Підготовка аналітичних матеріалів у форматі Policy Research є частиною проекту, який реалізує Лабораторією законодавчих ініціатив в рамках Програми USAID «РАДА: відповідальність, підзвітність, демократичне парламентське представництво», що виконується Фондом Східна Європа.
Круглий стіл: «Реформування парламентських процедур: конституційно-правовий аналіз»
22 листопада 2016 року у Комітеті Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя відбувся круглий стіл на тему: «Реформування парламентських процедур: конституційно-правовий аналіз».
Захід проведено спільно комітетами Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя, з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України у співпраці з Лабораторією законодавчих ініціатив та Програмою USAID«РАДА: відповідальність, підзвітність, демократичне парламентське представництво».
У роботі «круглого столу» взяли участь народні депутати України, представники органів державної влади, громадських об’єднань, асоціацій, науковці та експерти.
Під час «круглого столу» обговорено необхідність реформування українського парламенту, виклики сьогодення, а також можливі шляхи вдосконалення роботи Верховної Ради України.
Координував проведення заходу заступник голови Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя В.П. Яніцький. Народний депутат звернув увагу на те, що в Україні ефективність здійснення законодавчої функції Верховної Ради часто оцінюється виключно за кількісним показником.
“Наразі привалює підхід, за яким чим більше прийнято законів, чим швидше внесені зміни до чинного законодавства, яке належним чином на практиці не застосовується, тим “ефективніше” діє парламент. Проблему відсутності контролю урядом за виконанням законів, а також незастосування ним санкцій за порушення намагаються вирішити переглядом прийнятих законодавчих актів, створенням нових контролюючих органів та посилення відповідальності за правопорушення. Хоча значна кількість цих проблем може бути знята виключно шляхом належного правозастосування вже існуючих законів”
Ігор Когут, директор програми USAID «РАДА: відповідальність, підзвітність, демократичне парламентське представництво» відзначив значущість сьогоднішньої події, коли два Комітети ВРУ об’єдналися навколо парламентської реформи. Він підкреслив сприяння донорів у підсиленні спроможності Комітетів, зокрема у застосуванні електронних інструментів залучення громадськості.
Серед основних проблем законодавчого процесу в Україні було виділено:
- слабка прогнозованість,
- зловживання народними депутатами правом законодавчої ініціативи у поєднанні з недостатньо активною роллю у законодавчому процесі,
- збільшення функціонального навантаження на Апарат Верховної Ради через зростання кількості законопроектів, які виносяться на розгляд
- “необхідність” швидкого прийняття законопроектів, що зумовлює їх низьку якість,
- прийняття законів, що мають характер інструкцій,
- нехтування положеннями Конституції при прийнятті законів,
- постійні відхилення від вимог Регламенту (рішення adhoc, а то й нехтування ним.
Учасники заходу обмінялися думками щодо можливості та доцільності обмеження права законодавчої ініціативи народного депутата України, а також встановлення максимальної фіксованої кількості законодавчих ініціатив, які в праві розглядати Верховна Рада України протягом чергової сесії.
Секретар Комітету з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України Дмитро Лубінець у виступі зазначив, що рекомендації Місії Європейського Парламенту визнані як основа для підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України.
“Водночас ми неодноразово звертали увагу на те, що Регламент Верховної Ради України – це конституційний закон, який є джерелом парламентського права України та регулює на підставі відповідних процедурних норм порядок роботи Верховної Ради України, її органів та посадових осіб, а також порядок здійснення нею парламентських функцій та окремих парламентських процедур. Тому реформування парламентських процедур на погляд Регламентного комітету перш за все слід почати з того, що привести норми Регламенту до відповідних норм Конституції України. Водночас не дивлячись на необхідність впровадження певних заходів, передбачених зазначеними рекомендаціями, зокрема, деякі з них можливі так само лише через зміну Конституції України”
Згідно з інформацією, що міститься у доповіді та Дорожній карті щодо внутрішньої реформи Парламенту, у період з жовтня 2014 року по жовтень 2015 року народними депутатами зареєстровано дві тисячі законопроектів, з них 626 було обговорено, а 140 лише ухвалено. Коефіцієнт результативності на рівні лише 7%. Це можна порівняти з 45 законопроектами, які вніс Президент, з коефіцієнтом результативності 84% та 215 законодавчими ініціативами Кабінету Міністрів з тим же коефіцієнтом результативності 40%.
Народний депутат Олександ Черненко, зазначив:
“Кожен з обговорюваних пунктів має раціональне зерно, але потрібно виходити з реалій ВРУ цього скликання. Курйозні законопроекти, на жаль, зараз не є винятками. Не впевнений, що прив’язка кількості підписів до розміру найменшої фракції (зараз це 19 нардепів) буде прийнятною для наступних скликань. Можливо, у фракціях буде по 40-50 депутатів, і забрати підписи буде надзвичайно складно. Вірогідно, варто прийняти певну сталу величину, яка водночас не буде дискримінаційною. Також, я би не спішив із нормою 20 законопроектів за сесію – все одно будуть закони від Президента та Уряду. Ця норма підходить для більш сталих суспільств”
У ході роботи «круглого столу» представники органів державної влади, експертного і наукового середовища обговорили якість законопроектів, які реєструються у Верховній Раді України, та висловили своє бачення щодо шляхів удосконалення законодавчого процесу в Україні. Під час «круглого столу» також було піднято питання ролі експертного висновку на законопроект, а також вказано на переваги і недоліки проведення експертизи законопроектів.
