Напередодні Дня Конституції, 27 червня 2025 року, Президент Зеленський призначив Олександра Водяннікова суддею Конституційного Суду України (КСУ). Це стало першим призначенням до КСУ з вересня 2024 року. І вже третім — за новою процедурою — відкритим конкурсом, який проводить Дорадча група експертів (ДГЕ) у складі 3 українських правників та 3 міжнародних експертів. Публічний і ретельний відбір до КСУ, куди не потрапили сумнівні кандидати, лише підтверджує ефективність конкурсних комісій за участі іноземців. 

3 липня 2025 року Олександр Водянніков урочисто склав присягу, що формально відновлює кворум у Великій Палаті КСУ, втрачений із кінця січня 2025 року.

Безумовно, призначення нового судді до КСУ — крок у правильному напрямку. Втім це, на жаль, не розвʼязує всіх проблем, які безпосередньо впливають на інституційну спроможність Конституційного Суду України. 

Номінально від сьогодні Конституційний Суд повноцінно працює, але його фактична дієздатність залишається під питанням. На папері призначення Олександра Водяннікова, звісно, виглядає добре: тепер у Суді працюватимуть 12 суддів із 18. Цього достатньо для проведення засідань Великої Палати КСУ та його обох Сенатів (Другий сенат був пів року заблокований через брак суддів). Проте, щоб ухвалити повноцінне рішення на рівні Великої Палати КСУ — потрібно мінімум 10 голосів. І це головна проблема, адже зібрати 10 з 12 вкрай складно. 

Це фактично підтвердив і суддя Конституційного Суду Василь Лемак у своєму дописі на Facebook за 29 червня 2025 року: «За роки масштабної війни (з лютого 2022 року) КСУ ухвалив 41 рішення по суті. У 30 рішеннях із цих 41 припис закону було визнано неконституційним. Три чверті! В умовах війни Суд зумів це зробити — на захист Конституції України. Навіть у цьому році, до 27 січня 2025 року, Суд встиг ухвалити три рішення, у двох з яких приписи законів були визнані неконституційними… Покажіть інший Конституційний Суд, який більш активно це робить, тим більше — під час війни, втілюючи принцип поділу влади й поваги до людських прав…». 

Кількість ухвалених рішень не вражає, а от те, що три четверті — це визнання діючих норм законів неконституційними, — цілком. Тож непрацюючий Конституційний Суд — це свято для тих, хто волів би й далі порушувати Основний Закон. Країна, яка воює, очевидно потребує більшої кількості ухвалених КСУ рішень, зокрема у світлі того, що більшість із них визнаються неконституційними. У більшості європейських країн демократичні режими стикаються з меншою кількістю викликів, ніж нині має Україна, однак розглядають до 60 справ на рік. Тож Конституційному Суду України є куди еволюціонувати.

Нагадаємо, що вакантними й досі залишаються 6 посад суддів КСУ. І як показує практика — навіть одне призначення займає кілька місяців. Наприклад, рейтингові списки кандидатів до КСУ передали Конкурсній комісії при Президентові та Комітету ВРУ з питань правової політики ще в лютому 2025 році. І з того часу — лише одне призначення, хоча кандидатів для заповнення всіх квот Президента та Парламенту — достатньо. 

Наступна проблема полягає в тому, що Конституційний Суд у 2025 році продовжує функціонувати за схемою ще 90-х років: суддя-доповідач самотужки збирає голоси під «своє» рішення. Це відкриває шлях до внутрішньої політизації й кругової поруки, коли рішення ухвалюють не з огляду на право, а за принципом «кому що вигідно». Тож судді самі й лобіюють розгляд справ, які їх цікавлять, тоді як інші — залишаються на розгляді роками. Наприклад, у 2024 році Суд працював із 13-14 суддями. Більшість рішень ухвалювали ледь не одноголосно, що в умовах широкої правової дискусії та різних поглядів суддів КСУ трапляється нечасто. За теперішньої кількості суддів кожне рішення «йтиме» ще важче або ж взагалі буде заблокованим через брак голосів.

Мінімальний кворум посилює ще одну проблему: створює можливості впливати на суддів і ставить під загрозу незалежність Конституційного Суду, а його рішення робить політично заангажованими. Відповідно — ніяк не сприяє розбудові довіри суспільства до КСУ. Законопроєкт «Про конституційну процедуру» мав би частково розв’язати бодай частину проблем. Однак він з 2020 року припадає пилом у стінах Парламенту.

Наразі двох суддів у КСУ має призначити саме Парламент. Чи підходить Верховній Раді України напівфункціонуючий Конституційний Суд зі старими порядками?  З лютого 2025 року ВРУ не розглянула кандидатів до Конституційного Суду, рекомендованих Дорадчою групою експертів. Нюанс в тому, що Комітет з питань правової політики не може порозумітися з ДГЕ щодо надання останньою документів кандидатів. І виглядає дещо дивним, коли дорадчий орган цього не робить. Зволікання ж з призначеннями шкодить не лише репутації КСУ, а й функціонуванню всієї системи стримувань і противаг.

Нагадаємо також, що у 2022 році парламентарі призначили до Конституційного Суду Ольгу Совгирю, яка була постійною представницею Верховної Ради України в КСУ.  Нардепи тоді проігнорували рекомендації Венеційської комісії щодо дотримання відповідних процедур перевірки, а заодно і порушили конституційний принцип політичної нейтральності, якому мають відповідати всі судді Конституційного Суду. Це призначення, м’яко кажучи, не сприяє довірі до інституції, особливо коли мова йде про неупередженість та незалежність судді КСУ. Тому щойно Суд буде максимально укомплектованим, Ользі Совгирі варто пройти перевірку, яка б розвіяла сумніви щодо її професійності та доброчесності — як серед українського суспільства, так і серед міжнародних партнерів. Про це неодноразово говорила Лабораторія законодавчих ініціатив та інші громадські організації. Це, звісно, потребуватиме точкових змін до закону про Конституційний Суд, однак руху в цьому напрямку від ВРУ немає. 

До слова, до призначення в КСУ Ольга Совгиря була народною депутаткою та голосувала за низку законів, які нині перебувають на розгляді Суду. Через це вона повинна заявляти самовідводи у відповідних справах і не може брати участь у їх розгляді. Як наслідок, навіть формально наявний кворум у 12 суддів не гарантує розгляду всіх проваджень — якщо самовідвід заявляє Ольга Совгиря чи хтось інший, частина справ фактично «зависає» до моменту призначення нових суддів.

Повноцінна та справді ефективна діяльність Конституційного Суду України можлива не лише за умови повної комплектації складу Суду, а й впровадження системних змін. Необхідно оновити внутрішні процедури й посилити інституційні гарантії. Парламент, як один із ключових суб’єктів у цьому процесі, має нарешті перейти від пасивного спостереження до активних дій — і виконати свої обов’язки щодо прозорих призначень та очікуваних законодавчих змін. 

Перед самим КСУ теж стоїть чимало завдань — зокрема, громадськість очікує, перш за все, системних підходів у роботі та подолання багаторічних залишків нерозглянутих справ. Насамперед тих, що перебувають у Суді п’ять і більше років. Пріоритетом також має стати якнайшвидший розгляд будь-яких конституційних подань, звернень, скарг у межах шестимісячного строку. Затягування конституційних проваджень не дає змоги Конституційному Суду вчасно реагувати на інституційні конфлікти, що негативно позначається на ефективності всього державного механізму стримувань і противаг, та насамперед — захисту конституційних прав і свобод громадян.

Впровадження у КСУ сучасної організаційної структури, повна диджиталізація усіх процесів, кадрове оновлення та належне фінансування також сприятимуть розвʼязуванню цих проблем.

Для підвищення авторитету Конституційного Суду в суспільстві також потрібно налагодити відповідну комунікацію, в якій Суд зрозуміло пояснюватиме свої рішення. Лише комплексні зміни сприятимуть більшій незалежності та ефективності Конституційного Суду і дозволять йому ухвалювати рішення, які заслуговують на довіру — як в Україні, так і за її межами.

