З якими ризиками стикається антикорупційна екосистема, як посилити сферу правопорядку та незалежність прокурорського самоврядування? Ольга Піскунова, експертка напряму «Правопорядок» Лабораторії законодавчих ініціатив (ЛЗІ) взяла участь у міжнародній конференції «Формуючи демократичне майбутнє в умовах війни (Forging a Democratic Future in Wartime)» в Копенгагені.

У межах панельної дискусії «Реформи у сферах боротьби з корупцією та верховенства права на шляху України до членства в ЄС» Ольга Піскунова акцентувала на необхідності відновити прозорі конкурси на керівні посади в прокуратурі та посилити незалежність підрозділів внутрішнього контролю в органах правопорядку і прокурорського самоврядування. На думку експертки, також на часі ухвалити закон про органи правопорядку. Усі ці напрями відіграють важливу роль у захисті основоположних прав і свобод людини, тому відповідні органи мають бути незалежними й стійкими до зовнішніх і внутрішніх вразливостей.

Подію за участі аналітиків, науковців, політиків та представників профільних громадських організацій організував Данський інститут міжнародних досліджень (DIIS).

Учасники конференції також обговорили впровадження реформ у сферах демократичного врядування та верховенства права в контексті їхнього зв’язку з процесом вступу України до Європейського Союзу.

Як прокурори на місцях сприймають євроінтеграційні вимоги й професійний дискурс навколо вступу до Євросоюзу — керівник напряму «Правопорядок» Лабораторії законодавчих ініціатив Євген Крапивін виступив 11 вересня як залучений тренер Тренінгового центру прокурорів України (ТЦПУ) на семінарі для прокурорів Дніпропетровської та Запорізької областей у Дніпрі. Також у межах події, організованої Консультативною місією Європейського Союзу в Україні (КМЄС) спільно із ТЦПУ, експерт ЛЗІ долучився до панельної дискусії «Роль прокурорів у процесі реформ, пов’язаних із вступом України до ЄС».

Для ЛЗІ заходи, як-от семінар «Зміцнення української прокуратури в рамках реформ, повʼязаних із вступом до ЄС: верховенство права, демократична стійкість та кримінальне правосуддя», — можливість звірити аналітику з практикою, ознайомитися із запитами та проблемами професійного середовища. Водночас це дає змогу поділитися напрацюваннями та рекомендаціями з тими, кого реформи та їх втілення стосуються безпосередньо.

Чутки про можливу відставку Руслана Кравченка з посади генерального прокурора з’явилися ще 12 грудня 2025 року. Однак тоді він поспішив це заперечити на особистій сторінці у Фейсбуці і пригрозив «я за кожним прийду особисто». 

Вже менше ніж за рік Кравченко написав заяву на звільнення на тлі корупційних скандалів в Офісі генпрокурора. Тепер її має підтримати Верховна Рада. Це доволі швидка кадрова розв’язка, але точно не вирішення головних проблем у прокуратурі — одній із складових трикутника правосуддя.

Йдеться не лише про конкретне кримінальне провадження чи людей, які в ньому фігурують. Операція Національного антикорупційного бюро (НАБУ) і Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП) «Карфаген» підсвітила значно глибшу інституційну проблему: за останній рік прокуратура як інституція стала ще більше залежати від того, хто саме сидить у кабінеті генерального прокурора.

Робота Руслана Кравченка від початку була об’єктом регулярної критики. Його пріоритети не відповідали викликам воєнного часу, євроінтеграційні реформи зупинилися, а подекуди — відкотилися, а у прокуратурі запанувало «ручне управління» і призначення некомпетентних осіб на керівні посади.

«Карфаген» у цьому сенсі — лише верхівка айсберга. Він показав, наскільки дорого державі коштує система, у якій кадрові рішення дедалі більше залежать від волі керівника й не ґрунтуються на професіоналізмі, а внутрішні запобіжники слабшають або й взагалі відсутні.

Тому після звільнення Руслана Кравченка Україні доведеться відповісти одразу на два питання. Хто стане наступним генпрокурором? І що робити із понівеченою за Кравченка системою, яку наступник успадкує? А що буде далі з Русланом Кравченком — ймовірно, відповість САП у нових матеріалах.

Курс прокуратури за Кравченка став зрозумілим майже одразу після його призначення. 24 червня 2025 року він одним підписом перекреслив річну роботу відомства та міжнародних експертів над пілотним проєктом з добору керівників прокуратур, що передбачав поступовий перехід до призначень на основі конкурсу. Кравченко скасував положення про кадровий резерв для керівних посад у прокуратурі, який був фактично на фінішній прямій. Звісно, резерв не вирішував усіх кадрових проблем. Водночас це мало допомогти поступово перейти від кулуарного пошуку кандидатів до прозорого відбору за чіткими критеріями професійності та доброчесності.

Показовою стала й історія з «фейковими» прокурорськими інвалідностями. Після призначення Руслан Кравченко пообіцяв розібратися зі скандалом, який у 2024 році коштував посади його попереднику Андрію Костіну. Замість кримінальних справ генпрокурор просто надіслав скарги до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (КДКП) і чекав результату. Не дивно, що такий крок не дав відповіді на головне питання — чи були статуси інвалідності отримані незаконно. Тому прокурори дотепер не зазнали кримінальної відповідальності, заледве дисциплінарної (80% дисциплінарних справ просто закрили, а прокурори і надалі отримують виплати). Дехто втратив керівну посаду й залишився працювати рядовим прокурором. Щобільше — деякі з них навіть повертають собі інвалідність через суд після сумнозвісного скандалу. Тобто Кравченко самоусунувся від проблеми, намагався перекласти відповідальність на незалежний орган, а безкарність прокурорів стала ще більш очевидною всім.

Далі прокуратура за Кравченка продовжила рухатися до ще більш «ручної» моделі управління. Ще на початку каденції він намагався обґрунтувати спрощення процедур призначення «кадровим голодом» у прокуратурі, який сам вигадав. Вже під час липневої атаки на антикорупційні органи у 2025 році Парламент ухвалив закон № 4555-IX, який скасовував процесуальну незалежність НАБУ і САП. Журналістські розслідування демонструють активну роль Кравченка в цьому — за це він отримав можливість додати свої бенефіти у вигляді скасування конкурсів на керівні посади в прокуратурі. Після протестів частину положень, які стосувалися НАБУ і САП, виправили. Але руйнівні зміни для прокуратури залишилися.

На час воєнного стану скасували конкурси — з серпня 2025 року на посади в Офіс генпрокурора або обласну прокуратуру можна взяти будь-кого з юридичною освітою. Процесуальні повноваження генпрокурора розширили, що додатково посилило його вплив на всіх прокурорів. Тобто він тепер може надавати вказівки напряму слідчому в обхід прокурора, який веде справу, і «витребувати» необхідні провадження для перевірки, що повністю зупиняє рух у межах провадження.

Все, що хотіли обмежити для НАБУ і САП — встановили для інших органів правопорядку та прокуратури. Тобто генпрокурор може втручатися у справи, наприклад, Бюро економічної безпеки і Нацполіції, для реалізації як своїх ідей, так і відстоювання інших політичних інтересів.

Інституційні реформи прокуратури — конкурс на керівні (не лише рядові) посади, посилення прокурорського самоврядування, випадковий розподіл кримінальних проваджень, нова система оцінювання і вдосконалення дисциплінарної процедури — за Кравченка фактично опинилися на паузі.

Натомість генпрокурор обрав собі пріоритетом захист прав дітей. Офіс генпрокурора почав залучати керівників обласних і окружних прокуратур до особистої підтримки обвинувачення у резонансних справах щодо вбивств і зґвалтувань дітей (розуміючи, що вони гірше обізнані зі справою ніж прокурори, які вели їх з самого початку), а прокуратура пропонувала ширші можливості для координації інших державних органів у сфері захисту дітей. Така практика, на думку фахівців, створювала два ризики: поступове повернення прокуратури до радянсько-тоталітарної логіки «загального нагляду», від якої Україна відмовлялася під час попередніх реформ, та підміну спеціалізованих ювенальних прокурорів адміністративними керівниками.

Україна ж тим часом втратила цілий рік у реформі прокуратури, щобільше — отримала гіршу стартову позицію для наступного генпрокурора. Відкат реформи — це пряма відповідальність Кравченка, яка дивує навіть європейських бюрократів. Адже на зустрічах з міжнародними партнерами він казав одне, а робив протилежне.

До серпня 2025 року стати прокурором можна було лише через конкурс у КДКП. Лише потім «рухатись вгору» в системі. Прокурори, які вже були в системі, пройшли таку атестацію. Тож взяти «свою» людину одразу в Офіс генпрокурора було неможливо, а провести його або її через конкурс — марудно. Саме цей складний вхід в професію і скасували законом № 4555-IX. Кравченко активно користувався можливостями, які це відкривало.

Зокрема, саме за новими правилами у серпні 2025 року до Офісу генпрокурора прийшов Сергій Кропива — колишній посадовець кіберполіції та заступник голови Одеської ОВА. Він отримав керівну посаду у Департаменті міжнародного співробітництва без відкритого конкурсу. Щобільше, ніколи до цього не був прокурором.

За оцінками експертів Лабораторії законодавчих ініціатив, за новими правилами до системи прийшло понад тисячу людей без конкурсного добору та попередньої конкурсної оцінки професійності й доброчесності. Кравченко вручну «перетасував» керівний склад прокуратури, погіршивши рівень управління.

Саме тому сьогодні вже недостатньо просто повернути старі правила. Тепер же доведеться одночасно змінювати і ще й управлінські практики та оцінювати кадрові рішення, ухвалені за останній рік.

Тому що Кравченко йде, а його люди лишаються, і саме вони керують прокуратурою. Саме вони значною мірою сформували публічний образ відомства останнього року. Але прокуратура — одна зі складових системи правосуддя, і Кравченко не є уособленням всіх прокурорів.

