Лабораторія законодавчих ініціатив долучається до розробки нового механізму досудового врегулювання податкових кримінальних правопорушень. Керівник напряму «Правопорядок» Євген Крапивін увійшов до складу тематичної робочої групи, організованої Бюро економічної безпеки України (БЕБ).

Її учасники напрацьовуватимуть зміни до Кримінального та Кримінального процесуального кодексів України, інших законодавчих актів для запровадження способу, який врегульовуватиме такі правопорушення. Підготовлені пропозиції згодом передадуть на розгляд Уряду.

За словами Євгена Крапивіна, нині в Кримінальному процесуальному кодексі України для податкових кримінальних правопорушень існує такий альтернативний спосіб розвʼязання кримінально-правового спору — «податковий компроміс». Однак на практиці його дія суттєво обмежена, тому слід його вдосконалювати, або ж шукати інші інструменти.

Наприклад, у Комплексному стратегічному плані реформування органів правопорядку на 2023-2027 роки є такий інструмент як «transactions». Це різновид «кримінального штрафу» для бізнесу, який готовий припинити правопорушення, сплатити податки і відповідний платіж. Досвід впровадження такого штрафу мають Нідерланди та Бельгія, тож їх моделі можуть лягти в основу подібного механізму в Україні.

Робоча група утворена наказом БЕБ від 22 червня 2026 року № 301. До її складу долучилися як Лабораторія законодавчих ініціатив, так і представники БЕБ, Офісу Генерального прокурора, Ради бізнес-омбудсмена, Американської торговельної палати в Україні, Європейської Бізнес Асоціації, Асоціації правників України, ICC Ukraine, Київської школи державного управління імені Сергія Нижного, представники інших експертних організацій та інституцій.

Раніше в Бюро вже проводили серію консультацій з представниками бізнесу, юридичної спільноти, державних органів та громадського сектору щодо впровадження нового механізму досудового врегулювання податкових правопорушень.

Лабораторія законодавчих ініціатив починає нове дослідження, яке покликане покращити державну політику щодо вимушених мігрантів з України. Ми прагнемо глибше зрозуміти досвід вимушених мігрантів, їхнє життя за кордоном та плани щодо майбутнього. Для цього ЛЗІ шукає респондентів, які виїхали у звʼязку з повномасштабною війною, зараз проживають за кордоном і готові говорити про свій досвід та плани щодо можливого повернення в Україну.

Поділившись своєю історією, Ви можете допомогти нам розробити ініціативи, які полегшать адаптацію і повернення в Україну.

Ваші думки та інсайди допоможуть розробити реальні пропозиції змін, що покращать привабливість України для економічно активних громадян. У своїй діяльності Лабораторія активно співпрацює з Єврокомісією та українськими органами влади, тому ми зможемо спрямувати їхню увагу на актуальні виклики для покращення умов життя в Україні. Зокрема і Ваш внесок допоможе сформувати майбутнє України та підтримати інших українців у схожій ситуації.

Українців, які виїхали після початку повномасштабного вторгнення і зараз проживають за кордоном, але у майбутньому розглядають повернення в Україну.

• спілкування з аналітиками ЛЗІ через месенджер у зручний для Вас час та спосіб;
• вільний обмін думками, планами про Ваше життя за кордоном, про Україну — у форматі текстових, голосових, фото- чи відеоповідомлень.

Ми гарантуємо повну конфіденційність наших респондентів: надана Вами інформація буде повністю очищена від персональних даних. Доступ до зібраних матеріалів матиме лише аналітик, який спілкується особисто з Вами.

Якщо Ви маєте уточнення чи запитання, пишіть на пошту av@parliament.org.ua

Руслан Кравченко планує звернутись до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (КДКП) з поданням про розгляд питання про звільнення 348 прокурорів, які мають інвалідність. КДКП дійсно має повноваження звільняти за дисциплінарний проступок, проте для цього має бути законна підстава. Знайти її складно, адже висновки про безпідставні інвалідності має давати медична установа. Як розв’язати проблему з прокурорськими інвалідностями? І чому просто звільнити всіх не допоможе?

Наприкінці жовтня 2024 року вибухнув скандал з «прокурорськими інвалідностями» — тоді звинуватили ледь не всіх прокурорів у наявності інвалідностей (та відповідних виплат). Генпрокурор Андрій Костін врешті подав у відставку, назвавши це особистою «політичною відповідальністю». Водночас за офіційними даними пенсію за інвалідністю отримували 5–7% прокурорів, частина з яких дійсно мала інвалідність ІІ або ІІІ групи, що сумісна з умовами праці. Станом на зараз їх лишилось ще менше (частина звільнилась за власним бажанням) — 484 особи. Якщо вирахувати прокурорів з інвалідністю з дитинства, учасників бойових дій тощо, то лишиться 348 осіб, до яких, як кажуть, «є питання». Це 3.4% від загальної чисельності прокурорів.

Генеральна інспекція ОГП розпочала службове розслідування, яке станом на березень цього року не завершилось. Державне бюро розслідувань розпочало кримінальні провадження за підроблення документів (ст. 358 Кримінального кодексу) та хабарництво (ст. 369 ККУ). Частина посадовців отримали підозри, насамперед за організацію злочинної схеми у змові з МСЕК.

Водночас проблема інвалідності здебільшого належить до компетенції МОЗ. Так, було ліквідовано МСЕК та розпочато перегляд рішень про інвалідність. Всіх прокурорів було скеровано на перегляд рішення у спеціалізовану установу. Відомо, що стосовно 74 прокурорів такі рішення були скасовані. ОГП послідовно займав позицію, що лише за такими висновками можна говорити про притягнення до дисциплінарної відповідальності й звільнення, проте і цього не відбулось. 

Водночас у ВРУ з того часу розглядається проєкт Закону №12278 (автор — Г. Третьякова). Його ідея проста: заборонити прокурорам отримувати пенсійні виплати й водночас працювати. Це радикальне розвʼязання питання, адже «вбиває» стимул для корупції. Проте ідея очевидно несправедлива стосовно прокурорів, які мають інвалідність з дитинства чи з інших причин, що не перешкоджає виконанню обов’язків. Понад те, невдовзі нас очікує демобілізація учасників війни, серед яких є прокурори або особи, які можуть працювати в прокуратурі, маючи інвалідності ІІ, ІІІ групи. Ухвалення цього законопроєкту дискримінуватиме таких прокурорів, тож його необхідно доопрацювати.

