1957 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Соціал-демократичної партії України (об’єднаної).
4. Рябіка Володимир Леонідович, 1962 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Голова комітету Українського національного комітету молодіжних організацій, безпартійний.
5. Кравчук Леонід Макарович, 1934 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Соціал-демократичної партії України (об’єднаної).

Мета: Прискорення побудови вільного, демократичного, солідарного, економічно ефективного та екологічно безпечного суспільства на засадах свободи, демократії, соціальної справедливості і солідарності. СДПУ(о) розробляє і проводить власну політичну лінію у сфері державного, соціально-економічного та культурного будівництва.

Лідер: Мороз Олександр Олександрович.

1. Мороз Олександр Олександрович, 1944 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Соціалістичної партії України.
2. Бокий Іван Сидорович, 1942 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Соціалістичної партії України.
3. Луценко Юрій Віталійович, 1964 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, помічник-консультант народного депутата України, член Соціалістичної партії України .
4. Семенюк Валентина Петрівна, 1957 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Соціалістичної партії України.
5. Сподаренко Іван Васильович, 1931 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, головний редактор газети “Сільські вісті”, безпартійний.

Мета: Утвердження повновладдя трудящих, створення політичних та соціальних умов для реальної участі громадян в управлінні справами держави та суспільства; побудова соціалістичного суспільства, в якому гарантуються соціальна справедливість, справжня демократія, права людини.

Лідер: Ківалов Сергій Васильович.

1. Безкоровайний Володимир Герасимович, 1944 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, пенсіонер, член Української морської партії.
2. Тимощенков Юрій Іванович, 1949 року народження, освіта вища, проживає в м. Миколаєві, президент ТОВ Судноплавної компанії “НИЭСКО”, начальник ТОВ “Порт Очаків”, член Української морської партії.
3. Котельніков Олександр Ігорович, 1947 року народження, освіта вища, проживає в м. Євпаторія, президент Кримського республіканського Фонду підтримки інформаційних технологій, член Української морської партії.
4. Фесенко Юрій Сергійович, 1951 року народження, освіта вища, проживає в м. Одеса, заступник начальника Держфлотінспекції України, начальник Управління з нагляду за безпекою судноплавства, член Української морської партії.
5. Лисов Сергій Олександрович, 1964 року народження, освіта вища, проживає в м. Одесі, директор юридичного агентства “Мета-Информ”, член Української морської партії.

Мета: Вивести Україну в ряд великих морських держав.

Лідер: Карпюк Микола Андронович.

1. Карпюк Микола Андронович, 1964 року народження, освіта повна загальна середня, проживає в с. Великий Житин Рівненського району Рівненської області, Голова правління фонду “Нашим нащадкам”, член Української Національної Асамблеї.
2. Коваленко Едуард Володимирович, 1965 року народження, освіта вища, проживає в м. Геничеську Херсонської області, тимчасово не працює, член Української Національної Асамблеї.
3. Тима Юрій Казимирович, 1966 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, тимчасово не працює, член Української Національної Асамблеї.
4. Зайченко Руслан Петрович, 1963 року народження, освіта повна загальна середня, проживає в м. Черкасах, тимчасово не працює, член Української Національної Асамблеї.
5. Марчук Олег Антонович, 1969 року народження, освіта вища, проживає в м. Тернопіль, заступник директора приватного підприємства “ТДТ”, член Української Національної Асамблеї.

Мета: Формування громадянського суспільства, утвердження в Україні правової, демократичної, соціальної держави.

Лідер: Звягінцева Тамара Петрівна.

1. Платонов Сергій Миколайович, 1947 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Голова АТЗТ “Петроімпекс”, член Української політичної партії “Християнський рух”.
2. Звягінцева Тамара Петрівна, 1960 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Голова Української політичної партії “Християнський рух”.
3. Кивлюк Володимир Семенович, 1947 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, заступник начальника Міністерства з питань надзвичайних ситуацій, безпартійний.
4. Малюк Віталій Максимович, 1948 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, президент Академії безпечного розвитку людини, член Української політичної партії “Християнський рух.
5. Костюченко Юрій Миколайович, 1966 року народження, освіта вища, проживає в м. Кривий Ріг Дніпропетровської області, менеджер ТОВ “Спецресурси”, м. Кривий Ріг, член Української політичної партії “Християнський рух”.