Криза чи політична турбулентність на рівні найвищого керівництва не має кидати тінь на інституцію загалом і на тисячі звичайних прокурорів, які сумлінно виконують свою роботу.

У системі залишається багато професійних і доброчесних фахівців. Водночас за часів Кравченка частина з них опинилася на маргінесі ухвалення управлінських рішень, а частина — взагалі залишила прокуратуру. Саме ці люди мають керувати прокуратурою, зокрема — входити до органів прокурорського самоврядування, які повинні розвиватися відповідно до європейських стандартів. У демократичній державі прокуратура — це не «правоохоронний орган» з чіткою вертикаллю виконавчої влади, а важлива частина системи правосуддя, яка гарантує певний рівень незалежності як суддям, так і прокурорам. Їхні рішення диктуються не керівниками, а правом. Водночас самоврядування децентралізує систему, мінімізує повноваження керівника прокуратури, включно з генпрокурором, та захищає прокурора від незаконного тиску, насамперед політичного.

Тому оцінювати весь інститут виключно через дії чи бездіяльність його очільника означає ігнорувати реальний стан справ і знецінювати роботу тих, хто продовжує забезпечувати справедливе правосуддя.

Щоб система працювала ефективно і була стійкою до будь-яких персоналій на посаді генпрокурора, критично важливо зосередитися на глибинних інституційних реформах.

Насамперед ідеться про скасування шкідливих положень закону № 4555-IX, повернення прозорого конкурсу в прокуратурах всіх рівнів. Прокурорський корпус має бути сформований за принципами професійності, доброчесності та меритократії, а не лояльності до керівництва. Крім того, фундаментом незалежної прокуратури має стати дієве прокурорське самоврядування. Його органи мають стати не номінальними придатками владної вертикалі, а справжнім колективним органом, який захищає процесуальну незалежність прокурорів від адміністративного тиску і забезпечує справедливість дисциплінарних процедур. А також зобов’язання перед ЄС нова система оцінювання, випадковий розподіл кримінальних проваджень, дисциплінарна процедура тощо.

Окремої уваги потребують і кадрові рішення останнього року. Законного способу звільнити призначених в цей період прокурорів немає. До керівників, які були призначені без конкурсних процедур, має бути підвищена увага як з боку прокурорських підрозділів внутрішнього контролю, так і з боку органів правопорядку загалом.

Із новим генеральним прокурором є ще одна проблема — час. Після відставки Андрія Костіна восени 2024 року президент ще вісім місяців шукав нового генпрокурора. І, як бачимо, — ці тривалі пошуки успішними назвати складно.

Такий перехідний період може повторитися. За законом у разі відсутності генерального прокурора його повноваження здійснює перший заступник, а якщо його немає — один із заступників.

Нині перша заступниця генпрокурора — Марія Вдовиченко, яка є на негласних записах операції «Карфаген», а, за інформацією журналістів,  готувала нову атаку на антикорупційні органи. 8 вересня Вдовиченко написала заяву на звільнення, тож за розподілом обовʼязків черга переходить до заступника генпрокурора Максима Крима.

Водночас призначити наступного кандидата за поточною закритою процедурою означатиме фактичне повернення в точку, з якої починалася історія Кравченка.

Тому Україні потрібне перехідне рішення. Його завдання значно простіше: не дозволити знову призначити некомпетентного і недоброчесного генпрокурора, поки нова постійна модель ще не встановлена.

Але чи може президент сам це зробити? Навряд — у цьому важливим є також голос профільної спільноти, підтримка і довіра представників професії, яким, власне, у подальшому з цією людиною працювати. Наявність їхньої оцінки дасть змогу суспільству побачити, хто є кандидатом, який у нього досвід, наскільки він доброчесний, що зробить процес більш чітким та прозорим, а довіру до нього — більшою. Тому президент мав би подати свої кандидатури для оцінки компетентності та доброчесності перед внесенням до Парламенту.

Одним із таких механізмів може бути попередня перевірка кандидатів чинною Етичною радою. Вона оцінює кандидатів до Вищої ради правосуддя (ВРП) за критеріями професійної етики та доброчесності. Етична рада складається із шести членів: трьох суддів або суддів у відставці, запропонованих Радою суддів, і трьох міжнародних експертів. Це готова інфраструктура із досвідом перевірки декларацій, репутаційних ризиків, професійної етики, інформації з державних реєстрів і відкритих джерел, яка працює з 2022 року.

У майбутньому цю роль має перебрати реформована Рада прокурорів або нова конкурсна процедура — залежно від того, яку модель після консультацій із Венеційською комісією обере Україна.

Тому залучення Етичної ради на цьому етапі — це міст до деполітизації процедури призначення генпрокурора. Це виграє нам більше часу для якісного реформування в подальшому.

Європейський Союз уже кілька років говорить Україні про потребу зниження політичного впливу на процедуру призначення генпрокурора. Європейська комісія чітко вимагає деполітизувати порядок добору та звільнення генерального прокурора і зробити його прозорим та заснованим на професійних якостях із залученням прокурорського корпусу.

Сьогодні в Україні існує кілька способів, як виконати ці вимоги ЄС. Один із них — відкритий конкурс із залученням міжнародних експертів. Відповідний законопроєкт № 15343 депутати зареєстрували у Парламенті у червні 2026 року.

Інша модель передбачає більшу участь професійного середовища та реформованої Ради прокурорів у попередньому оцінюванні кандидата. Лабораторія законодавчих ініціатив раніше детально аналізувала обидва підходи та їхні конституційні ризики, адже в умовах воєнного стану зміни до Конституції України неможливі.

Зараз проблема не в необхідності обрати між ними за кілька днів. А в тому, що жодна з цих моделей не запрацює одразу. Кожен варіант потребує ухвалення законодавчих змін, їхньо імплементації, формування і запуску необхідних органів та процедур й, зрештою, проведення самого добору.

Постійні правила і процедури потрібні на роки. Генеральний прокурор потрібен на вже.

Після публічних дискусій і кількох скандалів навколо проєктів Антикорупційної стратегії на 2026–2030 роки (АС), після обговорення у ключових парламентських комітетах та отримання зауважень від державних інституцій народні депутати зареєстрували доопрацьований проєкт документа антикорупційної політики — проєкт Закону № 15230-д. У ньому враховані висновки комітетів Верховної Ради України (ВРУ), зауваження Головного науково-експертного управління (ГНЕУ) ВРУ, інші зауваження, висловлені до попередніх законопроєктів. Також у документ інтегровані проміжні бенчмарки (IBM) переговорного Кластера 1 «Основи процесу вступу до ЄС». 

Серед основних положень, які дали змогу посилити доопрацьований проєкт АС, у пояснювальній записці до проєкту Закону № 15230-д названо такі: 

1. наскрізна синхронізація проєкту з положеннями Дорожньої карти з питань верховенства права та проміжними ключовими показниками за Кластером 1 «Основи процесу вступу до ЄС»;
2. доповнення Преамбули принципами, на яких ґрунтується Стратегія, що дасть змогу зберегти візію майбутнього;
3. доповнення проблеми, пов’язаної з виявленням, розшуком та управлінням активами, одержаними від корупційних та інших злочинів;
4. доповнення підрозділу 2.1. (Судоустрій і статус суддів) засадничою проблемою фінансового забезпечення судової гілки влади та перенесення до нього проблеми інституційної стійкості і спроможності Вищого антикорупційного суду;
5. системне вдосконалення приписів у сферах оподаткування та митної справи;  
6. включення до проєкту антикорупційної проблематики лісового господарства як стратегічно важливої галузі;  
7. доопрацювання підрозділу 2.16. (Освіта та наука) як основи плекання людського та інноваційного капіталу України. 

Антикорупційна стратегія — це документ, який визначає засади та пріоритети державної антикорупційної політики на наступні п’ять років. Він розробляється Національним агентством з питань запобігання корупції (НАЗК) та ухвалюється Верховною Радою України. Стратегія має ґрунтуватися на системному аналізі ситуації щодо корупції та результатів виконання попередньої стратегії. У подальшому, на виконання АС, Уряд розробляє та затверджує чіткий план дій з її реалізації — Державну антикорупційну програму.

В історії України це вже третій стратегічний документ антикорупційної політики. Перша стратегія затверджена 14 жовтня 2014 року на період до кінця 2017 року. Наступна стратегія розрахована на 2021–2025 роки, однак відповідний закон Парламент ухвалив лише в червні 2022 року. Тому щоб досягти очікуваних результатів, фактично лишалося три роки. Державна антикорупційна програма на 2023–2025 роки виконана частково і діє до затвердження нової.

У травні у Верховній Раді зареєстрували три законопроєкти про засади державної антикорупційної політики на 2026–2030 роки (законопроєкт № 15230, законопроєкт № 15230-1, законопроєкт № 15230-2). ЛЗІ опублікувала свій експертний аналіз деяких відмінностей між ними та рекомендації щодо найоптимальніших шляхів удосконалення антикорупційної політики.

Після доопрацювання Комітетом з питань антикорупційної політики цих законопроєктів прийнято рішення (згідно з ч. 2 ст. 110 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України») про внесення на розгляд Парламенту доопрацьованої версії Антикорупційної стратегії, аналіз ключових позицій якої надається нижче.

Перелік ідентифікованих раніше проблем у цій сфері залишився незмінним. Як і в попередніх версіях, пропонується, поміж іншим, уточнити підстави для притягнення осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, до дисциплінарної відповідальності. 

Деякі очікувані стратегічні результати зазнали суттєвих змін. Так, у попередніх редакціях АС передбачалося, що в результаті законодавчих змін особа може бути притягнута до дисциплінарної відповідальності, якщо суд, зокрема, визнає вчинене нею адміністративне правопорушення, пов’язане з корупцією, малозначним або ж закриє справу через сплив строків накладення адміністративного стягнення. Ми вже зазначали, що такий підхід може призвести до порушення принципу презумпції невинуватості особи.