Стратегія реформування державного управління на 2022–2025 роки, хоча і має на меті реформування усієї системи професійної та політично нейтральної публічної служби, орієнтованої на захист інтересів громадян, залишає поза своїми рамками реформу державної служби в Апараті Верховної Ради України. Це пояснюється, зокрема, тим, що реформу парламентської служби найчастіше розглядають саме як частину реформи Парламенту, а не системи державного управління чи державної служби. Водночас таке судження навряд чи є обґрунтованим. Впровадження реформи державного управління має здійснюватися з урахуванням європейських Принципів державного управління, розроблених OECD/SIGMA, які зазначають, що вказані принципи поширюються також на парламенти та інші незалежні конституційні органи, з повагою до їхньої конституційної незалежності та особливостей функціонування.

Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади, що, своєю чергою, визначає особливості діяльності Апарату Верховної Ради, який виконує широкий ряд функцій — від фінансового і матеріально-технічного до наукового та експертно-аналітичного забезпечення діяльності Парламенту. Апарат виконує ці функції в умовах плюралізму політичних позицій та високого рівня політизації процесу ухвалення рішень. Для органу, який надає підтримку та консультації, здійснює щоденне забезпечення роботи Парламенту та народних депутатів, необхідним є наявність механізму, який би дозволив народним депутатам отримувати неупереджену допомогу у здійсненні повноважень, а працівникам — бути захищеними від зловживань народними депутатами своїм статусом. 

Серед зловживань є, наприклад, реєстрація великої кількості законопроєктів низької якості й формальне дотримання вимог до пояснювальної записки або практика ухвалення законопроєктів «день у день»Йдеться про законопроєкти, реєстрація та ухвалення яких здійснюється у той самий або наступний день. . У першому випадку у відповідальних структурних підрозділів немає повноважень відмовляти у реєстрації законопроєктів та супровідних документів до них, які не відповідають вимогам Регламенту Верховної Ради України, що, своєю чергою, сприяє утворенню такого явища, як «законодавчий спам», у другому — підрозділи, відповідальні за проведення експертиз проєктів законів та інших актів, можуть лише поверхнево оцінити наслідки ухвалення законопроєкту та його узгодженість з іншими нормами. Наприклад, у 12 сесії щодо 45 законопроєктів (60% законопроєктів, ухвалених у другому читанні) спостерігається порушення терміну, передбаченого для ознайомлення народних депутатів із цими висновками перед їх розглядом у залі засідань. 

Особливо вразливими у цьому випадку є, наприклад, секретаріати комітетів, оскільки вони мають подвійне підпорядкування: керівнику Апарату Верховної Ради та комітету. Хоча така ситуаціяНаприклад, у парламенті Естонії керівник секретаріату комітету звітує перед керівництвом Канцелярії Парламенту та головою комітету щодо питань, безпосередньо пов’язаних з консультуванням та обслуговуванням роботи комітету. не є унікальною для секретаріатів парламентських комітетів в Україні, парламентські службовці змушені постійно балансувати між необхідністю дотримання процедур Регламенту та політичним тиском груп інтересів, які використовують адміністративний ресурс для «обходу» окремих парламентських процедур.

Окрім захищеності працівників Апарату від політичного тиску парламентарів (групи парламентарів, наприклад, депутатської фракції чи комітету), іншим виміром «незалежності» Апарату варто розглядати саме незалежність від виконавчої гілки влади (адміністративна автономія). Вона може включати такі складники, як: наявність окремої законодавчої бази з чіткими повноваженнями, свобода в організації внутрішньої структури, наявність окремого механізму найму парламентських службовців, зокрема призначення керівника парламентської служби, самостійність у формуванні бюджету, прозорість та підзвітність перед Парламентом, а не виконавчою владою тощо. 

Працівники Апарату Верховної Ради становлять відносно невелику частку всіх державних службовців в Україні, порівняно з їх кількістю у міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади. Однак, їхня робота із забезпечення діяльності єдиного законодавчого органу врегульована лише фрагментарно. Закон України «Про державну службу» встановлює, що особливості вступу, проходження та припинення державної служби в Апараті Верховної Ради регулюються цим законом з урахуванням особливостей, визначених спеціальним законодавством. Регламент Верховної Ради України, наприклад, встановлює особливості прийняття і звільнення з державної служби лише однієї особи — Керівника Апарату Верховної Ради, а Закон України «Про комітети Верховної Ради України», своєю чергою, встановлює особливості призначення та звільнення керівників секретаріатів комітетів Верховної Ради — розпорядженням Голови Верховної Ради України за поданням комітетів та за погодженням з Керівником Апарату.

Головою Верховної Ради затверджено Положення про Апарат Верховної Ради України. Воно також не містить особливостей проходження парламентської служби й лише встановлює, що порядок добору, прийняття на роботу, переведення на іншу посаду, застосування дисциплінарних стягнень та звільнення з роботи в Апараті Верховної Ради затверджує Голова Верховної Ради. 

Як і Регламент Верховної Ради України, так і Положення про Апарат Верховної Ради радше окреслюють напрями діяльності Апарату у різних сферах, ніж власне умови проходження державної служби у ньому. 

Задля забезпечення незалежності та адміністративної автономії Апарату Верховної Ради необхідним є створення такої нормативної рамки, яка не обов’язково передбачає окремий режим регулювання для парламентських державних службовців, однак яка б захищала працівників Апарату від можливого впливу з боку інших осіб. 

У грудні 2020 року у Парламенті був зареєстрований проєкт закону «Про парламентську службу» № 4530. Ініціатори законопроєкту зазначили, що профільного Закону «Про державну службу», який насамперед спрямований на державних службовців у державних органах виконавчої влади, недостатньо для регулювання умов проходження державної служби у Парламенті з огляду на специфіку його діяльності. У січні 2021 року законопроєкт № 4530 було прийнято за основу та надано головному комітетовіГоловним комітетом є комітет Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування. доручення підготувати його до другого читання. 

Законопроєкт визначає три категорії парламентських службовців: 

1. парламентські державні службовці;
2. працівники парламентської патронатної служби;
3. парламентські працівники, які виконують функції з обслуговування. 

Законопроєкт уточнює принцип політичної неупередженості, вказуючи, що парламентські державні службовці повинні забезпечувати рівне ставлення до кожного народного депутата України, їх помічників-консультантів, працівників секретаріатів депутатських фракцій (депутатських груп) та інших працівників парламентської патронатної служби. 

Законопроєкт передбачає: 

• встановлення вимог до особи, яка претендує на зайняття посади парламентської державної служби;
• проведення конкурсу на посади категорії «А» (перші заступники та заступники Керівника Апарату) не Комісією з питань вищого корпусу державної служби, яка утворюється Кабінетом Міністрів України, а Комісією з питань добору парламентських державних службовців категорії «А», яку безпосередньо утворює Керівник Апарату;
• впорядкування регулювання службової кар’єри парламентських державних службовців: на Керівника Апарату покладається обов’язок затверджувати Порядок просування парламентських державних службовців, Порядок оцінювання результатів службової діяльності, порядок стажування молоді;
• утворення Головою ВРУ Комісії з розгляду дисциплінарних справ для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення наявності та ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку стосовно парламентських державних службовців, які займають посади парламентської державної служби категорії «А» тощо.

Вказані норми лише частково пропонують розв’язати проблему залежності від виконавчої гілки влади шляхом наділення керівника Апарату Верховної Ради значними повноваженнями щодо організації проходження служби в Апараті. Водночас проблема подвійного впливу на секретаріати комітетів не лише не розвʼязується, а навіть посилюється: законопроєкт пропонує, аби результати оцінювання службової діяльності працівників секретаріатів комітетів погоджував голова комітету. Це може здатися логічним, оскільки робота секретаріату має задовольняти сам комітет. Однак це створює умови для впливу на працівників, адже за результатами оцінювання передбачається виплата щорічної премії. Думка членів та голови комітетів повинна мати рекомендаційний характер і використовуватися для покращення взаємодії між секретаріатом та комітетом, але не повинна напряму впливати на оцінювання окремого працівника.

Серед іншого, з метою гармонізації із профільним законом, замість Управління кадрів утворюється служба управління персоналу, яка, окрім зазначених у Законі України «Про державну службу» завдань і функцій, здійснює: 

1. розроблення типових вимог до професійної компетентності парламентських державних службовців, які займають посади парламентської державної служби категорії «А»;
2. розроблення переліку тестових питань для проведення конкурсу на зайняття посад парламентської державної служби;
3. кадрове забезпечення народних депутатів України;
4. підготовку визначених законом матеріалів стосовно осіб, обрання чи призначення на посади, надання згоди на призначення на посади яких належить до повноважень Верховної Ради України.