Аудіозапис круглого столу:
Реформа вищої освіти України: реалізація профільного закону в 2014–2016 рр. (Shadow Report)
Звіт присвячений оцінці прогресу у здійсненні ключових реформ у сфері вищої освіти України, що були визначені новою редакцією закону «Про вищу освіту», прийнятого влітку 2014 р. Досліджуються питання розбудови нової системи гарантування якості вищої освіти, розвитку академічної та фінансової автономії вищих навчальних закладів, забезпечення чесних умов вступу до вищих навчальних закладів, інтеграції вищої освіти України до Європейського освітнього і наукового простору.
Публікація вивчає прогрес у здійсненні відповідних заходів державної політики у дворічний період між вереснем 2014 р. (дата набрання чинності новим законом про вищу освіту) та вереснем 2016 р., а також містить окремі пропозиції із подальших необхідних кроків у цій сфері.
Підготовка та презентація аналітичних доповідей у форматі Shadow Report є частиною проекту, який реалізує Лабораторія законодавчих ініціатив у рамках Програми USAID «РАДА: відповідальність, підзвітність, демократичне парламентське представництво», що виконується Фондом Східна Європа.
Як удосконалити податок на нерухоме майно в Україні? (Policy Research)
Згідно досліджень у країнах ОЕСР, саме регулярні (recurrent) податки на майно є найменш шкідливими для економічного зростання. Одним із способів прискорення зростання є «фіскальний маневр», який полягає у заміщенні прямих податків (з доходів) – непрямими (ПДВ, акцизами), і, особливо, податками на майно.
Реформа податків на майно має полягати у суттєвому удосконаленні механізмів та принципів оподаткування майна. Для запровадження фіскально-відповідальної ліберальної податкової реформи треба збільшити обсяг надходження від податків на майно приблизно втричі, до 2.5-2.7% від ВВП.
Податки на майно мають вагомі переваги над іншими податками в умовах України:
- стимулюють власників краще використовувати наявні активи, або продавати їх більш ефективним власникам – разом це призводить до підвищення ефективності використання майна;
- забезпечують бюджети місцевих територіальних громад стабільним джерелом надходжень та стимулюються підвищувати привабливість своїх територій для проживання та ведення бізнесу, адже це, в свою чергу, збільшує ринкову вартість земель та нерухомості;
- не вразливі до «оптимізації», натомість непрямо, але дуже ефективно обкладають «тіньові» доходи;
- у разі спроби ухилення від сплати, завжди є “готовий” об’єкт податкової застави, на який може бути накладено адміністративний арешт,
- є передбачуваними для платників;
- можуть нараховуватися та справлятися у спосіб, що майже унеможливлює корупцію та інші зловживання.
Семінар – круглий стіл “Реформа державної служби в контексті всеохоплюючої реформи державного управління в Україні”
Від агентів партій і бізнесу у держапараті – до професійних держслужбовців
02 листопада у Верховній Раді відбувся семінар-круглий стіл на тему «Реформа державної служби в контексті всеохоплюючої реформи державного управління в Україні».
Народні депутати, урядовці, представники міжнародних організацій проаналізували теперішню готовність Верховної Ради ухвалити закон «Про державну службу» та обговорили очікувані наслідки успішної реформи усього управлінського апарату в Україні, включно із реформою Центральних органів виконавчої влади і Кабінету міністрів, фінансові наслідки змін, етапи майбутньої реорганізації державного управління – стратегічне бачення та оцінку витрат.
Ухвалення закону про держслужбу є першим кроком всеохопної реформи. Обговорення законопроекту розтягнулося на довгих десять років. Навесні законопроект нарешті пройшов перше читання. Зараз парламент впритул наблизився до ухвалення закону в цілому, що заплановано на листопад. Ухвалення закону про держслужбу є умовою для отримання Україною фінансової допомоги у 600 мільйонів євро від Європейського Союзу.
У «круглому столі, зокрема, взяли участь Ян Томбінскі, Посол, Голова Представництва ЄС в Україні, Оксана Сироїд, віце-спікер Верховної Ради, Костянтин Ващенко, Голова Національного агентства з питань державної служби, Альона Шкрум, Голова підкомітету з питань державної Комітету ВР питань державного будівництва.
Учасники наголосили на необхідності якнайшвидше ухвалити закон про державну службу.
“Нова Україна потребує нової державної служби. Без цієї реформи неможливо проводити усі інші. ЄС сподівається, що вже найближчим часом парламент ухвалить закон про держслужбу. Зі свого боку Європейський Союз готовий фінансово підтримати цю реформу”
Альона Шкрум, Голова підкомітету з питань державної служби Комітету Верховної Ради з державного будівництва повідомила, що голосування може відбутися вже 5-го листопада:
“Нам не уникнути реформи державної служби та загалом реформи державного управління. Питання тільки, чи у депутатів вистачить відповідальності нарешті розпочати реформу зараз. Чи ми ще на півроку заморозимо процес будь-яких реформ, адже без реформи держслужби немає можливості створити команду реформаторів у всіх органах влади”
(Фото: Олександр Коваленко)
Також спікери нагадали, що закон про реформу держслужби є лише першим кроком у всеохопній реформі органів державного управління. Ганна Онищенко, Міністр Кабінету міністрів України розповіла, що вже на 90% готова Стретегія реформування органів державного управління. Дмитро Шимків, Заступник Голови Адміністрації Президента запропонував одразу подбати про належну імплементацію цього закону, аби держслужбовці в Україні відчували таку ж відповідальність за роботу і неприпустимість вчинення корупційних дій, як держслужбовці в успішних країнах:
“У США та країнах ЄС держслужбовці щороку проходять тестування і перевірку дотримання антикорупційних зобов’язань. Нам також треба рухатися в цьому напрямку”
“Зараз якість держслужби вкрай низька. І вона абсолютно відокремлена від процесу прийняття рішень. Тому що у нас ніколи не було держаних службовців – були службовці окремих осіб, партій, міністрів, але не держави і не людей … Реформа державної служби робиться передовсім для того, щоб забезпечити компетентність та відповідальність чиновників. Це може забезпечити відкритий конкурс на посаду замість політичних квот, адекватна і прозора зарплата, замість прихованої системи додаткових виплат та пільг. Все це робиться для того, щоб чиновники могли коректно розрахувати тарифи, підготувати якісний законопроект. І щоб за кожною помилкою було прізвище”
Круглий стіл організовано за підтримки Комітету з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування та Української частини Парламентського комітету асоціації. Серія круглих столів в рамках проекту «РАДА за ЄВРОПУ» впроваджується Лабораторією законодавчих ініціатив та фінансується Європейським Союзом.