Мета: Основною метою діяльності Партії є сприяння побудові в Україні християнської держави, що забезпечить відродження християнських основ суспільного життя.

Графік виступів представників політичних партій (блоків) на першому каналі українського телебачення

Кожній партії (блоку) надається 30 хвилин ефірного часу, по 15 хвилин з 19.00 до 19.30 в робочі дні, а також у суботу, 16 лютого, на Першому каналі українського телебачення.

11 лютого – партія “Яблуко” – блок Юлії Тимошенко;
12 лютого – блок Всеукраїнського об’єднання “Жінки за майбутнє” – Партія жінок;
13 лютого – блок Юлії Тимошенко – блок “Єдність”;
14 лютого – “Російський блок” – Морська партія;
15 лютого – Комуністична партія (оновлена) – Всеукраїнське об’єднання християн;
16 лютого – блок “Зубр” – Партія реабілітації тяжкохворих України;
18 лютого – Соціал-демократична партія України (лідер Юрій Буздуган) – партія “Християнський рух”;
19 лютого – Компартія робітників і селян – Всеукраїнське об’єднання лівих “Справедливість”;
20 лютого – партія “Нова генерація” – блок “Народний Рух України”;
21 лютого – Соціалістична партія України – Комуністична партія робітників і селян;
22 лютого – Партія реабілітації тяжкохворих України – блок “Проти всіх”;
25 лютого – блок “Проти всіх” – Соціалістична партія України;
26 лютого – Українська національна асамблея – блок “Демократичний союз – Демократична партія України”;
27 лютого – Селянська партія – Партія зелених;
28 лютого – блок “Демократичний союз – Демократична партія України” – Комуністична партія України (оновлена);
1 березня – Партія зелених України –– партія “Нова сила”;
4 березня – блок “Наша Україна” – партія “Нова генерація”;
5 березня – Ліберальна партія України (оновлена) – блок “Наша Україна”;
6 березня – блок “Української партії і Всеукраїнської партії міжнаціонального взаєморозуміння “Новий світ” – Ліберальна партія України (оновлена);
7 березня – “Команда озимого покоління” – Селянська партія України;
11 березня – Всеукраїнське об’єднання християн і блок “Зубр”;
12 березня – Соціал-демократична партія (об’єднана) – Українська національна асамблея;
13 березня – блок “Райдуга” – блок “За єдину Україну”;
14 березня – Комуністична партія України – Народна партія вкладників і соціального захисту;
15 березня – Партія всеукраїнського об’єднання лівих “Справедливість” – Комуністична партія України;
18 березня – Всеукраїнська партія трудящих і Соціал-демократична партія України;
19 березня – блок “За єдину Україну” – блок “Команда озимого покоління”;
20 березня – блок “Єдність” – блок Української партії та Всеукраїнської партії міжнаціонального взаєморозуміння “Новий світ”;
21 березня – Морська партія – політична партія “Яблуко”;
22 березня – блок “Народний Рух України” – Соціал-демократична партія України (об’єднана);
25 березня – Народна партія вкладників – блок Всеукраїнського об’єднання “Жінки за майбутнє”;
26 березня – Партія жінок України – блок Наталі Вітренко;
27 березня – блок Наталі Вітренко – “Російський блок”;
28 березня – партія “Християнський рух” – Всеукраїнська партія трудящих;
29 березня – партія “Нова сила” – Блок “Райдуга”.

Графік виступів представників політичних партій (блоків) на національному радіо (УР-1)

Трансляція проходитиме з 2

• 15 по 2
• 45 з 11 лютого по 29 березня у робочі дні і в суботу 16 лютого. Кожній партії або блоку надається 30 хвилин у два етапи – по 15 хвилин в різні дні.