Руслан Кравченко запропонував скерувати всіх прокурорів з інвалідністю на розгляд КДКП для «перевірки». На перший погляд, таке різке рішення приваблює. Але насправді несе більше загроз, ніж потенційного результату.

Насамперед незрозумілий предмет «перевірки» з боку Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. Якщо йдеться про законність підстав для отримання висновку МСЕК про наявність інвалідності, то така оцінка здійснюється відповідними фахівцями медичного спрямування на підставі документів та фізичного огляду особи. Чи має КДКП здійснювати медичний огляд замість медичних фахівців? Питання риторичне. Якщо ж ідеться про вивчення вторинної документації, то знову ж таки без медичної експертизи незрозуміло, які висновки має зробити КДКП.

Попередній механізм відповідав на це запитання — МОЗ проводить оцінку, скасовує або підтверджує наявність інвалідності, а вже далі в межах службового розслідування вивчається питання, в який спосіб було отримано інвалідність незаконно. Далі вже питання Генінспекції та ДБР зʼясувати, як саме це сталось — чи вчиняв прокурор корупційні дії, а можливо і сам підробляв документи, чи чинив тиск на осіб, які уповноважені приймати такі рішення тощо. Саме за ці дії має нести відповідальність прокурор. Чи є зараз негативні висновки МОЗ щодо цих 358 прокурорів? Невідомо.

Тож ідея виглядає нічим іншим, як спробою перекласти відповідальність за прокурорів з інвалідністю на Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів.

КДКП опиняється у вкрай складній ситуації — з одного боку, вона має або прямо відмовитись від такого задуму, або прийняти рішення. У першому випадку отримає на себе всю хвилю критики з боку суспільства, в другому випадку — може запустити збитковий для держави процес у вигляді судового оскарження безпідставних рішень з відповідними компенсаціями з державного бюджету.

Тобто КДКП може вивчити вторинні матеріали — медичну документацію, попередні матеріали службових розслідувань, пояснення тощо. І на цій підставі прийняти рішення. Але на якій підставі? Адже їх перелік в ст. 43 Закону «Про прокуратуру» є вичерпним. Можливо, «одноразове грубе порушення правил прокурорської етики» (п. 6 ч. 1 ст. 43 Закону)? Адже це завдало шкоди авторитету органів прокуратури. Проте без відповідних медичних висновків це не ґрунтується на юридичній підставі. Тоді у прокурора виникають всі можливості успішно оскаржити рішення до ВРП та/або суду. Зрештою, прокуратура програє, а компенсація шкоди з держбюджету після атестацій поліції й прокуратури уже перетворюється на злий жарт.

Є ще більш радикальна ідея — звільнити за критерієм «доброчесності», тобто визнати будь-які сумніви щодо доброчесного шляху отримання інвалідності як «вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об’єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури» (п. 5 ч. 1 ст. 43 Закону «Про прокуратуру»). Виглядає непогано. Проте ця підстава давно мала бути виключена з Закону, адже GRECO в межах IV Раунду оцінювання (2017 рік) назвала її «недостатньою для забезпечення ефективного виконання норм, правової визначеності та попередження можливих зловживань дисциплінарними провадженнями. Підстави для дисциплінарної відповідальності мають бути більш чіткими». Саме тому в законопроєкті, який нарешті виконує ці рекомендації в частині дисциплінарної відповідальності, поданому до Уряду у березні цього року, — її виключають із Закону. Застосовувати підставу до понад 300 прокурорів без індивідуалізації вини — програшна стратегія.

Понад те, строк притягнення до дисциплінарної відповідальності складає рік з дня вчинення проступку. Тобто провадження навіть у разі встановлення фактів винуватості — здебільшого будуть закриті. І знову ж таки в очах суспільства винна буде КДКП.

Попри всю очевидність проблеми — ми не маємо простого рішення, адже воно має бути комплексним.

1. Необхідно завершити процес підтвердження статусу інвалідності прокурорами у спеціалізованій установі. Він триває, зокрема тому, що деякі прокурори ухиляються від переогляду, але якраз за це може настати дисциплінарна відповідальність. Понад те, Генеральний прокурор якраз мав би зустрітись з МОЗ, обговорити проблему, можливо, укласти певний Меморандум щодо кроків до розвʼязання проблеми, а МОЗ своєю чергою – провести аудит цього процесу, який розтягнувся в часі.
2. Службові розслідування з боку Генінспекції та кримінальні провадження з боку ДБР мають бути завершені. Саме в їхніх межах можна встановити, яким чином було безпідставно отримано інвалідність, та притягнути винних до відповідальності. Генінспекція тоді скерує матеріали в КДКП, в яких буде всебічно вивчено питання, а вирок суду не залишить жодних питань щодо винуватості прокурора.
3. Необхідно розвʼязати питання щодо завдання збитків державному бюджету. Особливість пенсійних виплат в тому, що у разі встановлення безпідставності їх отримання, виплати все одно не можна стягнути з особи в бюджет (п. 1 ч. 1 ст. 1215 Цивільного кодексу). Ця норма захищає широке коло пенсіонерів, проте в такому випадку суттєво помʼякшує відповідальність особи, яка роками систематично неправомірно отримувала кошти. Принаймні це має враховуватись при кваліфікації правопорушення, можливо, існують інші способи матеріальної відповідальності.
4. Реформування медичної системи встановлення інвалідності має бути завершене. Подібна схема з інвалідностями існує не лише в прокуратурі, а і в судах, органах влади й просто серед фізичних осіб. Мова йде не лише про виплати, а й про ухилення від військової служби та отримання інших привілеїв. Для ліквідації МСЕК знадобилось ціле рішення РНБО, проте ефективність чинного механізму лікарських команд під питанням. Ми не маємо публічних цифр ні щодо результатів реформування, ні просто всієї інформації щодо публічних службовців, які отримують виплати за інвалідністю.
5. Врешті треба розібратись з несправедливим спецпенсіями. У прокуратурі не менша проблема зі спеціальними пенсіями, встановленими за рішеннями суду на підставі старого пенсійного законодавства для прокурорів. Деякі прокурори отримують пенсію в розмірі 150 тис. грн на місяць, при цьому деяким з ним не виповнилось і 40 років. Старе законодавство дозволяло претендувати на таку пенсію за 15 роками вислуги, а рішення суддів (зокрема Конституційного Суду) всіляко дозволяє їм присуджувати такі пенсії й сьогодні. Це проблема і прокуратури, і судів, і інших органів влади, яка має бути розвʼязана на законодавчому рівні.