Проект «РАДА за ЄВРОПУ» спрямований на підвищення рівня знань, пов`язаних з ЄС, особливо щодо реалізації Угоди про Асоціацію і співробітництва Україна-ЄС, членів парламенту України і місцевих політиків шляхом проведення шести тематичних круглих столів.
Третій парламентський Конституційний семінар “Законодавче забезпечення децентралізації в Україні”
29 жовтня 2015 року відбувся Третій Парламентський конституційний семінар «Законодавче забезпечення децентралізації в Україні». Семінар було організовано Лабораторією законодавчих ініціатив в рамках програми USAID «РАДА: підзвітність, відповідальність, демократичне парламентське представництво». До участі в семінарі було запрошено провідних експертів, науковців, народних депутатів, представників громадськості та іноземних гостей. Деякі із запрошених є членами Конституційної комісії. Учасники ґрунтовно обговорили пріоритети законодавчого забезпечення децентралізації влади в Україні та окреслили шляхи її реалізації.
Модератор зустрічі Ігор ПАРАСЮК, менеджер проектів програми USAID «РАДА» надав вітальне слово Ігорю КОГУТУ, Голові Ради Лабораторії законодавчих ініціатив. Він вкотре підкреслив важливість реформи децентралізації та звернув увагу присутніх на те, що, на жаль, в передвиборній гонці кандидати оминали питання децентралізації. Відповідно, він заохотив до максимальної активізації з цього питання. Також він закликав членів Конституційної комісії повертатися до ефективного обговорення.
Основна частина конституційного семінару пройшла в обговоренні концепцій законодавчого забезпечення децентралізації в Україні. Сергій ШАРШОВ, Директор Департаменту з питань місцевого самоврядування Міністерства регіонального розвитку України, розповів учасникам про вже здійснені кроки у напрямку децентралізації. Спершу він акцентував на фундаментальності цієї реформи та зазначив, що без неї ефективність інших реформ була б значно послаблена. Протягом своєї доповіді, Сергій зосередив увагу на проблемах нинішнього державного апарату, окреслив стратегічні цілі реформи, шляхах її реалізації та продемонстрував проміжні результати укрупнення громад.
Другий спікер Юрій ГАНУЩАК, народний депутат VI скликання, член робочої групи Реанімаційного пакету реформ з конституційної реформи, детально проаналізував положення законопроекту про префекта та про особливості здійснення місцевого самоврядування в Донецькій та Луганській областях. У першу чергу, перший з законопроектів викликав чималу дискусію серед учасників, особливо питання кадрового відбору префектів та питання щодо нагляду за додержанням законодавства органами місцевого самоврядування та координації діяльності територіальних органів ЦОВВ.
Останній зі спікерів Олександр СЛОБОЖАН, Перший заступник Виконавчого директора Асоціації міст України. Він здійснив аналіз законопроектів, які потребуються для системного здійснення децентралізації. Також він наголосив на небезпеці вже зареєстрованих законопроектів, які звужують повноваження органів місцевого самоврядування та загрожують децентралізації влади в Україні.
За результатами виступів експертів відбулася жвава дискусія. Присутні народні депутати Павло КИШКАР та Вікторія ПТАШНИК особливо активно висловилися щодо нагальних тем децентралізації. Наприкінці семінару Віктор ЛЯХ, Президент Фонду Східна Європа, подякував учасникам за плідну дискусію та побажав проводити такі зустрічі регулярно для налагодження ефективного обговорення.
(Фото: Олександр Коваленко)
Матеріали презентовані на семінарі доступні за посиланням:
Другий парламентський конституційний семінар “Зміни до конституції України: відносини державної влади та місцевого самоврядування”
13 липня 2015 року відбувся Другий парламентський конституційний семінар «Зміни до Конституції України: відносини державної влади та місцевого самоврядування» , організований Лабораторією законодавчих ініціатив спільно з Комітетом Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування в рамках Програми USAID «РАДА: підзвітність, відповідальність, демократичне парламентське представництво», що виконується Фондом Східна Європа. До участі в семінарі було запрошено членів Конституційної Комісії відповідальних за реформу Конституції в напрямку децентралізації, провідних експертів, науковців, народних депутатів та представників громадськості. Учасники зібралися з метою обговорити актуальні проблеми законопроекту № 2217а про внесення змін до Конституції (щодо децентралізації влади).
Семінар відкрив модератор зібрання, голова Комітету з питань державного будівництва Сергій Власенко. Серед важливих проблем законопроекту він виокремив чотири найбільш контраверсійних питання і запропонував їх до обговорення. Ці питання стосуються:
- повноваження представника державної влади, в тому числі Президента, зупиняти повноваження органу місцевого самоврядування та їх посадових осіб;
- повноваження префектів;
- особливості місцевого самоврядування в Донецькій та Луганській областях врегульовано в Перехідних положеннях Закону;
- місцеві вибори 2015 року.