У доопрацьованій версії АС цих підстав немає, а залишилося положення, що притягнення публічних службовців до дисциплінарної відповідальності відбувається на підставі рішення суду, яке набрало законної сили та яким особу притягнуто до адміністративної відповідальності за адміністративне правопорушення, пов’язане з корупцією. 

Відповідно до ч. 2 ст. 65-1 Закону України «Про запобігання корупції», до дисциплінарної відповідальності притягується посадова особа, яка вчинила корупційне правопорушення або правопорушення, пов’язане з корупцією, однак судом не застосовано до неї покарання або не накладено на неї стягнення у вигляді позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю, пов’язаними з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування.

Позбавлення такого права в Кримінальному кодексі України (КК України) і в Кодексі України про адміністративні правопорушення (КУпАП) визначене як додаткове покарання/стягнення. Тому саме суд, оцінюючи всі обставини справи, призначає основне покарання або стягнення (як правило, штраф), а також може призначити додаткове покарання/стягнення, якщо така можливість передбачена санкцією відповідної статті КК України чи КУпАП.

Якщо санкцією статті таке додаткове покарання/стягнення не передбачено або якщо суд його не застосував, то на особу має накладатися дисциплінарне стягнення.

АС пропонує розширити перелік підстав для притягнення публічних службовців до дисциплінарної відповідальності за порушення антикорупційного законодавства. Експерти ЛЗІ вважають, що такі зміни до законодавства не розвʼяжуть наявної проблеми, а навпаки — поглиблять її (проблема 1.9.1).

У короткому описі цієї проблеми зазначено, що її причинами є, зокрема:

• недосконале законодавство про дисциплінарну відповідальність публічних службовців та його неузгодженість з антикорупційним законодавством; 
• незастосування керівниками та суб’єктами притягнення до дисциплінарної відповідальності згаданих вище положень статті 65-1 Закону України «Про запобігання корупції».

У разі якщо законами буде встановлено, що окремою підставою для притягнення публічних службовців до дисциплінарної відповідальності є факт набрання законної сили рішенням суду про притягнення цих осіб до адміністративної відповідальності за вчинення правопорушення, пов’язаного з корупцією, то на практику застосування дисциплінарних стягнень це навряд чи вплине. Отже, досягнення цього стратегічного результату не розвʼяже проблему.

На цьому етапі доцільнішим видається удосконалення строків і процедур притягнення до дисциплінарної відповідальності, а також надання роз’яснень щодо застосування положень антикорупційного законодавства в частині притягнення осіб до відповідальності.

У попередніх редакціях проєкту АС (очікуваний стратегічний результат 1.9.1.1 до проблеми 1.9.1) визначалося, що безумовною підставою для звільнення особи з публічної служби (посади) поза процедурою дисциплінарної відповідальності має стати набрання законної сили рішенням суду, яким особу притягнуто до кримінальної, адміністративної чи цивільної відповідальності. 

ГНЕУ Апарату ВРУ вже висловило низку слушних зауважень до цього положення, зокрема те, що спроба обійти дисциплінарне провадження позбавляє особу процесуальних гарантій індивідуалізації вини та пропорційності стягнення. Матеріали суду можуть бути використані при проведенні дисциплінарного розслідування, а не бути автоматичною безумовною підставою для звільнення поза процедурою дисциплінарної відповідальності. 

Варто додати, що цей порядок звільнення фактично нівелює такий вид додаткового покарання/стягнення, як позбавлення особи права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю у контексті порушення антикорупційного законодавства.

Доопрацьована версія Стратегії містить формулювання, що удосконалення законодавчих підстав притягнення до дисциплінарної відповідальності за порушення антикорупційного законодавства має відбутися, зокрема, шляхом «встановлення безумовних підстав для звільнення зі служби (з посади) поза процедурою дисциплінарної відповідальності будь-якої категорії осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування».

Зазначимо, що таке формулювання є надто широким і нечітким порівняно з попередньою редакцією. Крім того, безумовні підстави для звільнення з публічної служби (посади) уже і так визначені як Кодексом законів про працю України (ст. 36, ст. 40), так і законами, які визначають особливості певного виду публічної служби (наприклад, ст. 87 Закону «Про державну службу», ст. 51 Закону «Про прокуратуру» тощо).

Отже, цей очікуваний результат потребує уточнення, що публічний службовець підлягає звільненню у разі, якщо судом до нього застосовано додаткове покарання/стягнення у виді позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю, а також у разі визнання активів такої особи або активів, набутих за її дорученням іншими особами та в інших передбачених статтею 290 Цивільного процесуального кодексу України випадках, необґрунтованими та їх стягнення в дохід держави.

Також у цьому розділі змінені формулювання очікуваного стратегічного результату 1.9.3.3 щодо удосконалення процедури притягнення до адміністративної відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією. Якщо попередні версії АС передбачали збільшення строків накладення адміністративного стягнення, то зараз формулювання змінено на менш чітке: перегляд строків накладення стягнення за вчинення таких правопорушень. 

У процесі реалізації Антикорупційної стратегії через таке формулювання ці строки можуть бути переглянуті як у бік збільшення, так і в бік зменшення, що навпаки погіршить практику притягнення до адміністративної відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією.

Нова редакція АС зберігає очікуваний стратегічний результат щодо узагальнення судової практики Верховного Суду у справах про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією, щодо якого ЛЗІ вже висловлювала застереження.

Розділ АС, присвячений цим питанням, зазнав суттєвих змін.

Насамперед до нього перенесені проблеми, ідентифіковані у діяльності Вищого антикорупційного суду (ВАКС). Це правильне рішення, адже ВАКС — частина судової влади. Самі положення щодо антикорупційного суду не змінилися і передбачають запровадження одноособового розгляду цивільних та адміністративних справ, механізмів недопустимості зловживання процесуальними правами учасниками кримінального провадження, можливості продовження розгляду справи у разі заміни одного з трьох суддів колегії ВАКС чи Апеляційної палати ВАКС. Також проєкт АС наголошує на заповненні вакантних посад суддів та наданні постійних приміщень для суддів першої та апеляційної інстанцій ВАКС. Виконання цих заходів уже триває. 

В оновленому проєкті АС дещо змінені підходи до участі міжнародних експертів у відборі членів Вищої ради правосуддя (ВРП) та Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС). Якщо перший варіант (законопроєкт № 15230) прямо передбачав право вирішального голосу міжнародних експертів, то в доопрацьованій редакції АС вказано, що добір має бути прозорим, передбачуваним та за потреби вдосконаленим, «з тимчасовим залученням незалежних експертів, делегованих міжнародними партнерами, відповідно до пункту 23.2.1. проміжних ключових показників за Кластером 1 “Основи процесу вступу до ЄС”». 

Попри очевидну необхідність поступово рухатися до заміни міжнародних експертів національними, Україні на цьому етапі, як раніше наголошувала ЛЗІ, ще зарано робити цей крок насамперед через нереформованість органів суддівського самоврядування. Водночас в АС звертається увага на необхідності заповнювати всі вакантні посади членів ВРП та ВККС у строки, які забезпечують безперервне функціонування цих органів. 

У доопрацьованому проєкті АС змінено підхід до розвʼязання проблем у діяльності Ради суддів України (РСУ), а саме: «Механізм формування Ради суддів України недостатньо регламентований та потребує вдосконалення в частині встановлення строку повноважень її членів, підвищення прозорості процесів відбору кандидатів, а також визначення механізмів залучення суддівської спільноти до обговорення та обрання членів Ради». Розвʼязувати проблему пропонується через підвищення прозорості процесів відбору кандидатів у члени РСУ (зокрема, завчасне оприлюднення інформації про кандидатів тощо), визначення строку повноважень Ради та її членів, підстав та механізму дострокового припинення повноважень. Водночас орган суддівського самоврядування має обиратися шляхом таємного електронного голосування, в якому братимуть участь усі судді. Доопрацьована редакція заслуговує на підтримку. 

Основні проблеми, що виникають у роботі Національної школи суддів України (НШСУ), сформульовані дещо інакше, хоча суть первинних очікуваних стратегічних результатів збереглася. Зокрема, йдеться про те, що її діяльність потребує вдосконалення з метою підвищення ефективності механізмів підзвітності перед ВККС, впровадження конкурсного порядку відбору на керівні посади та забезпечення прозорості у діяльності НШСУ. Ці положення заслуговують на підтримку. Ба більше, аналогічні проблеми та шляхи їх розвʼязання описані у звіті місії TAIEX, яка проводила аудит НШСУ і Тренінгового центру прокурорів України.

Більш чітко сформульовано проблему неефективності інструментів ротації суддів, що обіймають адміністративні посади у суді (насамперед це стосується голів судів), що призводить до тривалого зайняття суддями адміністративних посад. Однак, на відміну від деяких інших положень АС, тут немає конкретних пропозицій щодо її розвʼязання. 

Законопроєктом № 15230-2 пропонувалося вдосконалити діяльність Громадської ради доброчесності, яка, відповідно до рекомендацій Венеційської комісії (Європейської комісії «За демократію через право»), мала б отримати законодавче закріплення в системі взаємного балансу добору суддів між громадськістю та державою, де громадськість посилює прозорість, але не підміняє інституційне рішення судової влади. Це положення відсутнє в доопрацьованому проєкті АС, хоча й заслуговує на підтримку народних депутатів під час голосування у сесійній залі. 

Доопрацьований проєкт АС розширює підходи до повноцінного функціонування електронного правосуддя. Зокрема, додані положення щодо забезпечення електронного судочинства шляхом розвитку Єдиної судової інформаційно-комунікаційної системи (ЄСІКС) та запровадження аналітичних інструментів запобігання, виявлення та реагування на можливі зловживання (зокрема, в автоматизованому розподілі справ, доступі до відомостей Єдиного державного реєстру судових рішень, нетиповому навантаженні на суди чи окремих суддів за окремими категоріями справ). 