Однак цей законопроєкт не створює новий вид публічної служби — «парламентської», а лише встановлює деякі особливості праці державних службовців у Верховній Раді України. Закон спрямований скоріше на регулювання не парламентської служби загалом, а парламентської державної служби.

Після його прийняття у першому читанні законопроєкт № 4530 уже четвертий рік не виноситьсяЗа словами першого заступника Голови Верховної Ради України О. Корнієнка, законопроєкт про парламентську службу був готовий до розгляду у другому читанні ще у жовтні 2021 року. на голосування у другому читанні. Така затримка показує, що для більшості народних депутатів цей законопроєкт не входить до числа пріоритетних, які потребують розгляду у сесійній залі. Окрім того, у разі його повернення на порядок денний Верховної Ради, необхідно оцінити відповідність законопроєкту праву ЄС (парламентський комітет з питань європейської інтеграції мав зауваження до його змісту ще у першому читанні), а також визначити його місце у поточній реформі державного управління. 

Законодавче оформлення окремої парламентської державної служби є однією з багатьох рекомендацій щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України. Частина з цих рекомендацій спрямовані на посилення адміністративної спроможності Верховної Ради України, а отже і реформу державного управління у Парламенті. 

Одна з рекомендацій (рекомендація № 36) пропонує консолідувати всю нормативно-правову базу документів, які регламентують роботу Апарату Верховної Ради в єдиний звід внутрішніх правил, зокрема щодо проведення кадрової політики. Цього не було досягнуто в інституційному вимірі (окрім згаданого Положення про Апарат Верховної Ради, інші положення регулюють роботу окремих структурних підрозділів, наприклад, Положення про секретаріат комітету Верховної Ради України, Положення про секретаріат депутатської фракції (депутатської групи) у Верховній Раді України). Окрім того, зовсім не виконані рекомендації щодо врегулювання роботи помічника-консультанта народного депутата України. Не врегульовує це питання і законопроєкт № 4530.   

Водночас Апарат виконав іншу рекомендацію (рекомендація № 39) щодо розробки стратегії розбудови кадрового потенціалу Верховної Ради України.

Прийнята у 2019 році Стратегія розбудови кадрового потенціалу Апарату Верховної Ради України до 2022 року спрямована на оптимізацію, збереження, зміцнення та розвиток кадрового потенціалу Апарату, здатного компетентно та відповідально виконувати свої завдання та функції, своєчасно та оперативно сприяти інноваційним процесам, спрямованим на ефективну реалізацію повноважень Верховної Ради України. Одним з основних завдань, визначених цією Стратегією було приведення основних напрямів роботи з персоналом Апарату у відповідність до завдань реформи державного управління, насамперед з огляду на здатність аналізувати, розробляти, реалізовувати, вчасно приймати та коригувати управлінські рішення тощо. Іншим завданням було визначення у законодавстві, що унормовує діяльність Верховної Ради України та її Апарату, статусу працівників Апарату, особливостей вступу, проходження (зокрема професійного навчання) та припинення державної служби, патронатних служб, а також інших працівників. Реалізовані у межах Стратегії заходи передбачали проведення функціонального обстеження Апарату Верховної Ради, проведення гендерного аудиту, розробку навчальної онлайн-платформи Апарату Верховної Ради, прийняття методичних рекомендацій щодо розвитку корпоративної культури в Апараті, прийняття інших документів щодо системи підвищення рівня професійної компетентності та оцінювання результатів тощо. 

Парламентські державні службовці довгий час залишалися осторонь реформи системи оплати праці державних службовців на основі класифікації посад. Основним заходом реформи оплати праці стала фіксація основного та варіативного складника заробітної плати за формулою «70/30». Реформа розпочалася у січні 2024 року на підставі Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік». Однак пунктом 22 Прикінцевих положень цього Закону був встановлений виняток для державних службовців апарату органу законодавчої влади. Так, без проведеної класифікації посад за ними залишилася можливість отримувати стимулюючі виплати на основі рішення керівника державної служби. При цьому розмір фонду оплати праці був не меншим ніж передбачено на 2023 рік.

Закон України «Про Державний бюджет на 2025 рік» встановив, що до проведення першої класифікації посад для державних службовців державних органів, що не провели класифікацію посад у 2024 році, діють умови оплати праці, встановлені на 2024 рік, але не довше ніж до 1 квітня 2025 року. До таких органів належить і Апарат Верховної Ради. У ньому класифікація посад повинна проводитися відповідно до каталогу посад державної служби в апараті органу законодавчої влади, затвердженого Головою Верховної Ради України за поданням Керівника Апарату Верховної Ради. 11 квітня 2025 року Уряд прийняв постанову, якою встановив схему посадових окладів на посадах державної служби з урахуванням сімей і рівнів посад в апараті органу законодавчої влади, які застосовуються з 1 квітня 2025 року. Цією постановою також було визначено, що Голова Верховної Ради затверджує каталог типових посад державної служби в апараті органу законодавчої влади. 

11 березня 2025 року Верховна Рада прийняла Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо впровадження єдиних підходів в оплаті праці державних службовців на основі класифікації посад», який має на меті впровадження єдиних підходів в оплаті праці державних службовців на основі класифікації посад. Закон встановлюєКабінетом Міністрів України була розроблена та прийнята Постанова від 1 квітня 2025 року № 369 «Деякі питання проведення класифікації посад державної служби», яка набирає чинності одночасно із Законом України від 11 березня 2025 р. № 4282-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо впровадження єдиних підходів в оплаті праці державних службовців на основі класифікації посад» (законопроєкт № 8222)., що у 2025 році класифікація посад державної служби проводиться відповідно до Алгоритму проведення класифікації посад державної служби в умовах воєнного стану, який має бути затверджений Кабінетом Міністрів України. 

Інший прийнятий законопроєкт № 9478 визначив, що Національне агентство з питань державної служби не погоджує класифікацію посад, проведену деякими органами, серед яких і Апарат Верховної Ради. Законопроєкт наразі очікує на підпис Президента. 

Законопроєкт «Про парламентську службу» № 4530 у питаннях оплати праці відсилає до Закону України «Про державну службу», хоча і встановлює певні особливості. Так, для державних службовців Апарату Верховної Ради посадовий оклад не може бути меншим ніж посадовий оклад державних службовців в постійно діючому допоміжному органі, що забезпечує здійснення повноважень Президентом України (з урахуванням приміток до схеми посадових окладів, визначеної Кабінетом Міністрів України). Водночас, на відміну від інших державних службовців, законопроєкт встановлює можливість виплати парламентських державним службовцям доплати за науковий ступінь.

У останньому звіті щодо прогресу України в межах Пакета розширення 2024, Єврокомісія зазначила, що стратегія реформи публічного управління потребує більш ефективного впровадження, зокрема щодо ширшого застосування системи оплати праці у межах всієї державної служби.

Реформа парламентської державної служби відбувається несистемно, непослідовно та у відриві від загальної реформи державної служби. Наприклад, Стратегія розбудови кадрового потенціалу Апарату Верховної Ради була розрахована лише на період до 2022 року, а відсутність звітування про виконані заходи не дає змоги цілісно оцінити результати її впровадження. Попри це вона дала поштовх до планування кадрової політики та активного здійснення заходів з розвитку кадрового потенціалу Апарату Верховної Ради. Доцільним є прийняття нової Стратегії розбудови кадрового потенціалу як програмного документа з посилення кадрових ресурсів Апарату.  

Варто також продовжити дискусію щодо розмежування парламентської державної служби та державної служби загалом, зокрема через поновлення розгляду законопроєкту № 4530. Особливо важлива така дискусія в контексті прийняття Закону України «Про правотворчу діяльність», який визначає суб’єктів забезпечення правотворчої діяльності (до яких, беззаперечно, належить Апарат Верховної Ради) як учасників правотворчої діяльності та покладає на них певні повноваження, наприклад, щодо проведення обов’язкових експертиз проєктів нормативно-правових актів. Забезпечення правотворчого процесу потребуватиме посилення аналітичного кадрового потенціалу та підвищення адміністративної спроможності Апарату Верховної Ради, починаючи з врегулювання статусу парламентських службовців та розробленням сильних механізмів, спрямованих на забезпечення їхньої незалежності та неупередженості.