Модератор семінару подякував та одночасно передав вітальне слово співорганізаторам заходу, директору Програми РАДА Андрієві Шевченку та голові ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив» Ігореві Когуту. Промовці у своєму вітальному слові подякували Комітету за надану можливість провести захід у стінах Верховної Ради та погодилися із запропонованим порядком денним.
Наступну годину зі своїми коментарями виступили запрошені члени Конституційної Комісії Віктор Мусіяка та Михайло Теплюк, а також відомі українські експерти Володимир Пархоменко та Ігор Коліушко. Професор кафедри галузевих правових наук Національного університету «Києво-Могилянська академія» та заступник голови Конституційної комісії Віктор Мусіяка висловив свою прихильність до закладеної в законопроекті ідеї, проте висловив конструктивні зауваження до механізму її реалізації. Щодо інституту префектів Віктор Лаврентійович наголосив на тому, що це нововведення не змінює статусу-кво з огляду на текстуальне закріпленні ролі префектів в системі виконавчої влади. Також він звернув увагу на те, що повноваження префектів може бути врегульовано законом, що дозволить парламенту на свій розсуд розширювати його повноваження. В аспекті скасування актів префектів Президентом та Кабінетом Міністрів, Віктор Мусіяка висловив побоювання про закладання конфлікту між цими двома органами. Також він скептично поставився до запровадження тимчасового державного уповноваженого на території із зупиненими повноваженнями місцевих рад та їх голів, адже в проекті змін до Конституції не розкрите питання про підконтрольність, підзвітність та відповідальність такої посади.
Михайло Теплюк, заступник керівника Апарату Верховної Ради – керівник Головного юридичного управління та член Конституційної комісії, зосередив увагу присутніх на позитивних сторонах законопроекту. Зокрема він згадав оновлення засад функціонування органів місцевого самоврядування, збереження громади, формування районними та обласними радами виконавчих комітетів та розмежування функцій місцевого самоврядування та державної влади на місцях. Загалом схвально поставившись до законопроекту, Михайло Олексійович завважив, що реформа децентралізації потребує ще низку законів та підзаконно-правових актів, і їх представлення до обговорення одночасно з проектом змін до Конституції значно б полегшило роботу та знизило ризики.
Заступник директора Центру аналізу та розробки законодавства «Асоціації міст України» Володимир Пархоменко висловив спільну позицію Асоціації, що законопроект, попри певні вади, не містить суттєвих прогалин, і тому Асоціація підтримує його ухвалення Верховною Радою. Останнім з експертів виступив голова Правління Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко. Відмітивши помітну роль громадськості в підготовці законопроекту, Ігор Борисович зазначив, що законопроект загалом виконує завдання реформи та значно покращує правове регулювання. Втім вказав на деякі недоліки, зокрема про суперечливість повноважень префекта. Наприклад, поки відповідно до законопроекту виконавча влада на місцях здійснюється тільки префектами, інше положення проекту передбачає існування територіальних органів центральних органів виконавчої влади. Також він завважив, що префектові доведеться створювати свій штат з огляду на повноваження забезпечувати виконання державних програм. Окремо Ігор Коліушко вказав на необхідності укрупнювати теперішні райони і на те, що варто надати Президенту право припиняти повноваження органу місцевого самоврядування без ускладненої процедури, закладеної в тексті законопроекту.
Слідом за експертами свої зауваження висловили інші запрошені гості, експерти, науковці та народні депутати. Співробітник Інституту держави і права імені В.М. Корецького НАН України Ірина Кресіна звернула увагу на недоцільність підконтрольності префектів Кабінету Міністрів, оскільки префекти не належать до урядової вертикалі. Юрій Ключковський в свою чергу схвально поставився до реформи адміністративно-територіального устрою, порядку делегування повноважень в рамках здійснення влади на місцях, проте також зробив зауваження в адресу повноважень префектів. На його думку, префект не повинен забезпечувати виконання державних програм, і його функції можуть бути занадто розширеними через волю парламенту.
Заключне слово взяв Сергій Власенко, який подякував всім присутнім за плідну та ефективну дискусію.
Експертне конституційне обговорення законопроекту про зміни до конституції щодо реформи місцевого самоврядування
16 червня 2015 року в Києві відбулось Експертне конституційне обговорення законопроекту про зміни до Конституції щодо реформи місцевого самоврядування. Експертне конституційне обговорення є продовженням серії заходів по напрацюванню пропозицій щодо змін до Конституції України. Експертне обговорення є частиною проекту, який реалізує ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив» за підтримки Програми USAID «РАДА: підзвітність, відповідальність, демократичне парламентське представництво», що виконується Фондом Східна Європа.