11 лютого – Селянська партія України – блок “За Єдину Україну!;

12 лютого – Блок Юлії Тимошенко” – “Блок Віктора Ющенка “Наша Україна”;
13 лютого – Соціал-демократична партія України – блок Юлії Тимошенко;
14 лютого – Партія “Нова генерація” – Народна партія вкладників і соціального захисту;
15 лютого – партія “Нова Сила” – блок “Демократична партія – партія “Демократичний союз”;
16 лютого – блок “Єдність” – блок Наталії Вітренко;
18 лютого – Всеукраїнська партія трудящих – блок “Зубр”;
19 лютого – Народна партія вкладників і соціального захисту – Партія “Нова генерація”;
20 лютого – Комуністична партія України (оновлена) – Комуністична партія робітників і селян;
21 лютого – Всеукраїнського об’єднання лівих “Справедливість” – партія “Християнський рух”;
22 лютого – Партія жінок – блок Української партії і Всеукраїнської партії міжнаціонального розуміння “Новий світ”;
25 лютого всі 30 хвилин ефіру будуть надані Морській партії;
26 лютого – блок “Проти всіх” – Всеукраїнська партія трудящих,
27 лютого – “Російський блок” – Соціалістична партія України;
28 лютого – блок Української партії і Всеукраїнської партії міжнаціонального розуміння “Новий світ” – блок “Єдність”;
1 березня – блок “Команда озимого покоління” – “Російський блок”;
4 березня – блок “Народний Рух України” – Комуністична партія України (оновлена);
5 березня – Соціалістична партія України – Всеукраїнське об’єднання християн;
6 березня – Всеукраїнське об’єднання християн – Ліберальна партія України (оновлена);
7 березня – Всеукраїнське політичне об’єднання “Жінки за майбутнє” – Українська національна асамблея;
11 березня – блок “Зубр” – партія “Нова сила”;
12 березня – блок “Райдуга” – блок “Проти всіх”;
13 березня – Ліберальна партія України (оновлена) – Комуністична партія України;
14 березня – Партія зелених – блок Народного Руху України;
15 березня – Українська національна асамблея – Селянська партія України;
18 березня – блок Наталії Вітренко – партія Всеукраїнського об’єднання лівих “Справедливість”;
19 березня – блок “Демократичний союз – Демократична партія України” – Партія реабілітації важко хворих;
20 березня – партія “Християнський рух” – Партія жінок;
21 березня – “Блок Віктора Ющенка “Наша Україна” – Соціал-демократична партія України;
22 березня – всі 30 хвилин Соціал-демократична партія (об’єднана);
25 березня – всі 30 хвилин політична партія “Яблуко”;
26 березня – Партія реабілітації важко хворих – блок “Райдуга”;
27 березня – Комуністична партія робітників і селян і Всеукраїнське політичне об’єднання “Жінки за майбутнє”;
28 березня – Блок “За Єдину Україну!” – блок “Команда озимого покоління”;
29 березня – Комуністична партія України –Партія зелених України.

Графік розміщення передвиборних програм політичних партій та блоків у газетах

“Урядовий кур’єр” (обсяг 7,8 тис. знаків)

12 лютого – блок Юлії Тимошенко;
13 лютого – Соціал-демократична партія України;
14 лютого – Комуністична партія України;
15 лютого – блок “За єдину Україну”;
16 лютого – Політична партія “Яблуко”;
19 лютого – Партія реабілітації важко хворих України;
20 лютого – партія “Християнський рух”;
21 лютого – блок “Проти всіх”;
22 лютого – блок “Народний Рух України”;
23 лютого – Морська партія;
26 лютого – Партія зелених України;
27 лютого – партія “Нова генерація”;
28 лютого – Всеукраїнське об’єднання християн;
1 березня – Партія “Нова сила”;
2 березня – блок Української партії і Всеукраїнської партії міжнаціонального взаєморозуміння “Новий світ”, Всеукраїнська партія трудящих;
5 березня – Всеукраїнське політичне об’єднання “Жінки за майбутнє”;
6 березня – Ліберальна партія (об’єднана);
7 березня – Російський блок;
12 березня – Селянська партія України;
13 березня – блок “Демократичний союз – Демократична партія України”;
14 березня – “Блок Віктора Ющенка “Наша Україна”;
15 березня – Соціалістична партія України;
16 березня – блок “Команда озимого покоління” і Соціал-демократична партія України (об’єднана);
19 березня – Українська національна асамблея;
20 березня – блок “Єдність”;
21 березня – Всеукраїнське об’єднання лівих “Справедливість”;
22 березня – блоку Наталії Вітренко;
23 березня – Народна партія вкладників і соціального захисту і блок “Зубр”;
26 березня – Партія жінок;
27 березня – Комуністична партія України (оновлена);
28 березня – блок “Райдуга”;
29 березня – Компартія робітників і селян.