Лише у разі прийняття комплексних рішень (які неможливо вчинити Генпрокурором одноосібно), що потребують спільних рішень Парламенту, ОГП, МОЗ та інших відповідальних органів, можна розвʼязати проблему з «прокурорськими інвалідностями» та загалом з несправедливими пенсійними виплатами. Поспішні ж рішення у виді звільнення, які в короткій перспективі отримують схвалення суспільства, можуть обернутись поновленням прокурорів на посадах та виплатами компенсацій, тобто завдадуть ще більшої шкоди в довгій перспективі і не просунуть нас у розвʼязанні проблеми ні на крок.

До 1 квітня 2025 року на заміну Комісії з регулювання азартних ігор та лотерейКРАІЛ – орган, створений у 2020 році для державного регулювання діяльності у сфері організації та проведення азартних ігор та лотерей, а саме: реалізації державної політики та здійснення державного нагляду за ринком у зазначених сферах. (КРАІЛ) повинен бути створений новий Уповноважений орган. На нього покладають неабиякі надії, повʼязані з більшою ефективністю у таких напрямах регулювання, як посилення контролю над фінансовими потоками, протидія ігровій залежності та обмеження реклами.

Втім існує ризик, що новий регулятор не зможе усунути ключові недоліки КРАІЛ, якщо не проведе якісну роботу над помилками — і не здійснить інші важливі кроки: запуск системи онлайн-моніторингу, напрацювання механізмів виявлення порушень в азартній сфері та встановлення чітких умов взаємодії з іншими відповідальними акторами. Свою роль у ліквідації КРАІЛ певною мірою зіграла нечіткість законодавства та не завжди впорядкована взаємодія з іншими структурами та державними органами. Тож тут важливо зосередитися на кожному проблемному аспекті — та підійти до реорганізації регулятора у доволі складній сфері з більшим розумінням усіх процесів.

Мінцифри ініціювало законопроєкт про ліквідацію КРАІЛ ще в травні 2023 року. У цей час робота Комісії була заблокована близько 3 місяців через відставку одного із членів та відсутність кворумуКворум – 5 членів. КРАІЛ працює за колегіальним принципом; може складатися із 6 членів на чолі з головою. Протягом повномасштабної війни їх було 5, і мобілізація голови та відставки членів Комісії спричиняли її блокування.. Також були прецеденти блокування окремих засідань членами Комісії. Хоч законопроєкт Мінцифри не був прийнятий, новий регулятор працюватиме не за колегіальним принципом. Частина повноважень КРАІЛ вже передана Мінцифри, інша — перейде до нового регулятора.

КРАІЛ не могла здійснювати повноцінний контроль над фінансами в азартній сфері через відсутність Державної системи онлайн-моніторингуДСОМ – це програмно-апаратний комплекс для моніторингу діяльності організаторів азартних ігор, дотримання ліцензійних умов, збору та обробки даних про операції, а також захисту інформації й забезпечення принципу відповідальної гри. (ДСОМ) — хоча створення ДСОМ було умовою для легалізації азартного бізнесу, це дозволило б відстежувати діяльність операторів азартних ігор у режимі реального часу. 

КРАІЛ несла відповідальність за усі етапи роботи ДСОМ. Система мала бути введена в експлуатацію не пізніше липня 2022 року, проте лише в червні 2023 року КРАІЛ почала напрацьовувати Порядок функціонування ДСОМ, а Кабмін ухвалив його в лютому 2024 року. У 2021 році, попри відсутність статті видатків у Державному бюджеті, створення ДСОМ було враховане в бюджетній програмі КРАІЛ. Комісія оголосила відповідний тендер, проте торги не відбулися. На противагу попереднім рокам, у Державному бюджеті на 2025 рік створення і впровадження ДСОМ вже є окремою статтею витрат. До 10 квітня КРАІЛ має вперше відзвітувати про використання цих коштів, що дозволить оцінити ступінь готовності Системи, в якому вона перейде до нового Уповноваженого органу.

Однак навіть за створення ДСОМ неконтрольованим залишається нелегальний азартний сегмент, і для його виявлення КРАІЛ не мала чітко визначених механізмів. І коли нелегальні ігри все ж були виявлені, оператори не завжди були покарані: КРАІЛ не мала повноважень самостійно реалізовувати накладені санкції, у разі невиконання порушниками вказівок Комісія могла лише надіслати матеріали до правоохоронних органів. Однак, наприклад, у 2022 році КРАІЛ направила до Бюро економічної безпеки (БЕБ) інформацію про 1698 нелегальних вебсайтів та 605 гральних залів, але БЕБ відкрило лише 34 кримінальні провадження, — так і не висунувши рішення по жодному з них.

Від правоохоронних органів також залежить рівень використання азартним сектором схем ухилення від сплати податків. За час робити КРАІЛ популярними були міскодингМіскодинг – використання іншого коду призначення платежу для сплати податків за іншими ставками. та діяльність «дропів»«Дропи» – це люди, які за винагороду надають зловмисникам доступ до своїх банківських реквізитів.. Міскодинг завдавав Україні податкові втрати у розмірі 2 млрд грн на місяць, а через «дропів» вдавалося забезпечувати транзакції на нелегальні сайти азартних ігор. Новий регулятор не буде автономним, тому, як і КРАІЛ, взаємодіятиме з правоохоронцями. Тож можливість нового регулятора забезпечувати контроль за фінансами залежатиме від:

•  наявності механізмів відстежування нелегального бізнесу;
•  визначеної процедури взаємодії з правоохоронними органами;
•  ступеня дієвості правоохоронців. 