Зі вступним словом до експертної аудиторії звернувся Володимир Крижанівський, експерт Прогмами USAID “РАДА: «РАДА: підзвітність, відповідальність, демократичне парламентське представництво”, який виступив у якості модератора круглого столу та представив головного доповідача, Бориса Беспалого:
“Будемо слухати виступ, який викличе доволі жваві дискусії з боку присутніх: розповідь Бориса Беспалого про законопроект щодо змін до Конституції. Це актуально, оскільки існує сильне бажання напрацювати вдалі зміни до Конституції. Беспалий системно підійшов до цієї справи”
Вітальні слова Андрія Шевченка, директора Програми USAID “РАДА: «РАДА: підзвітність, відповідальність, демократичне парламентське представництво” стосувалися значення як створення нової редакції Конституції загалом, так і заходу зокрема:
“Ми розцінюємо нашу сьогоднішню розмову як внесок до якісного конституційного процесу. Мені здається, що жодну мислячу людину не може задовольняти той рівень прозорості, відкритості та глибини експертного обговорення, який ми зараз бачимо. Ми повинні розуміти, що Конституція – це не просто консенсус політичних еліт, а ще й набагато ширший суспільний консенсус. Хороша Конституція – це фундамент на базі експертних напрацювань, стіни у вигляді домовленості між політичними елітами, і є ще дах у вигляді широкого суспільного консенсусу. Тому за цією логікою ми сьогодні будемо наріжні камені підпирати в цей дах”
Вступна промова Ігоря Когута, Голови Ради Лабораторії законодавчих ініціатив, стосувалася оцінки ролі парламентарів у процесі конституційної реформи:
“Якщо ми будемо ширше залучати парламент до вироблення нової Конституції – буде чудово”
Наступним взяв слово народний депутат України, Анатолій Матвієнко, співавтор концепції змін до Конституції, презентованої під час експертного обговорення. Пан Матвієнко виокремив кілька принципових моментів, які він вважає релевантними в контексті сучасного стану творення основного закону:
“По-перше, Конституцію треба бачити в цілому, і не можна фрагментарно її змінювати. Важливо, що її в нинішніх умовах неможливо змінити повністю. Вона ніколи не набере потрібної кількості голосів, оскільки у кожної зі складових є свої противники. І якщо ми цих противників об`єднаємо, вони створять такий опір, що ми не подолаємо. Тому необхідно мати цілісне бачення і поступово змінювати певні речі, аби подолати консолідований опір. Проте у нас немає цілісного політичного бачення Конституції, оскільки вищі керівні посадовці мають лише загальну інформацію, але не мають загального бачення змін до Конституції”
Основну ідею реформування місцевого самоврядування в Україні та, відповідно, внесення відповідних змін до Конституції України, представив Борис Беспалий, консультант Програми USAID “РАДА: «РАДА: підзвітність, відповідальність, демократичне парламентське представництво”. Головним предметом реформування організації місцевої влади пан Беспалий вбачає в переході від трирівневої системи рад до дворівневої. На його думку:
“Існування дворівневої системи самоврядування, тобто місто обласного значення – область, перспективне, а трирівневої – не перспективний, переважно дотаційний. А тому необхідно по всій Україні перейти до дворівневої системи місцевого самоврядування”
Із зауваженнями та критикою пана Беспалого виступив Володимир Шаповал, д. ю. н., професор. Провідний український експерт в галузі конституційного права виокремив кілька моментів пропозиції Беспалого, які би варто було переглянути:
“По-перше, основні родові травми, які несе в собі чинна Конституція. У вашому проекті я бачу спробу посилити статус Президента, що мною не сприймається. Завважте на висновки Ради Європи, яка схвально ставиться до парламентаризації України. А ви пропонуєте протилежне. Наприклад, Президент вносить подання до ВРУ про призначення низки вищих посад силових структур. Проте звільняє самостійно, з підстав визначених законом. Це сумнівний критерій, як демонструє практика… Щодо Верховної Ради України, хибним є формулювання «дострокове припинення повноважень». Варто замінити на «розпуск», адже це відповідає світовій практиці, з одного боку, і «дострокове припинення повноважень» означає тільки, що інституція вже не є функціональною”
Експертне конституційне обговорення є частиною заходів по напрацюванню змін до Конституції України. Проведення конституційних семінарів є частиною проекту Лабораторії законодавчих ініціатив в рамках Програми USAID “РАДА: підзвітність, відповідальність, демократичне парламентське представництво”, що виконується Фондом Східна Європа.
Третій семінар-круглий стіл “Регіональна політика в контексті угоди про асоціацію між Україною та ЄС”
Київ, 19 червня, 2015
У Верховній Раді відбувся третій семінар-круглий стіл в рамках проекту «Рада за Європу» на тему «Регіональна політика в контексті Угоди про Асоціацію між Україною та ЄС». Народні депутати України, представники уряду та провідні експерти України та ЄС, що взяли участь у круглому столі, обговорили проблеми впровадження реформи децентралізації, нову регіональну політику в Україні та транскордонне співробітництво. Круглий стіл організовано за підтримки Української частини Парламентського комітету асоціації, Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядуванняу рамках проекту «РАДА за ЄВРОПУ», що впроваджується Лабораторією законодавчих ініціатив та фінансується Європейським Союзом.
«Справжнього процвітання та благополуччя можна досягнути лише тоді, коли держави дають своїм регіонам можливість розвивати їхній потенціал і приймати хоча б деякі рішення щодо інвестицій у їхнє майбутнє», – сказала на відкритті круглого столу Хуана Мера Кабелло, Радник, керівник відділу економічного співробітництва та територіального розвитку Представництва ЄС в Україні. ЄС вітає і підтримує кроки, зроблені центральною владою для реформи децентралізації – поправки до бюджету і Податкового кодексу, ухвалення законів про співробітництво територіальних громад, добровільного об`єднання територіальних громад, а також роботу щодо плану дій з реалізації Стратегії регіонального розвитку.
Водночас, учасники дискусії зазначили, що для завершення децентралізації потрібно ухвалити зміни до Конституції України, закони про місцеве самоврядування, про зміни адміністративно-територіального устрою, органів з самоорганізації населення поправки до низки галузевих законів у сфері освіти, охорони здоров`я, землі і води кодів тощо.