“Голос України” (обсяг 7,8 тис. знаків)

12 лютого – блок “Демократичний союз – Демократична партія України”;
13 лютого – блок “Райдуга”;
14 лютого – Всеукраїнська партія трудящих;
16 лютого – блок “Зубр”;
20 лютого – Всеукраїнське об’єднання християн;
21 лютого – партія “Християнський рух”;
22 лютого – Комуністична партія України;
23 лютого – Комуністична партія робітників і селян;
26 лютого – Команда озимого покоління,
27 лютого – Всеукраїнське політичне об’єднання “Жінки за майбутнє”,
28 лютого – Селянська партія;
1 березня – Партія реабілітації важко хворих;
2 березня – Всеукраїнське об’єднання лівих “Справедливість” і Комуністична партія України (оновлена);
5 березня – блок Наталії Вітренко;
6 березня – Народна партія вкладників і соціального захисту;
7 березня – блок “Проти всіх”;
12 березня – Соціалістична партія України;
13 березня – партія “Нова сила”;
14 березня – Українська національна асамблея;
15 березня – Морська партія і блок “Єдність”;
16 березня – Соціал-демократична партія України (об’єднана) і Ліберальна партія України (оновлена);
19 березня – блок “Народний Рух України”;
20 березня – блок “Наша Україна”;
21 березня – Українська партія і Всеукраїнська партія міжнаціонального взаєморозуміння “Новий світ”;
22 березня – Партія жінок;
23 березня – блок “Руський блок” і блок “За єдину Україну”;
26 березня – Соціал-демократична партія України;
27 березня – партія “Яблуко”;
28 березня – партія “Нова генерація”;
29 березня – Партія зелених України.

Джерело: Інтерфакс-Україна-Вибори
Примітка: Партію жінок знято з реєстрації після розподілу ефірного часу.

Виборче законодавство України регулює багато відносин, у т.ч. пов’язаних з діяльністю виборчих комісій, правами та обов’язками кандидатів у народні депутати, політичних партій та блоків тощо. Не всі положення безпосередньо торкаються кожного т.зв. “пересічного” виборця. Однак законодавець подбав і про те, щоб громадянин, наділений виборчим правом, тобто, правом вирішувати без перебільшення долю держави, міг свідомо і вільно скористатися цією можливістю. 

Отож, варто пам’ятати, що, згідно із Законом України “Про вибори народних депутатів України”:

1. Громадяни мають право на об’єктивну інформацію про організацію і хід виборів.
        Так, виборчі комісії через засоби масової інформації, або в інший спосіб, інформують виборців про свій склад, місцезнаходження та режим роботи, про утворення одномандатних округів і виборчих дільниць, про основні права виборців, у тому числі про право оскарження неправомірних дій чи бездіяльності виборчих комісій, органів державної влади та місцевого самоврядування, посадових та службових осіб цих органів, які обмежують їх виборчі права. Крім того, виборчі комісії повинні забезпечити громадянам можливість ознайомитися зі списками виборців, із виборчими списками партій (блоків), відомостями про кандидатів у депутати, їх передвиборними програмами, з порядком заповнення виборчих бюлетенів, а також надавати іншу передбачену законодавством інформацію.