Водночас заходи з розвитку ЄСІКС на постійній основі мають забезпечуватися належними фінансовими (за рахунок коштів Державного бюджету України) та людськими ресурсами з урахуванням потреб судів, органів та установ системи правосуддя. Такий підхід заслуговує на підтримку.

Також розширено обсяг доступної публічної інформації про судову систему, зокрема, має бути забезпечено регулярне оприлюднення протоколів (рішень) зборів суддів, судової статистики у розрізі кожного окремого суду.

Доопрацьований проєкт АС містить і низку нових, проте дискусійних пропозицій. Наприклад, визначення порядку публікації виконаних кандидатами на посаду судді практичних завдань та їх покритеріального оцінювання. Не зовсім зрозуміло, для чого це робиться. Кандидати, які не згодні зі своїми оцінками, і так оскаржують їх у Верховному Суді. Кандидати, які оцінками задоволені, проходять далі. Які проблеми має розвʼязати публікація всіх робіт та всіх оцінок — питання для дискусії. 

Також пропонується уніфікувати правила проведення співбесід із кандидатами на посаду судді. Варто звернути увагу, що процедури добору суддів у різні інстанції (і навіть у деякі юрисдикції) суттєво різняться. Тому уніфікації мають підлягати співбесіди в межах однієї процедури. 

Суттєвим доповненням проєкту АС є проблема, пов’язана з недостатнім забезпеченням судової системи фінансовими та людськими ресурсами (проблема 2.1.10). Для її розвʼязання пропонується забезпечити конкурентний рівень суддівської винагороди та заробітної плати для працівників апарату судів, інших органів та установ системи правосуддя з урахуванням навантаження, значущості та відповідальності роботи. 

Суддівська винагорода, відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів», обчислюється у прожиткових мінімумах для працездатних осіб, встановлених Державним бюджетом на відповідний рік. Попри зростання цього показника (у 2026 році — 3328 грн), база для розрахунку суддівської винагороди лишається незмінною з 2021 року, оскільки закони про Державний бюджет встановлюють окремий прожитковий мінімум для обчислення суддівської винагороди.

Про цю проблему заявила і сама суддівська спільнота на ХХ черговому з’їзді суддів у березні цього року, а Верховний Суд направив до Конституційного Суду України подання про визнання таких обмежень неконституційними (реєстраційний № 4/308(26) від 02.06.2026).

Порівняння положень доопрацьованої АС з попередніми редакціями в частині прокуратури свідчить про сталість ключових ідей — більшість визначених проблем та очікуваних стратегічних результатів збережена без суттєвих змін. Водночас нова редакція уточнює окремі положення з урахуванням євроінтеграційних зобов’язань, проміжних бенчмарків для Розділу 23 «Правосуддя та засадничі права» Кластера 1 «Основи процесу вступу до ЄС».

Якщо попередня редакція передбачала відновлення конкурсів на посади прокурорів Офісу Генерального прокурора та обласних прокуратур відповідно до рекомендацій Європейської Комісії, то нова редакція АС прямо пов’язує цей результат із пунктом 23.2 проміжних бенчмарків за Кластером 1 «Основи процесу вступу до ЄС». Отже, відповідна вимога отримує конкретніше нормативне підґрунтя у межах переговорного процесу України з Європейським Союзом.

Суттєвої зміни в доопрацьованій редакції АС зазнав механізм та підходи до вдосконалення процедури призначення та звільнення Генерального прокурора. Нова редакція визнає, що чинна процедура призначення та звільнення Генерального прокурора містить ризики неформального чи політичного впливу та потребує удосконалення відповідно до європейських зобов’язань України. Водночас цього разу стратегічний результат сформульовано узагальнено: передбачається забезпечення більш прозорої та заснованої на заслугах процедури відбору Генерального прокурора відповідно до пункту 23.2 проміжних бенчмарків за Кластером 1 «Основи процесу вступу до ЄС». 

На відміну від окремих попередніх законодавчих ініціатив, АС не визначає ту чи іншу модель реалізації євроінтеграційних зобовʼязань — відкритий конкурс на посаду чи інший механізм зменшення політичного впливу. Такий підхід залишає законодавцю ширший простір для обрання конкретного механізму призначення Генерального прокурора за умови дотримання визначених Стратегією принципів прозорості, меритократичності та відповідності європейським зобов’язанням України. Різні моделі удосконалення порядку призначення та звільнення Генерального прокурора, їх відповідність європейським стандартам, конституційні аспекти та можливі сценарії імплементації в Україні ЛЗІ розібрала в аналітичній записці «Деполітизація порядку призначення і звільнення Генерального прокурора: європейські моделі, конституційні аспекти та можливі сценарії для України».

Окремо варто звернути увагу на підхід до вдосконалення системи оцінювання якості роботи прокурорів. Доопрацьована редакція (як і попередні) передбачає використання результатів оцінювання для прийняття кадрових та управлінських рішень, а також рішень про преміювання.

На відміну від проєкту Закону № 15230-2, який передбачав можливість використання результатів оцінювання як підстави для дисциплінарного реагування, у положеннях доопрацьованої АС така можливість не передбачена. Це відповідає природі оцінювання як інструменту управління персоналом та професійного розвитку, а не механізму притягнення до відповідальності. Висловлені ЛЗІ застереження з цього питання були враховані.

У частині Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП) суттєвих змін зазнав очікуваний стратегічний результат щодо надання її керівнику права самостійно вносити відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань про можливе вчинення народним депутатом України кримінального правопорушення та погоджувати клопотання, які розглядаються слідчим суддею.

Саме формулювання узгоджене із проміжними бенчмарками за Кластером 1 «Основи процесу вступу до ЄС». Це свідчить про збереження раніше запропонованої концепції розширення процесуальної автономії керівника САП з її адаптацією до євроінтеграційної рамки.

Водночас враховано критику стосовно наявних політичних перешкод. Нагадаємо, що ЛЗІ в попередньому експертному аналізі зазначала, що «у разі наявності політичних перешкод для підтримки народними депутатами АС на 2026–2030 роки це положення наразі може бути виключене з проєкту за умови, що до нього повернуться в подальшому: або коли буде реальна сукупність випадків ігнорування Генпрокурором обґрунтованих матеріалів НАБУ і САП, або якщо нове скликання ВРУ не буде відчувати себе “обтяженим” раніше укладеним політичним компромісом». Послаблення критичності позиції дає змогу знайти політичну підтримку доопрацьованої Антикорупційної стратегії.

Як зазначалося раніше, включення адвокатури в АС на 2026–2030 роки зумовлене актуальністю цього питання в контексті євроінтеграції — розвиток адвокатури є предметом Дорожньої карти з питань верховенства права. Хоча адвокатура і є незалежним самоврядним інститутом, професія адвоката має державне регулювання. З огляду на ті корупційні ризики, які існують в адвокатурі (отримання свідоцтва, закриті бюджети тощо), та системні проблеми («континуїтет» органів адвокатського самоврядування з 2022 року, неделегування двох членів до ВРП та одного до КДКП тощо) вона стала частиною державної політики у сфері євроінтеграції, а наразі йдеться і про антикорупційну політику та політику у сфері правосуддя.

Уперше адвокатура з’являється в проєкті АС як окремий повноцінний підрозділ — поряд із судами та прокуратурою. Це дає змогу узгодити антикорупційну політику з положеннями Конституції, логікою реформи системи правосуддя і зобов’язаннями України перед ЄС.

Корупційні ризики у сфері правосуддя мають системний характер і не обмежуються лише судами та прокуратурою. Скільки б не реформували суди й прокуратуру, ігнорування адвокатури в антикорупційній політиці держави означає відтворення корупційних практик на рівні всієї системи. Навіть з формального погляду за Розділом VIII Конституції України адвокатура входить до системи правосуддя поряд із судами та прокуратурою, тобто включення адвокатури до АС є логічним і необхідним кроком. 

У блоці про адвокатуру ключові проблеми та очікувані результати не зазнали змін, а дрібні текстуальні правки не потребують аналізу. Це відображає сталий підхід всіх трьох попередніх проєктів Антикорупційної стратегії, які мали дещо різний рівень деталізації проблем та різне словесне формулювання очікуваних результатів, проте зміст ідентифікованих корупційних ризиків та шляхів їх подолання був і залишається незмінним.

Перелік ідентифікованих проблем у діяльності Національної поліції України (НПУ), Державного бюро розслідувань (ДБР) та Національного антикорупційного бюро України (НАБУ) не змінився.

У питаннях, пов’язаних із діяльністю НАБУ, доопрацьований проєкт АС здебільшого містить очікувані стратегічні результати, викладені у законопроєкті № 15230-2, із незначними корективами. Ідеться про посилення незалежності й інституційної стійкості НАБУ шляхом формування високопрофесійного та доброчесного колективу за результатами відкритих і прозорих конкурсів, а також налагодження ефективної комунікації діяльності цього органу із суспільством через посередництво, зокрема, Ради громадського контролю.

Раніше ЛЗІ вже звертала увагу, що ці доповнення не є обґрунтованими, адже ані в медіа, ані у звітах про діяльність НАБУ, ані в результатах перевірок цього органу за останні 5 років не згадуються проблеми з відкритістю і прозорістю конкурсів на посади в НАБУ чи недостатня ефективність його комунікації із суспільством. 

У червні цього року Кабінет Міністрів України схвалив Стратегію комунікацій у сфері запобігання та протидії корупції на 2026–2030 роки (Комунікаційна стратегія) і затвердив операційний план заходів з її реалізації у 2026–2028 роках. Ці документи спрямовані на підвищення ефективності комунікації антикорупційної сфери загалом та, зокрема, НАБУ як її складової. У вступній частині Комунікаційної стратегії зазначено, що, за даними соціологічних опитувань, про діяльність НАБУ населення обізнане найбільше (порівняно із САП і ВАКС).