“Угода про Асоціацію між Україною та ЄС має на меті наближення стандартів життя українців до європейського рівня. Для цього ми маємо зробити швидкі реформи. Українська частина Парламентського комітету асоціації є платформою для обговорення такого плану змін і реформ. Важливо, щоби план реформ розроблявся і втілювався у співпраці з громадянським суспільством. Наш Парламентський комітет Асоціації вітає проведення заходів для розгортання цих реформ, які будуть найкращою відповіддю України Путіну і сепаратистам”
Хоча в процесі децентралізації у парламентській коаліції виникають суперечки щодо інструментів впровадження цієї реформи, залишається спільна мета – підвищення рівня життя громадян.
“Політика децентралізації та стимулювання регіонального розвитку – є одним із пріоритетів державної політики України протягом останнього часу. Угода про Асоціацію між Україною та ЄС створює необхідні передумови для впровадження нових підходів у регіональній політиці, а особливо у питанні забезпечення транскордонного співробітництва. Нову регіональну політику варто розуміти як політику розвитку, інновацій та стимулювання інвестиційної діяльності, а також створення нових робочих місць в Україні”
Учасники «круглого столу» обговорили досвід успішного проведення реформи децентралізації, зокрема, у Польщі, та склали рекомендації для центральної і регіональної влади щодо поліпшення поінформованості громадян про мету децентралізації, ефективні способи проектування та фінансування проектів розвитку у регіонах України за участі фондів ЄС та державного бюджету України.
Презентації спікерів круглого столу доступні за посиланнями:
Нова регіональна політика, її внесок у реформу децентралізації та місцевого самоврядування.
Децентралізація. Стан справ та перспективи впровадження реформи у 2015.
Реформа місцевого самоврядування у Польщі.
Регіональна політика та Угода про асоціацію між Україною та ЄС.
Парламентський Конституційний семінар «Конституційні засади децентралізації»
Лабораторія законодавчих ініціатив має на меті сприяти широкому суспільному залученню до процесу формування нової редакції Конституції України. Також нашою пріоритетною метою є створення нових комунікаційних майданчиків для такої діяльності. У заході взяли участь народні депутати України, працівники Апарату ВРУ, виконавчої влади, представники органів місцевого самоврядування, незалежні експерти та науковці.
В рамках семінару були презентовані такі проекти по внесенню змін до Конституції України: бачення конституційної реформи Науково-експертною конституційною комісію (презентував Юрій Ганущак), результати роботи Конституційної Асамблеї (презентувала Марина Ставнійчук) та презентація результатів публічних обговорень даних законопроектів в рамках проведення регіональних Town Hall Meetings (Міські зібрання ХХІ ст.) (презентував Олександр Заславський).
Результати роботи Конституційної Асамблеї представила Марина Ставнійчук, Голова Правління громадської організації «Громадське об’єднання «ЗА ДЕМОКРАТІЮ ЧЕРЕЗ ПРАВО». У своїй доповіді Марина Іванівна окреслила основні проблемні моменти сучасної системи організації влади на місцях:
- положення Конституції України щодо територіального устрою значною мірою так і залишилися нереалізованими, зокрема, не прийнято закон про адміністративно-територіальний устрій України, про Севастополь, не визначено на законодавчому рівні порядку вирішення питань адміністративно-територіального устрою;
- наявний територіальний устрій не приведено у відповідність із конституційною моделлю;
- відсутність чіткого розмежування компетенції між органами місцевого самоврядування та місцевими органами державної влади;
- незбалансованість соціально-економічного розвитку регіонів (зростання регіональних диспропорцій;
- незадовільний стан соціально-виробничої інфраструктури;
- низький рівень інвестиційної привабливості та інноваційної активності регіонів;
- різка диференційованість рівня життя населення;
- критичний стан основних фондів житлово-комунального господарства тощо);
- наявні конституційні положення щодо територіального устрою України стримують можливості проведення адміністративно-територіальної реформи та реформи місцевого самоврядування, децентралізації державної влади;
- сучасна конституційна модель регламентації відносин у сфері територіального устрою має певні недоліки концептуального, термінологічного, системно-структурного характеру.
Пані Ставнійчук, відповідно, вбачає такі шляхи розв`язання означених проблем:
- викласти у іншій послідовності структуру Конституції та змінити назву розділу «Територіальний устрій України» на «Адміністративно-територіальний устрій України»;
- конституційно-правові засади адміністративно-територіального устрою України розширити, запровадивши принципи повсюдності місцевого самоврядування, субсидіарності, спроможності, доповнити іншими положеннями, що відповідають Європейській хартії місцевого самоврядування та відповідним Протоколам до неї;
- принцип повсюдності місцевого самоврядування – поширення юрисдикції територіальних громад, об`єднань територіальних громад на територію, що включає землі населених пунктів, а також прилеглі до них землі;
- конституювання громади як основи адміністративно-територіального устрою;
- закріпити наступне визначення громади: «громада – це утворена у визначеному законом порядку адміністративно-територіальна одиниця, яка включає один або декілька населених пунктів (село, селище, місто), а також прилеглі до них території».
Концепцію реформування Конституції напрацьовані громадською Науково-експертною конституційною комісією презентував Юрій Ганущак, народний депутат України VI скликання, член робочої групи Реанімаційного пакету реформ з конституційної реформи. Запропонований проект передбачає зміни в таких напрямках: введення таких адміністративно-територіальні одиниць як волость, повіт, регіон; запровадження інституту Державного урядника; зміна правового статусу місцеве самоврядування.
