Реформа децентралізації в Україні почалася ще у 2014 році. Тоді новостворені громади отримали нові повноваження та джерела доходів для місцевих бюджетів. Однак посилення фінансових можливостей не супроводжувалося побудовою зрозумілої системи інституційних змін — розподілу функцій і відповідальності. Законодавчо межу між повноваженнями центральної влади та громади, району чи області так і не було встановлено. Створення нової владної вертикалі з тимчасових військових адміністрацій під час повномасштабної війни ще більше загострило цю проблему.

Розвʼязати її та роз’яснити, хто за що відповідає, мав би закон про розмежування повноважень між рівнями публічного врядування. Однак його так і не ухвалили, хоча відповідно до вимог Ukraine Facility мали зробити це ще наприкінці березня 2026 року. 

Щобільше — від того, наскільки чітко держава визначає відповідальність різних рівнів влади, залежить не лише подальший розвиток реформи децентралізації, а й виконання частини євроінтеграційних зобов’язань України. Тому обговорення довкола законопроєкту № 14412 «Про засади розмежування та розподілу повноважень між рівнями публічного врядування» перестало бути виключно внутрішньою дискусією про архітектуру влади. Із відкриттям першого кластера «Основи» це питання стає частиною ширшого завдання — адаптації українського законодавства до європейських стандартів та виконання зобов’язань, які супроводжуватимуть переговорний процес.

В основі європейської системи місцевого самоврядування лежить простий принцип: рішення мають ухвалюватися якомога ближче до людини. У праві ЄС це називають субсидіарністю. Наприклад, Європейська хартія місцевого самоврядування надає громадам у межах закону самостійно визначати способи виконання своїх повноважень. Натомість система місцевого самоврядування в Україні, попри декларовану відданість європейським принципам, все ще значною мірою перебуває під впливом централізованих управлінських практик і погано розмежованих повноважень, що обмежує спроможність громад. 

Частково змінити це має законопроєкт № 14412. Він задає рамку для подальших змін: класифікує повноваження та запроваджує правила їх розподілу між державою, областями, районами та громадами. Остаточно визначити компетенції має інший спеціальний закон спільно зі змінами ще понад 150 чинних законів і нормативно-правових актів.

Законопроєкт № 14412 мав би наблизити систему до моделі, за якої громади здійснюють свої функції без втручання держави, отримуючи при цьому фінансування як з держбюджету, так і в результаті реалізації власних повноважень. Йдеться, наприклад, про будівництво шкіл, лікарень, спортивних закладів тощо. Це покращить якість публічних послуг для громадян і зменшить кількість конфліктів між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади.

Здавалося б, законопроєкт № 14412 має розв’язати проблему, яка роками залишалася нерозв’язаною: визначити, хто і за що відповідає в системі публічного врядування. Однак у теперішній редакції проєкт закону створює ризики. Окремі його положення можуть розширити можливості центральної влади впливати на те, як органи місцевого самоврядування реалізують свої повноваження. А самостійність громад — поставити під загрозу. Це суперечить самій логіці децентралізації, яка передбачає передачу не лише ресурсів і відповідальності, а й свободи та можливості ухвалювати рішення на місцях.

Наприклад, у законопроєкті № 14412 є пропозиція, яка суперечить Конституції, визначати частину компетенцій органів місцевого самоврядування підзаконними актами, а не законами. Це дасть змогу Уряду або іншим органам виконавчої влади змінювати правила без проходження повноцінної парламентської процедури. Як-от, громада впроваджує нововведення, маючи на це формальні повноваження. Але Кабмін змінює порядок реалізації через підзаконний акт, тому рішення доводиться переглядати або відкладати. Для мешканців громади це виглядає просто: обіцяне не було виконано, і воно не запрацювало вчасно.

Водночас у проєкті закону № 14412 є пропозиція дозволити законом визначати, як саме органи місцевого самоврядування мають виконувати надані їм повноваження та функції. Це не лише суперечить Європейській хартії місцевого самоврядування, яка надає громадам самостійність у цих питаннях, а й нівелює саму сутність самоврядування. Наприклад, якщо громаді доручено утримувати місцеві дороги, вона сама (а не закон) має вирішувати, як це робити: створити комунальне підприємство, наймати підрядників чи поєднати різні підходи.

Окрім того, у законопроєкті з’являються «факультативні повноваження», які виконавча влада може «спускати» виконавчим органам рад на «договірних засадах». Тільки от незрозуміло, хто відповідатиме за ці завдання і звідки їх фінансуватимуть. Це суперечить і Конституції, і постанові Кабінету Міністрів № 1748. Та й взагалі не властиве європейському праву. 

На додачу до всього іншого, проєкт закону № 14412 передбачає обмежений судовий контроль — тобто у разі втручання інших органів влади, громади фактично не зможуть захистити себе. Тож частина питань, які вони сьогодні вирішують (дозволи, довідки, погодження, встановлення ставок місцевих зборів — податку на майно, туристичного збору, збору за паркування транспортних засобів та надання пільг), може залишитися в їхній компетенції лише формально — без реальної можливості ефективно їх реалізовувати або відстояти в суді. 

Ухвалення законопроєкту № 14412 у поточній редакції може порушити баланс гілок влади, створити конфлікт між Парламентом та Урядом щодо моделі публічного врядування, сповільнити євроінтеграцію, а на додачу — призвести у подальшому до визнання закону неконституційним. 

І поки Україна намагається відповісти на питання, хто за що відповідає, законопроєкт, який має це зробити — ризикує знову залишити громади залежними від центру. Натомість нові правила розподілу повноважень мають не відтворювати посткомуністичну централізовану модель, а відповідати європейським практикам. Відповідно — сприяти переходу до системи, у якій громади є не безініціативними виконавцями рішень центральної влади, а повноцінними учасниками публічного управління у межах, визначених законом.

Україна вже має понад 2 млн учасників бойових дій, які потребують ефективної реінтеграції. Чинна система підтримки ветеранів і ветеранок не відповідає масштабу потреб, які постають перед державою у зв’язку з поверненням Захисників і Захисниць до цивільного життя. Базовий Закон України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» визначає статуси та соціальні гарантії, але не створює цілісної державної ветеранської політики. Наслідком цього є фрагментованість допомоги, нерівний доступ до послуг і відсутність системного супроводу після завершення служби.

• ухвалення законодавства про перехід від військової служби до цивільного життя включено до заходів Плану України в межах Ukraine Facility;
• фрагментована модель підтримки знижує доступність медичної, реабілітаційної, психологічної допомоги й підтримки зайнятості;
• відсутність ефективної реінтеграції матиме наслідком втрату людського капіталу й зростання навантаження на систему соціального захисту;
• ветеранська політика є складовою відновлення, стійкості та безпеки України.

У березні 2025 року було прийнято Закон України № 4285-IX, який визначив пріоритети щодо створення системи підтримки ветеранів та ветеранок війни, членів їхніх сімей і сімей загиблих Захисників і Захисниць України, зокрема шляхом упорядкування ветеранської політики. Ці пріоритети мають бути реалізовані у відповідному законодавчому акті. Наразі розроблено кілька проєктів актів, які перебувають на розгляді Парламенту.

Насамперед це проєкт Закону України «Про основні засади державної ветеранської політики щодо ветеранів/ветеранок, які брали участь у відсічі збройної агресії Російської Федерації проти України» (номер, дата реєстрації: 13696 від 25.08.2025), поданий Урядом. 

Паралельно Урядом напрацьовано проєкт Кодексу України про захист державності, незалежності та статус захисників держави (Ветеранського кодексу) (номер, дата реєстрації: 14265 від 28.11.2025).

Комітет з питань соціальної політики та захисту прав ветеранів Верховної Ради України напрацював власну (альтернативну) редакцію проєкту Кодексу про захист державності, незалежності та статус захисників держави (номер, дата реєстрації: 14265-1 від 17.12.2025).

Усі зазначені проєкти формують ветеранську політику, зокрема закріплюють права ветеранів та ветеранок у сферах:

• охорони здоровʼя: медична, реабілітаційна допомога, підтримка психічного здоровʼя;
• зайнятості та формування добробуту: програми підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації, підтримка ветеранського бізнесу тощо.

1. Збереження фрагментованої системи ветеранської політики. Ветеранська політика досі регулюється значною кількістю законів і підзаконних актів. За відсутності комплексного законодавчого акта зберігаються дублювання повноважень, неузгодженість програм підтримки, складність доступу ветеранів і ветеранок до послуг та нерівномірне впровадження політики на рівні громад.
2. Відсутність цілісної системи переходу від військової служби до цивільного життя. Попри наявність окремих програм підтримки, в Україні досі не визначено цілісної системи переходу, яка б забезпечувала безперервний супровід військовослужбовців під час служби та після звільнення зі служби. Це призводить до несвоєчасного інформування про доступні послуги, невиявлення потреб у реабілітації, відновленні здоров’я, освіті та працевлаштуванні, ізольованості програм підтримки та залежності реінтеграції від спроможності конкретної громади.
3. Втрата людського капіталу та потенціалу для відновлення країни. Відсутність ефективної системи підтримки та реінтеграції обмежує можливості ветеранів і ветеранок брати участь у житті громад, знижуючи їхній внесок у післявоєнне відновлення України.
4. Ризик невиконання зобов’язань у межах Ukraine Facility. Набрання чинності законодавством про державну ветеранську політику є одним із кроків Плану України в межах Ukraine Facility. Затримка з його прийняттям або впровадженням може ускладнити виконання індикаторів Плану та негативно вплинути на оцінку прогресу реформ з боку європейських партнерів.

Формування системи переходу від військової служби до цивільного життя є не лише питанням соціальної підтримки ветеранів і ветеранок, а й необхідною передумовою їхньої ефективної реінтеграції, збереження людського капіталу й використання ветеранського потенціалу для відновлення, безпеки та стійкості України.

Збереження фрагментованої моделі підтримки, орієнтованої переважно на статуси та пільги, не відповідає масштабу потреб ветеранів і ветеранок та ускладнює доступ до медичної, реабілітаційної, психологічної допомоги, освіти, зайнятості й підтримки підприємництва. Без переходу до цілісної, потребоорієнтованої системи підтримки реінтеграція й надалі залежатиме від спроможності окремих громад, доступності послуг на місцях. 

Ухвалення законодавства про державну ветеранську політику є необхідною умовою виконання кроку Ukraine Facility та наближення ветеранської політики до сучасних європейських підходів.

Короткострокові:

1. Ухвалити новий базовий закон щодо державної ветеранської політики. Він має визначити мету, принципи та основні засади державної ветеранської політики, а також створити основу для формування системи переходу від військової служби до цивільного життя. У ньому доцільно закріпити повноваження органів державної влади, органів місцевого самоврядування та інших суб’єктів, залучених до підтримки ветеранів і ветеранок; передбачити механізми оцінювання індивідуальних потреб ветеранів і ветеранок та членів їхніх сімей; а також визначити механізми міжвідомчої координації у сфері ветеранської політики.

Середньострокові:

1. Створити повноцінну систему переходу від військової служби до цивільного життя. Система переходу має забезпечувати безперервний супровід військовослужбовця від підготовки до звільнення зі служби до завершення реінтеграції у цивільне життя. Для цього необхідно запровадити оцінювання потреб до звільнення, визначити порядок міжвідомчої взаємодії, забезпечити доступ до медичних, реабілітаційних, соціальних, освітніх та інших послуг, налагодити інформування ветеранів і ветеранок про доступну підтримку та координацію між державою, громадами та надавачами послуг.
2. Посилити роль територіальних громад у реалізації ветеранської політики. Для цього необхідно визначити мінімальні стандарти підтримки на місцевому рівні, розвивати систему фахівців із супроводу ветеранів і ветеранок, забезпечити координацію між громадами, ветеранськими просторами та надавачами послуг, а також надати громадам ресурси для роботи з ветеранами і ветеранками та членами їхніх сімей.
3. Забезпечити перехід від моделі пільг до моделі відновлення людського капіталу. Ветеранська політика має поєднувати соціальний захист із відновленням здоров’я, професійною адаптацією, зайнятістю, підтримкою підприємництва та участю ветеранів і ветеранок у житті громад. Її ефективність має оцінюватися не за кількістю передбачених пільг, а за реальними результатами відновлення та реінтеграції.

Інфобриф підготовлено за підтримки Міжнародного фонду «Відродження». Матеріал представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження».

Хто і як має призначати та звільняти Генерального прокурора? Сьогодні це рішення майже повністю в руках влади: Президент за згодою Верховної Ради призначає очільника прокуратури, а звільнити його можна вотумом парламентської недовіри — більшістю голосів народних депутатів. 

Наслідок — хронічна інституційна нестабільність: за роки незалежності жоден Генеральний прокурор не відпрацював повної каденції, а середня тривалість перебування на посаді не дотягує й до двох років.

Цю процедуру в частині звільнення критикувала ще Венеційська комісія у 2014 році, але конституційні зміни в частині правосуддя 2016 року не мали впливу на посаду Генерального прокурора. Тож деполітизувати цю процедуру Україна зобов’язалася вже у межах вступу до ЄС. Сьогодні на порядку денному є законопроєкт, який пропонує впровадити конкурс на посаду Генпрокурора із залученням міжнародних експертів, і який збурив дискусію в суспільстві.

У новій аналітичній записці експерти Лабораторії законодавчих ініціатив розбирають зміст євроінтеграційних зобовʼязань, європейські стандарти та моделі держав-членів ЄС, зважують аргументи «за» і «проти» конкурсу на посаду Генерального прокурора крізь призму конституційності й пропонують конкретні сценарії — від максимального до мінімального — для призначення та звільнення.

Лабораторія законодавчих ініціатив викладає власне бачення: який варіант є найкращим у перспективі та що реально зробити вже зараз — в умовах воєнного стану, коли зміни до Конституції неможливі.

Читайте аналітичну записку, щоб зрозуміти, як деполітизувати посаду Генерального прокурора — і чому це одна з ключових передумов утвердження верховенства права в Україні.

Планом для Ukraine Facility передбачено, що «важливим є подальше вдосконалення добору нових суддів Верховного Суду (ВС) шляхом удосконалення процедури перевірки доброчесності та змістовного залучення незалежних експертів». Також у ньому зазначено, що «Вищий антикорупційний суд (ВАКС) постійно покращує свою загальну операційну ефективність, проте потрібні додаткові судді, відібрані прозоро, на основі перевірки доброчесності, із залученням Громадської ради міжнародних експертів (ГРМЕ)».

У Дорожній карті з питань верховенства права передбачено зобов’язання заповнити всі 25 вакантних посад ВАКС саме за участю ГРМЕ до кінця І кварталу 2026 року. 

Європейська комісія зазначала про необхідність продовження участі міжнародних експертів (іноземних) під час добору нових членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ВККС). Єврокомісія також рекомендувала покращити відбір суддів ВС та перевірку декларацій доброчесності суддів ВС й інших вищих судів, із тимчасовим, але змістовним залученням незалежних експертів, призначених міжнародними партнерами. 