Ця публікація була підготовлена у межах проєкту «Ініціатива покращення врядування в Україні: розширення можливостей формування політики для суспільного прогресу» за підтримки Швейцарії. Відповідальність за зміст цієї публікації несе виключно ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив». Думка авторів не обов’язково відображає погляди донора.

Обговорення стосувалося проблеми розгляду корупційних кримінальних правопорушень, зокрема в аспекті законодавчого забезпечення та правозастосування; протидії зловживанню учасниками кримінального провадження своїми процесуальними правами тощо.

Одну з тематичних дискусій Київського полілогу — на тему забезпечення права на справедливий розгляд кримінальних проваджень модерував керівник напряму «Правопорядок» Лабораторії законодавчих ініціатив Євген Крапивін.

Власне, про необхідність протидії зловживанню процесуальними правами у професійному середовищі говорять давно. Адже у 2017 році цей інститут зʼявився і в Господарському процесуальному кодексі України, і в Цивільному процесуальному кодексі України, і у Кодексі адміністративного судочинства України, але в кримінальному процесі — ще досі ні. Звісно, існують різні підходи до того, чи є це засадою права загалом або ж галузевим принципом; які дії визнавати зловживанням, а які — ні; які санкції застосовувати у випадку зловживань. Проте в ключовому згодні всі учасники процесу — зловживання існують, і така недобросовісна поведінка повинна мати як процесуальні, так і дисциплінарні чи грошові наслідки.

Водночас у кримінальному процесі є поширеною практика так званих «віялових» клопотань для розгляду справи «правильним» суддею, неявки учасників без поважних причин, перенесення судового розгляду внаслідок постійної заміни захисників при наявності декількох одночасно, заявлення клопотань з питань, що не підлягають розгляду на певному етапі процесу чи просто однакового змісту тощо. Експерт ЛЗІ зауважив, що у справах Вищого антикорупційного суду України ми бачимо це найбільш яскраво, адже сторона захисту має там найбільше ресурсів. Однак зловживання процесуальними правами — це не лише про адвокатів, але й прокурорів.

Євген Крапивін підкреслив, що формат полілогу демонструє підтримку такого кроку різними учасниками кримінального процесу, адже подібні обговорення охоплюють позиції суддів, прокурорів, представників законодавчої влади, адвокатської та наукової спільноти. А консолідована позиція має підштовхнути до важливих рішень з боку Уряду та Парламенту.

У фокусі заходу були питання щодо вдосконалення механізмів у сфері прав людини в Україні; впливу рішень, ухвалених ЄСПЛЄвропейський суд з прав людини. проти України, на формування вимог з боку ЄС; наскільки український уряд готовий до виконання таких рішень, а суспільство — може і має зробити, щоб забезпечити контроль за цим процесом.

ЛЗІ долучилася до дискусійної панелі на тему «Коли затримуватимуть по-європейськи?». Адже незаконні затримання — серйозна проблема в Україні. Лише за останні півтора року ЄСПЛ зобов’язав державу виплатити понад 1,4 млн євро за порушення статті 5 Європейської конвенції з прав людини — права на свободу та особисту недоторканність.

Євген Крапивін зауважив, що лише за І квартал цього року було ухвалено 17 рішень Європейського суду з прав людини за статтею 5 ЄКПЛЄвропейська конвенція з прав людини., а це третина від загальної чисельності. Ключові порушення при затриманнях залишаються незмінними: позбавлення свободи не на підставі судового рішення; ухвалення рішення про тримання під вартою без зазначення строку такого тримання; відсутності будь-яких підстав, наведених судом у рішенні про надання дозволу на тримання під вартою; затримки зі звільненням особи з-під варти; затримки зі складанням протоколу про затримання; відсутності правових підстав для арешту без попереднього рішення суду тощо.

У чому ж фактично полягає проблема? Адже на рівні Кримінального процесуального кодексу врегульовано і процедуру затримання, і порядок застосування запобіжних заходів, і їх продовження.

Окремо Євген зазначив про систему Custody RecordsСистема електронної фіксації всіх дій, що відбуваються із затриманими особами., що доволі масштабно розвивається останні роки. Проте вона не охоплює усі «сірі» зони, де слідчо-оперативні підрозділи можуть намагатись у позапроцесуальний спосіб отримати інформацію для подальшої роботи, що нерідко супроводжується ізоляцією від правничої допомоги, повідомлення рідних, супроводжується психологічним тиском і неналежним поводженням. Система уже понад 5 років активно впроваджується в органах Національної поліції, втім наразі бракує комплексної оцінки її результативності, впливу на проблему загалом. Тож питання проведення такої оцінки має бути пріоритетним для фахівців у цій сфері, тим паче в контексті європейської інтеграції це питання порушується.

Безумовно, задля досягнення відчутних змін у всіх аспектах, повʼязаних із правами людини, важливими є комплексне удосконалення механізмів верховенства права та забезпечення правопорядку в Україні. Сприяти та експертно підтримувати державні інституції на цьому шляху — одне з ключових завдань для Лабораторії, саме тому ми почали поглиблено працювати з темою прокуратури та правопорядку.

Вища кваліфікаційна комісія суддів України (ВККС) — головний кадровий орган судової влади, який у новому складі працює вже два роки (половину каденції). 

Вона одночасно проводить низку важливих кадрових процедур — конкурс на 550 вакантних посад суддів апеляційних судів, добір на 1800 посад суддів місцевих судів, конкурс на 25 посад суддів Вищого антикорупційного суду, в якому з першої спроби було визначено лише двох переможців.

На підході ще два конкурси до нових вищих адміністративних судів, які розглядатимуть (замість ліквідованого ОАСК) справи проти центральних органів виконавчої влади.

Не менш важливим є кваліфікаційне оцінювання чинних суддів на відповідність займаній посаді. Хоча за півтора року його пройшли трохи більш як 300 суддів зі 1800 (20%).

Однак упродовж усього періоду роботи новий склад ВККС переслідують різного роду негаразди та скандали. У березні минулого року звільнився голова ВККС Роман Ігнатов. У березні-квітні цього року в приміщенні ВККС та вдома у деяких її членів відбулись обшуки.

Члени ВККС назвали це тиском на Комісію з боку ДБР і звернулися до Вищої ради правосуддя (ВРП) по захист своєї незалежності.

Чи стануть кримінальні справи перешкодою на шляху до успішного завершення оцінювання чинних суддів та добору нових? Хто й чому намагається розхитати ситуацію? Та головне — чого вдалося досягнути за два роки роботи ВККС? Спробуємо розібратися в цій статті.

У травні 2025 року у ВККС почалися співбесіди з кандидатами до апеляційних судів. До цієї події ВККС і кандидати йшли рік і вісім місяців, а Україна — цілих 11 років, адже востаннє нових суддів апеляційних судів призначали ще за часів президентства Януковича, без жодних конкурсів і перевірок доброчесності.

Спробу провести конкурс до апеляційних судів було здійснено 2019 року, проте через рішення парламенту про розпуск попереднього складу ВККС це кадрове завдання (як і всі інші) довелося відкласти на довгих чотири роки.

Тож наразі в апеляціях — не просто кадровий голод, а справжній колапс. З 1357 посад суддів апеляційних судів вакантними є 768 (56,6%). Наприклад, у Сумах працюють лише чотири судді, а конкурс проводять на 21 посаду.

За півтора року кандидати до апеляцій склали іспити зі знання норм права й обраної спеціалізації, пройшли тестування когнітивних здібностей і написали практичне завдання. Для порівняння — конкурси до Верховного суду у 2017–2019 роках тривали дев’ять і сім місяців, хоч і на меншу кількість вакансій.

І це не приклад низьких темпів роботи ВККС поточного складу, а результат невдалих рішень політичної влади, яка майже на чотири роки зупинила всі кваліфікаційні процедури в судовій владі. Звісно, це історія, яка ніколи не має повторитися: зупинка будь-якого органу без передання його функцій іншому — це провал державної політики, неналежне врядування та негативні наслідки насамперед для власного населення, адже в нашому випадку йдеться про погіршення доступу громадян до правосуддя на роки. Й рішення про розпуск ВККС 2019 року буде виправлено 2027-го (оптимістичний прогноз) або навіть 2029-го (песимістичний).