Між КРАІЛ, МОЗ і Мінсоцполітики не було розмежовано повноваження у сфері запобігання ігровій залежності та боротьби з нею. У 2023 році Комісія спробувала врегулювати це, розробивши відповідний законопроєкт, проте він не був внесений до Верховної Ради. Тож насамперед успішність нового регулятора в протидії ігровій залежності залежатиме від чіткості його повноважень та умов взаємодії з іншими відповідальними сторонами.

Новий Уповноважений орган не стане ефективнішим за попередній регулятор, якщо продовжить використовувати інструменти КРАІЛ для протидії ігровій залежності.

По-перше, українці могли заповнити заяву на обмеження, заблокувавши для себе або членів сімʼїЛише першого ступеня споріднення. доступ до усіх легальних казино та лотерей. Така система була недосконалою, оскільки доступними залишалися нелегальні казино, що могли викликати у гравця стрес через нестабільну роботу, маніпуляції результатами та негарантовані виплати. Отже, реєстр залишатиметься малоефективним, якщо існуватиме легкодоступний нелегальний сегмент.

По-друге, азартний бізнес був зобовʼязаний дотримуватися принципів відповідальної гри: попереджати про можливі негативні наслідки участі в азартних іграх, не стимулювати призами або подарунками, ідентифікувати гравців тощо. У разі невиконання цих принципів КРАІЛ мала накладати санкції, проте сектор часто лишався непокараним через відсутність системного механізму виявлення порушників.

По-третє, КРАІЛ використовувала соціальну рекламу, поширюючи меседжі щодо негарантованих виплат у нелегальних казино, можливих звʼязків неліцензованих гральних бізнесів з рф тощо. Однак розміщення соціальної реклами відбувалося за наявності місцевої ініціативи, а її кількість була низькою у порівнянні з рекламою азартних ігор. З іншого боку, збільшення кількості соціальної реклами не матиме разючого впливу без більш жорсткого контролю над рекламою сервісів і брендів азартних ігор.

Здійснення контролю за рекламою азартних ігор не було передбачене при створенні Комісії — такі повноваження КРАІЛ отримала лише у жовтні 2023 року. В Апараті КРАІЛ не було створено структурного підрозділу, який би відповідав за рекламний сегмент. Також не були напрацьовані механізми моніторингу реклами азартних ігор та виявлення порушень. Тож новий регулятор формується вже з урахуванням функції контролю за такою рекламою. 

Також були усунуті недоліки законодавства щодо реклами азартних ігор. За діяльності КРАІЛ гральний бізнес обходив обмеження, використовуючи «джинсу» і рекламу, що спекулювала на темі волонтерства та війни. Та вже з 1 квітня 2025 року почнуть діяти жорсткіші правила для реклами азартних ігор. Забороненим буде, наприклад, спонсорство, використання воєнної, патріотичної тематики та участь у рекламі військовослужбовців, волонтерів, популярних осіб. 

Однак проблемним залишається виявлення порушників. Попри те, що з 2020 року реклама азартних ігор на зовнішніх засобах заборонена, при розробці вищеописаних положень депутатам надходили повідомлення щодо потенційних «катастрофічних наслідків для галузей зовнішньої реклами». Це вказує на неефективність попередніх обмежень, тож необхідно напрацювати процедури інформування рекламної індустрії, відстежування азартної реклами та виявлення правопорушень. 

Чи можна ствердно сказати, що ліквідація КРАІЛ і створення нового Уповноваженого органу гарантують розв’язання ключових проблем азартного сектору? Новий регулятор потребує запуску ДСОМ і чітких механізмів боротьби з нелегальним бізнесом, існування якого ускладнює регулювання усіх вищеописаних питань. Мають місце й проблеми в роботі правоохоронних органів, — і новий регулятор має бути зацікавленим в тому, щоб процедура їхньої взаємодії була детально визначена. Інакше усі накопичені проблеми минулої Комісії стануть багажем вже нового органу — і точно не сприятимуть тому, щоб державна політика у сфері азартних ігор була зрозумілою, послідовною та найголовніше — спрямованою на подолання тіньового сегмента й викликів, повʼязаних з ігровою залежністю. 

Сьогодні Конституція України відзначає 28-й день народження. Ухвалена досить пізно, як результат компромісу, вона, тим не менш, станом на 1996 рік була величезним здобутком для української державності. Водночас, фактично кожен український президент та кожне скликання Верховної Ради України прагнули (та з різною успішністю це робили) змінити Конституцію України. А повномасштабне вторгнення росії (соціальні, демографічні, економічні, політичні його наслідки) активізувало широку дискусію про потребу перегляду суспільного договору (ці зміни, звісно, мають якось відобразитися у Конституції). Таким чином, конституційна дискусія триває під час бойових дій, а після їх завершення перейде у вимір законопроєктної роботи. Лабораторія законодавчих ініціатив у своїх дослідженнях часто зіштовхувалася з запитом на конституційні зміни. Тому для підтримки конституційної дискусії, пропонуємо зробити короткий екскурс у конституційний вимір наших досліджень.

Конституція проголошує, що Україна є соціальною державою (ст.1). Однак наскільки це положення є реалістичним? Ключова проблема полягає у тому, що, попри таку декларативну норму, насправді у держави далеко не завжди є гроші на її втілення. І ця проблема є настільки очевидною, що її існування офіційно визнається Міністерством соціальної політики України.

Разом з тим пошук швидкого шляху її вирішення виглядає досить примарно, оскільки у Конституції закріплено механізм, який значно обмежує можливості реформування системи надання державних послуг. У контексті ветеранської політики, ці норми разом з рішеннями Конституційного суду, блокували реформи. І стосується це не лише ветеранської політики. Значна частина Конституції України складається з подібних соціальних норм. Інший приклад – це медична реформа, неконституційність якої вже декілька років розглядає КСУ. Україна зразка середини 2020-х років за соціально-демографічним складом дуже відрізняється від України середини 1990-х. У таких умовах соціальна політика має бути гнучкою та адаптивною, чого складно досягти в умовах чинних соціально орієнтованих приписів Конституції.