Залучення міжнародних (іноземних) експертів до складу конкурсних комісій в органах судової влади та Конституційному Суді України (КСУ) є важливим елементом реалізації євроінтеграційних інтересів України, що сприяє наближенню національного законодавства до європейських стандартів і підвищує рівень довіри до реформ з боку європейських інституцій та партнерів. 

Проблемою є те, що під час виконання міжнародних зобовʼязань конкурсні комісії за участю міжнародних (іноземних) експертів застосовують різні підходи до ухвалення та публікації своїх рішень. Це стосується добору кандидатів на посади членів: (1) ВККС, (2) Вищої ради правосуддя (ВРП), (3) керівника Служби дисциплінарних інспекторів (СДІ), його заступника, дисциплінарного інспектора, (4) суддів КСУ, (5) суддів ВАКС, (6) суддів Спеціалізованого окружного адміністративного суду (СОАС), (7) суддів Спеціалізованого апеляційного адміністративного суду (СААС).

Різні конкурсні комісії використовують різні моделі ухвалення рішень. Голоси міжнародних (іноземних) експертів завжди є вирішальними, проте конкретні моделі відрізняються: наприклад, для ухвалення спільного рішення ВККС та ГРМЕ при доборі суддів ВАКС потрібна більшість від загальної кількості учасників спільного засідання, але не менше трьох голосів членів ГРМЕ. А для таких комісій, як Етична рада чи Конкурсна комісія СДІ, потрібно чотири голоси, два з яких мають бути від міжнародних (іноземних) експертів. Це робить систему конкурсних комісій заплутаною та складною для розуміння, знижує її прозорість та взаємоузгодженість.

Окремим питанням, що потребує уваги, є право вирішального голосу: тут також є різні підходи. Наприклад, міжнародні (іноземні) експерти мають право вирішального голосу (Етична рада, Конкурсна комісія ВККС, Конкурсна комісія з проведення конкурсу на зайняття посад керівника СДІ та його заступника, дисциплінарного інспектора (Конкурсна комісія СДІ), Дорадча група експертів (ДГЕ), Експертна рада); ГРМЕ має право накладення вето на будь-якого кандидата на посаду судді ВАКС з причин невідповідності його встановленим критеріям.

Також зафіксовано численні випадки, коли одна й та сама особа може подавати свою кандидатуру на різні конкурси на посади як у межах одного органу, так і в межах різних органів за різними квотами від різних суб’єктів призначення/обрання. Як наслідок, відсутність єдиної бази кандидатів, які беруть участь у конкурсних процедурах, породжує формування різної практики ухвалення рішень щодо відповідності/невідповідності одного й того самого кандидата встановленим критеріям.

Проблемою є ухвалення немотивованих рішень. Належна мотивація рішень за результатами оцінювання кандидатів на відповідність встановленим критеріям має давати чітке розуміння того, чим керувалися конкурсні комісії, коли оцінювали таких кандидатів: що було взято до уваги, а що — ні; які мотиви лежать в основі ухвалення конкретного рішення. Така мотивація рішень не лише зніме багато запитань у кандидатів (зокрема, тих, які не пройшли конкурс), а й дасть змогу підвищити рівень довіри до рішень конкурсних комісій. Хоча одні рішення конкурсних комісій є досить структурованими, належно мотивованими (наприклад, рішення ВККС та ГРМЕ), інші ж, навпаки, містять лише загальні формулювання та шаблонні мовленнєві конструкції й не мають належного обґрунтування. Наприклад, такі проблеми є в рішеннях Етичної ради щодо відповідності кандидатів критеріямВодночас рішення Етичної ради про невідповідність кандидатів критеріям професійної етики та доброчесності, навпаки, є добре мотивованими. професійної етики та доброчесності.

Застосування неоднорідної практики у формулюванні рішень може створювати ризики для розуміння підходів конкурсних комісій до оцінювання кандидатів, а також не сприятиме прозорості їхньої діяльності. 

Різні підходи виявляються як щодо структури та мотивованості рішень конкурсних комісій, так і щодо встановлення так званих «негативних висновків» (тобто рішень щодо кандидатів, які припинили участь у конкурсі). Наприклад, у Конкурсної комісії з добору кандидатів на посади членів ВККС (Конкурсна комісія ВККС) таких висновків немає взагалі, натомість є лише остаточний перелік рекомендованих кандидатів на посаду члена ВККС. Водночас в Етичній раді (сприяє встановленню відповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності) використання «негативних висновків» активно практикується.

Рішення частини конкурсних комісій (всіх, окрім ДГЕ) неможливо оскаржити в суді, оскільки вони не вважаються «остаточними». Так, ВС сформував системну позицію щодо конкурсних комісій, відповідно до якої вони не ухвалюють остаточних рішень, а лише сприяють суб’єкту призначення/обрання, здійснюючи окремий етап конкурсної процедури. Натомість судовий контроль можливийВодночас рішення Етичної ради про невідповідність кандидатів критеріям професійної етики та доброчесності, навпаки, є добре мотивованими. лише щодо фінального рішення суб’єкта призначення/обрання.

Особливо дискусійним є питання визначення поняття «остаточності рішень» для тих кандидатів, які за результатами рішень конкурсних комісій про невідповідність встановленим критеріям фактично припиняють свою участь у конкурсі. Тобто для них такі рішення по суті є остаточними (не залишаючи вибору субʼєкту призначення/обрання), і неможливість їх оскарження позбавляє особу права на судовий захист. Законодавчо закріплено лише можливість оскарження рішень ДГЕ, зокрема, визначено, які її рішення можуть бути оскаржені в судовому порядку і з яких виключних підстав; щодо рішень інших конкурсних комісій — такого законодавчого закріплення не передбачено. 

Ще однією проблемою для судового оскарження рішень конкурсних комісій в адміністративних судах є відсутність у них владних повноважень. У судовій практиці ВС є утверджений підхід, відповідно до якого конкурсні комісії не є суб’єктами владних повноважень у спірних правовідносинах. Відповідно, у деяких випадках судова практика ВС вказує на те, що спори до конкурсних комісій не підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства (Етична рада, Конкурсна комісія ВККС, Конкурсна комісія СДІ). Конкурсні комісії не є ані органами влади, ані суб’єктами владних повноважень; вони не мають статусу юридичних осіб. Представництво таких комісій навіть в адміністративному судочинстві є утрудненим через відсутність правил визначення представника для підписання процесуальних документів від імені конкурсних комісій (їхні керівники не мають таких повноважень) для участі в судових засіданнях.

Винятком є ДГЕ, яку Касаційний адміністративний суд у складі ВС визнає органом, що «наділений державою владно-управлінськими функціями у правовідносинах, що виникають у процесі формування суддівського корпусу КСУ».

Щодо публікації (оприлюднення) рішень конкурсних комісій також спостерігаються певні відмінності. Наприклад, Етична рада ухвалює та оприлюднює обґрунтований висновок щодо відповідності кожного кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності; Конкурсна комісія СДІ оприлюднює вмотивовані рішення стосовно кандидатів, участь яких було припинено у зв’язку з наявністю обґрунтованого сумніву щодо їх відповідності критерію доброчесності чи встановленим для судді етичним стандартам, лише на їхню письмову вимогу; ДГЕ стосовно кандидатів, які отримали оцінку «не відповідає» за критеріями високих моральних якостей або визнаного рівня компетентності у сфері права, оприлюднює лише резолютивну частину рішення, без наведення мотивів, які стали підставою для його ухвалення. А повний текст рішення із мотивуванням оприлюднюється ДГЕ на письмову вимогу такого кандидата.

У випадку її відсутності:

• створюються умови, за яких ні кандидати, ні громадськість, ні сторонні спостерігачі не можуть належним чином зрозуміти та оцінити підходи конкурсних комісій до відбору;
• створюються передумови для делегітимізації конкурсних комісій та дискредитації конкурсної процедури в очах громадськості.

Наразі законопроєкти для розв’язання описаної проблеми відсутні.

1. Відсутність єдиної бази кандидатів, які беруть участь у конкурсних процедурах, породжує формування різної практики ухвалення рішень про відповідність/невідповідність одного й того самого кандидата встановленим критеріям.
2. Застосування різних підходів до голосування та ухвалення рішень конкурсних комісій, зокрема щодо структури, обґрунтованості рішень і підходу до встановлення результатів голосувань та так званих негативних висновків, породжує недовіру до функціонування цих комісій і конкурсної процедури загалом.
3. Відсутність єдиних підходів до визначення остаточності рішень для кандидатів, які за результатами ухвалених конкурсними комісіями рішень про невідповідність встановленим критеріям фактично припиняють свою участь у конкурсі. Для таких кандидатів ці рішення фактично є остаточними — і відсутність можливості їх оскарження на рівні нормативних актів та практики ВС позбавляє права на судовий захист.
4. Відсутність публічних результатів голосувань, недостатня мотивованість та обґрунтованість таких рішень породжують недовіру до функціонування цих комісій та конкурсної процедури загалом.

Ухвалення та публікація рішень конкурсними комісіями за участю міжнародних (іноземних) експертів в органах судової влади та КСУ потребують додаткового врегулювання.

1. Провести широку дискусію щодо визначення остаточного характеру рішень, ухвалених конкурсними комісіями.
2. Продовжити узагальнення судової практики ВС та розроблення типових підходів до вирішення спірних ситуацій із зазначених питань.
3. Закріпити в законодавстві чіткі підстави для судового оскарження рішень конкурсних комісій виключно через недотримання процедури, зокрема для кандидатів, для яких рішення таких комісій про невідповідність встановленим критеріям фактично означають припинення участі в конкурсі, а отже, є остаточними. У законодавстві треба передбачити період, протягом якого конкурсна комісія оцінює кандидата на відповідність критерію доброчесності.
4. Передбачити, що негативні рішення конкурсних комісій публікуються деперсоніфікованими; позитивні — із зазначенням тих персональних даних, які були відкритими під час проведення публічної співбесіди з відповідним кандидатом. Якщо особа, яка отримала позитивне рішення, не була призначена на посаду, вона може звернутися до конкурсної комісії щодо деперсоніфікації її даних.
5. Розробити та запровадити єдину базу профайлів кандидатів із єдиним форматом резюме, які беруть участь у конкурсах на посади в органи судової влади та КСУ. Надати право доступу до цих профайлів членам відповідних конкурсних комісій та відповідних органів, до яких призначаються/обираються кандидати.
6. Розробити та затвердити шаблон/зразок рішення за результатами оцінювання відповідності кандидатів встановленим критеріям та інструкцію до нього, у якій закріпити необхідність належної вмотивованості таких рішень.
7. Уникати формального підходу до обґрунтування рішень за результатами оцінювання відповідності кандидатів встановленим критеріям.
8. Законодавчо закріпити норми, що врегулювали б, які рішення конкурсних комісій можуть бути оскаржені, з яких саме підстав, які не можуть бути оскаржені, а також правила представництва конкурсних комісій у судах.
9. У майбутньому переглянути підхід щодо надання переважного права голосу міжнародним (іноземним) експертам.
10. Напрацювати однаковий підхід до структури, обґрунтування та ухвалення рішень за результатами оцінювання відповідності кандидатів встановленим критеріям у межах однієї комісії. 

Інфобриф підготовлено за підтримки Міжнародного фонду «Відродження». Матеріал представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження».

В Україні взаємодія громадян із публічними інституціями у форматі звернень одночасно регулюється Законом України «Про звернення громадян» (№ 393/96-ВР від 02.10.1996) та Законом України «Про адміністративну процедуру» (№ 2073-IX від 15.12.2023). Ці документи ґрунтуються на різних підходах: перший — на моделі формальної відповіді у визначений строк, другий — на сучасній європейській логіці ухвалення індивідуального адміністративного рішення по суті справи. Унаслідок цього подібні за змістом звернення громадян можуть проходити за процедурами, передбаченими різними законами, що ускладнює для заявника вибір потрібної процедури та знижує її зрозумілість. Для органів влади така дуальність створює простір для застосування процедур на власний розсуд і сприяє формалізації відповідей замість вирішення проблеми, що зменшує передбачуваність і ефективність захисту прав громадян.

• Вимога ухвалення закону «Про звернення» (до IV кв. 2025), що чітко розмежовує адміністративні процедури та інші форми публічних петицій і адаптує петиції як формат взаємодії громадянина із державою до європейського законодавства, зафіксована у Звітах Єврокомісії про розширення щодо України за 2024 та 2025 роки, Дорожній карті з реформи державного управління. Вчасне виконання цих зобов’язань зумовлює швидкість вступу України до ЄС. 
• Збереження паралельного існування двох різних підходів до розгляду звернень (Закон України «Про звернення громадян» та Закон України «Про адміністративну процедуру») створює низку системних ризиків для формування інклюзивного формату взаємодії держави і громадян, а саме: знижується передбачуваність взаємодії з державою, зростає ймовірність формального характеру реагування на звернення, виникає дублювання процедур і додаткове адміністративне навантаження. 

Наразі проблема неузгодженості регулювання пропозиційних звернень з адміністративною процедурою вирішується через урядовий законопроєкт «Про звернення» (№ 11082 від 13.03.2024).

Законопроєкт №11082 був розглянутий Верховною Радою України та прийнятий у першому читанні за основу 24 квітня 2024 року. Після цього проєкт закону мав декілька раундів доопрацювання Комітетом Верховної Ради України з питань прав людини.

Європейські партнери послідовно наполягають на приведенні українського законодавства (і законопроєкту № 11082) у відповідність до стандартів ЄС щодо адміністративної процедури, що регламентується законом України «Про адміністративну процедуру», який відповідає рекомендаціям Європейської комісії у частині забезпечення належного адміністрування (good governance). 

Організації громадянського суспільства оцінюють просування законопроєкту № 11082 як необхідний крок до модернізації взаємодії держави з особою та її гармонізації зі стандартами ЄС і зауважують, що редакція проєкту закону № 11082, підготовлена до другого читання, містить певні системні недоліки, які потребують виправлення. 

Подвійне регулювання пропозиційних звернень. У законопроєкті збережено можливості суб’єкта пропозиційного звернення оскаржувати відповідь суб’єкта розгляду пропозиційного звернення — попри те, що відповідь на такий тип звернення не містить предмета для адміністративного оскарження.

Інституційна невизначеність у системі розгляду звернень. Законопроєкт № 11082 розширює коло суб’єктів, зобов’язаних розглядати звернення: до них належать не лише органи державної влади, органи місцевого самоврядування та їх службові й посадові особи, а й «інші суб’єкти, до повноважень яких належить розгляд порушених питань». Такий підхід не узгоджується зі ст. 40 Конституції України, яка чітко визначає адресатів звернень у складі органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх службових і посадових осіб. Збереження цієї норми у законопроєкті № 11082 може призвести до необґрунтованого правового покладення публічно-правових обов’язків на приватних суб’єктів щодо розгляду звернень і до правової невизначеності для заявників щодо обов’язковості та наслідків розгляду звернень. 