Доповнення антикорупційної стратегії проблемами чи заходами без їх належного обґрунтування не узгоджується із ч. 4 ст. 18 Закону України «Про запобігання корупції», відповідно до якої нова АС має розроблятися на основі аналізу ситуації щодо корупції та результатів виконання попередньої стратегії. 

Проблеми кадрового добору до НПУ і ДБР збереглися, але розділені на окремі пункти. Якщо раніше йшлося винятково про ризики у наявних процедурах добору на посади керівників цих органів, то доопрацьована редакція АС вказує на ризики непрозорого призначення та просування по службі у НПУ загалом. 

Для розвʼязання цієї проблеми пропонується здійснити поетапний перехід до призначення на керівні посади в НПУ, зокрема у центральних та територіальних органах, винятково на конкурсних засадах із залученням незалежних експертів. 

Такі пропозиції розмивають рішення, адже йдеться про різні порядки добору (первинного, на керівні посади, на керівника органу). Якщо в попередніх редакціях пропонувалося запровадити меритократичний конкурс на посаду очільника НПУ, а кандидатів на інші керівні посади — перевіряти на відповідність критеріям професійності й доброчесності, то зараз пропонується заздалегідь визначити склад конкурсних (кадрових) комісій, а не ключову мету удосконалення конкурсних процедур. Адже конкурсні комісії у всіх органах різні, а універсальної моделі не існує.

Так, відповідно до чинних положень Закону України «Про Національну поліцію», в НПУ вже існують конкурсні процедури, які проводяться за участю поліцейських комісій. Як на центральному, так і на регіональному рівні до складу таких комісій мають входити два представники громадськості, делеговані Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини (для центрального апарату) або органом місцевого самоврядування обласного рівня (для територіального підрозділу), — тобто незалежні експерти від громадськості. 

Однак конкурси є обов’язковими лише для осіб, які вперше приймаються на службу в поліції. А переміщення поліцейського на вищу посаду, зокрема керівну, може відбуватися за результатами атестації або конкурсу — на розсуд керівника, уповноваженого призначати на таку посаду. 

Крім того, Закон не містить прямої вказівки перевіряти відповідність кандидатів на службу в НПУ чи на підвищення критерію доброчесності, а також не визначає процедуру добору керівника НПУ. І саме в цьому полягає проблема, яку необхідно розвʼязати під час реалізації антикорупційної політики.

Однак із формулювання доопрацьованого проєкту АС незрозуміло, про яких саме незалежних експертів ідеться (національних чи делегованих міжнародними організаціями) та чи мають конкурсні засади добору кандидатів на посади керівників центрального і територіального рівня містити етап їх перевірки на доброчесність і професійну етику. Тому у цій частині формулювання, запропоновані Національним агентством з питань запобігання корупції (законопроєкт № 15230), видаються чіткішими й більш досяжними.

Проблема посилення інституційної незалежності ДБР у доопрацьованій версії, як і в редакції законопроєкту № 15230-2, винесена окремо. Але, крім удосконалення конкурсу на посаду директора Бюро, пропонується також запровадити періодичний зовнішній аудит діяльності ДБР, негативний висновок якого має стати підставою для дострокового звільнення керівництва органу. 

Таке доповнення є слушним та узгоджується з євроінтеграційними зобов’язаннями України, а також із загальною концепцією контролю за діяльністю спеціалізованих органів розслідування кримінальних правопорушень за аналогічною моделлю (НАБУ і Бюро економічної безпеки України).

Загалом, доопрацьований проєкт Антикорупційної стратегії на 2026–2030 роки враховує значну кількість зауважень, висловлених експертами. Положення АС здебільшого увідповіднені Дорожній карті з питань верховенства права і проміжним бенчмаркам за Кластером 1 «Основи процесу вступу до ЄС». Однак окремі очікувані стратегічні результати все ще потребують уточнень.

Нагадаємо, що Антикорупційна стратегія — це не лише вимога антикорупційного законодавства, запорука стабільної та поступальної антикорупційної політики, а й зобов’язання України перед міжнародними партнерами, що згадується в умовах вступу до ЄС, Плані для Ukraine Facility та програмі Extended Fund Facility. 

Війна зробила зброю частиною української реальності, з якою держава зобов’язана працювати. Ще до 24 лютого 2022 року за оцінками експертів, на руках у населення могло бути від 3 до 8 мільйонів одиниць нелегальної вогнепальної зброї. З того часу її кількість зросла: частина зброї потрапляє до рук цивільних внаслідок бойових дій. Після запуску в липні 2023 року державного реєстру зброї громадяни добровільно задекларували близько 22 тисяч одиниць, ще 20 тисяч — вилучила поліція. Однак це лише точкове реагування на проблему обігу зброї в Україні, яка в післявоєнний період загостриться. Ключове питання не в тому, чи буде зброя присутня в українському суспільстві, а чи зможе держава побудувати керовану й дієву архітектуру безпеки, врегульовану законом.

Це не лише внутрішнє завдання України, а й частина наших євроінтеграційних зобов’язань. 14 липня 2026 року Україні відкрили новий переговорний кластер 6 «Зовнішні зв’язки», який охоплює, зокрема, зовнішню політику, безпеку й оборону. Для воюючої країни це один із найбільш стратегічних напрямів, адже від нього безпосередньо залежать наша стійкість та обороноздатність.

У межах цього кластера ЄС очікує від України національної стратегії та плану дій із протидії незаконному обігу й володінню вогнепальною зброєю, боєприпасами та вибухівкою — із чіткими строками, фінансуванням і розподілом відповідальності між органами влади. Одним лише ухваленням відповідних документів не обійтися — Україна має продемонструвати конкретний прогрес у їх реалізації. Тобто ЄС чекає побудови нової системи, здатної реально контролювати зброю та пов’язані з нею ризики.

Україні недостатньо вирішити — дозволити чи заборонити зброю. Головний виклик у тому, як зробити її присутність контрольованою — щоб право на захист одних не конфліктувало з правом на життя інших, а свобода володіння не дорівнювала імунітету від правил і відповідальності.

Саме це має бути в основі нової державної політики. Закон про цивільну вогнепальну зброю — це необхідний, але тільки перший крок.

Поширеним є твердження, що зброя для цивільного населення в Україні заборонена. Це не зовсім відповідає дійсності. Цілком легально можна володіти вогнепальною мисливською (гладкоствольною та нарізною), травматичною, холодною (мисливські ножі, стилети, кинджали тощо) зброєю і газовими пістолетами. Спеціальний дозвіл навіть не потрібен, щоб бути власником пневматичної та окремих видів малокаліберної (калібром до 4 мм під патрон Флобера) зброї. Це передбачено наказом Міністерства внутрішніх справ.

На час дії воєнного стану законодавство також дозволяє цивільним особам отримати вогнепальну зброю або залишити у себе знайдену для відсічі та стримування збройної агресії Росії. Виняток становлять нарізні зразки калібром понад 12,7 мм, гладкоствольні — калібром 23 мм і більше, та зброя, яка закріплена за військовослужбовцями або представниками органів правопорядку або за допомогою якої вчинено злочин.

Усі дискусії точаться навколо можливості придбавати і носити короткоствольну стрілецьку зброю — пістолети і револьвери.

Повна заборона зброї, як і повний безконтрольний дозвіл на неї, — це крайнощі. Якщо цілковите обмеження такого права має стримувальний ефект для законослухняних громадян, то злочинці, які за визначенням є порушниками закону, шукатимуть можливості обійти правила або маніпулювати ними.

Прихильники повної заборони здебільшого апелюють до того, що загальна кількість насильницьких злочинів неодмінно зросте пропорційно до кількості одиниць зброї у цивільного населення. Але комплексних досліджень, які б встановлювали прямий зв’язок між цими даними, немає. Відсутня і єдина методологія, яка б дозволяла досліджувати ці питання регулярно та порівнювати результати в динаміці. Отже, немає обґрунтованих підстав стверджувати, що кількість зброї у цивільного населення погіршує криміногенну ситуацію в країні або робить громадський простір безпечнішим.

В умовах війни та у післявоєнний період повна заборона природно призведе до тінізації та зростання нелегального обігу вогнепальної зброї. За таких умов органам правопорядку буде складніше контролювати її та забезпечувати безпеку.

Завдання держави — побудувати систему правил, за яких право на зброю не створюватиме загроз для громадського порядку і не позбавлятиме інших людей відчуття безпеки. Законодавство про зброю для цивільного населення має бути збалансованим, а розширення прав, пов’язаних із нею, доцільно запроваджувати поступово з урахуванням поточної безпекової ситуації в державі.

Крім виконання згаданих вище вимог за кластером 6, контроль за обігом вогнепальної зброї також є частиною зобов’язань у межах розділу 24 «Юстиція, свобода та безпека» кластера 1 «Основи процесу вступу». Україна має вдосконалити правове регулювання обігу вогнепальної зброї, міжвідомчу взаємодію органів правопорядку і міжнародну співпрацю в цій сфері. Також необхідно привести у повну відповідність до acquis ЄС (Acquis (повністю — acquis communautaire) — це сукупність усіх чинних норм, законів, принципів, рішень, судової практики та зобов’язань Європейського Союзу, які є обов’язковими для держав-членів і країн-кандидатів на вступ — ред.) і міжнародного права кримінальну відповідальність за незаконний обіг зброї.

Одним лише ухваленням законів не обійтися. Україна має продемонструвати конкретний прогрес у їх впровадженні. Тобто ЄС чекає побудови нової архітектури безпеки, яка органічно впишеться у загальний європейський безпековий простір. Тож ці процеси будуть під постійною пильною увагою європейських партнерів протягом всього переговорного процесу щодо вступу України в ЄС.