У Конституції України є дисбаланс щодо статусу коаліції та опозиції. На відміну від терміну «коаліція парламентських фракцій», поняття парламентської опозиції у тексті Конституції не закріплено. Опозиція має відігравати важливу роль у здійсненні парламентського контролю та має бути невідʼємною частиною парламентського діалогу. Тим не менш, наразі, в парламенті є три комітети, що очолюються представниками парламентської меншості: 1) Молоді та спорту, 2) ЄвроінтеграціїКомітет з євроінтеграції має невисоку завантаженість як головний комітет, хоча він і готує великий обсяг обовʼязкових висновків щодо відповідності євроінтеграційним зобовʼязанням. Водночас, сферу відповідальності цього комітету намагаються розділити між всіма комітетами, шляхом створення там структурних підрозідлів та підкомітетів., 3) Свободи слова. Це найменш впливові комітети в парламенті, які мають найменший обсяг відповідальності та відповідно найменшу завантаженість. Звісно, така ситуація не сприяє парламентському контролю з боку опозиції.

Робоча група з парламентської реформи в процесі своєї роботи наштовхнулася на потребу змін до Конституції. А необхідність вирішення цього питання – одна з рекомендацій Дорожньої карти щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України (Рекомендація № 44). Є два можливі шляхи вирішення цього питання – або додати в Основний Закон норми про парламентську опозицію, або ж вилучити з нього норми щодо коаліції.

Законодавчий спам є давно відомою проблемою українського парламентаризму. Він підміняє якісну законотворчу роботу прийняттям сотень низькоякісних законодавчих актів, які потрібно змінювати мало не одразу після їх прийняття, і які не мають реального впливу на вирішення суспільних проблем. Для прикладу, протягом нещодавно завершеної 10 сесії чинного скликання, було зареєстровано на 80 законопроєктів (+20%) більше ніж за попередню аналогічну сесію, одна з депутатських груп зареєструвала більше законопроєктів, ніж весь Кабінет Міністрів, а депутатські законопроєкти пережано реєстрували по 1-3 депутати – це все чіткі ознаки законодавчого спаму.

Один з пріоритетних напрямків подолання законодавчого спаму полягає в можливості запровадження колективної законодавчої ініціативи народних депутатів. Це рішення часто обговорюється на різних робочих групах, однак впровадження такого механізму може потребувати внесення уточнення до норми ст. 93 Конституції.

Справа в тому, що норма цієї статті визначає, що «право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить […] народним депутатам України». Тобто парламентарі як суб’єкт законодавчої ініціативи згадуються у множині. Хоча раніше це не заважало депутатам реалізовувати зазначене право в індивідуальному порядку. Тому в разі зміни практики щодо мінімальної кількості депутатів, які мають право вносити законопроєкти, слід було б редакційно по-іншому прописати цю конституційну норму. Уточнення її змісту має на меті запобігти випадкам можливого оскарження неконституційності нової вимоги щодо обмеження індивідуальної законодавчої ініціативи.

Що робити, якщо Президент України не підписує і не ветує законопроєкт, прийнятий Верховною Радою України? Проблема, яку мав вирішити такий непідписаний законопроєкт, не вирішена, але і Верховна Рада вже зробила все, що могла. Недосконале формулювання ч. 3 ст. 94 Конституції створює певні проблеми у сфері законодавчого процесу. Так, ця частина містить положення, відповідно до якого «у разі якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений». З такого формулювання неможливо встановити, хто ж все-таки уповноважений на підписання та оприлюднення законопроєктів, які не були підписані президентом впродовж 15-денного строку. За час воєнного стану президент все частіше використовує ці нюанси для непідписання чи несвоєчасного підписання законопроєктів. Так протягом 10 сесії чинного скликання 42% законопроєктів були підписані невчасно або не підписані зовсім.За час воєнного стану ці показники зросли втричі.

Водночас ч. 4 цієї статті не містить такої недосконалості – у ній чітко передбачено, що коли є подолане вето, то відповідний закон оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом. Проводячи паралель з цим положенням і беручи до уваги, що ст. 94 знаходиться в розділі IV «Верховна Рада України», цілком логічно припустити, що непідписаний президентом законопроєкт мав би підписати Голова Верховної Ради. В реальності така логіка не працює, якщо президент не підписує законопроєкт, то Голова парламенту не бере на себе відповідальність підписувати такі акти. Тому для того, щоб не доводилося робити припущень, такі положення мали б бути чітко закріплені у Конституції.

Відповідно до ст. 89 Конституції «Верховна Рада України для здійснення законопроєктної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до її повноважень, виконання контрольних функцій відповідно до Конституції України створює з числа народних депутатів України комітети Верховної Ради України». Така конструкція заклала «універсальний характер парламентських комітетів. Тобто вони одночасно і задіяні у законодавчій роботі, і виконують контрольну функцію. І з цим почали виникати проблеми у процесі спроб вдосконалити роботу парламенту. Для прикладу, задля приведення до стандартів НАТО Верховна Рада мала б створити контрольний комітет за правоохоронними та розвідувальними органами і такі норми були вже внесені у законодавство, однак на практиці Комітет не створений, через дискусію про його антиконституційність.

Інший практичний вияв цієї ситуації полягає в обмеженнях в запровадженні ефективної санкційної системи проти порушників етичних норм. Скандали з неетичної поведінки народних депутатів вибухають чи не щомісяця. Верховна Рада не має можливості належно реагувати на таку поведінку, адже відсутній механізм саморегуляції їх поведінки. І це призводить до того, що негатив від скандалу з одним депутатом поширюються на всіх депутатів, знижуючи довіру до всього парламенту. Вирішити цю проблему може Етичний кодекс народного депутата. Наприкінці 2022 року в парламенті зареєстрували законопроєкт № 8327 про Етичний кодекс народних депутатів, до розробки якого долучалися й експерти ЛЗІ. Серед іншого, цим актом пропонується створити комітет, до предмета відання якого віднесено питання контролю за дотриманням дисципліни та норм депутатської етики. Проте така ініціатива теж наштовхнулася на дискурс про антиконституційність, хоча не не передбачає створення спеціального контрольного комітету.