Зараз кандидати до апеляційних судів — це судді, науковці й адвокати. З 2076 кандидатів, які подали документи на конкурс, до співбесід дійшов 41%.

На етапі співбесіди визначається відповідність кандидата критеріям доброчесності, професійної етики, а також особистої та соціальної компетентності. Кандидатів питають про майно, поїздки до Росії, рішення, ухвалені під час Революції Гідності, посилання в дисертаціях на російські джерела, плагіат тощо.

За два тижні з 16 осіб, які брали участь у співбесідах, вибули п’ятеро. А з 11, які залишилися, дев’ятеро мають негативний висновок від Громадської ради доброчесності. Це означає, що їхні кандидатури має розглянути та підтвердити пленарний склад ВККС (15 осіб), оскільки співбесіди кандидатів до адміністративних і господарських апеляцій проводять палати (сім-вісім осіб), а до загальних — колегії (три особи).

Це доволі нетипова ситуація, адже йдеться про один конкурс. І нерівність підходів у межах одного конкурсу — це серйозна помилка з боку ВККС, що може призвести до скасування частини рішень Комісії в судовому порядку. Так само як і черговість проведення співбесід, адже найгірша ситуація із суддівськими кадрами спостерігається в апеляційних загальних судах; однак почали не з них.

Визначення суду, в якому працюватимуть переможці конкурсу, теж має відмінності. Кандидати до загальних апеляцій одразу обирають суд, на посаду в якому претендують, і проходять співбесіду саме до «свого» суду. Кандидати до апеляційних адміністративних та апеляційних господарських судів спочатку отримують бал і місце в рейтингу, й лише після цього відповідно до місця в рейтингу по черзі обиратимуть суд.

Жодного логічного пояснення, навіщо в одному конкурсі застосовувати різні підходи, немає.

Однак це не перша серйозна помилка ВККС. Першою був провалений конкурс до Вищого антикорупційного суду.

На відміну від конкурсу до апеляцій, де на початку було близько чотирьох осіб на одну вакантну посаду, в конкурсі до ВАКС їх було 10,5. Однак у результаті ми отримали лише двох переможців до першої інстанції — і жодного переможця конкурсу до Апеляційної палати ВАКС.

Чому ж так сталося?

Насамперед тому, що кандидати складали неадаптовані під суддівські конкурси когнітивні тести, маючи при цьому неймовірно високий прохідний поріг балів (75%), який був передбачений законодавством за пропозицією окремих проєктів міжнародної технічної допомоги (МТД). Водночас релевантних прикладів інших країн, де такі тести застосовувалися для відсіювання кандидатів у судді, надано не було.

Однак навіть ті, хто успішно пройшов тестування когнітивних здібностей, не змогли правильно розв’язати практичну задачу — судове рішення в кримінальній справі. Деякі члени ВККС на умовах анонімності пояснювали тоді, що вимоги до практичного завдання до Апеляційної палати ВАКС були такі високі, що «ніхто б не впорався». На логічне запитання: навіщо було встановлювати аж таку високу планку, надавалася відповідь, що завдання розробляли зовнішні експерти, залучені окремими проєктами МТД. У підсумку: провалений конкурс, зірвані строки виконання Україною зобов’язань у межах Ukraine Facility та Меморандумів із МВФ, неукомплектований ВАКС, тривалі строки розгляду справ про топкорупцію та необхідність починати конкурс із нуля.

Минулого тижня парламент передбачив можливість для кандидатів, які були неуспішними в першому конкурсі до ВАКС, кандидувати повторно зараз (доти закон надавав їм таке право лише за рік). Тепер цей законопроєкт має підписати президент.

За сприятливих умов нових суддів ВАКС побачить лише 2026 року. Та навіть якщо справді вдасться заповнити всі 25 вакансій, це буде піррова перемога, якої можна було уникнути, якби ВККС вдалося знайти кращий баланс між бажаннями окремих донорів та інтересами судової влади. Адже саме ВККС відповідальна за те, щоб в українських судах були судді.

Іще одна масштабна кваліфікаційна процедура — добір на 1800 посад суддів місцевих судів, на який подали документи більш як 9 тисяч осіб. Кадрових проєктів такого обсягу Україна не реалізовувала ще ніколи. Попередній добір 2017 року був на 700 посад. Тоді документи подало більш як 5 тисяч осіб. Саме кандидати із цього добору минулого року поповнили ряди суддів місцевих судів і запобігли колапсу в першій інстанції.

Однак такі масштабні проєкти мають і суттєвий недолік — час. Минулого року на проведення 430 співбесід Комісія витратила приблизно чотири місяці. Це десь 100 кандидатів на місяць.

Для 1800 співбесід може знадобитися півтора року. Якщо додати сюди паралельні конкурси до апеляцій і вищих спеціалізованих судів, які досі тривають, то й більше.

Чи є стільки часу в України? Питання риторичне. То що ж робити?

Річ у тім, що ВККС — це саме кваліфікаційна комісія.

Законодавець визначив, що для добору суддів до першої інстанції проводять кваліфікаційний іспит, а з переможцями конкурсу — співбесіду на доброчесність. Водночас під час добору суддів до апеляційних, вищих спеціалізованих судів і Верховного суду застосовується інша процедура — кваліфікаційне оцінювання, де послідовно перевіряють спочатку знання кандидатів, потім їхню доброчесність та етику, і тільки після цього вирішують, чи став кандидат переможцем конкурсу.

Тим часом орган, відповідальний за формування професійного та доброчесного суддівського корпусу, — не ВККС, а Вища рада правосуддя. Тож логічно було б передати функції проведення співбесіди на доброчесність із кандидатами до місцевих судів від ВККС до ВРП, адже це саме її повноваження.

Це, по-перше, заощадить щонайменше рік (а радше півтора), але найголовніше — приведе функції двох органів у відповідність із їхньою правовою природою, допоможе уникнути дублювання, що, звісно ж, є важливим, якщо Україна прагне рухатися до ЄС швидко й ефективно. Особливо це важливо в ситуаціях, коли ці органи працюють неповним складом, часто на межі кворуму, та ще й зазнають втручання з боку органів правопорядку — правомірного чи ні, нумо розбиратися.

Ранок 11 березня почався в приміщенні ВККС з обшуків. Як згодом повідомили у ВККС, зазначена слідча дія відбувалася на підставі ухвали Печерського райсуду Києва від 10 березня в межах кримінального провадження, зареєстрованого 25 липня 2024 року за ч. 1 ст. 376-1 Кримінального кодексу України (незаконне втручання в роботу автоматизованих систем в органах та установах системи правосуддя). Тобто ця справа тягнеться ще з минулого літа, коли під час тестування в межах кваліфікаційного оцінювання суддів на відповідність займаній посаді автоматизована система дала збій і некоректно згенерувала набори тестових запитань. Заяву про злочин із цього приводу тоді подали деякі судді сумновідомого ОАСК, які, нагадаю, з 2018 року саботували проходження кваліфоцінювання.

Чому обшуки у справі «про збій», який стався в липні, провели лише в березні наступного року?

Того ж тижня ДБР провело обшуки вдома в заступника голови ВККС Олексія Омельяна. Щоправда, в іншій, не пов’язаній із роботою Комісії, справі — введення в оману суду або іншого уповноваженого органу (ст. 384 ККУ). Сам Олексій Омельян описав дії ДБР як «неправомірні» та звернувся до ВРП із повідомленням про втручання в роботу члена ВККС.

Комісія ж звернулася до ВРП із заявою про дотримання гарантій незалежності. На момент підготовки цієї статті ВРП іще не ухвалила рішення стосовно цього.

ДБР також проводить розслідування в кримінальному провадженні щодо відновлення первинного кваліфікаційного оцінювання судді Печерського райсуду О.Царевич (ч. 1 ст. 182, ч. 3 ст. 382 ККУ).

А у квітні 2025 року НАБУ та САП повідомили про підозру члену ВККС Володимиру Луганському «у заволодінні державними коштами на суму понад 576 тис. грн». За даними слідства, Луганський, обіймаючи посаду судді, використав як привід для нарахування йому 15% надбавки до заробітної плати та пенсії «науковий ступінь доктора філософії». Його він отримав іще 2011 року в МАУП усупереч процедурі, «оскільки жоден виш тоді не мав права присвоювати такий ступінь». Дії Луганського кваліфіковані за ч. 4 ст. 191 КК України.