        Найважливішу для виборця інформацію – про час і місце голосування – дільничі виборчі комісії, які найбільш наближені до громадян, надають не пізніш як за 10 днів до дня виборів (лише у виняткових випадках – напередодні голосування). Це, як правило, здійснюється шляхом розповсюдження адресних повідомлень безпосередньо кожному виборцю. Якщо Ви не отримали повідомлення, поцікавтеся, чи не отримали відповідного оповіщення Ваші сусіди, або зверніться до будь-якої з відомих Вам виборчих комісій за місцем проживання. Працівники комісії нададуть Вам потрібну інформацію або допоможуть у її отриманні.
   

2. Не пізніше як за 15 днів до дня виборів (у виняткових випадках – не пізніше як за 3 дні) дільничі виборчі комісії подають для загального ознайомлення уточнені списки виборців. 

   Виборець може бути включений до списку виборців тільки на одній виборчій дільниці. Саме там громадянин може проголосувати. Тому, якщо Вам не надійде повідомлення про час і місце голосування, або в ньому буде неправильно вказане Ваше ім’я, варто перевірити заздалегідь, чи внесені Ви до списків виборців своєї дільниці та чи правильні відомості про Вас має відповідна виборча комісія. Це можна зробити у приміщенні самої комісії.

3. Виборець має можливість проголосувати і не на своїй “рідній” виборчій дільниці. 

   Для цього необхідно звернутися до своєї дільничої виборчої комісії із заявою про виключення зі списків виборців. На підставі цієї заяви громадянину буде видане відкріплювальне посвідчення. Після прибуття до населеного пункту, де виборець планує перебувати у день голосування, він має подати до відповідної дільничої комісії (за місцем перебування) заяву про включення його до списків виборців відповідної дільниці, документ, який посвідчує особу та відкріплювальне посвідчення. 
   
   Слід мати на увазі, що у день виборів відкріплювальне посвідчення не видається, а також, що у разі втрати виборцем відкріплювального посвідчення отримати нове не можна.

4. Право обирати в Україні мають лише громадяни України. Документом, який виборець має представити на підтвердження свого громадянства та особи, може бути:
        – паспорт громадянина України;
        – паспорт громадянина України для виїзду за кордон;
        – тимчасове посвідчення громадянина України;
        – дипломатичний паспорт;
        – службовий паспорт;
        – посвідчення особи моряка;
        – посвідчення члена екіпажу;
        – військовий квиток для військовослужбовців строкової служби.

В останню неділю березня четвертого року повноважень Верховної Ради України відбуваються чергові вибори до парламенту. Цього дня важливо пам’ятати, що:

1. Голосування відбувається в день виборів з 8 до 20 години. О 20 годині голосування завершується. Після цього зробити свій вибір можуть лише ті виборці, які на момент завершення голосування перебували у приміщенні виборчої комісії.

2. У кожній виборчій комісії громадяни мають змогу ознайомитися з інформацією про кандидатів у народні депутати та про політичні партії та блоки, які беруть участь у виборах. 
   
   У кожній комісії будуть представлені для ознайомлення виборців інформаційні плакати. З ними варто ознайомитися ще до отримання бюлетенів для голосування. У плакатах політичних партій та блоків буде наведено їх передвиборні програми, виборчі списки (перелік кандидатів у народні депутати із зазначенням прізвищ, імен, по батькові, року народження, партійності), фотографії перших п’яти кандидатів у списку. Плакати окремих кандидатів у народні депутати будуть містити їх біографії, передвиборні програми та фотографії. 

   Знайомлячись з інформацією про учасників виборчих перегонів, доцільно запам’ятати точну назву вподобаної політичної партії (блоку), прізвища перших п’яти кандидатів у її (його) списку; прізвище, ім’я та по батькові, а також рік народження, місце проживання, роботи, партійність обраного кандидата у народні депутати по відповідному одномандатному виборчому округу. Це важливо, оскільки у виборчих бюлетенях можуть зустрітися партії (блоки) зі схожими назвами і, навіть, кандидати з однаковими прізвищами, іменами тощо.

3. Після ознайомлення з інформацією про учасників виборів необхідно отримати у члена дільничої виборчої комісії виборчий бюлетень. Для цього необхідно надати йому документ, який посвідчує особу і громадянство України (перелік таких документів див. вище). 