Підводячи підсумок цього тексту, хочемо наголосити: він не про те, що Конституція погана чи не про недалекоглядність авторів Конституції чи реформ останніх років. Цей текст про те, що для демократичної країни важливий сам конституційний дискурс і його масовість / популярність. Що ширшим є цей дискурс, що більше дискусійних майданчиків і учасників у цьому процесі – то й більшої ваги матиме сам Основний закон і більшою легітимністю будуть наділені державні органи, що, безумовно, критично важливо як для молодої демократії, так і особливо для країни у війні. А Конституція як певна рамка суспільних відносин, неминуче має і буде змінюватися разом із самими суспільними відносинами. Конституція з великою ймовірністю буде змінюватися після закінчення воєнного стану. Що саме буде змінено, що буде новим суспільним договором і в якій він буде формі – має бути визначене в ході цієї конституційної дискусії. І День Конституції – гарна нагода про це подумати.

14 травня 2024 року Лабораторія законодавчих ініціатив долучилася до зустрічі з делегацією шведських парламентарів.

Делегація Шведського парламенту та Надзвичайний і Повноважний Посол Швеції в Україні Мартін Оберг провели зустріч з представниками українського громадянського суспільства задля обговорення успіхів України в окремих напрямах реформ.

Зокрема, шведські депутати відзначили процеси впровадження парламентської реформи, до розробки, реалізації та регулярного моніторингу імплементації якої активно залучена й ЛЗІ.

Ми дуже цінуємо такі відгуки про важливі реформи, адже Посольство Швеції в Україні є інституційним партнером Лабораторії законодавчих ініціатив, що підтримує нас у справі посилення демократичних інституцій в Україні. А підвищення якості законодавчого процесу та інституційної спроможності парламенту загалом — один з ключових напрямів діяльності Лабораторії.

Тож вкотре дякуємо Швеції за всебічну підтримку на різних рівнях — наші спільні зусилля створюють можливості для подальшого розвитку та відновлення України.

Лабораторію на заході представляв Директор аналітичного напряму Олександр Заславський.

На тлі останніх новин про кадрові перестановки в Уряді, зокрема звільнення очільників Міністерства аграрної політики та продовольства і Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України, дуже багато говорять про те, що відбувається «за лаштунками» таких ситуацій. Втім, дуже мало про те, які аспекти формують представлення, комунікацію та врешті — прийняття важливих для держави рішень.

Виконавча директорка ЛЗІ Світлана Матвієнко в етері Радіо Свобода розповіла про формат прийняття рішень щодо кадрових змін, їх комунікацію, а також те, на що суспільство має звертати виняткову увагу в цих процесах:

Так, певно жодна каденція міністрів, особливо під час повномасштабної війни, ще не минулася ідеально. Але за умов відчутного «кадрового голоду», який є наразі, і при небажанні людей йти на керівні посади — рішення про окремі звільнення видаються досить необґрунтованими.

Водночас чи відповідає пропозиція знову роз’єднати міністерства (інфраструктури та розвитку громад, територій) ідеї Уряду щодо оптимізації міністерств взагалі — можете вирішити, ознайомившись з нещодавнім матеріалом Лабораторії за посиланням.

17 квітня ЛЗІ провела зустріч з нашими друзями та партнерами з Protect 2 та Комітету ВРУ з питань національної безпеки, оборони та розвідки.

Такі зустрічі завжди допомагають звірити напрями руху та подальші кроки у нашій співпраці. PASS Ukraine та Protect 2 і надалі готові надавати підтримку та реагувати на запити наших партнерів, зокрема щодо визначення конкретних законодавчих прогалин, способів їх вирішення та допомоги на шляху України до євроатлантичної інтеграції.

Зустріч відбулася у рамках проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Парламентським центром (Канада)  у співпраці з Верховною Радою України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs).

Соціальна сфера сьогодні стикається із багатьма викликами, адже повномасштабне вторгнення загострило соціальні проблеми та, як наслідок, збільшило запит на соціальні послуги. Оскільки органи місцевого самоврядування відповідають за надання соціальних послуг на місцевому рівні, за умови обмежених фінансових та людських ресурсів громади змушені шукати шляхи для оптимізації соціальних послуг, нові партнерства та додаткові ресурси. Досвід Вознесенської міської громади, яким вона поділилась у ході дослідження Лабораторії законодавчих ініціатив щодо надання соціальних послуг, свідчить, що гнучкість та використання комплексного підходу стали визначальними для адаптації до нових викликів.

До повномасштабного вторгнення соціальні послуги у Вознесенській міській громаді Миколаївської області забезпечували три комунальні установи: Центр соціальних служб, Територіальний центр соціального обслуговування та Центр реабілітації дітей з інвалідністю. Однак така організаційна структура створювала навантаження на місцевий бюджет через адміністративні витрати на утримання кожної установи окремо. Тому в 2023 році міська рада прийняла рішення про об’єднання всіх надавачів соціальних послуг в один комунальний заклад — Вознесенський центр надання соціальних послуг. У цьому закладі функціонують відділення соціальних послуг, натуральної допомоги, соціальної роботи, денного перебування та комплексної реабілітації дітей з інвалідністю. Така реорганізація дозволила громаді спрямувати ресурси здебільшого на надання соціальних послуг. Аджезавдяки економії на утриманні різних закладів з’явилась можливість розширити штат відділення денного перебування та соціальних робітників, а також запровадити позицію кейс-менеджера по роботі з ветеранами.

Наразі у громаді надається 18 соціальних послуг, які здебільшого спрямовані на підтримку найбільш численних вразливих категорій, якими є літні люди та особи з інвалідністю. Однак якщо у жителів виникає потреба у соціальних послугах, які не можуть бути забезпечені у громаді, управління соціального захисту звертається на обласний рівень. Це стосується послуг, що надаються в обласному Центрі реінтеграції бездомних осіб, Центрі реабілітації наркозалежних та геріатричному пансіонаті. Така співпраця з обласними соціальними закладами дозволяє громаді фокусуватися на найбільш затребуваних соціальних послугах, одночасно забезпечуючи жителям доступ до більш спеціалізованих послуг на рівні регіону.