Чому підозру отримав наразі лише Луганський? Адже він не сам собі диплом видав? І виплату надбавок не сам собі здійснював?

У червні ВККС планує надати самостійну оцінку діям Луганського, наслідком яких може стати його відсторонення від посади. Така ж ситуація може статися й у справі Олексія Омельяна.

І отут для ВККС і всієї судової влади можуть настати справді негативні наслідки.

Річ у тім, що для повноважності ВККС у її складі має працювати не менш як шість суддів. Після звільнення Романа Ігнатова суддів у ВККС залишилося сім. І якщо відсторонення отримають іще двоє, у ВККС залишиться п’ять суддів, що автоматично призведе до зупинки роботи Комісії в силу закону.

Що ж відбувається з добором нового члена ВККС?

Конкурсна комісія працює вже понад рік. За цей час вона провела конкурс і надала двох його переможців ВРП для призначення. ВРП вирішила, що жоден із кандидатів не дотягує до рівня члена ВККС. Однак де брати кращих, якщо на конкурс прийшли саме такі кадри?

Конкурсна комісія розпочала повторний конкурс, однак тоді ж стало відомо про зупинку роботи всіх проєктів USAID, один із яких і забезпечував технічну, експертну та фінансову підтримку діяльності комісії.

Пізніше члени Конкурсної комісії змогли знайти альтернативне фінансування: його виділили наші нідерландські партнери (і це насправді суттєва й неоціненна допомога з їхнього боку на цьому етапі, за що ми маємо тільки подякувати). Однак є два важливі нюанси: перший — фінансування відбувається через Міжнародну організацію з розвитку права (IDLO), експерти та підрядники якої й мають працювати як секретаріат комісії; і другий — термін роботи Конкурсної комісії спливає 1 червня. Чи вистачить їй та її секретаріату двох тижнів, аби перевірити документи кандидатів (попередньо переклавши їх англійською мовою, адже половина членів комісії — представники наших міжнародних партнерів), провести співбесіди та визначити переможців — питання, на яке наразі немає відповіді.

Ми звернулися по коментар до голови Конкурсної комісії Івана Міщенка, який зазначив, що «наразі всі члени комісії в режимі 24/7 працюють із документами кандидатів». «Ми робимо все можливе, щоб устигнути до 1 червня. Однак з огляду на те, що Комісія працює за певними правилами та процедурами, потрібно знайти певний консенсус між цими процедурами та скороченими строками конкурсу так, аби швидкість не вплинула на якість кандидатів, які стануть переможцями цього конкурсу», — наголосив він.

З огляду на ситуацію, доцільним було б продовжити роботу Конкурсної комісії до завершення цього конкурсу (за нашими оцінками — по суті, на два-три тижні). Однак це потребуватиме голосування в парламенті. І чи будуть під це голоси?

Хоча насправді проблема ще ширша, адже участь міжнародних експертів передбачена тільки в першому складі Конкурсної комісії. Та чи готова Україна вже сьогодні відмовитися від міжнародних експертів у конкурсних процедурах на топпосади? Звісно, не готова. Однак це тема для глибшого аналізу в одному з наших наступних текстів.

Підбиваючи короткі підсумки дворічної роботи ВККС, можна виокремити сім важливих висновків:

1. Навіть найкращий конкурс не гарантує відсутності проблем із його переможцями в майбутньому.
2. Тривала зупинка в діяльності органу відкидає всі процедури на багато років назад і не дає можливості швидко долати багаторічні проблеми, навіть якщо члени ВККС та її секретаріат працюють 24/7.
3. У всіх процедурах має бути логіка та послідовність: різні підходи в межах одного конкурсу та схожих конкурсів можуть призвести до негативних наслідків, яких можна було б уникнути, застосовуючи єдині правила та процедури.
4. Строки мають значення: будь-які дублювання, надбудови, повторні процедури тощо є шкідливими та мають застосовуватися у виняткових випадках, а не ставати правилом.
5. «Не все те золото, що з-за океану завезено». Насправді не всі процедури, які є успішними в інших країнах чи секторах, будуть успішними в секторі правосуддя України. Власна суб’єктність є критичною для нашого успішного руху до ЄС.
6. Впливати на процедури добору суддів бажає багато хто — прямо чи опосередковано. Навряд чи низка кримінальних справ є простим збігом обставин (ця проблема також заслуговує на аналіз в одному з майбутніх текстів). Незалежність судової влади — все ще красиві слова в законах.
7. Найголовніше — попри всі проблеми та негаразди майже 9 тисяч правників мріють стати суддями. І це той кадровий потенціал, із яким Україні працювати протягом найближчих років, вступати до ЄС і будувати сильний незалежний суд. Наше спільне завдання — не втратити його, натомість знайти правильний баланс між незалежністю (включно з належним рівнем фінансування), підзвітністю та гідністю. Адже лише незалежний та гідний суддя здатний належно балансувати ваги Феміди.

Перша дискусійна панель стосувалася регулювання процесу інтеграції України до Європейського Союзу, під час якої йшлося також і щодо нещодавно запропонованого підходу, який дозволяє державам-кандидатам поступово залучатися до інституцій, політики та програм ЄС до набуття повноправного членства.

Представник України при Європейському Союзі та Європейському Співтоваристві з атомної енергії Всеволод Ченцов зауважив щодо євроінтеграційного руху України:

Про взаємне підсилення та готовність України до переговорного процесу говорила Ольга Стефанішина, Віцепрем’єр-міністерка з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України — Міністерка юстиції України.

Власне, минулого тижня Кабінет Міністрів України розглянув та затвердив Дорожні карти реформ у сферах верховенства права, реформи державного управління та функціонування демократичних інституцій. До процесу формування карт були залучені представники громадянського суспільства — експертну підтримку в підготовці Дорожніх карт надавала й Лабораторія законодавчих ініціатив.

Під час дискусійної панелі «Вплив верховенства права в Україні» керівниця напряму верховенства права ЛЗІ Карина Асланян розповіла про прогрес та виклики, що стоять перед судовою владою на шляху до ЄС. Зокрема, вона нагадала, що у 2024 році коаліція громадських організацій на чолі з ЛЗІ підготувала перший Тіньовий звіт за розділом 23 «Правосуддя та фундаментальні права», а зараз коаліція готує другий Тіньовий звіт — за розділом 23 «Правосуддя та фундаментальні права» та розділом 24 «Юстиція, свобода та безпека».

Втім, і виклики у сфері верховенства права залишаються значними: питання кворуму у Вищій раді правосуддя та особливо у Конституційному Суді України, який з січня не працює; досі вакантна посада Генпрокурора; проблема втручання в діяльність суддів та членів органів суддівського врядування. Актуальним залишається й питання нерівномірного навантаження на суддів, а також низький рівень фінансування судової влади. І хоча спостерігається певна позитивна динаміка в доборі суддів у місцеві суди (минулого року призначено близько 400 нових суддів), водночас критично не вистачає суддів в апеляційних судах (особливо великий брак кадрів спостерігається у кримінальній спеціалізації).

Це і про стратегічну розробку нової судової карти, і уніфікацію процедур відбору суддів та членів органів суддівського врядування, і перегляд моделі функціонування Громадської ради доброчесності, включаючи забезпечення її належного фінансування та технічну підтримку, поступове реформування суддівської освіти тощо.  

Сюди ж — диджиталізація судового процесу, включаючи дистанційний розгляд справ у прифронтових регіонах, належне фінансування судової системи та негайне призначення суддів до Конституційного Суду України.

До цієї дискусійної панелі долучилися заступник Голови Вищої кваліфікаційної комісії суддів України Олексій Омельян та член ВККС Віталій Гацелюк.

Олексій Омельян розповів про актуальний стан справ і виклики, що постали перед Комісією — зокрема, про дефіцит суддівських кадрів, застарілу матеріально-технічну базу та наслідки війни. Та паралельно з цим — про роботу Комісії, яка триває: завершені конкурси в місцеві суди та Вищий антикорупційний суд, оновлений склад Громадської ради доброчесності та склад Громадської ради міжнародних експертів. Крім того, триває конкурс в апеляційні суди та оголошено новий конкурс до Апеляційної палати ВАКС, а також наймасштабніший в історії України добір кандидатів на посади суддів місцевих судів — Комісія розпочала процес відбору на 1 800 посад у місцевих судах. На відбір подали заяви понад 8 500 осіб, а майже 600 чинних суддів подали заяви на переведення.