Девальвація інституту пропозиційних звернень як механізму партисипативної демократії. Короткі строки підготовки відповіді на звернення (15 днів) створюють надмірний темп адміністрування, особливо в умовах воєнного стану. Це призводить до формування таких ризиків: 

• формалізація розгляду звернень: замість змістовного опрацювання органи влади будуть змушені надавати шаблонні відповіді для дотримання строків; 
• неминучі порушення строків відповіді: кадровий дефіцит і високе навантаження роблять їхнє практичне дотримання малоймовірним, що провокуватиме нове коло оскаржень.

Подальше просування реформи законодавства про звернення громадян потребує не лише формального ухвалення нового закону, а насамперед його системної узгодженості із законодавством про адміністративну процедуру та принципами належного врядування. Без усунення наявних концептуальних і процедурних недоліків існує ризик збереження правової фрагментарності, послаблення гарантій захисту прав громадян та ускладнення виконання Україною євроінтеграційних зобов’язань.

Короткострокові. 

Під час доопрацювання законопроєкту № 11082 до другого читання: 

1. виключити з тексту законопроєкту № 11082 право на оскарження відповіді на звернення: в ч. 1 ст. 21 законопроєкту зберегти лише право суб’єкта звернення оскаржувати ненадання відповіді або залишення звернення без розгляду; з пп. 4 ч. 1 ст. 14 виключити «право суб’єкта звернення на оскарження відповіді на звернення»;
2. визначити відповідно до Конституції України перелік суб’єктів розгляду звернення: виключити згадку про «інших суб’єктів розгляду звернення» з пп. 4 ч. 1 ст. 3 законопроєкту № 11082;
3. переглянути надто стислі строки розгляду звернень: доцільно збільшити 15-денний строк для надання відповіді до стандартних (для ЄС) 30 днів (ч. 1 ст. 16 законопроєкту № 11082).

Ухвалити законопроєкт № 11082 після внесення до нього перелічених вище правок.

Середньострокові.

Система звернень має стати інструментом зворотного зв’язку між державою і суспільством та джерелом управлінської аналітики для виявлення системних проблем і підвищення якості публічних послуг. Відповідно, імплементація Закону про звернення має передбачати його трансформацію в інструмент доказової політики, створення національної системи аналізу звернень, інтеграцію цього аналізу в оцінювання ефективності органів влади, а також перехід до моделі використання зворотного зв’язку для коригування державної політики та вдосконалення послуг. 

Інфобриф підготовлено за підтримки Міжнародного фонду «Відродження». Матеріал представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження».

Дорожня карта з питань верховенства права, Комплексний стратегічний план реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023–2027 роки та Урядовий План заходів до нього передбачають уніфікацію правових засад організації системи органів правопорядку зі встановленням критеріїв розмежування напрямів діяльності, яку здійснюють органи правопорядку та інші державні органи, на основі виключної функціональної спрямованості. Аналогічний захід визначений і в Дорожній карті з питань верховенства права.

Ідеться про розроблення та прийняття Закону «Про органи правопорядку», яким має бути визначено:

1. систему органів правопорядку;
2. уніфікацію засад їх організації та функціонування, основні критерії розмежування їхньої компетенції та напрями діяльності;
3. закріплення в їхній діяльності принципів доброчесності, гендерної рівності та недискримінації;
4. розбудову їхніх аналітичних спроможностей (кримінальний аналіз, ILP-модель);
5. закріплення їхньої інституційної незалежності, належного рівня фінансового та матеріально-технічного забезпечення; встановлення гарантій соціально-правового захисту працівників органів правопорядку;
6. форми міжвідомчої взаємодії та координації між органами правопорядку та прокуратурою, зокрема інформаційної, а також взаємодії з іншими органами державної влади та місцевого самоврядування.

Крім того, документи державної політики в частині реформи всіх органів правопорядку передбачають удосконалення механізмів внутрішнього контролю та запобігання корупції, застосування єдиних критеріїв і стандартів доброчесності для перевірки співробітників усіх органів правопорядку, а також їхнього постійного моніторингу; впровадження єдиних етичних принципів для співробітників органів правопорядку.

Вказані заходи спрямовані на розв’язання проблем, пов’язаних із дублюванням функцій, на чіткіше розмежування повноважень органів правопорядку, на посилення незалежності цих органів, підвищення їхньої ефективності, удосконалення механізмів взаємодії та правових і соціальних гарантій для їхніх працівників.

• 2.1. Визначення ключових понять

Протягом кількох десятиліть в юридичній науціНапр.: Лапкін А.В. Прокурор у кримінальному провадженні: теоретичні, правові та організаційно-методичні проблеми : монографія. Харків : Право, 2020. С. 98, 122–123, 287; Тарасенко О.С. До поняття правоохоронні органи України. Науковий вісник публічного та приватного права. Вип. 3, 2025. С. 246–260; Столітній А.В. Законодавчі колізії визначення «органів правопорядку» та «правоохоронних органів» у контексті прокурорського нагляду: шляхи уніфікації термінології. Актуальні проблеми інноваційної економіки та права. 2026. № 1. С. 27–31 та ін. тривають дискусії щодо змісту і співвідношення поняття правоохоронні органи та органи правопорядку, які загострилися після внесення змін до Конституції України 2016 року. Тоді поняття органи правопорядку з’явилося в тексті Основного Закону як об’єкт прокурорського нагляду — відповідно до нових функцій прокуратури вона здійснює нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку (ст. 131-1 Конституції України). 

З огляду на це, можна зробити висновок, що органи правопорядку відповідно до конституційних функцій прокуратури наділені повноваженнями здійснювати негласні та інші слідчі й розшукові дії. Отже, з позиції конституційного регулювання до органів правопорядку насамперед належать органи, які мають повноваження здійснювати досудове розслідування кримінальних правопорушень та негласні слідчі (розшукові) дії, визначені КПК України (ст. 41, 216 КПК України) та Законом України «Про оперативно-розшукову діяльність» (ст. 5 Закону) відповідно.

Водночас в Розділі І Конституції України вживається поняття правоохоронні органи: «забезпечення державної безпеки і захист державного кордону України покладаються на відповідні військові формування та правоохоронні органи держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом» (ст. 17 Конституції). Проте таке формулювання радше є артефактом застарілої термінології, на що вказують дві обставини: 1) згадка правоохоронних органів відбувається у загальному розділі Конституції в контексті національної безпеки, а не в спеціальних положеннях, присвячених питанню діяльності органів виконавчої влади та правосуддя; 2) внесення змін до Розділу І Конституції вкрай складне, безпрецедентне і, власне, майже неможливеЗаконопроєкт про внесення змін до розділу I «Загальні засади», розділу III «Вибори. Референдум» і розділу XIII «Внесення змін до Конституції України» подається до Верховної Ради України Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України і, за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України (ст. 156 Конституції України). В історії чинної Конституції України випадки внесення змін до Розділу І невідомі., тому що цей розділ визначає загальні засади устрою держави, а зміни до Основного Закону, що вносилися після 2014 року, спрямовані передусім на реформу системи правосуддя та визначення євроінтеграційного і євроатлантичного курсу держави. 

Серед юристів-практиків часто можна зустріти посилання на Закон України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів», у якому нібито визначено перелік правоохоронних органів. Проте в цьому Законі прямо зазначено, що наведений у ньому перелік може застосовуватися лише для цілей регулювання цим Законом, відповідно до якого: «правоохоронні органи — органи прокуратури, Національної поліції, служби безпеки, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, Національне антикорупційне бюро України, органи охорони державного кордону, Бюро економічної безпеки України, органи і установи виконання покарань, слідчі ізолятори, органи державного фінансового контролю, рибоохорони, державної лісової охорони, інші органи, які здійснюють правозастосовні або правоохоронні функції» (ч. 1 ст. 2 Закону).

Проблемним є, по-перше, той факт, що це поняття застосовується саме для цілей цього Закону, про що прямо вказано в його тексті; по-друге, те, що відсутній чіткий критерій, за яким саме ці органи віднесено до переліку; по-третє, цей перелік не є вичерпним, а визначення правоохоронних органів через правозастосовні та правоохоронні функції взагалі розширює його до повної невизначеності через повторюваність ознак і предмету визначення. Правоохоронні органи не можуть визначатись як органи, що виконують правоохоронні функції, адже це визначення нічого не додає до змісту поняття і не дає змоги зрозуміти, в чому полягають такі функції. 

Правоохоронна функція — це вкрай широке поняття, до якого в теорії відносять не тільки будь-яку діяльність органів влади із застосуванням норм права, а подекуди й діяльність будь-якої людини, яка підкоряється правовим нормам, отже, застосовує їх. Іншими словами, посилання на визначення, наведене у Законі «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів», неможливе за жодних умов, крім випадків розвʼязання практичних питань застосування його положень. До того ж, юридична невизначеність перелікуБіла книга деполітизації органів правопорядку та прокуратури: призначення/звільнення керівництва / Крапивін Є.О. // Центр політико-правових реформ. Київ : ФОП Буря О.Д., 2023. С. 46. правоохоронних органів дезорієнтує.

Верховний Суд у 2023 році розвʼязав виключну правову проблему, яка полягає у відсутності на законодавчому рівні та в судовій практиці чітких критеріїв визначення понять «правоохоронний орган» і «працівник правоохоронного органу», що призвело до неоднакового застосування норм матеріального і процесуального права, а також вкрай негативно впливало на реалізацію принципу правової визначеності. Предметом неоднорідної судової практики було визначення субʼєкта посягання, який користується підвищеним захистом з боку держави (працівник правоохоронного органу), у відповідних складах кримінальних правопорушеньПрацівника правоохоронного органу названо потерпілим від таких кримінальних правопорушень, як опір (ст. 342 КК України), втручання в діяльність (ст. 343 КК України), погроза або насильство (ст. 345 КК України), умисне знищення або пошкодження майна (ст. 347 КК України), посягання на життя (ст. 348 КК України), захоплення як заручника (ст. 349 КК України), невжиття заходів безпеки (ст. 380 КК України).. 

Згідно з правовою позицією Верховного Суду у справі № 633/195/17 (провадження № 13-39 кс 23), до правоохоронних органів слід відносити: 1) органи державної влади, визначені в законах України як правоохоронні чи 2) такі, що здійснюють закріплену за ними на законодавчому рівні правоохоронну функцію. Розвʼязуючи питання про те, чи є особа працівником правоохоронного органу, необхідно виходити із системного аналізу: положень Конституції України, Кримінального кодексу України, Кримінального процесуального кодексу України, Кодексу України про адміністративні правопорушення, нормативно-правових актів, які регулюють правовий статус того чи іншого органу державної влади, з яким особа перебуває у трудових чи службових відносинах; повноважень працівника згідно з його посадовою інструкцією, які передбачають реалізацію правоохоронної функції, зокрема вжиття визначених законом превентивних заходів і заходів примусу, а також передбачених кримінальним процесуальним законодавством і законодавством про адміністративні правопорушення заходів; законодавства про пенсійне забезпечення відповідної категорії працівників.

Також варто звернути увагу на розробки допоміжних органів Парламенту. У 2024 році Дослідницька служба Верховної Ради України опублікувала документ під назвою «Наукова концепція законодавчого забезпечення діяльності органів правопорядку України». У ньому слушно зазначається, що наявна ситуація концептуальної та законодавчої невизначеності поняття, основоположних засад, статусу, завдань і функцій органів правопорядку як окремої автономної системи, їхнього розмежування з іншими державними органами, які виконують суміжні функції, негативно впливає на стан протидії злочинності та результативність відповідної державної політики в цій сфері. Як наслідок, вказана правова невизначеність призводить до неузгодженості та розбалансованості в роботі відповідних державних установ, неефективного виконання ними своїх функціональних повноважень та внаслідок цього — незабезпечення гарантій захисту громадян від кримінальних та інших протиправних посягань, недотримання принципу верховенства права, невиконання державними органами основного завдання щодо охорони конституційних прав та свобод людини і громадянина.

Загалом недосконале правове регулювання негативно впливає на визначення статусу того чи іншого державного органу, його місця у системі органів державної влади, призводить до неоднорідної правозастосовної практики, зокрема у кримінальних провадженнях щодо правопорушень проти авторитету органів державної влади.

На наш погляд, найпродуктивнішим підходом у розмежуванні понять правоохоронні органи та органи правопорядку є функціональний підхід, який спирається на основні завдання та функції відповідних органів, цілком узгоджується з положеннями Конституції України та відповідає положенням Дорожньої карти з питань верховенства права, Комплексного стратегічного плану реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023–2027 роки та Урядового Плану заходів до нього.

Такий підхід дає змогу визначити: 

1. співвідношення вказаних понять. Найдоцільнішим видається розрізняти поняття правоохоронні органи та органи правопорядку як родове і видове (будь-який орган правопорядку є правоохоронним органом, але не кожен правоохоронний орган може бути віднесений до органів правопорядку);
2. критерії віднесення певного державного органу до категорії правоохоронних, серед яких можна виокремити функції та відповідні повноваження, а саме: 1) функції: захист прав і свобод людини, суспільства і держави від протиправних посягань; охорона громадського порядку; забезпечення громадської та національної безпеки; 2) повноваження: запобігання, виявлення, припинення, розкриття та розслідування кримінальних правопорушень; здійснення оперативно-розшукових заходів, негласних слідчих (розшукових) дій; застосування від імені держави заходів прямого примусу, включно із застосуванням вогнепальної зброї.

• 2.2. Поняття «орган правопорядку» та його ознаки

Правовий порядок (правопорядок) — термін, який широко використовується як юридичною наукою, так і національним та міжнародним правом. Так, у ч. 1 ст. 19 Конституції України визначено, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Отже, правовий порядок — це фактичний стан упорядкованості суспільних відносин за допомогою юридичних засобівТеорія держави і права: підруч. для студ. юрид. вищ. навч. закл. / О.В. Петришин, С.П. Погребняк, В.С. Смородинський та ін.; за редакцією О.В. Петришина. Харків, Право, 2014. С. 337. В останньому реченні практично акцентується на трьох складових цього поняття: а) праві; б) примусі; в) порядку. Тобто в усіх випадках так чи інакше йдеться про примусове застосування закону для захисту правопорядку з боку органів його охорони.

З огляду на це пропонується така дефініція:

Органи правопорядку — центральні органи виконавчої влади та структурні підрозділи державних органів і військових формувань, основними функціями яких відповідно до законів є захист прав і свобод людини, суспільства і держави від протиправних посягань, охорона громадського порядку, забезпечення громадської та національної безпеки.

Ця дефініція враховує ситуацію, коли вказані функції не є основними для державного органу чи військового формування, однак у його структурі наявні підрозділи, що здійснюють такі функції (наприклад, Військова служба правопорядку у складі Збройних Сил України). 

Основними ознаками органів правопорядку можна вважати такі:

1. реалізація функцій із захисту прав і свобод людини, суспільства і держави від протиправних посягань, охорони громадського порядку, забезпечення громадської та національної безпеки;
2. організація і порядок діяльності таких органів, їхній адміністративно-правовий статус визначаються законом;
3. приналежність до сектору безпеки і оборони;
4. повноваження щодо запобігання, виявлення, припинення, розкриття і розслідування кримінальних правопорушень;
5. повноваження здійснювати оперативно-розшукову діяльність/негласні слідчі (розшукові) дії;
6. право застосовувати прямий примус на підставі та у випадках, визначених законом, включно із правом на застосування вогнепальної зброї;
7. наявність контролю з боку органів прокуратури за діяльністю таких органів щодо протидії правопорушенням і здійснення негласних та інших слідчих і розшукових дій органів правопорядку.