У Євросоюзі загальні правила придбання та зберігання зброї цивільним населенням закріплені в Директиві (ЄС) 2021/555. Вона визначає категорії стрілецької зброї, яку можна законно придбавати, носити, використовувати, зокрема для полювання або спорту, правила маркування зброї, контролю за її обігом та переміщенням між державами Євросоюзу тощо.

Директива передбачає існування реєстру, за допомогою якого можна ідентифікувати і відстежити зброю. У державі має бути створена система регулювання діяльності її виробників, продавців і майстрів, включно з перевіркою на особисту і професійну доброчесність.

Ліцензію на придбання і володіння вогнепальною зброєю може отримати людина, яка має поважну причину, досягла визначеного віку і не становить загрози для себе та інших. Але недостатньо лише раз перевірити людину під час видачі дозволу. За європейськими правилами, його слід переглядати не рідше ніж раз на п’ять років. Тобто існує система запобіжників, яка не лише дає доступ до зброї, але й своєчасно реагує на ризики, якщо власник більше не відповідає встановленим критеріям.

Водночас Директива дозволяє державам-членам ЄС запроваджувати суворіші правила, ніж визначені нею.

У країнах Європи законодавче регулювання стрілецької зброї різниться від ліберального дозволу до жорстких обмежень. Здебільшого зброя дозволена як мисливське або спортивне знаряддя. Спільними є стандарти, зокрема щодо видів зброї, забороненої для цивільного населення, та зброї, на придбання чи носіння якої необхідна спеціальна ліцензія.

Наприклад, у Хорватії дозволено приховане носіння зброї за наявності спеціального дозволу. В Австрії закрите чи відкрите носіння зброї дозволено, але зброя не повинна викликати громадського занепокоєння. У Норвегії цивільне носіння зброї фактично заборонене, а для мисливства чи спорту її можна придбати в обмеженій кількості. Лише деякі країни на законодавчому рівні розглядають зброю як засіб безпеки, як от: Фінляндія, Чехія, Польща.

Універсального рецепту, як врегулювати обіг зброї і повністю убезпечити суспільство від неї, не існує. Кожна держава напрацьовує власні механізми та процедури, враховуючи національний контекст. У будь-якому разі йдеться про формування спільної безпекової архітектури для всіх європейських країн, а не виключно надання права на зброю.

В Україні спроби ухвалити закон про зброю і дискусії навколо цього питання тривають не одне десятиліття, але досі не вдалося досягти консенсусу. За останні 30 років у Верховній Раді зареєстровано щонайменше 20 законопроєктів з цього питання. Кожна ініціатива спричиняла гострі обговорення, які в підсумку не призводили до законодавчого рішення.

Згідно з Дорожньою картою з верховенства права, закон про регулювання обігу зброї та посилення відповідальності за порушення у цій сфері необхідно ухвалити до IV кварталу 2026 року.

Законопроєкт № 5708, який зараз обговорюють, ухвалений у першому читанні напередодні повномасштабного вторгнення. Він частково враховує європейські вимоги, однак він потребує доопрацювання, щоб система була ефективнішою і виключала ризики та лазівки для недобросовісного набуття права на зброю. Також проєкт закону не дає чітких відповідей щодо окремих процедур отримання посвідчення власника зброї, правил її носіння та визначення зон, куди буде заборонено заходити зі зброєю.

Закон створить лише загальну рамку, яка без інституцій, ресурсів і щоденної практики не працюватиме. Після його ухвалення має розпочатися тривалий процес імплементації: формування інфраструктури і системи взаємодії органів влади, зброярського бізнесу та власників зброї, проведення інформаційних кампаній, підвищення спроможності держави відстежувати її обіг, вчасно виявляти ризики й попереджати насильницькі злочини тощо.

Процедура отримання дозволу на зброю та контроль за нею мають бути убезпечені від корупційних лазівок. Паралельно має відбуватися робота із суспільним сприйняттям: проведення інформаційних кампаній, навчання безпечному й відповідальному поводженню зі зброю.

Власники зброї та особи, які бажають її придбати, мають ставитися до неї не лише як до інструменту захисту, а й джерела підвищеного ризику. Невід’ємними складниками відповідального поводження зі зброєю має стати навчання, зрозумілі процедури, регулярний контроль і невідворотність наслідків за порушення.

Питання обігу цивільної вогнепальної зброї не існують у вакуумі, зброя вже стала частиною нашого життя. Але без стійкої архітектури безпеки будь-які рішення про розширення права на неї будуть передчасними.

Перший рівень такої архітектури сформує закон про зброю. Другий — це системні зміни у суспільстві, за яких свобода і право на захист співіснують із контролем та відповідальністю.

Насамперед потрібно удосконалити і законодавчо закріпити вже існуючі правила, не підважуючи основ суспільної безпеки. А коли ця система буде налагоджена і відпрацьована, варто повернутися до дискусії про вільне носіння короткостволу.

Відомому зброяреві Семюелю Кольту приписують вислів: головна деталь будь-якої зброї — голова її власника. Відповідальне ставлення до зброї має стати основою нової реальності в Україні.

Лабораторія законодавчих ініціатив долучається до розробки нового механізму досудового врегулювання податкових кримінальних правопорушень. Керівник напряму «Правопорядок» Євген Крапивін увійшов до складу тематичної робочої групи, організованої Бюро економічної безпеки України (БЕБ).

Її учасники напрацьовуватимуть зміни до Кримінального та Кримінального процесуального кодексів України, інших законодавчих актів для запровадження способу, який врегульовуватиме такі правопорушення. Підготовлені пропозиції згодом передадуть на розгляд Уряду.

За словами Євгена Крапивіна, нині в Кримінальному процесуальному кодексі України для податкових кримінальних правопорушень існує такий альтернативний спосіб розвʼязання кримінально-правового спору — «податковий компроміс». Однак на практиці його дія суттєво обмежена, тому слід його вдосконалювати, або ж шукати інші інструменти.

Наприклад, у Комплексному стратегічному плані реформування органів правопорядку на 2023-2027 роки є такий інструмент як «transactions». Це різновид «кримінального штрафу» для бізнесу, який готовий припинити правопорушення, сплатити податки і відповідний платіж. Досвід впровадження такого штрафу мають Нідерланди та Бельгія, тож їх моделі можуть лягти в основу подібного механізму в Україні.

Робоча група утворена наказом БЕБ від 22 червня 2026 року № 301. До її складу долучилися як Лабораторія законодавчих ініціатив, так і представники БЕБ, Офісу Генерального прокурора, Ради бізнес-омбудсмена, Американської торговельної палати в Україні, Європейської Бізнес Асоціації, Асоціації правників України, ICC Ukraine, Київської школи державного управління імені Сергія Нижного, представники інших експертних організацій та інституцій.

Раніше в Бюро вже проводили серію консультацій з представниками бізнесу, юридичної спільноти, державних органів та громадського сектору щодо впровадження нового механізму досудового врегулювання податкових правопорушень.

В Україні постать Генерального прокурора вважається однією з найбільш політично конʼюнктурних. Питання щодо призначень, повноважень та браку незалежності виникали чи не в кожного, хто обіймав цю посаду.

На адресу Генпрокурорів завжди лунає багато закидів — щодо відсутності професійного досвіду, політичної заангажованості, переслідування активістів та навіть участі у спробі ліквідувати незалежність антикорупційних органів у липні 2025 року. Ніде правди діти: Генпрокурорів в Україні часто призначали з-поміж політиків, некомпетентних осіб або людей з сумнівною репутацією. Чи все одночасно?

Можливість дострокового припинення повноважень не гарантує посаді Генпрокурора достатньої незалежності. Достатньо резолюції недовіри, підтриманої більшістю народних депутатів (226 голосів), щоб Генпрокурор втратив посаду. Це робить його заручником політичних сил та уможливлює тиск на нього під час перебування на посаді.

Європейська комісія відзначає заполітизованість процедури призначення і звільнення Генерального прокурора. І вимагає прозорого та обʼєктивного процесу із урахуванням думки самих прокурорів.

Нині активно говорять про впровадження конкурсу на цю посаду — 22 червня 2026 року зʼявився відповідний законопроєкт № 15343. Водночас Україна обмежена в радикальності законодавчих змін, адже під час воєнного стану не можна вносити зміни до Засадничого Закону.

Якщо окремі елементи обраної моделі будуть визнані неконституційними, то це поставить під сумнів можливість її подальшого втілення. Лабораторія законодавчих ініціатив (ЛЗІ) оцінила, як можуть відбуватися ці процеси в українській реальності.

Тож, чи реально знизити політизацію посади Генпрокурора під час війни і як? Як виконати цю вимогу Єврокомісії зараз та зробити процедуру ще кращою по завершенню воєнного стану? Розбираємо у матеріалі.

За Конституцією, Президент призначає та звільняє з посади Генпрокурора за згодою Верховної Ради. Водночас процедура призначення не передбачає прозорого добору, попереднього оцінювання професійної компетентності кандидата або участі органів прокурорського самоврядування у проведенні конкурсу на меритократичних засадах. Повна свобода розсуду Президента, кого номінувати на посаду Генпрокурора, підвищує ризики політичної залежності кандидатів.

Звільнити ж Генпрокурора можуть або за порушення закону (професійний критерій), або ж за політичним — через висловлення недовіри. Перший насправді не працює, бо всі спроби притягнути прокурора до дисциплінарної відповідальності закінчилися нічим. Залишається висловлення недовіри Генеральному прокурору з боку політичних сил, що може бути прямим наслідком його зусиль у боротьбі з політичною корупцією та економічними злочинами, учасниками яких можуть бути самі депутати. Відповідно, це стає елементом політичного тиску, що неодноразово призводило до того, що Генпрокурор подавав заяву про дострокове припинення повноважень превентивно, за власним бажанням. Тому ще у 2014 році Венеційська комісія радила «скасувати вотум недовіри Генеральному прокурору».