Віталій Гацелюк розповів, що у фокусі роботи ВККС залишаються такі напрями, як забезпечення функціональної стійкості, побудова довіри через залучення громадянського суспільства до процесів відбору суддів та координація з міжнародними партнерами. Втім, для їх успішної реалізації потрібно вдосконалити законодавство, оптимізувати обробку персональних даних кандидатів та суддів, і загалом підвищити спроможність Комісії.

Він акцентував також на важливості формування стійких інституцій, що ґрунтуються на верховенстві права.

Тож сьогодні для України важливо зосередитися на усіх аспектах, які сприяють та розвивають незалежні та ефективні інституції судової влади — здатні як закріплювати свої досягнення й результати, так і реагувати на поточні виклики.

На початку квітня делегація Апарату Верховної Ради України здійснила студійний візит до Канади задля вивчення досвіду у сферах, повʼязаних із забезпеченням сталої роботи парламенту.

Статус працівників парламенту, його подібності та відмінності з державною службою, робота з парламентарями, питання Регламенту пленарних засідань та засідань комітетів, інструменти та процеси, що використовуються для перекладу документів і поточної роботи — під час візиту для представників Апарату провели багато тематичних зустрічей і тренінгів. У Канаді зараз триває підготовка до проведення парламентських виборів, тож подивитися, як відбуваються подібні процеси в іншій країні — дуже цінна можливість.

Для України важливо підтримувати сталість інституцій, тому під час поїздки особлива увага приділялася аспектам безперервності роботи парламенту. Це залишається пріоритетом через численні виклики у сфері безпеки, з якими зіткнувся український парламент під час воєнного стану. Робота парламенту не припинялася навіть у найбільш критичний період — початок повномасштабного вторгнення рф. Верховна Рада змогла адаптуватися та напрацювати організаційні процеси в умовах воєнного стану — що, безумовно, є важливим етапом для інституційного розвитку. Тож, зокрема і в межах проєкту PASS Ukraine вже були розроблені документи та плани щодо забезпечення безперервності діяльності Верховної Ради, які перебувають у процесі впровадження та прийняття. 

У контексті парламентської реформи та необхідності збалансувати потреби українська делегація отримала цінний досвід від канадських колег і щодо питань законодавчо-дослідницької підтримки парламентарів, а також професійних навчальних програм для працівників парламенту. Власне, тематика візиту ґрунтувалася на запитах та викликах для Верховної Ради: продовження парламентської реформи, процесу вступу України до Європейського Союзу та російської агресії проти України. Усі ці теми залишаються надзвичайно актуальними для покращення різних аспектів парламентської роботи, особливо у воєнний час.

Візит проходив у межах проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Парламентським центром (Канада) у співпраці з Верховною Радою України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs).

Лабораторія законодавчих ініціатив долучилася до візиту Transparency International Ukraine на запрошення Transparency International EU. Спільно з представниками громадянського суспільства з Грузії, Молдови та Західних Балкан учасники обговорювали антикорупційні виклики й новини, обмінювалися досвідом та надбаннями на євроінтеграційному шляху, — який проходить кожна з країн, у своєму контексті та зі своїми перешкодами.

Серед головних тем панельних дискусій — тиск на громадянське суспільство, зловмисне втручання та корупція. ЛЗІ долучилася й до робочих зустрічей з представниками DG ENEST (Directorate-General for Enlargement and Eastern Neighbourhood), EEAS (European External Action Service), COELA / COWEB, а також зустрічі у Європарламенті під головуванням депутата Європарламенту Даніеля Фройнда. 

Делегації Лабораторії законодавчих ініціатив та Transparency International Ukraine розповідали про виклики та загрози, з якими зіткнулася Україна впродовж останніх років, про роботу українських демократичних інституцій та роль судової гілки у боротьбі з корупцією.

Адже за всі роки роботи організації відстежували багато зовнішніх і внутрішніх чинників, які впливають на впровадження реформ. Втім, безумовно, найпершим і найбільшим викликом для нас, який впливає на усі державні процеси, є війна, яка триває в Україні з 2014 року. 

Втримати такий тиск на усіх рівнях та розвіяти спроби підірвати довіру до українських державних інституцій не лише в очах української аудиторії, а й міжнародної, допоможуть тільки сильні та спроможні інституції, розбудові яких громадянське суспільство сприяє та підтримує вже не перший рік.

Та що робити, якщо на цю спроможність, зокрема і в аспекті верховенства права, впливають як систематичне зловмисне втручання з боку росії, так і внутрішні фактори, повʼязані з нестачею кадрів, труднощами проведення конкурсних відборів, заплутаними процедурами добору до судових органів влади — на всіх ланках?

Нагадаємо, що Лабораторія законодавчих ініціатив у коаліції з іншими громадськими організаціями, зокрема Transparency International Ukraine, готувала Тіньовий звіт до розділу 23 «Правосуддя та фундаментальні права» Звіту Європейської комісії щодо України у 2023 році. Наразі Коаліція ГО розпочала новий цикл з моніторингу та оцінки прогресу України у сфері євроінтеграції — за розділами 23 «Правосуддя та фундаментальні права» та 24 «Юстиція, свобода та безпека».

Робочий візит відбувся в межах щорічної зустрічі руху Transparency International. Презентації національних регіональних відділень Transparency International та неурядових організацій з України, Грузії, Молдови та Західних Балкан були присвячені аналізу Кластера «Основи / Fundamentals» — першого і ключового Кластера ЄС у процесах його розширення. Зокрема, під час візиту розглядалися ключові виклики та можливості кожної з країн щодо їхніх перспектив розширення.

Останні місяці значно активізувалися розмови про мирні переговори. Особливо це пов’язано з приходом до влади у США Дональда Трампа, який під час своєї передвиборчої кампанії акцентував на бажанні закінчити війну та увійти в історію миротворцем. У результаті поки ми бачимо тільки тиск на Україну та підігрування бажанням Кремля.

Проте розмови про можливе закінчення війни не згасають і головне питання зараз вже не в тому, чи переговори можливі, а на яких умовах вони проходитимуть. Тому найважливіша проблема, довкола якої зараз виникає найбільше суперечок, – які гарантії безпеки може отримати Україна?

Хоча Україна і наполягає на вступі в НАТО для гарантування безпеки, станом на зараз, більш ймовірним сценарієм є введення на територію України миротворчих підрозділів збройних сил інших держав. Подібні заяви вже не раз лунали від політичного керівництва Данії, Естонії та Великої Британії.

Проте в усьому процесі підготовки до переговорів помітно відсутній Парламент. Хоча, незалежно від сценарію, Верховна Рада України, як єдиний законодавчий орган в Україні, буде одним з ключових суб’єктів ухвалення рішень зі сторони України.

Важливо зазначити, що ми не закликаємо до і не висловлюємо підтримку саме такому сценарію припинення війни. Замість цього, лише намагаємося уявити, в загальних рисах, як цей сценарій можна реалізувати та якою має бути роль Верховної Ради України. Такий аналіз важливий в умовах ймовірної політичної дестабілізації та викликів легітимності, з якими може стикнутися Україна у 2025 році.

Загалом утворення буферної зони не є чимось новим для України, адже у 2014 році за результатами так званих Мінських домовленостей утворилася «лінія зіткнення», яка за своєю суттю була буферною зоною, по обидва боки якої розміщувалися протиборчі війська. Також ми маємо значний досвід щодо можливості перебування на території України військ іноземних держав, зокрема країн-членів НАТО (щоправда, під приводом навчань). Ключовий закон, який уможливлює перебування на нашій території підрозділів збройних сил інших країн, Парламент ухвалив ще у 2000 році. Проте це не означає, що у ВРУ буде мало роботи.

Розглянемо сценарії, за якими на території України, як гарантія безпеки, буде присутній іноземний військовий контингент. Це може бути контингент ООН (1), Європейського Союзу (2) або окремих країн (3). Кожен з цих сценаріїв має свої особливості, але для кожного з них обов’язковим є укладання угоди про мир.