• 2.3. Предмет регулювання Закону

На відповідність наведеним вище ознакам були проаналізовані державні органи та військові формування, які б могли бути віднесені до органів правопорядку (або на чиї підрозділи міг би поширюватися відповідний закон), а саме: Національна поліція України (НПУ); Державне бюро розслідувань (ДБР); Національне антикорупційне бюро України (НАБУ); Бюро економічної безпеки України (БЕБ); Служба безпеки України (СБУ); Державна прикордонна служба України (Держприкордонслужба); Служба зовнішньої розвідки України (СЗР); Управління державної охорони України (УДО); органи і установи виконання покарань та слідчі ізолятори Державної кримінально-виконавчої служби України (ДКВС); розвідувальний орган Міністерства оборони України (ГУР МО); Військова служба правопорядку ЗСУ (ВСП ЗСУ); підрозділи Національної гвардії України (НГУ); Державна митна служба (Держмитслужба); Служба судової охорони (ССО).

Для формування переліку органів і військових формувань за основу взято положення ст. 216 Кримінального процесуального кодексу України, законів України «Про національну безпеку України», «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів», Комплексного стратегічного плану реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023–2027 роки та Урядового Плану заходів до нього. 

Відповідність вказаним вище ознакам встановлюється на основі положень законів України, які регулюють діяльність цих органів.

Крім того, у процесі аналізу були виявлені окремі недоліки законодавства, які потребуватимуть усунення.

2.3.1. Статус державних органів

Статус центрального органу виконавчої влади мають: НПУ, БЕБ, ДКВС, Держмитслужба, а НАБУ є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом. Ці органи відповідно до законодавства віднесені до виконавчої гілки влади. 

ДБР — правоохоронний орган, УДО і Держприкордонслужба — правоохоронні органи спеціального призначення. Держприкордонслужба відповідно до Закону України «Про розвідку» віднесена також до розвідувальних органів. 

СБУ має статус державного органу спеціального призначення з правоохоронними функціями. 

ССО — державний орган у системі правосуддя.

СЗР визначений як розвідувальний орган зі статусом окремого державного органу, який не є органом виконавчої влади.

НГУ є військовим формуванням з правоохоронними функціями, а ВСП ЗСУ — спеціальне правоохоронне формування у складі Збройних Сил.

Статус центрального органу виконавчої влади означає, що такі органи утворюються відповідно до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», а також цей Закон поширюється на їхню діяльність у частині, що не суперечить спеціальним законам. Відповідно до ст. 16 центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики. Їхня діяльність спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через відповідне міністерство. Спеціальний статус центрального органу виконавчої влади передбачає спеціальний порядок формування складу такого органу (якщо він колегіальний) або спеціальний порядок призначення його керівника, а також особливу форму взаємодії з Урядом.

Поняття «державний орган» має широке значення і є узагальнювальним. У Законі України «Про запобігання корупції» визначено, що це поняття має таке значення: орган державної влади, зокрема колегіальний державний орган, інший суб’єкт публічного права, незалежно від наявності статусу юридичної особи, якому згідно із законодавством надані повноваження здійснювати від імені держави владні управлінські функції, юрисдикція якого поширюється на всю територію України або на окрему адміністративно-територіальну одиницю. Таким чином, цим поняттям охоплюються органи законодавчої, виконавчої і судової влади. 

2.3.2. Функції та завдання

У законах, які регулюють діяльність державних органів і військових формувань, включених до переліку, спостерігається різний підхід до визначення функцій та завдань цих органів, а також до змісту самих понять «завдання» і «функція». Однак переважає підхід, за якого функцією органу виступає його головне призначення, а завданнями є конкретні напрями діяльності. 

Захист прав і свобод людини, суспільства і держави від протиправних посягань, по суті, є функцією всіх органів переліку. Водночас під таким захистом мається на увазі забезпечення права на життя, свободу, недоторканність, особисту безпеку та приватну власність, запобігання злочинності, боротьба з тероризмом та організованою злочинністю, охорона суверенітету, територіальної цілісності держави та недоторканності її кордонів. 

Забезпечення громадської та національної безпеки також віднесене до функцій усіх державних органів переліку.

Водночас національна безпека — це захищеність державного суверенітету, територіальної цілісності, демократичного конституційного ладу та інших національних інтересів України від реальних та потенційних загроз.

Громадська безпека і порядок — захищеність життєво важливих для суспільства та особи інтересів, прав і свобод людини і громадянина, забезпечення яких є пріоритетним завданням діяльності сил безпеки, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб та громадськості, які здійснюють узгоджені заходи щодо реалізації і захисту національних інтересів від впливу загроз. 

П’ять органів з переліку мають повноваження провадити досудове розслідування: НПУ, ДБР, НАБУ, БЕБ, СБУ. Здійснювати оперативно-розшукову діяльність, крім цих п’яти органів, також можуть: Держприкордонслужба, СЗР, УДО, ДКВС і ГУР МО. З огляду на положення ст. 131-1 Конституції України, усі ці органи є об’єктом контролю з боку органів прокуратури. Однак СЗР та ГУР МО не можуть бути віднесені до органів правопорядку, оскільки їхньою основною функцією є розвідувальна, а не правоохоронна діяльність.

Усі органи переліку мають право на застосування фізичної сили, спеціальних засобів та вогнепальної зброї на підставах та у випадках, визначених законом. Водночас положення законів, які регулюють діяльність ДБР, НАБУ, БЕБ, СЗР, УДО, ДКВС, ГУР МО, НГУ та ССО, мають бланкетний характер і відсилають до відповідних положень Закону України «Про Національну поліцію».

2.3.3. Приналежність до сектору безпеки і оборони

До сектору безпеки й оборони відповідно до Закону України «Про національну безпеку України» не віднесено ДБР, НАБУ, БЕБ, ДКВС, Держмитслужбу. 

Три органи з перелічених мають майже ідентичний правовий статус: НАБУ, БЕБ і ДБР, однак невключення їх до сектору безпеки і оборони, на нашу думку, є помилковим.

Відповідно до Закону України «Про національну безпеку України» сектор безпеки і оборони — це система органів державної влади, Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, правоохоронних та розвідувальних органів, державних органів спеціального призначення з правоохоронними функціями, сил цивільного захисту, оборонно-промислового комплексу України, діяльність яких перебуває під демократичним цивільним контролем і відповідно до Конституції та законів України за функціональним призначенням спрямована на захист національних інтересів України від загроз, а також громадяни та громадські об’єднання, які добровільно беруть участь у забезпеченні національної безпеки України.

Отже, важливим критерієм віднесення того чи іншого державного органу до сектору безпеки є функціональна спрямованість на захист національних інтересів держави від загроз. 

Національні інтереси України — це життєво важливі інтереси людини, суспільства і держави, реалізація яких забезпечує державний суверенітет України, її прогресивний демократичний розвиток, а також безпечні умови життєдіяльності і добробут її громадян. 

Відповідно, загрози національній безпеці України — це явища, тенденції і чинники, що унеможливлюють чи ускладнюють або можуть унеможливити чи ускладнити реалізацію національних інтересів та збереження національних цінностей України. До таких загроз належить і злочинність. 

ДБР, НАБУ, БЕБ утворені для протидії окремим категоріям кримінальних правопорушень. Ба більше, у Законі «Про Національне антикорупційне бюро України» зазначено, що цей орган протидіє корупційним та іншим кримінальним правопорушенням, які вчинені вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та становлять загрозу національній безпеці. Відповідно до Закону «Про Бюро економічної безпеки України» цей орган покликаний протидіяти загрозам економічній безпеці України, яка є складовою безпеки національної. Отже, ДБР, НАБУ і БЕБ мають бути віднесені до сектору безпеки і оборони як сили безпеки.

2.3.4. Органи правопорядку і перелік питань, які будуть регулюватися Законом

а) такі органи державної влади (положення Закону України «Про органи правопорядку» поширюються на них повністю):

• Національну поліцію України; 
• Державне бюро розслідувань; 
• Національне антикорупційне бюро України; 
• Бюро економічної безпеки України. 

б) структурні підрозділи таких державних органів і військових формувань, на які положення Закону України «Про органи правопорядку» поширюються частково:

• Служби безпеки України; 
• Державної прикордонної служби України; 
• Управління державної охорони України; 
• Державної кримінально-виконавчої служби України; 
• Національної гвардії України;
• Державної митної служби; 
• Військової служби правопорядку ЗСУ;
• Служби судової охорони.

У перспективі до переліку органів правопорядку (на які положення Закону поширюються в повному обсязі) можуть бути додані Державне бюро військової юстиції, а також митниця. 

До предмета регулювання Закону «Про органи правопорядку» пропонується віднести такі питання:

1. поняття органу правопорядку та інші дефініції, пов’язані з діяльністю таких органів;
2. організаційно-правовий статус органів правопорядку, особливості спеціального статусу в системі виконавчої влади;
3. вичерпний перелік органів правопорядку;
4. засади діяльності органів правопорядку (принципи діяльності, функції, повноваження, завдання, гарантії незалежності, засади організації, типова структура, загальна штатна чисельність кожного органу);
5. засади аналітичної діяльності, включно з використанням ILP-моделі, врахування кримінальної політики в діяльності органів правопорядку, застосування системи SOCTA та IOCTA, проведення регулярного оцінювання стану злочинності (crime survey, victimology survey) та довіри громадян до цих органів (включно з відчуттям безпеки як ключовою складовою довіри) тощо;
6. засади служби в органах правопорядку (засади і порядок призначення керівників, вимоги до кандидатів, строки повноважень керівників, підстави і порядок дострокового припинення їхніх повноважень; перелік типових посад (детектив, аналітик); порядок призначення та звільнення працівників, вимоги до кандидатів на посади, загальні засади носіння однострою, загальні засади присвоєння спеціальних звань, соціальний захист, гарантії матеріального забезпечення);
7. підстави і порядок застосування фізичної сили, спеціальних засобів та вогнепальної зброї;
8. засади міжнародної і міжвідомчої взаємодії та координації діяльності органів правопорядку (принципи, засади координації та взаємодії, роль МВС, порядок і форми взаємодії, особливості взаємодії органів правопорядку під час дії воєнного стану);
9. засади доброчесності та професійної етики працівників органів правопорядку (зокрема етичні засади взаємодії з учасниками кримінального провадження);
10.  система аудиту і внутрішнього контролю, засади захисту викривачів;
11.  загальний порядок і підстави притягнення працівників до дисциплінарної відповідальності;
12.  зовнішній контроль за діяльністю органів правопорядку (зокрема парламентський, громадський контроль).

Уніфікація ключових засад діяльності названих вище органів дасть змогу усунути прогалини в законодавстві, уточнити місце цих органів у загальній системі органів державної влади і їхній статус, посилити гарантії їхньої незалежності, удосконалити систему взаємодії між цими органами для ефективнішого виконання основних функцій. 

Лабораторія законодавчих ініціатив із коаліцією громадських організацій представила Європейській комісії проміжні результати цьогорічного Тіньового звіту за розділами 23 «Правосуддя та фундаментальні права» та 24 «Юстиція, свобода та безпека».

До презентації 4 червня долучилися представники Генерального директорату Європейської комісії з питань розширення та Східного сусідства (DG ENEST), який відповідає за переговори щодо розширення й вступу до ЄС з країнами-кандидатами та потенційними кандидатами на вступ. А також представники делегації ЄС в Україні.

Лабораторія законодавчих ініціатив із коаліцією громадських організацій третій рік поспіль моніторить та оцінює прогрес України у сфері євроінтеграції. Це незалежний альтернативний аналіз представників громадянського суспільства та експертного середовища за координації ЛЗІ.

Учасники презентували і обговорили результати у сферах верховенства права (суди, прокуратура, адвокатура), боротьби з корупцією та організованою злочинністю, реформи органів правопорядку, захисту засадничих прав і свобод людини за участі керівниці напряму «Верховенство права» ЛЗІ Карини Асланян і керівника напряму «Правопорядок» ЛЗІ Євгена Крапивіна, заступниці виконавчого директора з юридичних питань Transparency International Ukraine Катерини Риженко, голови правління Тетяни Печончик і адвокаційної менеджерки з євроінтеграції Анастасії Даців Центру прав людини ZMINA.

Керівниця напряму «Верховенство права» ЛЗІ Карина Асланян представила ключові результати за напрямом судової реформи. У фокусі — питання добору нових суддів та робота конкурсних комісій, вдосконалення дисциплінарних процедур, нерозв’язані проблеми, які потребують уваги вже зараз. А також — останні новини, пов’язані із ймовірними випадками корупції у Верховному Суді.

Важливим здобутком під час звітного періоду став запуск комплексного проєкту з цифровізації судової системи, який Лабораторія втілює спільно з ключовими інституціями судової влади — Верховним Судом, Вищою радою правосуддя, Державною судовою адміністрацією України та Вищою кваліфікаційною комісією суддів України, а також Конституційним Судом України.

Ключовими викликами на цьому етапі є призначення суддів Конституційного Суду, недопущення зупинки роботи ВРП через законодавчі колізії та належне реагування на ймовірні випадки корупції в судовій владі. 

Частини Тіньового звіту щодо прокуратури, адвокатури, а також посилення інституційної спроможності органів правопорядку протидіяти серйозним злочинам, включно з організованою злочинністю, презентував керівник напряму «Правопорядок» ЛЗІ Євген Крапивін.

Він підкреслив, що скасовані конкурси в липні 2025 року так і не було відновлено, у Генпрокурора залишаються надмірні повноваження. Попри вимогу Єврокомісії не лише повернути законодавство у попередній стан, а й утриматись від застосування цих повноважень — прогресу жодного. Найбільшим викликом у розвитку прокуратури є 10 пріоритетів Качки–Кос для України на 2026 рік. Передусім йдеться про зміну заполітизованого порядку призначення і звільнення Генпрокурора, а також впровадження обовʼязкового конкурсу на керівні посади. Це, зокрема, є частиною проєктів нової Антикорупційної стратегії, яку нині розробляє Україна. Конкурс на керівні посади мав бути впроваджений ще в березні 2026 року, але цього не сталося.

Євген Крапивін звернув увагу на відсутність будь-якого поступу у реформуванні адвокатури: незважаючи на створення у січні 2026 року урядової робочої групи з удосконалення законодавства у цій сфері, відтоді відбулося лише одне засідання. Це та супротив Національної асоціації адвокатів України значно сповільнюють досягнення належного результату і завдань Дорожньої карти з питань верховенства права в цьому напрямі.

Окремо Євген Крапивін зупинився на ключових аспектах Тіньового звіту за розділом 24 «Юстиція, свобода та безпека». 

Також цьогоріч експерти проаналізували ще одну частину кластера «Основи» — «Функціонування демократичних інституцій». Напрацювання у цьому напрямі коаліція за координації ЛЗІ також передала на ознайомлення Європейській комісії.