   Після звірення Ваших даних зі списками виборців відповідної дільниці, член комісії видасть Вам один бюлетень для голосування у багатомандатному виборчому окрузі (для вибору між партіями та блоками) і один – для голосування в одномандатному окрузі (для вибору між кандидатами у народні депутати). 

   Про отримання бюлетенів виборець повинен розписатися у списку виборців та на контрольному талоні кожного з отриманих бюлетенів. У свою чергу, член виборчої комісії, який видав бюлетені, повинен вписати своє прізвище та ініціали, а також розписатися у визначених місцях на виборчих бюлетенях та на їх контрольних талонах. Після цього член виборчої комісії повинен відірвати контрольний талон, віддавши виборцю сам бюлетень. 

   При цьому варто перевірити, чи не зроблено на бюлетені якихось зайвих позначок. Слід пам’ятати, що кожна зайва риска, поставлена у місці, відведеному для позначення вибору громадянина, може послужити причиною визнання бюлетеня недійсним!
   

4. Після отримання виборчого бюлетня, необхідно пройти у кабіну (кімнату) для таємного голосування. 
   
   Разом з виборцем у кабіні (кімнаті) для таємного голосування не повинно бути жодної іншої особи (тому голосування, власне, і є таємним). Виняток можливий лише щодо осіб, які через вади здоров’я не може самостійно заповнити бюлетень. Разом з такими особами до кабіни (кімнати) для голосування може з відома члена дільничої виборчої комісії зайти інша особа, крім члена виборчої комісії, кандидата у депутати, його довіреної особи, уповноваженої особи партії (блоку), офіційного спостерігача. 

   Виборець не має права передавати свій бюлетень іншій особі (так само, як і отримувати його в інший, ніж передбачено законом, спосіб).

5. Перед тим, як заповнити бюлетень, слід уважно його проглянути. Кожний бюлетень містить інструкцію щодо того, як правильно заповнити його. Крім того, варто пересвідчитись, чи партія (блок) або кандидат у народні депутати, на яких зупинилася Ваша увага, є саме тими, яких Ви планували обрати. Слід звірити не тільки назви партій (блоків) та прізвища кандидатів у депутати, але й іншу інформацію (“перші п’ятірки” виборчих списків, партійність кандидатів тощо). Вкінці бюлетеня є графа “Не підтримую кандидатів у народні депутати України від жодної партії (блоку)” або “Не підтримую жодного кандидата у народні депутати України” (написи наведено дослівно). Від того, наскільки уважно Ви звірите свій бажаний вибір з написами у графах виборчих бюлетенів, залежатиме, чи не потрапить до парламенту випадкова політична сила або кандидат! 

   Зробивши вибір, його слід позначити у виборчому бюлетені. Для цього необхідно проставити будь-яку позначку у квадраті проти слів, що позначають вибір. Пам’ятайте: можна обрати лише одну партію (блок) і лише одного кандидата у народні депутати! Якщо вибір громадянина не можна буде визначити однозначно (скажімо, буде зроблено позначки у двох і більше квадратах), бюлетень буде визнаний недійсним. На парламентських виборах 1998 року таким чином були визнані недійсними бюлетені майже 4% виборців.

6. Заповнені бюлетені виборець самостійно опускає у виборчу скриньку. Лише фізичні вади можуть бути причиною для того, щоб це за виборця з відома члена дільничої виборчої комісії зробила інша особа.
7. Закон передбачає можливість заміни помилково або неправильно заповненого бюлетеня на новий. 
   
   Для його отримання виборець повинен негайно звернутися з письмовою заявою до члена виборчої комісії і повернути зіпсований бюлетень.

8. Виборці мають право оскаржувати до виборчих комісій та суду рішення, дії чи бездіяльність виборчих комісій, їх членів, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб. 

   Якщо Вам стане відомо про порушення виборчого законодавства будь-ким, слід повідомити про це відповідну виборчу комісію або правоохоронні органи. Їх також можна оскаржити, у тому числі безпосередньо до суду. Від того, наскільки свідомо поставиться кожен виборець до питань організації та проведення виборів, залежатиме їх об’єктивність та, до певної міри, майбутнє країни.