На перший погляд, конкурсна процедура добору Генерального прокурора здається одним із можливих механізмів для посилення незалежності прокуратури, зниження політичного впливу на цю посаду та підвищення суспільної довіри до органів прокуратури.

Уряд ідею конкурсу не підтримує. Адже прокуратура — не орган виконавчої влади, а Генпрокурор не член Уряду, якого призначають за політичним критерієм. Це частина політичної системи. З огляду на те, що це звужує свободу розсуду, кого призначати Генпрокурором для Президента та Парламенту, то вони, ймовірно, теж будуть проти такого рішення.

Водночас ключовий лімітуючий фактор тут — конституційність такого кроку. Адже його проведення передбачає внесення змін у Конституцію, що неможливо зробити в умовах воєнного стану.

Засадничий Закон чітко встановлює, що наразі призначення Генпрокурора — це виключне повноваження Президента та Парламенту. Тобто жоден конкурс, жодні консультації чи інший формат призначення наразі неможливі.

На користь неконституційності існує стільки ж аргументів, скільки й на користь конституційності. Проте мало хто готовий пропонувати Парламенту підтримати ризиковану законодавчу ініціативу, яку невдовзі Конституційний Суд України (КСУ) визнає такою, що не відповідає Конституції.

На мою думку, КСУ все ж звернеться до цільового тлумачення. Тобто скаже, що оскільки призначення і звільнення Генпрокурора не змінилися навіть після того, як прокуратура стала частиною системи правосуддя у 2016 році, то й наміру такого у законодавця не було. Суддям впровадили конкурс, а Генпрокурору — ні. Відповідно, прийде до висновку, що будь-яке звуження повноважень двоєдиного субʼєкта призначення (тобто Президента і Верховної Ради) матиме неконституційний характер. Тож повноваження Президента щодо призначень суддів і Генерального прокурора є частиною системи стримувань і противаг, яка, зокрема, забезпечує верховенство права.

Частково знизити політизацію призначення і звільнення Генпрокурора під час війни, а отже — виконати вимогу Єврокомісії, можна вже у 2026 році. Спершу дочекатися висновку Венеційської комісії, згаданого в євроінтеграційних зобовʼязаннях.

Важливо, щоби підтримана законодавча ініціатива не містила ризиків, які згодом можуть призвести до визнання цієї процедури неконституційною. Саме тому неминуче маємо говорити про перехідну модель, яка буде компромісом, а не ідеальним баченням. А вже після припинення або скасування воєнного стану у народних депутатів буде значно ширший набір опцій, проте невідомо, коли це станеться.

Тимчасовим рішенням може стати процедура, за якої Президент перед внесенням кандидатури Генерального прокурора обов’язково звертається до Ради прокурорів України за висновком щодо цього кандидата. Але для цього потрібна справді незалежна Рада прокурорів України. Трансформацію та посилення інституційної незалежності РПУ на законодавчому рівні наприкінці 2026 року передбачає Дорожня карта з питань верховенства права. Це має відбутися через повне відокремлення від Офісу Генпрокурора, перегляд функцій та форматів роботи її членів, виокремлення в окрему юридичну особу, забезпечення власним секретаріатом тощо.

Чи буде такий висновок обовʼязковим до врахування? Законодавчо — ні, адже без конституційних змін свободу розсуду Президента і Парламенту неможливо обмежити. Тож в перехідному варіанті це буде питанням політичної традиції. Водночас це точно підвищить прозорість і довіру до процесу, продемонструє критерії, за якими Президент номінує кандидата, а самоврядний орган надає зважену оцінку. Публічність цього процесу зменшить політизованість процесу призначення Генпрокурора.

Після війни, коли можна буде змінити Конституцію України, такий висновок стане обовʼязковим, а сама Рада прокурорів України зможе проводити конкурс або застосовувати будь-яку процедуру на власний розсуд. Наприклад, через конкурс або обрання найкращого з-поміж прокурорів на основі наперед визначених критеріїв, зокрема доброчесності.

Без внесення змін до Конституції звільнення Генпрокурора може відбуватися із залученням тимчасової слідчої комісії (ТСК) Верховної Ради. Завданням ТСК є здійснення парламентського контролю шляхом розслідування питань, що становлять суспільний інтерес. Тож логічно, щоб народні депутати у межах комісії розглядали питання невиконання Генпрокурором своїх функцій і завдань, які виходять за межі вчинення кримінального правопорушення, дисциплінарного проступку чи появи підстав, несумісних із зайняттям посади.

Після ж воєнного стану можна вести розмову про повне скасування політичного порядку звільнення (відставки) Генпрокурора — тобто висловлення недовіри. Законодавчо варто зберегти лише професійний критерій як підставу для звільнення. Йдеться про вчинення кримінального правопорушення, дисциплінарні проступки тощо.

Європейські партнери не вимагають конкурсів, залучення міжнародних експертів або ж прибрати посаду Генпрокурора як предмет політики. Натомість йдеться про те, щоб зробити процедури його призначення і звільнення видимими і прозорими та залучити до їх проведення прокурорський корпус. Адже європейські стандарти у сфері прокуратури не встановлюють єдиної обов’язкової моделі призначення генерального прокурора — вони враховують якість процедури, професійність кандидатів і мінімізацію політичного впливу.

Тож не варто ризикувати та впроваджувати потенційно неконституційні механізми добору та звільнення, обґрунтовуючи це бажанням відкритості. Можливості для оновлення процедур існують — як-от модель із залученням інституційно посиленої Ради прокурорів. Фокусуватися варто на реалістичних механізмах, які уможливлять конституційно прийнятний результат і зміни вже зараз, під час воєнного стану. Інакше прагнення деполітизувати посаду Генпрокурора так і залишатиметься на рівні амбітних декларацій, а не на рівні функціональних процедур. Тобто, заведе нас у політично неконструктивну суперечку, яка не матиме жодного результату.

Хто і як має призначати та звільняти Генерального прокурора? Сьогодні це рішення майже повністю в руках влади: Президент за згодою Верховної Ради призначає очільника прокуратури, а звільнити його можна вотумом парламентської недовіри — більшістю голосів народних депутатів. 

Наслідок — хронічна інституційна нестабільність: за роки незалежності жоден Генеральний прокурор не відпрацював повної каденції, а середня тривалість перебування на посаді не дотягує й до двох років.

Цю процедуру в частині звільнення критикувала ще Венеційська комісія у 2014 році, але конституційні зміни в частині правосуддя 2016 року не мали впливу на посаду Генерального прокурора. Тож деполітизувати цю процедуру Україна зобов’язалася вже у межах вступу до ЄС. Сьогодні на порядку денному є законопроєкт, який пропонує впровадити конкурс на посаду Генпрокурора із залученням міжнародних експертів, і який збурив дискусію в суспільстві.

У новій аналітичній записці експерти Лабораторії законодавчих ініціатив розбирають зміст євроінтеграційних зобовʼязань, європейські стандарти та моделі держав-членів ЄС, зважують аргументи «за» і «проти» конкурсу на посаду Генерального прокурора крізь призму конституційності й пропонують конкретні сценарії — від максимального до мінімального — для призначення та звільнення.

Лабораторія законодавчих ініціатив викладає власне бачення: який варіант є найкращим у перспективі та що реально зробити вже зараз — в умовах воєнного стану, коли зміни до Конституції неможливі.

Читайте аналітичну записку, щоб зрозуміти, як деполітизувати посаду Генерального прокурора — і чому це одна з ключових передумов утвердження верховенства права в Україні.

10 червня Верховна Рада України ухвалила законопроєкт № 6506-1, який передбачає зміни щодо розміру грошового забезпечення поліцейських. Наразі він очікує на підпис Президента України. Медіапростором прокотилася хвиля невдоволення, мовляв, «поліцейським підняли зарплати, а військовим — ні». Заголовки звучать ефектно, але лише частково відповідають змісту ухвалених змін. Насправді йдеться про встановлення мінімальної гарантованої межі оплати праці, а не про підвищення посадових окладів для всіх поліцейських. Саме ця різниця здебільшого залишилася поза увагою.

З’ясуємо, якою ж є повна картина щодо зарплат поліцейських у контексті ухваленого законопроєкту.

Проєкт Закону про збільшення виплат поліцейським «завис» у Парламенті ще з січня 2022 року. За основу його прийняли лише в березні 2025 року — з доопрацюванням, яке тривало майже рік. У першій редакції цього законопроєкту й справді йшлося про посадовий оклад, від якого потім розраховуються усі доплати — надбавки, премії тощо. Проте до другого читання ця концепція змінилася. 

В ухваленій редакції йдеться вже про загальний розмір грошового забезпечення, а не лише про посадовий оклад, тобто «голу ставку». Іншими словами, встановлюється мінімальний поріг, нижче якого сукупний розмір зарплати поліцейського не може опускатися. Його грошове забезпечення складається з посадового окладу, доплат за спеціальне звання, надбавок за вислугу років, доплат за доступ до держтаємниці, доплат за науковий ступінь, премій. 

Тобто в медіапросторі сплутали первинну редакцію законопроєкту й остаточну (ухвалену). У першому випадку дійсно йшлося б про збільшення грошового забезпечення, яке поліцейські отримують «на руки» майже вдвічі. Але в ухваленій редакції йдеться лише про мінімальну межу, яка не стосуватиметься більшості поліцейських.

Відповідно до ухвалених змін, ця сума сумарно має складати не менше 10 прожиткових мінімумів (наразі це 33 280 гривень). Зміни, передбачені проєктом Закону № 6506-1, набирають чинності з 1 січня 2027 року, а проєктований розмір прожиткового мінімуму на той час становить 3 482 гривні. Тобто мінімальна гарантована межа зарплати поліцейського становитиме 34 820 гривень.