Цьогоріч Тіньовий звіт готують експерти Лабораторії законодавчих ініціатив, Transparency International Ukraine, Центру прав людини ZMINA, «Адвоката майбутнього», «Європи без бар’єрів», Асоціації правників України, Громадянської мережі «Опора», Центру демократії та верховенства права та за інформаційної підтримки «Європейської правди». Він вже традиційно буде опублікований напередодні Звіту Європейської комісії щодо прогресу України в межах Пакета розширення Європейського Союзу у 2026 році.

Тіньовий звіт є системним аудитом від профільних експертів громадських організацій, який не дублює офіційних документів держави і оцінки Європейської комісії і не залежить від їхніх позицій. Натомість є аналітичним інструментом підготовки фахового та комплексного бачення євроінтеграційних процесів, який передбачає залученість експертів до процесу реформ. І при цьому дає оцінку відповідності українського законодавства і всієї системи стандартам ЄС. 

Підготовка тіньових звітів — регулярна практика для усіх країн-кандидатів, які прагнуть вступити до Європейського Союзу. У Боснії і Герцеговині, Сербії, Північній Македонії, Молдові незалежні коаліції громадських організацій роками здійснюють альтернативний моніторинг прогресу реформ у сферах верховенства права, функціонування демократичних інституцій тощо. В Україні така робота системно здійснюється з 2024 року, коли коаліція громадських організацій вперше підготувала альтернативний аналіз до Звіту Європейської комісії щодо прогресу України в межах Пакета розширення Європейського Союзу. 

Тіньовий звіт — це всеціло продукт громадянського суспільства, незалежно від джерел підтримки. Для зміцнення інституційної незалежності процесу з 2026 року ЛЗІ започатковує нову тенденцію: Тіньовий звіт профінансований також і незалежними громадськими організаціями. Значна частина коштів на його розробку буде покрита Лабораторією законодавчих ініціатив і Transparency International Ukraine. ЛЗІ бере на себе місію забезпечити максимальну неупередженість і об’єктивність цього процесу підготовки, як і робить це щороку. 

Антикорупційна стратегія (АС) — це документ, який визначає засади й пріоритети державної антикорупційної політики на наступні п’ять років. Він розробляється Національним агентством з питань запобігання корупції (НАЗК) та ухвалюється Верховною Радою України (ВРУ). Стратегія має ґрунтуватися на системному аналізі ситуації щодо корупції та результатів виконання попередньої стратегії.

У подальшому на виконання АС Уряд розробляє і затверджує чіткий план дій з її реалізації — Державну антикорупційну програму (ДАП).

В історії України це вже третій стратегічний документ антикорупційної політики. Перша стратегія затверджена 14 жовтня 2014 року на період до кінця 2017 року. Наступна стратегія розрахована на 2021–2025 роки, однак відповідний Закон Парламент ухвалив лише в червні 2022 року. Тому на досягнення очікуваних результатів фактично лишалося три роки.

Наразі у Верховній Раді зареєстровано три законопроєкти про засади державної антикорупційної політики на 2026–2030 роки, що є безпрецедентною ситуацією. Раніше Парламент ухвалював урядовий законопроєкт, вносячи деякі правки, а альтернативні навіть не подавалися. 

Цього разу суб’єктами подання виступили голова Комітету Верховної Ради з питань антикорупційної політики Анастасія Радіна (законопроєкт № 15230), Кабінет Міністрів України (законопроєкт № 15230-1) і група народних депутатів — членів фракції політичної партії «Європейська солідарність» (законопроєкт № 15230-2).

З огляду на великі обсяги документів і досить короткі строки, відведені на його розгляд і прийняття (відповідно до Дорожньої карти з питань верховенства права він має бути ухвалений не пізніше ІІ кварталу 2026 року), доцільно звернути увагу водночас на позитивні положення та недоліки усіх трьох варіантів. Зокрема, у найбільш важливих сферах: протидія корупційним і пов’язаним з корупцією правопорушенням, судоустрій і статус суддів, прокуратура, адвокатура й органи правопорядку.

У цій сфері були ідентифіковані проблеми, що охоплюють інститути дисциплінарної, адміністративної, кримінальної та цивільно-правової відповідальності за корупційні й пов’язані з корупцією правопорушення. Додатки до всіх трьох законопроєктів містять ідентичні положення, що може свідчити про консенсус суб’єктів законодавчого подання у погляді на ці проблеми й очікувані результати їх розвʼязання.

Зокрема, пропонується уточнити підстави для притягнення осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, до дисциплінарної відповідальності: 

• за порушення вимог антикорупційного законодавства чи правил етичної поведінки;
• у разі набрання законної сили рішенням суду, яким на особу накладено адміністративне стягнення за правопорушення, пов’язане з корупцією;
• якщо особу звільнено від адміністративної відповідальності через малозначність чи справу закрито за спливом строків накладення адміністративного стягнення.

Ці положення по суті перенесені з АС на 2021–2025 роки. Оскільки досягти визначених результатів так і не вдалося, до законодавства не внесені необхідні зміни. 

Водночас варто виважено підійти до питання притягнення до дисциплінарної відповідальності публічних службовців у разі закриття справи про адмінправопорушення через сплив строків. Як показують дослідження судової практики, суди, застосовуючи цю підставу для закриття справи, досить рідко констатують факт вчинення правопорушення і винуватість особи. Відповідно, притягнення до дисциплінарної відповідальності на підставі рішення суду, яким особу не визнано винуватою, призведе до оскарження таких рішень. Тож напрошується очевидний висновок, що потрібно підвищувати якість судових рішень.

Поряд із цим проєкт АС на 2026–2030 роки передбачає збільшення строків накладення адміністративного стягнення за правопорушення, пов’язані з корупцією, що має зменшити кількість справ, які суди закривають з цієї підстави.

Дещо сумнівним видається положення проєкту АС щодо узагальнення судової практики Верховного Суду (ВС) у справах про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією. 

Відповідно до положень Кодексу України про адміністративні правопорушення, Верховний Суд розглядає таку категорію справ, якщо ЄСПЛ констатує порушення конвенційних прав під час розгляду відповідної справи національним судом, а також як суд апеляційної інстанції — справи про правопорушення, передбачені ст. 185-3 цього Кодексу (прояв неповаги до суду). КУпАП не передбачає касаційного перегляду справ, а постанова апеляційного суду є остаточною й оскарженню не підлягає (ст. 294 КУпАП).

За весь час функціонування (з грудня 2017 року) Верховний Суд розглянув 8 касаційних скарг на рішення апеляційних судів у справах про адміністративні правопорушення. В усіх випадках Суд відмовив у відкритті провадження, посилаючись на ст. 294 КУпАП. Отже, досягнення указаного стратегічного результату є неможливим, принаймні до ухвалення законодавства щодо преюдиційного запиту, що надасть ВС можливості висловлюватися стосовно справ, які не підлягають касаційному оскарженню, приводячи судову практику в таких справах до єдиного знаменника. 

Загальний аналіз усіх трьох проєктів АС свідчить, що проблеми притягнення до відповідальності за корупційні та пов’язані з корупцією правопорушення здебільшого не були розвʼязані протягом 2023–2025 років та потребують подальших заходів. Водночас важливо також проаналізувати причини, з яких аналогічні очікувані результати АС на 2021–2025 роки не були досягнуті.

У судовій сфері проєкти АС зосереджуються на питаннях дискреції під час формування органів суддівського врядування: Вищої ради правосуддя (ВРП) та Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ВККС), а також на забезпеченні їхньої безперервної роботи. Останнє є досить суттєвим рухом вперед у розумінні державою одного із базових принципів належного урядування: не можна зупиняти роботу органу без передання його повноважень іншим органам. Історія судової реформи останніх 12 років показує, що Парламент уже двічі зупиняв роботу ВККС та ВРП, що призвело до значної нестачі суддів у судах та, як наслідок, погіршення доступу громадян до правосуддя. Відмінності між трьома законопроєктами у формулюваннях не є суттєвими, тож повинні бути підтримані Парламентом у будь-якій з редакцій. 

Відмінність між законопроєктами № 15230, № 15230-1 та № 15230-2 щодо питань формування органів суддівського врядування полягає у підходах до наділення правом вирішального голосу незалежних експертів, делегованих міжнародними партнерами, у складі конкурсних комісій, які добирають членів ВРП та ВККС. Перші два законопроєкти залишають їм це право і на наступний період, водночас ініціатори законопроєкту № 15230-2 вважають, що у таких експертів має бути право голосу, але нарівні з українськими членами конкурсних комісій. 

І хоча ідея однакової ваги голосів міжнародних та національних експертів в українських конкурсах є правильною, на цьому етапі Україна ще не повністю готова до відмови від вирішального голосу експертів, делегованих міжнародними партнерами. Насамперед через те, що українські суб’єкти делегування членів комісій потребують подальшого реформування і наразі не викликають довіри суспільства, що і призвело до потреби застосування формули з міжнародниками з правом вирішального голосу. 

Дещо відрізняються і погляди суб’єктів законодавчої ініціативи на особливості обрання Ради суддів України (РСУ). АС у редакціях законопроєктів № 15230 і № 15230-1 пропонують запровадити електронне голосування всіх суддів за новий склад РСУ, а законопроєкт № 15230-2 — голосування всіх суддів, але без уточнення способу голосування. З огляду на те, що в Україні триває повномасштабна війна, розвʼязана РФ, а наш рух до ЄС передбачає повну діджиталізацію судової влади як один з елементів ефективного суду, вільного від корупції, обрання нових складів РСУ за допомогою електронного голосування є більш логічним. 

Водночас заслуговують на підтримку положення проєкту № 15230-2, спрямовані на мінімізацію корупційних ризиків у діяльності Національної школи суддів України (НШСУ) та розширення додаткових механізмів забезпечення довіри до процедур суддівської карʼєри, насамперед за рахунок ротацій на адміністративних посадах у суді. Ці положення мають значно вищий рівень деталізації порівняно з проєктами законів № 15230 і № 15230-1. Реалізація відповідних положень є вкрай актуальною для виконання євроінтеграційних зобовʼязань, зокрема з огляду на критичний звіт TAIEX щодо функціонування НШСУ і Тренінгового центру прокурорів України, що нещодавно був наданий Україні.

Необхідність ротації суддів на адміністративних посадах давно дискутується, однак немає консенсусу. Водночас сотні голів судів та їхніх заступників продовжують обіймати свої посади понад шестирічний строк, передбачений законодавством, вдало маніпулюючи прогалинами у законодавстві. 

У проєкті № 15230-2 доданий очікуваний стратегічний результат щодо ролі Громадської ради доброчесності (ГРД), відсутній в інших версіях АС на 2026–2030 роки. Він передбачає: «Громадська рада доброчесності відповідно до рекомендацій Венеційської комісії (Європейської комісії “За демократію через право”) має отримати законодавче закріплення в системі взаємного балансу добору суддів між громадськістю та державою, де громадськість посилює прозорість, але не підміняє інституційне рішення судової влади». Це доповнення так само заслуговує на підтримку народних депутатів у процесі розгляду законопроєктів. 

Проблеми діяльності Вищого антикорупційного суду (ВАКС) в проєктах АС містяться у розділі «1.10. Незалежність, інституційна стійкість та ефективність антикорупційних інституцій» і не включають принципових відмінностей. 

Проблеми, ідентифіковані у сфері прокуратури, й очікувані стратегічні результати щодо їх розвʼязання, присвячені процедурам добору на посади прокурорів, матеріальному забезпеченню, внутрішнім управлінським процесам в органах прокуратури, питанням процесуального керівництва, що здійснюється групою прокурорів, критеріям визначення оптимальної чисельності органів прокуратури тощо.

Усі три проєкти АС у цій частині мають певні відмінності. 

У проєкті № 15230-1 відсутня проблема щодо ризиків неформального чи політичного впливу на процедури призначення та звільнення Генерального прокурора, а також відповідні очікувані стратегічні результати. Проєкти № 15230 і № 15230-2 містять такі положення, хоча й із різним ступенем деталізації. 

Якщо основний проєкт має чіткий орієнтир на добір кандидатів на посаду Генерального прокурора із залученням конкурсної комісії, то другий альтернативний проєкт оперує загальним і оціночним поняттям «кращі європейські практики», а також посилається на Спільну заяву Комісарки Марти Кос та Віцепремʼєр-міністра України Тараса Качки. Таке формулювання знижує вимірюваність і досяжність очікуваного стратегічного результату. 

У різних країнах Європи статус Генерального прокурора, його роль у системі органів державної влади та рівень політичної ваги варіюються залежно від інституційної моделі прокуратури. Відповідно, визначити, які саме практики є найкращими, досить складно.

Що стосується удосконалення процедури висловлення недовіри Генеральному прокуророві, то законопроєкт № 15230 пропонує визначити підстави для цього, а також орган, який мав би повноваження звільняти Генерального прокурора з адміністративної посади у дисциплінарному порядку. Законопроєкт № 15230-2 не містить згадки про відповідні органи, що є суттєвим недоліком з огляду на наявну практику Конкурсно-дисциплінарної комісії прокурорів (КДКП).

Рішенням від 28 лютого 2018 року № 97дп-18 за результатами розгляду дисциплінарного провадження щодо Генерального прокурора Ю. Луценка КДКП констатувала відсутність законодавчого механізму реалізації дисциплінарного стягнення стосовно Генерального прокурора. Це унеможливило його притягнення до відповідальності за дисциплінарний проступок. Відсутність чітких механізмів і процедур фактично нівелює інститут дисциплінарної відповідальності Генерального прокурора та знижує рівень контролю за діяльністю на цій посаді.

Отже, щодо питань, присвячених удосконаленню процедур призначення та звільнення Генерального прокурора, АС у редакції законопроєкту № 15230 найкраще відповідає засадам стратегічного планування.

Інші положення проєктів законів № 15230 та № 15230-1 у цих питаннях не відрізняються. А законопроєкт № 15230-2 містить уточнення щодо наслідків функціонування нової системи оцінювання якості роботи прокурорів: пропонується, що за результатами такого оцінювання можуть прийматися не лише рішення кадрові й управлінські рішення, а також рішення про преміювання, а й рішення про дисциплінарні стягнення. Такий підхід є хибним та створює додаткові корупційні ризики. Питання дисциплінарної відповідальності й оцінювання не можуть бути змішані в одній процедурі.

Оцінювання ефективності стосується якісної роботи прокурора, що має враховуватися під час просування по службі, характеризувати прокурора, впливати на бонуси (премію) тощо. Проте ніяк не може бути інструментом покарання за неналежні результати роботи, адже по суті це є поверненням «палочної системи» оцінювання (динаміка статистичних показників, що автоматично призводить до покарання у разі її від’ємності), яка де-факто існує з радянських часів і шкоду від якої вдалося мінімізувати лише в окремих випадках.

Предмет дисциплінарної відповідальності — це конкретний дисциплінарний проступок, тобто винне невиконання чи неналежне виконання прокурором своїх обов’язків. Перелік дисциплінарних проступків, підстави і порядок притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності визначені законом та передбачають таку відповідальність за конкретний випадок.