Відповідно, це передбачає перегляд способу взаємодії влади на місцях з центральними органами влади: до відання ВРУ віддається регулювання питань утворення адміністративно-територіальних одиниць, встановлення їх меж, найменування, перейменування поселень, Президент України наділяється правом на дострокове припинення повноважень ОМС, тимчасового державного уповноваженого. Своєрідним нововведенням є інститут Державного Урядника (далі ДУ). ДУ очолює МДА та представляє КМУ; призначається та звільняється з посади Президентом за поданням Уряду. Державний Урядник району в центральному районі області одночасно є Державним Урядником області. ДУ уповноважений здійснює нагляд за відповідністю актів органів місцевого самоврядування Конституції та законів, організовувати діяльність державних інспекцій та координує діяльність територіальних органів ЦОВВ.
Олександр Заславський, експерт Лабораторії законодавчих ініціатив, презентував результати публічних обговорень проектів децентралізації. У грудні 2014 року Лабораторією законодавчих ініціатив за підтримки Ради Європи в рамках програми Immediate Measures Package у співпраці з було проведено 5 Громадських зібрань у форматі Town Hall Meeting в різних регіонах України: Чернігів, Луцьк, Суми, Одеса, Харків. У кожному з регіональних заходів взяли учать до 70 осіб. Дебати стосувалися питання «Організації виконавчої влади на місцях та засад місцевого самоврядування». На обговорення були винесені сценарії підготовані по двох законопроектах по внесенню змін до Конституції України: від 26.06.2014 р. № 4178а від Президента П.Порошенка (Варіант 1) та розроблений Науково-експертною конституційною комісією (Варіант 2). Більшість учасників усіх регіональних ТНМ голосували “ПРОТИ” обох Варіантів. Найпоширенішими рекомендаціями учасників публічних обговорень стали: зменшити строк повноважень ОМС до 2-3 років та розпочати децентралізацію з реформування податкової та бюджетної системи.
Презентації у рамках семінару:
Концепція змін до Конституції в частині децентралізації влади, — Юрій Ганущак
Результати публічних обговорень проектів децентралізації, — Олександр Заславський
Круглий стіл “Реформа інституту місцевого референдуму: участь громадян в урядуванні”
Під час заходу було обговорено питання законодавчого забезпечення конституційного права громадян на участь у місцевому референдумі для вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення. Також народні депутати та експерти обговорили положення законопроекту про місцевий референдум (реєстр. № 0867 від 12.12.2012), що був поданий Кабінетом Міністрів України і прийнятий за основу 19 квітня 2011 року Верховною Радою України VI скликання та внесений до Верховної Ради України VII скликання для його подальшого розгляду відповідно до статті 106 Регламенту Верховної Ради України за процедурою підготовки до другого читання.
Участь у круглому столі взяли народні депутати України, представники органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх провідних асоціацій, неурядових організацій, науковці, експерти.
На відкритті заходу виступили Давид Жванія, народний депутат України, голова Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування, Марина Ставнійчук, радник Президента України – Керівник Головного управління з питань конституційно-правової модернізації Адміністрації Президента України, Ігор Когут, голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив та Віктор Лях, президент Фонду Східна Європа.
Відкриваючи круглий стіл, Давид Жванія окреслив основні теми обговорення: види референдумів і їх юридичні наслідки, процедура ініціювання та проведення референдумів, кворум для визнання результатів референдуму дійсними, фінансування та оскарження результатів референдуму тощо.
Ігор Когут підкреслив, що місцевий референдум може стати інструментом висловлення недовіри до влади, а експерти ж мають визначити як зробити цей інструмент ефективним.
Марина Ставнійчук зауважила, що робота із запровадження інституту місцевого референдуму є свідченням європейського підходу і це питання є пріоритетним як для Конституційної Асамблеї, так і для Громадської ради з питань розвитку громадянського суспільства. Вона також підкреслила, що процес прийняття цього закону відбувається в умовах низького рівня активності громадян, недостатнього усвідомлення громадянами своїх можливостей щодо впливу на вироблення політики, а також при відсутності якісної політичної культури.
Під час виступу у панельному обговоренні “Проблеми законодавчого регулювання інституту місцевого референдуму. Європейський та український досвід” Володимир Бондаренко, народний депутат України, голова підкомітету з питань виборчого законодавства та об`єднання громадян Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування, звернув увагу громадськості на питання імплементації результатів референдуму та доцільність урізноманітнення акторів, що можуть ініціювати референдум.
Анатолій Ткачук, директор з питань науки та розвитку Інституту громадянського суспільства, експерт Ради Європи, зазначив, що на його думку, референдум – це гармата, що має рідко застосовуватись, особливо у поляризованих суспільствах. Замість нього можна й треба проводити консультації, опитування тощо. Експерт поставив під сумнів доцільність проведення консультаційних референдумів, оскільки їх рішення не є обов`язковими. В цілому експерт підтримав прийняття законопроекту, але також зазначив на необхідності прийняття законодавства, що сприяло б децентралізації влади в Україні.
Євген Карташов, народний депутат України, голова підкомітету з питань місцевого самоврядування Комітету ВРУ з питань державного будівництва та місцевого самоврядування, поділив думку колег щодо доцільності реформування інституту місцевого референдуму та зазначив, що це перш за все інструмент для показу думки населення і оцінки дій та намірів влади з боку населення.
На думку Дениса Ковриженка, радника з юридичних питань Представництва Міжнародної фундації виборчих систем (IFES) в Україні, легше розробити новий законопроект про місцевий референдум, ніж доопрацьовувати до II читання наявний (№0867). Експерт вважає що референдум має бути або затверджуючим, або скасовувальним, оскільки громадяни не мають необхідних знань для прийняття правових рішень. Експерт також зазначив, що суттєвого доопрацювання потребують розділи щодо агітації під час підготовки до місцевого референдуму та його фінансування.