Угода надає вагомі підстави для звернення України до Ради Безпеки ООН або Ради Європейського Союзу щодо направлення миротворчих сил на її територію. Або ж, для сценарію з окремими країнами, у домовленостях мають брати участь треті сторони й мають бути визначені зони, можливості та умови розміщення на ній підрозділів збройних сил інших держав. Ці домовленості необхідно буде закріпити на рівні багатостороннього міжнародного договору. Водночас багатосторонній договір має відповідати вимогам, встановленим у цьому законі, тобто містити інформацію про склад, структуру та інші характеристики іноземних військ; місце і межі дислокації підрозділів та обмеження щодо пересування осіб їх військового і цивільного персоналу тощо.

Наступний крок – це прийняття Верховною Радою закону про обов’язковість для України такого багатостороннього договору згідно з вимогами Закону про міжнародні договори.

У цьому контексті важливо нагадати, що ратифікуватиме договір саме Парламент, адже відповідно до пп. 23, 32 ст. 85 Конституції України саме Верховна Рада шляхом ухвалення закону ратифікує міжнародні договори України, а також безпосередньо схвалює рішення як про направлення підрозділів ЗСУ до іншої держави, так і про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України.

Далі, у випадку першого та другого сценаріїв, ВРУ має підготувати звернення до Ради Безпеки ООН або Ради Європейського Союзу.

Важливо зазначити, що за резолюцію про направлення миротворчих місій до певної країни мають проголосувати щонайменше дев’ять з 15 членів Ради Безпеки. При цьому така резолюція має отримати схвальні голоси від усіх п’ятьох постійних членів, зокрема й РФ. Тому цей сценарій видається найменш реалістичним.

Останній крок – формування та направлення на територію України військових підрозділів третіх країн з миротворчою місією.

Важливо, аби весь цей процес відбувався злагоджено та відповідав законодавству України, тому Парламент має одночасно з початком перемовин розпочати розробку та прийняття необхідних законодавчих актів. Зокрема, це стосується вже згаданого Закону «Про порядок допуску та умови перебування підрозділів збройних сил інших держав на території України».

• Передбачити можливість введення військ третіх країн з миротворчою метою. Оскільки зараз він не дозволяє окремим країнам вводити свої війська на територію України для підтримання миру без рішення ООН чи ЄС, хоча іноземні збройні сили можуть бути допущені для боротьби на боці України проти агресора.
• Унормувати питання щодо додаткових вимог до міжнародного договору у випадку, якщо у цьому виникне потреба; використання військовим миротворчим контингентом нерухомого майна, повітряного простору України, навігаційно-гідрографічного та інформаційного забезпечення підрозділів, надання їм комунальних, побутових та інших послуг і проходження прикордонного та митного контролю військовими миротворчого контингенту.

Після досягнення домовленостей щодо миру (перемир’я) та розуміння, які саме миротворчі війська будуть розміщуватися на території України, Парламенту необхідно буде прийняти законодавчі акти, які регулюватимуть питання щодо:

1. поняття та статусу буферної (демілітаризованої чи санітарної) зони із закріпленням її територіальних меж;
2. правил взаємодії миротворчого контингенту з органами державної влади України та цивільним населенням, що проживає (перебуває) у цій зоні;
3. умов проживання чи перебування цивільного населення на території цієї зони;
4. правил діяльності органів державної влади України та надання населенню публічних, медичних та банківських послуг, що поширюються на цю спеціальну зону;
5. ведення бізнесу;
6. сплати податків, зборів та інших обов’язкових платежів на цій території.

Всі перераховані зміни до чинного законодавства та потреба у новому враховують тільки одне питання розміщення миротворців, але виклики, з якими ми зіштовхнемося після перемир’я, значно обʼємніші. А швидкість, з якою змінюються наші переговорні позиції, та невизначеність у процесі підготовки до цих переговорів говорять нам про те, що роботу над зміною законодавства варто починати вже зараз, адже потім для цього може бути замало часу. Процес вже запущено, тому максимальна включеність Парламенту надзвичайно важлива. 

Результати моніторингу та оцінки прогресу України за обома розділами будуть викладені у Тіньовому звіті (Shadow Report) 2025 року. Цей звіт міститиме:

• аналіз прогресу, досягнутого Україною за розділами 23 та 24, починаючи з моменту оприлюднення Звіту Європейської комісії щодо України у 2024 році за кожною сферою, а щодо розділу 23 — також відносно рекомендацій, наданих у Тіньовому звіті 2024 року;
• детальний аналіз проблем, що виникли в процесі реформування за кожною сферою обох розділів;
• опис поточного стану справ у сферах державної політики за розділом 24 загалом та в окремих сферах за розділом 23 (які не були у фокусі попереднього моніторингу) з погляду громадянського суспільства.

Крім того, звіт фокусуватиметься на питаннях: 

• що було зроблено в кожній сфері за період моніторингу; 
• наскільки те, що було зроблено, дозволить досягти поставлених цілей; 
• наскільки це відповідає очікуванням суспільства. 

У межах проведення моніторингу та оцінки прогресу України, особливу увагу члени коаліції також зосередять, на аналізі стану:

1. виконання Україною рекомендацій, наданих Європейською комісією у звітах щодо України у 2023–2024 роках та першому скринінговому звіті кластера 1 “Основи процесу вступу до ЄС”;
2. врахування органами державної влади, відповідальними за впровадження відповідних державних політик, рекомендацій громадськості, викладених у Тіньовому звіті до розділу 23 “Правосуддя та фундаментальні права” Звіту Європейської комісії щодо України у 2023 році.

Зауважимо, Тіньовий звіт у межах проєкту буде підготовлено до кінця вересня 2025 року.

Лабораторія законодавчих ініціатив (ЛЗІ) — провідний незалежний український аналітичний центр, діяльність якого спрямована на посилення інституційної спроможності Парламенту й Уряду, судової влади, продовження європейської та євроатлантичної інтеграції, підтримку відбудови України для подолання наслідків агресії з боку РФ, моніторинг і підтримку реформ у сфері правосуддя та безпеки, політичну і громадянську просвіту.

Transparency International Ukraine (TI Ukraine) — акредитований представник глобального руху Transparency International. Організація комплексно підходить до впровадження змін задля зниження рівня корупції в окремих сферах: допомогла створити і згодом передала державі системи Prozorro, Prozorro. Продажі, eHealth і Prozvit. Також TI Ukraine впровадила Рейтинги прозорості та підзвітності міст, розбудувала спільноту DOZORRO для контролю за публічними закупівлями та співзаснувала коаліцію RISE UA, що захищає доброчесність і ефективність у відбудові.

Центр прав людини ZMINA — Центр займається інформаційною, освітньою, моніторинговою, аналітичною та адвокаційною діяльністю у сфері прав людини; захищає правозахисників і громадських активістів в Україні, зокрема в окупованому Криму. Після початку широкомасштабної російської агресії ZMINA разом із 38 іншими ГО створили Коаліцію «Україна. П’ята ранку», яка займається документуванням воєнних злочинів і має на меті захист жертв збройної російської агресії в Україні та притягнення до відповідальності вищого керівництва Російської Федерації і безпосередніх виконавців воєнних злочинів.

“Адвокат майбутнього” — громадська організація, що сприяє інституційному розвитку правосуддя задля утвердження верховенства права та захисту прав людини. З 2016 року ГО проводить дослідження державної політики та стану справ у сфері правосуддя та розробляє рекомендації щодо їх удосконалення і розвитку. Окремим пріоритетом діяльності організації є професійний розвиток правничих спільнот.

Асоціація правників України (АПУ) є всеукраїнською громадською організацією, яка була заснована у 2002 році та наразі об’єднує понад 8000 правників. Серед напрямів діяльності Асоціації — сприяння розвитку юридичної професії, вдосконаленню законодавства, впровадженню етичних стандартів, а також захисту професійних прав своїх членів і прав людини загалом.

ГО “Європейська правда” — незалежне українське медіа, яке спеціалізується на висвітленні новин щодо європейської тематики та євроінтеграції України.

Проєкт ЄС “Право-Justice” — проєкт технічної допомоги, що імплементується Expertise France за фінансової підтримки Європейського Союзу. 

Після перемоги Революції гідності Проєкт ЄС “Право-Justice” став одним з драйверів у просуванні верховенства права в Україні, приведенні законодавчої бази країни у відповідність до європейських стандартів, напрацюванні стратегічного бачення реформ, судовій реформі, належному виконанні судових рішень тощо.