Предмет оцінювання якості роботи — це процедура, яка допомагає визначити, наскільки ефективно прокурор виконує покладені на нього службові обов’язки протягом певного періоду (у чинному порядку оцінювання період становить рік), тобто є радше заохочувальним інструментом і слугує мотивацією до професійного розвитку. Вона допомагає керівнику скласти більш об’єктивне уявлення про потенціал колективу, сформувати кадровий резерв, а також робить більш прозорими рішення про преміювання чи інші заохочення.

Отже, якщо за результатами оцінювання якості роботи існуватиме можливість притягнення до дисциплінарної відповідальності, то це може перетворитися на інструмент адміністративного впливу на прокурорів і підірвати їхню процесуальну незалежність.

Удосконалення діяльності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури в усіх трьох проєктах АС міститься у розділі «1.10. Незалежність, інституційна стійкість та ефективність антикорупційних інституцій». Однак її доцільно розглядати як одну зі спеціалізованих прокуратур в єдиній системі органів прокуратури.

Обидва альтернативні законопроєкти виключають положення АС на 2026–2030 роки щодо надання керівнику САП права самостійно вносити відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань (ЄРДР) про можливе вчинення народним депутатом України кримінального правопорушення та погоджувати клопотання, які розглядаються слідчим суддею.

Наразі це — виключне повноваження Генерального прокурора. Воно є результатом політичного компромісу 2019 року, за якого депутатську недоторканність (імунітет від кримінального переслідування без згоди ВРУ) замінили на особливий порядок притягнення до кримінальної відповідальності за виняткового процесуального контролю з боку Генерального прокурора. Для Уряду і народних депутатів наявність такого політичного компромісу, досягнутого парламентарями цього ж ІХ скликання, що і має розглянути АС на 2026–2030 роки, є ключовим аргументом щодо неможливості його зміни. 

Зазначимо, що за нового порядку притягнення до відповідальності понад 40 народним депутатам повідомлено про підозру, а кількість кримінальних проваджень може бути більшою. Керівник САП не заявляв про прямий конфлікт з Генпрокурором щодо проблем внесення відомостей до ЄРДР і погодження клопотань, з чого можна зробити висновок, що практична проблема має радше потенційний характер.

У разі наявності політичних перешкод для підтримки народними депутатами АС на 2026–2030 роки це положення наразі може бути виключене з проєкту за умови, що до нього повернуться в подальшому: або коли буде реальна сукупність випадків ігнорування Генпрокурором обґрунтованих матеріалів НАБУ і САП, або якщо нове скликання ВРУ не буде відчувати себе «обтяженим» раніше укладеним політичним компромісом.

Включення адвокатури в АС на 2026–2030 роки зумовлене актуальністю цього питання в контексті євроінтеграції — розвиток адвокатури є предметом Дорожньої карти з питань верховенства права. Хоча адвокатура і є незалежним самоврядним інститутом, професія адвоката має державне регулювання. З огляду на ті корупційні ризики, які існують в адвокатурі (отримання свідоцтва, закриті бюджети тощо), та системні проблеми («континуїтет» органів адвокатського самоврядування (ОАС) з 2022 року, неделегування двох членів до ВРП та одного до КДКП тощо), вона стала частиною державної політики у сфері євроінтеграції, а наразі йдеться і про антикорупційну політику та політику у сфері правосуддя.

Корупційні ризики у сфері правосуддя мають системний характер і не обмежуються лише судами та прокуратурою. Скільки б не реформували суди й прокуратуру, ігнорування адвокатури в антикорупційній політиці держави означає відтворення корупційних практик на рівні всієї системи. Навіть якщо дивитися на ситуацію формально, то за Розділом VIII Конституції України адвокатура входить до системи правосуддя поряд із судами та прокуратурою, тобто включення адвокатури до АС є логічним і необхідним кроком. 

Уперше адвокатура з’являється в Антикорупційній стратегії як окремий повноцінний підрозділ — поряд із судами та прокуратурою, що дозволяє узгодити антикорупційну політику з положеннями Конституції, з логікою реформи системи правосуддя і зобов’язаннями України перед ЄС.

Проблеми адвокатури, ідентифіковані НАЗК, та відповідні очікувані результати в незміненому вигляді містяться у проєктах законів № 15230 та № 15230-1. Водночас у проєкті № 15230-2 є деякі зміни, що не впливають на зміст запропонованих заходів державної політики. Вони стосуються уточнення формулювання окремих проблем, деталізації їхніх наслідків тощо. 

Наприклад, у проблемі щодо формування ОАС до вже перерахованих вище питань додається «відсутність реальної виборчої конкуренції, ефективних механізмів оскарження, представництва альтернативних професійних груп, формування неформальних стабільних центрів впливу, брак ротації керівництва», а також відповідний наслідок: ускладнення доступу до професії, обмеження можливості забезпечити дисциплінарний контроль та високі професійні стандарти.

Також уточнюються деякі деталі, які не впливають на зміст. Наприклад, не просто «онлайн-голосування», а «захищене онлайн-голосування», хоча за своїм змістом будь-яке онлайн-голосування повинно мати належний рівень захисту від втручання, гарантувати безпеку даних тощо. Або ж додавання слова «періодичного» до «виборчого циклу», хоча цикл, за визначенням, передбачає періодичність. 

Отже, всі три документи містять первинний задум розробників АС на 2026–2030 роки, а проєкт Закону № 15230-2 пропонує деякі стилістичні правки, уточнені формулювання, що можуть стати предметом обговорення у вигляді поправок на етапі доопрацювання АС в профільному Комітеті.

В усіх проєктах АС на 2026–2030 роки ідентифіковані проблеми у діяльності Національної поліції України (НПУ), Державного бюро розслідувань (ДБР) та Національного антикорупційного бюро України (НАБУ).

У редакції АС, доданій до законопроєкту № 15230-1, повністю відсутні проблема щодо нормативно-правового регулювання процедур добору на посади керівників НПУ та ДБР, а також відповідні очікувані стратегічні результати, хоча необхідність запровадження прозорих меритократичних конкурсів на такі посади вже неодноразово відзначали національні експерти та міжнародні партнери.

Зважаючи на те, що суб’єктами подання законопроєктів № 15230 і № 15230-2 є народні депутати, можна сподіватися, що під час парламентських обговорень ці положення будуть збережені у повному обсязі.

Законопроєкт № 15230-2 додатково містить проблеми щодо інституційної незалежності ДБР та відсутності чітких критеріїв визначення підслідності цього органу. Зазначено, що розв’язання цих проблем дозволить досягти таких стратегічних результатів: 

• запровадження механізму комплексного кадрового та інституційного «перезавантаження» ДБР (включно із проведенням відкритого конкурсу на посаду директора із залученням незалежних експертів з вирішальним голосом, а також — обов’язкової періодичної атестації працівників бюро);
• забезпечення чіткого фокусування ДБР на його первинній місії — боротьбі з катуваннями, незаконними затриманнями та іншими службовими злочинами у сфері правосуддя, а також впровадження системи періодичного зовнішнього незалежного аудиту діяльності бюро, негативний висновок якого є підставою для дострокового звільнення його керівництва; 
• розбудова аналітичної спроможності ДБР для переходу до стратегічного визначення пріоритетів його діяльності на основі верифікованих даних (за європейськими інструментами, такими як SOCTA), що дозволить уникати вибіркового правозастосування та тиску на інші органи державної влади. 

Ці пропозиції відображають нагальні проблеми у діяльності ДБР, на які звертали увагу експерти й міжнародні партнери. Протягом 2025–2026 років ДБР неодноразово виступало інструментом політичного тиску й міжвідомчого протистояння, що відтягує ресурси органу від виконання основних завдань і підриває довіру до нього. Розбудова аналітичних спроможностей ДБР співвідноситься з євроінтеграційними змінами, відповідно до яких національні органи правопорядку мають бути інтегровані у європейську систему протидії злочинності. 

Крім того, у тексті законопроєкту № 15230-2 пропонується, щоб протягом 30 днів після набрання чинності Законом України «Про засади державної антикорупційної політики на 2026–2030 роки» Верховна Рада заслухала звіт директора ДБР про результати діяльності бюро у 2025 році, а в разі визнання роботи незадовільною Президент має звільнити директора бюро. Ця пропозиція цілком узгоджується із положеннями Закону України «Про Державне бюро розслідувань».

Хоча загалом ми погоджуємося з актуальністю цих питань, варто зазначити, що проблеми діяльності ДБР мають більш комплексний характер і потребують виваженого та збалансованого рішення. 

Наразі відповідно до Дорожньої карти з питань верховенства права проводиться комплексне дослідження, яке має визначити необхідність і доцільність подальшого реформування ДБР відповідно до кращих європейських практик і привести до підготовки, прийняття та імплементації закону з урахуванням необхідних рекомендацій. 

У Спільній заяві Комісарки Марти Кос та Віцепремʼєр-міністра України Тараса Качки зазначено, що до грудня 2026 року буде представлено законопроєкт про реформу ДБР за результатами дослідження. У процесі підготовки такого закону також необхідно провести широкі дискусії із залученням експертів та громадськості.

Як і в чинній АС на 2021–2025 роки, у проєктах не були досліджені проблеми діяльності Бюро економічної безпеки України (БЕБ), які мають корупційний характер. І якщо чинна АС має іншу структуру, то в проєктах АС на 2026–2030 роки варто звернути увагу на інституційну незалежність і спроможність бюро як одного з органів правопорядку. 

Зокрема, потребує посилення діяльність підрозділів внутрішнього контролю БЕБ, від ефективності яких певною мірою залежать доброчесність і прозорість бюро. Також неодноразово зверталася увага на неконкурентний рівень грошового забезпечення працівників БЕБ, що не дозволяє залучати найкращих спеціалістів і створює корупційні ризики в діяльності бюро. 

Питання, пов’язані з функціонуванням Національного антикорупційного бюро України у проєктах АС, включені до розділу «1.10. Незалежність, інституційна стійкість та ефективність антикорупційних інституцій».

Редакції усіх трьох проєктів АС здебільшого мають спільний погляд на проблему інституційної стійкості та незалежності НАБУ за винятком деяких точкових змін, що пропонує редакція законопроєкту № 15230-2. Зазначено, що одним зі способів досягнення стійкості й незалежності бюро є формування високопрофесійного та доброчесного колективу за результатами відкритих і прозорих конкурсів, а також налагодження ефективної комунікації діяльності НАБУ через посередництво Ради громадського контролю.

Обидві пропозиції видаються сумнівними. Відповідно до Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України» Рада громадського контролю при НАБУ (РГК) є інструментом забезпечення прозорості та цивільного контролю за діяльністю бюро. Як зазначено у Звіті за результатами зовнішньої незалежної оцінки (аудиту) ефективності діяльності НАБУ (оцінка проводилася з березня 2023 року до листопада 2024 року), самі члени РГК відзначили досить високий рівень взаємодії бюро із радою. Така взаємодія виражається у залученні членів РГК до конкурсних і дисциплінарних процедур, наданні інформації та піврічних звітів про діяльність НАБУ, оцінці кількості публічної інформації, яку оприлюднює бюро тощо. Це свідчить про досить високий рівень прозорості органу.

Відкритість конкурсів на посади НАБУ реалізується як через залучення представників громадськості до конкурсних комісій (особи, визначені РГК), так і через регулярну публікацію оголошень на сайті НАБУ, що дозволяє будь-якому кандидатові, який відповідає вимогам, взяти участь у конкурсі. 

Усі три проєкти АС на 2026–2030 роки як містять слушні пропозиції, так і залишають поза увагою важливі питання. Порівняно з попередніми антикорупційними стратегіями, ці законопроєкти до голосувань у пленарному складі Верховної Ради мають бути розглянуті усіма парламентськими комітетами (раніше проєкти АС досліджували тільки 5 комітетів).

Антикорупційна стратегія — це не лише вимога антикорупційного законодавства й запорука стабільної та поступальної антикорупційної політики. Це також зобов’язання України перед міжнародними партнерами, що фігурує у Плані для Ukraine Facility та Дорожній карті з питань верховенства права. У спільній заяві Комісарки з питань розширення Марти Кос та Віцепремʼєр-міністра України з питань європейської та євроатлантичної інтеграції Тараса Качки 11 грудня 2025 року зазначено, що ухвалення Антикорупційної стратегії і Державної програми з її виконання є одним із пріоритетів на 2026 рік, які мають продемонструвати рішучість нашої держави зміцнювати свої інституції, досягти суттєвого прогресу у реформах в межах Кластера «Основи» процесу вступу до ЄС і просуватися далі на своєму європейському шляху.

15 травня 2026 року Кабінет Міністрів України зареєстрував проєкт Закону про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» щодо приведення у відповідність з Конституцією України функцій прокуратури в частині здійснення представництва інтересів держави в суді (реєстр. № 15253 від 15.05.2026).

У пояснювальній записці до законопроєкту вказано, що відповідні зміни до закону розроблено з метою унормування випадків, у яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, а також усунення неконституційного розширення функцій прокуратури.

З огляду на це проєктом Закону пропонується:

1. викласти ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» у новій редакції, якою передбачити здійснення представництва прокурором виключно інтересів держави і лише у визначених законом виключних випадках;
2. конкретизувати коло таких виключних випадків, зокрема у сфері об’єктів цивільного права, вилучених або обмежених у цивільному обороті;
3. привести процесуальні повноваження прокурора у відповідність до процесуального законодавства та засад судочинства;
4. виключити з законодавства положення про представництво прокурором інтересів громадян.

Проєкт Закону розроблено на виконання Рішення Другого сенату Конституційного Суду України від 03 грудня 2025 р. № 6-р(ІІ)/2025, яким функцію представництва інтересів держави в суді визнано такою, що не відповідає Конституції України з огляду на те, що виключна функція перетворилася на загальне правило, адже підстави її реалізації чітко не визначені законом.

Конституційний Суд України зазначає, що «невизначення в Законі меж дискреції для прокурора і суду, які розв’язують питання про наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, має наслідком можливість керуватися цим органам фактично лише власним суб’єктивним розумінням того, що означає “не здійснює” або “неналежним чином здійснює”. Це вказує на те, що дискреція прокурора та суду, яка випливає зі змісту відповідних приписів абзацу першого частини третьої статті 23 Закону, є такою, що її межі не визначені Законом чітко і зрозуміло. Унаслідок цього винятковий процесуальний інструмент прокуратури перетворено на універсальний механізм представництва інтересів держави в суді, чим розширено зміст відповідної конституційної функції прокуратури» (п. 7.2 Рішення).

Своєю чергою, «[це] зумовлює позасудове оцінювання прокурором ефективності дій чи встановлення бездіяльності інших суб’єктів владних повноважень поза сферою кримінального права, тоді як, зокрема, у сфері кримінального права вже наявні відповідні механізми реагування прокуратури на випадки нездійснення або неналежного здійснення суб’єктами владних повноважень своїх функцій для захисту інтересів держави. Цим самим створено не передбачений Конституцією України механізм упливу прокуратури на реалізацію повноважень органів державної влади, органів місцевого самоврядування чи інших суб’єктів владних повноважень, до компетенції яких віднесені відповідні повноваження, та знівельовано вимогу статті 6 Конституції України щодо самостійного здійснення повноважень кожним органом у визначених Конституцією України межах» (п. 7.3 Рішення).