Юрій Ключковський, президент Інституту виборчого права, наголосив на тому, що природа всезагального референдуму відрізняється від природи місцевого. Також він підняв ряд надзвичайно актуальних та складних питань: предмет місцевого референдуму, маніпулювання під час складання питань для винесення на голосування, можливість оскарження факту реєстрації ініціативної групи тощо.
Віктор Кравченко, директор Центру правової допомоги містам Всеукраїнської асоціації органів місцевого самоврядування “Асоціація міст України”, підтримуючи колег, також наголосив на важливості чіткого окреслення предмету референдуму.
В рамках секційного обговорення “Реформа інституту місцевого референдуму: участь громадян в урядуванні” Олександр Заславський, експерт Лабораторії законодавчих ініціатив, презентував основні результати дослідження, здійсненого в рамках однойменного проекту у співпраці з регіональними партнерами і членами Мережі підтримки реформ. Було зазначено, що у період із 1991 по 2012 рік в Україні відбулося 165 референдумів, і більшість із них проводилася із ініціативи місцевої влади у зв`язку із змінами в адміністративному поділі. Однак абсолютно неможливо відслідкувати ті ініціативи, які так і не були зареєстровані через недосконалість діючого на той момент закону «Про всеукраїнський та місцевий референдуми».
Серед рекомендацій до законопроекту були зазначені:
- рішення імперативного місцевого референдуму мають таку ж юридичну силу, як і нормативно-правові акти органів місцевого самоврядування, однак влада не може скасовувати або вносити зміни до відповідного акту/рішення імперативного місцевого референдуму протягом певного періоду (наприклад 4-5 років);
- передбачити в законопроекті терміни розгляду радою відповідного рівня питання щодо результатів консультативного референдуму протягом 30 днів з дня оголошення результатів такого референдуму та зобов’язати раду відповідного рівня не розглядати аналогічне питання по суті тому, яке було висунуто на місцевий референдум, однак яке не було підтримано громадою, протягом певного терміну (1-2 роки);
- варто закріпити можливість змінити форму запитання/проекту рішення, якщо воно не відповідає вимогам закону. Технічні описки та неточності, допущені у поданих ініціативною групою документах, не є підставою для відмови територіальної комісії в реєстрації ініціативної групи;
- також потрібно передбачити механізм консультації ініціативних груп, щоб питання винесені на референдум відповідали вимогам цього закону;
- визначити в законопроекті суб`єкти місцевого референдуму та передбачити можливість створення фонду усіма суб`єктами місцевого референдуми, а не обмежувати це право ініціативною групою;
- передбачити в законопроекті можливість реєстрації суб`єктів місцевого референдуму в якості прибічників чи опонентів поставленого на голосування питання;
- не проводити місцеві референдуми за 3 місяці до виборів всіх рівнів і протягом 3 місяців потому.
Геннадій Максак, президент неурядового аналітичного центру «Поліський фонд міжнародних та регіональних досліджень», м. Чернігів, у своєму виступі відмітив, що референдумом перш за все має займатися влада, а не тільки неурядові організації та західні фонди.
Михайло Наход, голова Центру політичного аналізу та виборчого консалтингу, м. Луцьк, презентував рекомендації, напрацьовані у ході виконання проекту. Серед них:
- запровадити відповідальність посадових осіб за невиконання рішень місцевого референдуму,
- створити певний конституційний орган, що допоможе ініціативним групам правильно сформувати питання (ним може стати Центральна виборча комісія),
- зробити відкритою інформацію щодо грошових внесків для фінансування проведення місцевого референдуму,
- запровадити проведення міні-референдумів у форматі townhall-meeting.
Дементій Білий, голова Херсонської обласної організації ВГО “Комітет виборців України”, спочатку відзначив деякі ризики проведення місцевих референдумів, такі як політизація, відсутність належного фінансування, невиконання рішень референдуму. На його думку, референдум – це інститут підвищення правової культури населення, що міг би суттєво посприяти вихованню населення України. Також експерт торкнувся питання видів референдумів, зазначивши, що думки спеціалістів з цього питання розходяться, проте механізм розгляду рішення, прийнятого на референдумі (незалежно від того, був він консультативний чи імперативний) має бути чітко прописаний. Також Д. Білий підтримав спрощення процедури реєстрації ініціативних груп, зазначивши, що необхідно чітко визначити перелік підстав для відмови у реєстрації такої ініціативи, а також надати ініціативним групам можливість виправити помилки та ще раз подати ініціативу.
Після виступів експертів відбулася дискусія народних депутатів України та експертів щодо процедури прийняття нового Закону про місцевий референдум та деяких окремих моментів, що стосуються процедури організації та проведення референдуму.
Підсумовуючи, Давид Жванія зазначив, що у разі внесення законопроекту до порядку денного, Комітет Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування буде активно працювати над врахуванням усіх висновків та коментарів експертів та буде намагатися до II читання надати збалансований законопроект, за який український парламент міг би проголосувати якомога скоріше.
Проект «Реформа інституту місцевого референдуму: участь громадян в урядуванні» реалізується Лабораторією законодавчих ініціатив з партнерами в межах спільної ініціативи Pact Inc., Міжнародного фонду «Відродження» та Фонду Східна Європа. Реалізація компоненту «Підтримка місцевих ініціатив» програми «Об`єднуємося заради реформ (UNITER)», що виконується Pact Inc., стала можливою завдяки щирій підтримці американського народу, наданій через Агентство США з міжнародного розвитку (USAID), та фінансовій підтримці Міжнародного фонду «Відродження».