Загалом основним джерелом фінансування сектора соціальних послуг є місцевий бюджет. Проте Центр надання соціальних послуг відкритий для співробітництва у наданні соціальних послуг іншим громадам. Це дозволяє залучити додаткові кошти до громади та оптимізувати надання конкретних послуг на рівні декількох громад. Наприклад, відділення реабілітації надає послуги дітям з інвалідністю з сусідніх громад, де їх кількість не є великою і не має доцільності створювати власні заклади чи відділення. Так у 2023 році у відділенні пройшли реабілітацію 8 дітей з інших громад і в планах є розширення цієї діяльності, адже для цього Вознесенська громада має всі необхідні ресурси і кваліфікований персонал. Як зазначають у Вознесенський громаді, співробітництво є вигідним форматом забезпечення соціальними послугами, адже дозволяє частково покрити витрати надавача та забезпечувати необхідні послуги для дітей не лише у власній громаді, а й у сусідніх, де такої можливості немає.

Крім фінансових надходжень через співробітництво громад, у Вознесенську активно шукають можливості залучення інших додаткових ресурсів.Це відбувається через міжнародні програми та конкурси проєктів. Один з прикладів такої співпраці – створення мобільної бригади, яка надає послуги натуральної допомоги, в результаті якої громада отримала спеціалізований автомобіль та необхідне обладнання. А це дає можливість робітникам бригади допомагати у вирішенні побутових питань людям з обмеженою руховою активністю у віддалених населених пунктах. До складу бригади входять соціальний робітник, водій, перукар та робітник з комплексного обслуговування будівель. Таким чином мобільна бригада може одночасно забезпечувати допомогу в самообслуговуванні та прибиранні, проводити дрібні ремонтні роботи, обробіток присадибної ділянки, а також надавати перукарські послуги. Це значно зменшує час, необхідний для надання послуг, і дозволяє забезпечити допомогу більшій кількості людей. У громаді зазначають, що хоча організація роботи мобільної бригади не була легким процесом, зараз це дозволяє забезпечити швидке та ефективне надання соціальних послуг у віддалених населених пунктах. Ще один приклад – запуск єдиного контакт-центру, що є загальною системою комунікації жителів з місцевою владою. Як це працює: коли надходить запит, що стосується соціальних послуг, звернення передається на управління соціального захисту, де опрацьовується і приймається рішення про надання таких послуг. Це спрощує процес звернення за соціальними послугами, а також дозволяє оперативніше організувати необхідну допомогу.

Проте не лише проєкти та співпраця з міжнародними партнерами є додатковим джерелом ресурсів для вирішення актуальних соціальних потреб. Ефективним також є використання можливостей, що надаються на державному рівні. За словами представників громади, з початком повномасштабної війни кількість випадків домашнього насильства суттєво збільшилась і це вимагає відповідної реакції. У цьому контексті громада активно залучає державні ресурси. За рахунок державної цільової субвенції у співфінансуванні з місцевим бюджетом проводяться ремонтні роботи у приміщенні, яке незабаром стане місцем функціонування денного центру для постраждалих від домашнього насильства. Додатково у громаді також розглядають варіанти залучення фінансування у межах міжнародних проєктів, якщо денного центру буде недостатньо для забезпечення необхідними соціальними послугами всіх потребуючих.

У громаді також є благодійники та громадські організації соціального спрямування. Вони допомагають вирішувати соціальні проблем громади, хоча і не є зареєстрованими надавачами соціальних послуг. Так, на базі Центру надання соціальних послуг двічі на тиждень роздають гарячі обіди бездомним, людям літнього віку та іншим вразливим категоріям. Доставку їжі здійснює благодійник, а працівники центру на волонтерських засадах організовують роздачу. У громаді бачать значний потенціал у залученні недержавних організацій до надання соціальних послуг і вже працюють над внесенням однієї з волонтерських організації у Реєстр надавачів та отримувачів соціальних послуг. Це дозволить громадській організації надавати соціальні послуги офіційно, а також відкриє можливості для участі у соціальних проєктах та конкурсах для недержавних надавачів.

Безумовно, ситуація з наданням соціальних послуг у громадах різниться. Проте досвід Вознесенської громади свідчить, що поєднання різних інструментів є ефективним підходом, особливо у ситуації обмежених ресурсів. Адже шляхом реорганізації надавача соцпослуг громаді вдалося одночасно оптимізувати адміністративні видатки і зберегти можливість надавати соціальні послуг за різними напрямами, а завдяки проєктній діяльності громада покращила організацію соціальних послуг, зокрема через нові соціальні ініціативи. Це робить систему соціальних послуг більш гнучкою та спроможною відповідати на сучасні соціальні виклики.

Дослідження надання соціальних послуг в громадах здійснюється Лабораторією законодавчих ініціатив за підтримки Міжнародного фонду “Відродження”.

Рік у рік українці стикаються з «вічною» проблемою — на кладовищах критично бракує місць для поховання померлих. Зокрема станом на 2022 рік (наразі це останній офіційний звіт Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури) громади додатково потребували щонайменше 389 місць для поховання (тобто кладовищ, колумбаріїв тощо).

І це — лише перший і найочевидніший виклик. Що робити, зокрема на законодавчому рівні, щоби принаймні зменшити масштаб проблеми із похованнями в Україні? Розбиралася Лабораторія законодавчих ініціатив.

Попри те, що за 20-річну історію свого існування профільний Закон «Про поховання та похоронну справу» зазнав чимало змін, значна кількість його положень досі потребує доопрацювання. На цьому наголошують як представники органів влади, так і громадський сектор. Проблем у цій сфері чимало, однак найактуальнішими на сьогодні залишаються такі:

1. Відсутність широкого спектру альтернативних способів поховання.

Профільний Закон «Про поховання та похоронну справу» передбачає застосування в Україні трьох видів поховань: 1) закопування труни з тілом померлого в могилі; 2) спалювання труни з тілом померлого в крематорії з подальшим закопуванням урни з прахом у могилі чи її розміщенням у колумбарній ніші; 3) розвіювання праху померлого. Наразі перший варіант залишається найпопулярнішим способом захоронення. Однак звідси постає проблема: на кладовищах елементарно бракує місць.