Поза межами цього конституційного провадження відповідно до принципу non ultra petita залишилося питання конституційності зазначених приписів Закону в частині представництва прокурором у суді інтересів громадянина — висновки КСУ не поширювалися на цей аспект представницької функції. Водночас чинне законодавство досі містить положення щодо представництва прокурором інтересів громадян у суді, хоча після конституційної реформи 2016 року така функція не передбачена статтею 131-1 Конституції України. Отже, збереження цих положень у Законі порушує принцип вичерпності конституційно визначених функцій прокуратури та суперечить правовим позиціям Конституційного Суду України щодо заборони їх розширення.

У резолютивній частині Рішення КСУ відтермінував визнання неконституційності (втрати чинності) представницької функції прокуратури на 1 січня 2027 року — саме в цей строк законодавець має чітко визначити підстави для представництва, інакше прокуратура втратить можливість здійснення представництва інтересів держави. 

Питання здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді залишається одним із дискусійних у контексті реформування прокуратури та приведення її функцій у відповідність до європейських стандартів.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Така конституційна модель була запроваджена у 2016 році в межах реформи правосуддя з метою істотного обмеження непритаманних прокуратурі повноважень, які існували раніше.

Історично представницька функція прокуратури в Україні сформувалася як елемент радянської моделі прокуратури, що передбачала широкі наглядові повноваження поза межами кримінальної юстиції. У межах цієї моделі прокуратура виступала універсальним інструментом захисту державних інтересів у різних сферах публічного управління. 

Фактично Венеційська комісія надала висновок щодо здійснення прокурорами функції представництва інтересів держави та громадянина в суді ще у 2013 році, аналізуючи тоді ще проєкт чинного Закону України «Про прокуратуру».

Венеційська комісія звернула увагу на те, що функція представництва «інтересів держави в суді», сформульоване занадто широко, оскільки під такими інтересами теоретично можна розуміти будь-яке питання, що, на думку державної влади, стосується виконання нею власних функцій або взагалі мають значення для держави, навіть якщо йтиметься про конкретні законні права і обов’язки приватних осіб чи організацій. 

І хоча ст. 24 Закону України «Про прокуратуру» певною мірою обмежує сферу дії цього положення у випадках, коли ця функція делегується іншому, ніж прокуратура, органу державної влади, коло інтересів, які має право представляти прокуратура, залишається невизначеним. 

Таким чином, до повного скасування цієї функції Венеційська комісія вважає за доцільне чітко визначити коло інтересів, які має право представляти прокуратура. З цією метою обмежити функції прокуратури представництвом інтересів, що стосуються лише питань морального або політичного характеру, виключно у випадках, коли йдеться про необхідність захисту конкретних передбачених законом прав держави.

Крім того, Венеційська комісія звернула увагу на відсутність згадки про те, що представництво прокурором інтересів держави виключається у випадку державних компаній, тому дане положення можна інтерпретувати як таке, що дозволяє їм діяти від імені цих компаній, що було б абсолютно недоречним, враховуючи роль, покладену на їхнє керівництво. 

Отже, ще на етапі формування сучасної законодавчої моделі прокуратури Венеційська комісія висловлювала доволі стриману та в певному сенсі скептичну позицію щодо наділення прокуратури широкою представницькою функцією. Запропонований підхід передбачав її істотне звуження та максимально чітке визначення меж застосування.

У сучасних демократичних системах така модель поступово визнається несумісною з принципом поділу влади та роллю прокуратури як органу кримінальної юстиції.

Міжнародні стандарти також виходять з необхідності обмеження функцій прокуратури сферою кримінального переслідування. Зокрема, у Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи № 1604 (2003) зазначено, що функції прокурорів мають бути зосереджені на переслідуванні осіб, винних у вчиненні кримінальних правопорушень, а для виконання інших функцій повинні створюватися окремі компетентні органи.

Водночас у Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів (КРЄП) визнається, що у деяких державах прокурори можуть виконувати функції поза межами кримінальної юстиції, однак у такому випадку ці повноваження повинні бути чітко визначені законом, мати винятковий характер та не створювати привілейованого становища прокурора у судовому процесі.

Подібний підхід відображений і у Рекомендації Комітету міністрів Ради Європи № Rec(2012)11 щодо ролі прокурорів поза системою кримінального правосуддя, яка наголошує, що такі повноваження повинні бути чітко врегульовані, здійснюватися з дотриманням принципів рівності сторін та не порушувати баланс між учасниками судового процесу.

Європейська комісія «За демократію через право» (Венеційська комісія), аналізуючи зміни до Конституції України у 2015 році, також підкреслювала, що представництво інтересів держави прокурором має бути залишковим та виключним повноваженням, яке застосовується лише у випадках, коли інші механізми захисту державних інтересів відсутні або є неефективними.

Таким чином, конституційна модель прокуратури, запроваджена в Україні у 2016 році, фактично передбачає субсидіарну роль прокурора у сфері представництва інтересів держави. Прокуратура має втручатися лише тоді, коли відповідні органи державної влади або інші суб’єкти, уповноважені законом захищати такі інтереси, не здійснюють або здійснюють свої повноваження неналежним чином.

На практиці функція представництва інтересів держави продовжує застосовуватися досить широко, хоча розглядається як тимчасовий або перехідний механізм, зумовлений особливостями розвитку інституційної системи держави. У довгостроковій перспективі захист інтересів держави має здійснюватися насамперед відповідними органами державної влади, які є носіями цих інтересів та наділені необхідними повноваженнями.

Водночас, дані Звіту Офісу Генерального прокурора за 2025 рік свідчать про те, що в умовах недієвості або бездіяльності уповноважених органів прокурорами пред’явлено позовів щодо фінансових активів на суму понад 33,8 млрд грн. Вартість активів, щодо яких судами постановлено рішень про задоволення вимог прокурорів, склала 1,5 млрд грн, а вибуття яких попереджено за задоволеними та закритими справами — 13 млрд грн. Вартість активів, щодо яких забезпечено реальне виконання судових рішень — 215,2 млн грн. При цьому протягом 2025 року особлива увага приділялася захисту інтересів держави у бюджетних правовідносинах, де ефективність вжитих заходів має безпосередній вплив на можливості держави та органів місцевого самоврядування забезпечувати фінансування першочергових потреб. Тобто функція представництва активно виконується прокуратурою, а на рівні державної політики планів щодо її обмеження з 2016 року не пролунало.

Як уже згадувалося, КСУ у Рішенні від 03.12.2025 № 6-р(ІІ)/2025 зазначив, що випадки представництва мають бути об’єктивно винятковими, чітко визначеними законом, зведеними до мінімально необхідних та сприйматися саме як винятки, а не як загальне правило участі прокуратури у судових провадженнях.

Конституційний Суд також звернув увагу на те, що чинне законодавче регулювання не забезпечує достатньої юридичної визначеності щодо меж дискреції прокурора у вирішенні питання про звернення до суду в інтересах держави. Зокрема, можливість здійснення представництва у випадках, коли відповідний орган державної влади або місцевого самоврядування «не здійснює» чи «неналежним чином здійснює» захист інтересів держави, фактично залишає прокурору та суду надмірно широкий простір для суб’єктивного тлумачення таких підстав. На думку Суду, така невизначеність призводить до того, що винятковий процесуальний інструмент прокуратури перетворюється на універсальний механізм представництва інтересів держави в суді, чим розширює зміст відповідної конституційної функції.

З огляду на це, Суд визнав неконституційними окремі приписи абз. 1 ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» в частині, яка дозволяє прокурору здійснювати представництво інтересів держави у зв’язку з нездійсненням або неналежним здійсненням їх захисту іншими суб’єктами владних повноважень. Водночас Суд відтермінував втрату чинності цих положень до 1 січня 2027 року, зважаючи, зокрема, на необхідність забезпечення безперервності виконання прокуратурою її функцій в умовах воєнного стану.

Проблеми з визначенням меж представницьких повноважень прокуратури простежуються і в судовій практиці. Так, у постанові Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 15 січня 2026 року у справі № 921/190/25 було підтверджено, що спеціалізовані прокуратури у сфері оборони можуть здійснювати представництво інтересів держави лише у межах правовідносин, пов’язаних із оборонною сферою. Суд наголосив, що підзаконні акти, зокрема накази Генерального прокурора, не можуть розширювати повноваження органів прокуратури понад межі, визначені законом. Відтак звернення спеціалізованої прокуратури у сфері оборони з позовом у справі щодо шкоди довкіллю та інтересів органу місцевого самоврядування було визнано таким, що подане особою без належних повноважень.

4.1 Позитивним аспектом законопроєкту є сама спроба законодавчо конкретизувати перелік випадків, у яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави (запропонована редакція ч. 2 ст. 23 проєкту Закону). Такий підхід загалом відповідає правовій позиції Конституційного Суду України щодо необхідності чіткого та передбачуваного алгоритму визначення виключних підстав для реалізації прокуратурою цієї функції. У законопроєкті  вичерпно та конкретно визначені підстави та джерела отримання прокурором інформації, необхідної для здійснення представництва інтересів держави в суді, визначено чітку процедуру дій прокурора.

4.2 Позитивної оцінки також заслуговує запропоноване законопроєктом виключення із законодавства положень щодо представництва прокурором інтересів громадян у суді. Попри те, що така складова функції представництва згадується в ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», вона виходить за межі конституційного регулювання і є рудиментом попередніх повноважень органів прокуратури.

Після конституційної реформи 2016 року функція представництва інтересів громадянина більше не належить до конституційно визначених функцій прокуратури, передбачених статтею 131¹ Конституції України. Відтак подальше збереження відповідних положень у Законі України «Про прокуратуру» фактично суперечить принципу вичерпності конституційних повноважень прокуратури та не узгоджується з правовими позиціями Конституційного Суду України щодо недопустимості розширення функцій прокуратури законом.

У цьому аспекті законопроєкт демонструє правильний підхід до приведення законодавства у відповідність до Конституції України та логіки реформи прокуратури 2014–2016 років, яка була спрямована на поступову відмову від непритаманних прокуратурі позакримінальних функцій.

Крім того, виключення функції представництва інтересів громадян узгоджується із міжнародними стандартами Ради Європи та рекомендаціями Венеційської комісії, відповідно до яких прокуратура повинна зосереджуватися насамперед на функціях у сфері кримінальної юстиції, а захист прав та інтересів приватних осіб має забезпечуватися через систему безоплатної правничої допомоги, адвокатуру та інші спеціально уповноважені інституції.

4.3 Щодо випадків здійснення представницької функції.

Попри окремі позитивні аспекти законопроєкту — спробу законодавчої конкретизації підстав представництва та приведення окремих положень Закону України «Про прокуратуру» у відповідність до Конституції України — запропонована редакція в цілому викликає низку суттєвих застережень і потребує доопрацювання.

Попри формальне закріплення «виключного» характеру представництва, запропонований перелік випадків здійснення прокурором представництва інтересів держави в суді охоплює надзвичайно широкий спектр правовідносин та значною мірою відновлює можливість системного втручання прокуратури у сферу публічного управління поза межами кримінальної юстиції.

Зокрема, йдеться про такі підстави як «порушення фундаментальних національних інтересів», «стратегічні загальнонаціональні пріоритети», «колізія повноважень» між органами влади, «неможливість самостійного захисту» інтересів держави відповідним органом, а також виявлення прокурором фактів порушення або загрози порушення інтересів держави під час здійснення ним процесуального керівництва досудовим розслідуванням.

Фактично така модель сприяє ще більшому розширенню меж участі прокуратури поза межами кримінальної юстиції. 

Запропонованою редакцією ч. 2 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено 9 випадків здійснення прокурором представництва інтересів держави:

1. порушення або загроза порушення фундаментальних національних інтересів України або стратегічних загальнонаціональних пріоритетів, визначених законом;
2. порушення або загроза порушення інтересів держави щодо об’єктів права власності Українського народу або об’єктів цивільного права, які перебувають під особливою охороною держави, забезпечення збереження яких гарантовано державою та які відповідно до закону є вилученими з цивільного обороту або обмежено оборотоздатними;  
3. відсутність органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншої юридичної особи публічного права, які відповідно до закону уповноважені на захист інтересів держави в суді, або відсутність у таких суб’єктів повноважень на звернення до суду з відповідним процесуальним документом у спірних правовідносинах;  
4. порушення інтересів держави органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншою юридичною особою публічного права, до повноважень яких віднесено судовий захист таких інтересів держави;
5. наявність колізії повноважень між органами державної влади, органами місцевого самоврядування та іншими юридичними особами публічного права щодо здійснення ними захисту інтересів держави у межах їх компетенції;
6. заподіяння шкоди інтересам держави кримінальним правопорушенням або іншим суспільно небезпечним діянням, якщо цивільний позов у кримінальному провадженні не був або не міг бути поданий чи був залишений без розгляду;
7. виявлення прокурором під час здійснення процесуального керівництва досудовим розслідуванням, участі у кримінальному або адміністративному провадженні незалежно від їх результатів фактів порушення або загрози порушення інтересів держави, що потребують судового захисту;
8. звернення органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншої юридичної особи публічного права із клопотанням про подання позову у зв’язку з неможливістю самостійного захисту інтересів держави;  
9. у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави.

Серед відповідного списку, окремі застереження викликає пункт 5, який передбачає можливість здійснення прокурором представництва інтересів держави у разі наявності колізії повноважень між органами державної влади, органами місцевого самоврядування та іншими юридичними особами публічного права щодо здійснення ними захисту інтересів держави.

За своєю суттю колізія повноважень є наслідком недосконалості законодавчого регулювання розмежування компетенції відповідних органів публічної влади. Виявлення та усунення таких колізій повинно здійснюватися насамперед на нормативному рівні шляхом законодавчого уточнення та належного розмежування повноважень відповідних суб’єктів, а не вирішуватися у кожному конкретному випадку на підставі дискреційного рішення прокурора про наявність підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді.

З огляду на відсутність чітких критеріїв поняття «колізія повноважень», така підстава має надмірно оціночний характер та створює ризик додаткового розширення дискреції прокурора поза межами конституційної моделі виключного та субсидіарного представництва інтересів держави.

Пункт 7 ч. 2 ст. 23 проєкту Закону, відповідно до якого підставою для здійснення прокурором представництва інтересів держави є виявлення прокурором під час здійснення процесуального керівництва досудовим розслідуванням, участі у кримінальному або адміністративному провадженні фактів порушення або загрози порушення інтересів держави, що потребують судового захисту.

Фактично запропонована конструкція легалізує можливість для прокурора ініціювати представництво інтересів держави практично у будь-якій сфері публічних правовідносин — у разі самостійного виявлення ним потенційного порушення «інтересів держави» під час реалізації інших повноважень прокуратури.