Показово, що станом на 2022 рік найбільша потреба в будівництві нових кладовищ спостерігалася у Львівській (потрібно ще 45 цвинтарів), Закарпатській (41), Київській (32) та Дніпропетровській (31) областях. Найкраща ситуація з функціонуванням місць поховання у Запорізькій (не потребує жодного додаткового кладовища), Сумській (необхідно забезпечити ще два) та Волинській (чотири) областях. Проте загалом, за винятком Запорізької області, у всіх регіонах України тією чи іншою мірою є потреба в облаштуванні нових місць поховання.

Цій проблемі можна було б зарадити, якби в українському законодавстві було закріплено більше альтернативних видів поховання померлих. Однак наразі Закон «Про поховання та похоронну справу» передбачає лише один такий спосіб — кремацію. Інші альтернативні види поховання в Україні не узаконені.

2. Норми чинного законодавства містять перепони для популяризації кремації як альтернативного способу поховання.

Ця проблема має два аспекти. По-перше, законодавство певним чином обмежує можливість реалізації права на кремацію. Це проявляється в тому, що крематорії можуть функціонувати лише у великих містах із населенням понад мільйон осіб. Тому зараз відповідні заклади діють лише в Києві, Харкові та Одесі.

По-друге, згідно з українським законодавством, крематорії можуть перебувати лише в комунальній власності. Тож навіть створений із залученням приватних коштів крематорій однаково буде у власності органів місцевого самоврядування. Відповідно, приватним інвесторам невигідно вкладати фінанси в об’єкти, які вони зрештою не зможуть експлуатувати.

3. Корупція в процесі виділення місць для поховання на кладовищах.

Відповідно до вимог закону, місця на кладовищах мають виділяти безоплатно. Проте на практиці досить часто спостерігається кардинально протилежна ситуація. Причина — у відсутності достатньої території для розташування могил і незастосуванні альтернативних способів поховання. Тож той, хто хоче здійснити поховання «на особливих умовах», може придбати відповідне місце за певну плату. Така незаконна діяльність є типовою для багатьох регіонів України. Упродовж останніх років СБУ та органи прокуратури викривають масштабні корупційні схеми, що дають змогу посадовцям отримувати неправомірну вигоду за сприяння у виділенні місць для поховання. Нещодавно такі інциденти траплялися в Дніпрі (2022), Харкові (2023) та Києві (2023). Вартість такої «послуги» коливається від 10 тис. грн до 2 тис. дол.

Від початку повномасштабного вторгнення органи влади почали приділяти особливу увагу законодавчому регулюванню поховання жертв російсько-української війни. Так, у червні 2023 року депутати Київради ухвалили рішення, яким уніфікували військові поховання на кладовищах столиці, в серпні уряд затвердив експериментальний проєкт щодо будівництва Національного військового меморіального кладовища, а у вересні до порядку денного ВРУ було включено питання про розгляд законопроєкту №7018 щодо вдосконалення сфери поховання. Однак така активність представників української влади лише почасти відповідає запитам суспільства.

Яскравий приклад цього — низка скандальних інцидентів, що супроводжують будівництво військового кладовища в Києві, ідея проєктування якого виникла ще 2011 року. Історія створення цього об’єкту має дві ключові проблеми. По-перше, за 13 (!) років Національне меморіальне кладовище так і не вдалося побудувати. Далі обговорень і хайпу ця тема не просунулася. По-друге, протягом тривалого часу влада не могла дійти згоди стосовно місця розташування військового кладовища. Як наслідок, його можлива локація змінювалася тричі.

Спочатку уряд запропонував створити його на Лисій горі, проте таке рішення не підтримали екологічні громадські організації. Потім вибір урядовців зупинився на території Биківнянського лісу. Цю ідею повністю підтримали сім’ї загиблих військових, однак під час ухвалення остаточного рішення їх позиції так і не було враховано. Тож у підсумку в серпні 2023 року адресу розташування Національного військового меморіального кладовища було змінено втретє.

Цього разу Кабмін обрав територію Гатненської сільської територіальної громади Фастівського району Київської області. Передбачається, що саме тут до липня 2025 року нарешті постане спеціальне місце для почесного поховання військових. Однак наразі багато родин загиблих в очікуванні цієї дати тримають прах воїнів вдома або ж зберігають його в крематоріях. Крім того, сім’ї полеглих воїнів, не погоджуючись із обраною урядом локацією, вважають, що військове кладовище все ж таки має розташовуватися в межах Києва.

Очевидно, що чинна редакція Закону «Про поховання та похоронну справу» потребує суттєвого доопрацювання. З огляду на це за останні шість років українська влада зробила три спроби виправити наявні законодавчі недоліки та вдосконалити правове регулювання цієї сфери. Однак жодна з цих спроб не досягла мети. Зокрема урядовий законопроєкт №8248 після півторарічного розгляду в парламенті був відкликаний у серпні 2019 року. Цей акт, серед іншого, передбачав часткове вирішення проблеми з нестачею місць на кладовищах шляхом упровадження біопоховання як альтернативного способу захоронення, а також мав створити сприятливі умови для будівництва крематоріїв коштом приватних інвесторів.

Схожим за суттю був іще один урядовий законопроєкт №7034, внесений до ВРУ в лютому 2022 року. Автори законопроєкту пропонували врегулювати будівництво крематоріїв на умовах державно-приватного партнерства та сприяти розвитку такого виду поховання, як кремація. Проте й цього разу після чотирьох місяців розгляду відповідний законопроєкт було відкликано.

Також у лютому 2022 року народні депутати зареєстрували законопроєкт №7018. Він передбачає застосування, крім кремації, й інших альтернативних видів поховання, а також має на меті впровадити приватну форму власності на земельні ділянки, відведені під кладовища, та об’єкти, розташовані на них. Наразі це єдиний законопроєкт щодо вдосконалення похоронної сфери, який перебуває на розгляді Верховної Ради. Проте з його ухваленням народні депутати не поспішають — протягом уже двох років його розгляд поставлено на паузу.

У підсумку маємо ситуацію, коли ключові аспекти правового регулювання сфери поховання не зазнають суттєвих змін упродовж останніх 20 років. Це свідчить про те, що потреба активізувати розв’язання проблем у сфері поховання давно на часі. І війна — додаткова причина розпочати цей процес уже зараз. Тож перше, що потрібно зробити представникам влади, — прискорити процес розгляду законодавчих ініціатив у цій галузі.