З урахуванням надзвичайно широкого та оціночного характеру поняття п. 1 ч. 2 цієї ж статті «порушення або загроза порушення фундаментальних національних інтересів України або стратегічних загальнонаціональних пріоритетів»: така модель створює ризик суттєвого розширення дискреції прокурора та фактичного повернення прокуратури до квазінаглядових функцій.

По суті, йдеться про створення механізму, за якого будь-яке кримінальне або адміністративне провадження потенційно може стати підставою для подальшого втручання прокуратури у сферу діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування чи інших суб’єктів публічного права через механізм представництва інтересів держави в суді.

4.4 Щодо підстав представництва.

Частина 3 редакції вищезгаданої статті проєкту закону надає вичерпний перелік для початку встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді:

1. інформація, отримана під час виконання повноважень прокурора;
2. інформація, що надходить до органів прокуратури від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших юридичних осіб публічного права;
3. звернення фізичних і юридичних осіб, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та об’єднань громадян;
4. публічна інформація, публікації у медіа.

Заслуговує на окрему увагу положення, що дозволяє прокурору здійснювати представництво у разі виявлення фактів порушення інтересів держави із публічної інформації та медіапублікацій як приводу для ініціювання встановлення підстав представництва. Попри формальну заборону самостійного пошуку інформації, така модель фактично наділяє прокуратуру функцією моніторингу законності діяльності органів влади та інших суб’єктів публічних правовідносин та наближає прокуратуру до функціоналу, характерного для так званого «загального нагляду», від якого Україна офіційно відмовилася внаслідок реформи прокуратури 2014 року та конституційних змін 2016 року.

У результаті існує ризик, що замість виконання рішення Конституційного Суду України щодо звуження та чіткого обмеження представницької функції прокуратури, запропонований законопроєкт фактично створить нову, значно деталізовану та водночас широку модель участі прокуратури у захисті державних інтересів у суді.

4.5 Додаткові застереження викликає і п. 8 ч. 2 ст. 23 проєкту Закону, відповідно до якого прокурор може здійснювати представництво інтересів держави на підставі звернення органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншої юридичної особи публічного права у зв’язку з неможливістю самостійного захисту інтересів держави.

Запропонована конструкція створює ризик формальної легітимізації залучення прокурора до будь-яких категорій спорів за його власною ініціативою.

Зокрема, прокурор може самостійно виявити, на власний розсуд, потенційне порушення «інтересів держави» під час здійснення інших повноважень, після чого подальший вступ прокуратури у справу може бути формально обґрунтований шляхом отримання відповідного листа або клопотання від органу державної влади чи іншого суб’єкта публічного права.

За відсутності чітких критеріїв поняття «неможливість самостійного захисту інтересів держави» така модель фактично дозволяє використовувати звернення відповідного органу не як винятковий механізм, а як інструмент процесуальної легітимізації вже ініційованого прокуратурою втручання.

У результаті існує ризик перетворення представницької функції прокуратури із субсидіарного та виключного механізму на універсальний спосіб участі прокуратури у публічно-правових спорах.

4.6 Аналіз запропонованих змін свідчить про те, що фактична спрямованість законопроєкту не повною мірою відповідає правовій позиції Конституційного Суду України, якою визначено, що метою подальших змін до Закону України «Про прокуратуру» мало б стати саме звуження та чітке обмеження підстав здійснення прокурором представництва інтересів держави в суді, мінімізація дискреції прокурора та забезпечення виключного і субсидіарного характеру цієї функції.

Ще на етапі підготовки чинного Закону України «Про прокуратуру» Венеційська комісія звертала увагу на надмірну широту формулювання поняття «інтереси держави», що створює ризик надмірного розширення ролі прокуратури поза сферою кримінальної юстиції. Міжнародні стандарти Ради Європи послідовно виходять із того, що основною функцією прокуратури має залишатися кримінальне переслідування, тоді як виконання інших функцій допускається лише у виняткових випадках і за умови чіткого законодавчого врегулювання.

Конституційна реформа прокуратури 2014–2016 років була спрямована саме на трансформацію прокуратури в орган кримінальної юстиції, що діє максимально наближено до європейських стандартів, враховуючи вітчизняну особливість системи правосуддя. У цьому контексті представництво інтересів держави в суді мало набути виключного, субсидіарного та залишкового характеру.

Отже, подальше законодавче врегулювання представницької функції прокуратури має здійснюватися не шляхом нормативного визначення максимально широкого кола підстав для представництва, а навпаки — через їх суттєве звуження, чітке визначення та мінімізацію дискреції прокурора відповідно до Конституції України, рішення Конституційного Суду України та міжнародних стандартів.

У перспективі представництво інтересів держави прокурором у суді має розглядатися як тимчасовий, винятковий та залишковий механізм, який поступово втрачатиме своє значення у процесі подальшої інституційної еволюції прокуратури України та її наближення до європейської моделі органу кримінальної юстиції. Хоча європейські стандарти і не забороняють прокуратурі здійснювати функції поза межами системи кримінальної юстиції, вони мають бути мінімальними; натомість органи виконавчої влади, адміністративна юстиція та інші інструменти поза сферою публічного обвинувачення мають задовольняти потреби у захисті прав людини.

Вважаємо, що проєкт Закону № 15253 від 15.05.2026 потребує доопрацювання в частині звуження підстав для представництва. Запропонований деталізований перелік підстав для представництва не звужує їх порівняно з чинною ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», а радше зберігає в тому самому обсязі або навіть розширює — що й було предметом неконституційності, встановленої КСУ у Рішенні від 03.12.2025 № 6-р(ІІ)/2025. Відповідні підстави можуть бути звужені під час доопрацювання проєкту Закону до другого читання або шляхом відкликання проєкту Закону і внесення доопрацьованого на заміну.

У 2024 році Україну сколихнула новина про масові прокурорські інвалідності на Хмельниччині. Зʼясували, що прокурорів, які отримують пенсію за інвалідністю, у країні майже 500, і ледь не половина від цієї кількості працює в Хмельницькій і Черкаській областях. Через цей скандал генпрокурор Андрій Костін пішов у відставку. Пізніше Рада національної безпеки і оборони України (РНБОУ) ліквідувала Медико-соціальну експертну комісію (МСЕК), а увага до цієї історії вщухла. 

Уже влітку 2025 року новий генпрокурор Руслан Кравченко пообіцяв розібратися з проблемою. Утім, прокурори дотепер не зазнали кримінальної відповідальності, заледве дисциплінарної; декотрі втратили керівні посади й опинилися на рядових.

Лабораторія законодавчих ініціатив уже писала, чому поспішні рішення нового генпрокурора, який масово подає дисциплінарні скарги на прокурорів, більше нашкодять, ніж розв’яжуть проблему комплексно. Серед іншого це підтверджує нещодавній матеріал NGL.media про те, як прокурори повертають собі інвалідність через суд після сумнозвісного скандалу. Пропоную подивитися на цю історію в ширшому контексті.

Прокурори, чий статус інвалідності скасували чи змінили, проходили огляд у Науково-дослідному інституті медико-соціальних проблем інвалідності (НДІ) у Дніпрі. Частину рішень скасовують через неузгодженість процедури на підзаконному рівні та брак юристів у НДІ. Прокурори поновлюють свій попередній статус через адміністративний суд, а також повертають собі щомісячні виплати. При цьому вони продовжують працювати, адже втратили лише виплати, а не посади. Тобто ці прокурори не зазнали жодної відповідальності, ще й повернули статус інвалідності, скасований чи змінений внаслідок переогляду. Як це сталось?

У липні 2025 року генпрокурор Руслан Кравченко повідомляв, що в органах прокуратури працюють 484 прокурори з інвалідністю, з них 41 подав заяву на звільнення за власним бажанням. Тоді ж генпрокурор скерував до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (КДКП) питання притягнення до відповідальності 348 прокурорів з інвалідністю. Адже керівник органу прокуратури не може просто звільнити підлеглого. Лише незалежний орган — КДКП — має право звільнити прокурора.

Не викликав сумніву і не підлягав підтвердженню статус прокурорів, які мають інвалідність з дитинства, людей, які зазнали невідновних втрат для здоров’я, набули інвалідність через війну чи хворі на рак. Таких в органах прокуратури 136 — тож вони не підпадали під переогляд. 

Усіх інших прокурорів зобов’язали підтвердити інвалідність у визначених медико-соціальних експертних комісіях.

Два місяці після скандалу, у вересні 2025 року, Руслан Кравченко розповів про перші результати:

• 57 прокурорів зі статусом інвалідності звільнили з органів прокуратури;
• 56 прокурорів звільнили з адміністративних посад;
• відкрили 228 дисциплінарних скарг, які очікують розгляду КДКП.

Після цього про прогрес у цій справі керівництво Офісу Генпрокурора не повідомляло, та й ці дані насправді викликають сумнів.

У реєстрі рішень КДКП станом на 13 травня 2026 року лише 29 про звільнення з органів прокуратури. Причина: безпідставне отримання статусу людини з інвалідністю та підвищеного розміру пенсії. Це дисциплінарний проступок — дії, які порочать звання прокурора, можуть викликати сумнів у його об’єктивності, неупередженості й незалежності і є порушенням правил прокурорської етики.

Це вдвічі менше від заявленої генпрокурором кількості звільнених прокурорів. 14 прокурорам заборонили обіймати вищі посади й переводитися до прокуратури вищого рівня строком на рік. Ще три прокурори отримали догани. Інших юридичних підстав звільнити прокурора немає — хіба що він сам захотів або через сумнівні схеми реорганізації.

Однак 246 прокурорів із 292, щодо яких КДКП уже вирішила справи, не покарані за свої дії. Тобто КДКП не побачила в їхніх діях складу дисциплінарного проступку і закрила провадження. Це понад 80 % від загальної кількості дисциплінарних проваджень щодо прокурорів з інвалідністю. 

Чому закривали дисциплінарні провадження? Найчастіше за результатами службового розслідування бракувало інформації, яка підтверджувала б наявність дисциплінарного проступку в діях прокурора, коли він отримував статус людини з інвалідністю, оформлював і отримував пенсію. Крім того, не могли підтвердити, що прокурор використовував службові повноваження або службовий статус і пов’язані з цим можливості задля отримання інвалідності.

У цьому випадку йшлося про зміну групи інвалідності або строку її дії, що встановлює НДІ медико-соціальних проблем інвалідності (адже КДКП не може оцінити правдивість діагнозу — вона відповідає лише за юридичну складову). Тобто у прокурора є підтвердження від системи охорони здоровʼя: «Усе добре, просто медики помилилися з групою інвалідності та/або її строком».

Строк давності в дисциплінарних справах — лише рік. Тобто КДКП мусила відкласти звичайні скарги на прокурорські порушення (ситуації, в яких громадяни скаржилися на прокурорське свавілля) на користь цих справ, щоб вкластися у такий короткий строк. Більшість рішень КДКП з початку 2026 року стосується саме прокурорів з інвалідністю, а інші справи відійшли на другий план. Упевнений, що це негативно позначилося на якості рішень, ухвалених поспіхом, що може стати слабкою ланкою під час оскарження у Вищій раді правосуддя чи суді.

Безпідставна інвалідність і отримання вигоди з неї — це не лише порушення етичних правил, а й результат кримінального правопорушення. Усі ці випадки має розслідувати Державне бюро розслідувань, а суд повинен притягнути винних прокурорів до відповідальності.

За пресрелізами ДБР можна встановити, що розслідують п’ять кримінальних проваджень щодо прокурорів з інвалідністю. Обвинувальні акти для частини вже передали до суду. Окремої статистики про це немає, а вироків, принаймні на загал, ще не публікували. 

Так, не всіх прокурорів, яких притягнули до дисциплінарної відповідальності, слід засудити. Однак безпідставне отримання інвалідності та пенсійних виплат — це або корупція, тобто хабар МСЕК за рішення, або підробка документів для встановлення неправдивого діагнозу, або просто купівля інвалідності чи отримання в подарунок (знаємо і такі приклади — на день народження). Зрештою, це може бути пряма участь у схемі злочинної організації чи групи. Провадження, які розслідувало ДБР, стосуються саме таких випадків. 

Отже, у відповідь на скандал з безпідставними прокурорськими інвалідностями прокуратура скерувала всіх на переогляд до НДІ медико-соціальних проблем інвалідності. Частина прокурорів пройшла переогляд, частина ухилилася від нього, адже це не передбачено законом. Потім до КДКП скерували понад 300 дисциплінарних скарг на всіх прокурорів.

Залежно від поведінки прокурора можна говорити про такі наслідки:

29 прокурорів звільнені з прокуратури на підставі вчинення дисциплінарного проступку, тобто порушення правил етики. Це ті, хто відмовився від переогляду в НДІ або кому ДБР повідомило про підозру у вчиненні злочину.

56 прокурорів, яких, за словами Кравченка, звільнили з керівних посад. Тобто вони перейшли на рядові посади. Перешкод для подальшого призначення на керівну посаду немає, юридичної відповідальності вони не зазнали.

Декілька прокурорів є підозрюваними й обвинуваченими у вчиненні кримінальних правопорушень. ДБР розслідує безпідставне отримання статусу інвалідності і пенсійних виплат. 

Більшість прокурорів, які поїхали на переогляд, на думку системи охорони здоровʼя, — люди з інвалідністю, адже підтвердили свій статус. Йдеться про щонайменше 246 прокурорів. Або їм послабили діагноз — з ІІ групи інвалідності до ІІІ групи, з безстрокової групи до строкової. Тобто юридично йдеться лише про помилку медичної системи у встановленні діагнозу. Складу правопорушення в діях прокурора немає. Частина прокурорів повертає собі пенсійні виплати через суд на підставі процедурних порушень. Чи знайшли вони спосіб «вирішити» питання з профільною установою Міністерства охорони здоров’я, чи справді помилилася система — питання відкрите.

Ключовим залишається питання про стан кримінальних проваджень, які розслідує ДБР. Процесуальне керівництво в них здійснюють прокурори відповідних підрозділів нагляду за слідчими ДБР. Але всю їхню роботу по вертикалі організовує генеральний прокурор, тим паче йому розширили наглядові повноваження в липні 2025 року. Якщо він серйозно береться розвʼязати проблему прокурорів з фіктивною інвалідністю, то до нього і ДБР є слушне питання. Який стан розслідування кримінальних проваджень? Чому за півтора року маємо лише декілька обвинувальних актів? Саме про ці речі має звітувати генпрокурор, адже суспільний інтерес ніде не зник.

Зрештою, окремим складником проблеми є реакція МОЗ і поспіх у виконанні рішення РНБО без реальних механізмів перевірки. Якщо медики пишуть, що діагноз правильний, то жоден доказ проти цього не встоїть. 

Проте це вже питання до керівництва держави: що там з виконанням цього рішення? Адже шкода від безпідставних інвалідностей не лише для бюджету, гроші з якого йдуть у кишені прокурорів чи інших недоброчесних людей, а й для обороноздатності нашої країни. Не секрет, що величезна проблема з цим в органах, відповідальних за мобілізацію. Варто порушувати питання про кримінальну відповідальність не лише прокурорів, а й усіх організаторів, виконавців і користувачів цих злочинних схем. Це мало б бути пріоритетом для генерального прокурора.