На сьогодні різні категорії поліцейських уже отримують виплати, які наближаються до цього рівня або навіть перевищують його. За словами міністра внутрішніх справ Ігоря Клименка, середній розмір забезпечення поліцейського на початку 2026 року становив 34–36 тисяч гривень. 

Патрульні, слідчі, дізнавачі, психологи, які працюють у Національній поліції, отримують мінімум 25–30 тисяч гривень, але мають доплати. Наприклад, у патрульній поліції середня заробітна плата становить орієнтовно 20 тисяч гривень, ще приблизно 10 тисяч — отримують за наказом Міністерства внутрішніх справ (МВС) на час воєнного стану. Проте ці кошти не виплачуються під час лікарняного чи відпустки, тому не є повноцінною надбавкою. Саме тому МВС позиціонувало цей законопроєкт радше як унормування виплат, які б не залежали від воєнного стану, а не як збільшення грошового забезпечення як такого.

Тож теперішній рівень фактичних виплат не означає, що він гарантовано збережеться після завершення воєнного стану. Прийнятий законопроєкт закріплює мінімальний поріг грошового забезпечення на постійній основі, який не залежить від воєнного стану.

Атестованих поліцейських в Україні наразі близько 98 тисяч. Але підвищення зарплат торкнеться не всіх. Так, наприклад, частину поліцейських на керівних посадах у центральному апараті з великою вислугою років ці зміни взагалі не зачеплять. Адже вони вже отримують більше, ніж встановлений мінімум.

Припустимо, що 50 тисяч поліцейських мають нижчу заробітну плату (патрульні, дільничні, ювенальні офіцери та інші). Тоді навантаження на бюджет після набрання чинності Законом складатиме додатково близько пʼяти тисяч на кожного з них. Для Державного бюджету це складатиме приблизно 250 мільйонів гривень на рік і 20,8 мільйона гривень на місяць. 

Якщо ці ж кошти направити не поліцейським, а розподілити між військовими, які несуть службу (яких лише в структурі ЗСУ близько мільйона), то кожен з них отримав би додатково лише близько 208 гривень на місяць. Чи було б це справедливо? Питання риторичне. Безперечно, військові мають бути в пріоритеті, однак збільшення на 5% в очах суспільства виглядало б просто як знущання.

Для України, яка вже пʼятий рік веде оборонну війну, питання забезпечення військовослужбовців, чітких термінів служби, адекватної відповідальності за правопорушення у війську чи мобілізації — залишаються надважливими, хоча й політично чутливими. Дійсно, грошове забезпечення українських військових має бути збільшене, і вони мають отримувати належну винагороду за свою службу. 

Та ці кроки не мають протиставлятися встановленню мінімальної межі грошових виплат для поліції, яка забезпечує громадську безпеку, протидіє загальнокримінальним правопорушенням та виконує низку інших функцій. 

Невдовзі після ухвалення законопроєкту № 6506-1 Президент анонсував підвищення зарплат військовослужбовцям — щонайменше 30 тисяч гривень у тилу. Це ще раз підтверджує, що внутрішня безпека (поліція, ДСНС) і військові — це два окремі треки підвищення грошового забезпечення, обидва важливі.

Дискусія щодо цього має відбуватися у профільній площині, розглядатися в контексті підвищення податків і зборів, оптимізації та перерозподілу витрат.  А заголовки новин мали б звучати інакше. Не «Верховна Рада підвищила зарплати поліцейським», а «Верховна Рада встановила мінімальний поріг зарплат у поліції». Саме це й є головним змістом ухвалених змін. Чи хтось свідомо маніпулює українцями, чи просто помилився, прочитавши первинну редакцію законопроєкту, а не ухвалену? Питання риторичне. Нагадує історію з «масовою трудовою міграцією».

Дорожня карта з питань верховенства права, Комплексний стратегічний план реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023–2027 роки та Урядовий План заходів до нього передбачають уніфікацію правових засад організації системи органів правопорядку зі встановленням критеріїв розмежування напрямів діяльності, яку здійснюють органи правопорядку та інші державні органи, на основі виключної функціональної спрямованості. Аналогічний захід визначений і в Дорожній карті з питань верховенства права.

Ідеться про розроблення та прийняття Закону «Про органи правопорядку», яким має бути визначено:

1. систему органів правопорядку;
2. уніфікацію засад їх організації та функціонування, основні критерії розмежування їхньої компетенції та напрями діяльності;
3. закріплення в їхній діяльності принципів доброчесності, гендерної рівності та недискримінації;
4. розбудову їхніх аналітичних спроможностей (кримінальний аналіз, ILP-модель);
5. закріплення їхньої інституційної незалежності, належного рівня фінансового та матеріально-технічного забезпечення; встановлення гарантій соціально-правового захисту працівників органів правопорядку;
6. форми міжвідомчої взаємодії та координації між органами правопорядку та прокуратурою, зокрема інформаційної, а також взаємодії з іншими органами державної влади та місцевого самоврядування.

Крім того, документи державної політики в частині реформи всіх органів правопорядку передбачають удосконалення механізмів внутрішнього контролю та запобігання корупції, застосування єдиних критеріїв і стандартів доброчесності для перевірки співробітників усіх органів правопорядку, а також їхнього постійного моніторингу; впровадження єдиних етичних принципів для співробітників органів правопорядку.

Вказані заходи спрямовані на розв’язання проблем, пов’язаних із дублюванням функцій, на чіткіше розмежування повноважень органів правопорядку, на посилення незалежності цих органів, підвищення їхньої ефективності, удосконалення механізмів взаємодії та правових і соціальних гарантій для їхніх працівників.

• 2.1. Визначення ключових понять

Протягом кількох десятиліть в юридичній науціНапр.: Лапкін А.В. Прокурор у кримінальному провадженні: теоретичні, правові та організаційно-методичні проблеми : монографія. Харків : Право, 2020. С. 98, 122–123, 287; Тарасенко О.С. До поняття правоохоронні органи України. Науковий вісник публічного та приватного права. Вип. 3, 2025. С. 246–260; Столітній А.В. Законодавчі колізії визначення «органів правопорядку» та «правоохоронних органів» у контексті прокурорського нагляду: шляхи уніфікації термінології. Актуальні проблеми інноваційної економіки та права. 2026. № 1. С. 27–31 та ін. тривають дискусії щодо змісту і співвідношення поняття правоохоронні органи та органи правопорядку, які загострилися після внесення змін до Конституції України 2016 року. Тоді поняття органи правопорядку з’явилося в тексті Основного Закону як об’єкт прокурорського нагляду — відповідно до нових функцій прокуратури вона здійснює нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку (ст. 131-1 Конституції України). 

З огляду на це, можна зробити висновок, що органи правопорядку відповідно до конституційних функцій прокуратури наділені повноваженнями здійснювати негласні та інші слідчі й розшукові дії. Отже, з позиції конституційного регулювання до органів правопорядку насамперед належать органи, які мають повноваження здійснювати досудове розслідування кримінальних правопорушень та негласні слідчі (розшукові) дії, визначені КПК України (ст. 41, 216 КПК України) та Законом України «Про оперативно-розшукову діяльність» (ст. 5 Закону) відповідно.

Водночас в Розділі І Конституції України вживається поняття правоохоронні органи: «забезпечення державної безпеки і захист державного кордону України покладаються на відповідні військові формування та правоохоронні органи держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом» (ст. 17 Конституції). Проте таке формулювання радше є артефактом застарілої термінології, на що вказують дві обставини: 1) згадка правоохоронних органів відбувається у загальному розділі Конституції в контексті національної безпеки, а не в спеціальних положеннях, присвячених питанню діяльності органів виконавчої влади та правосуддя; 2) внесення змін до Розділу І Конституції вкрай складне, безпрецедентне і, власне, майже неможливеЗаконопроєкт про внесення змін до розділу I «Загальні засади», розділу III «Вибори. Референдум» і розділу XIII «Внесення змін до Конституції України» подається до Верховної Ради України Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України і, за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України (ст. 156 Конституції України). В історії чинної Конституції України випадки внесення змін до Розділу І невідомі., тому що цей розділ визначає загальні засади устрою держави, а зміни до Основного Закону, що вносилися після 2014 року, спрямовані передусім на реформу системи правосуддя та визначення євроінтеграційного і євроатлантичного курсу держави. 

Серед юристів-практиків часто можна зустріти посилання на Закон України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів», у якому нібито визначено перелік правоохоронних органів. Проте в цьому Законі прямо зазначено, що наведений у ньому перелік може застосовуватися лише для цілей регулювання цим Законом, відповідно до якого: «правоохоронні органи — органи прокуратури, Національної поліції, служби безпеки, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, Національне антикорупційне бюро України, органи охорони державного кордону, Бюро економічної безпеки України, органи і установи виконання покарань, слідчі ізолятори, органи державного фінансового контролю, рибоохорони, державної лісової охорони, інші органи, які здійснюють правозастосовні або правоохоронні функції» (ч. 1 ст. 2 Закону).

Проблемним є, по-перше, той факт, що це поняття застосовується саме для цілей цього Закону, про що прямо вказано в його тексті; по-друге, те, що відсутній чіткий критерій, за яким саме ці органи віднесено до переліку; по-третє, цей перелік не є вичерпним, а визначення правоохоронних органів через правозастосовні та правоохоронні функції взагалі розширює його до повної невизначеності через повторюваність ознак і предмету визначення. Правоохоронні органи не можуть визначатись як органи, що виконують правоохоронні функції, адже це визначення нічого не додає до змісту поняття і не дає змоги зрозуміти, в чому полягають такі функції. 

Правоохоронна функція — це вкрай широке поняття, до якого в теорії відносять не тільки будь-яку діяльність органів влади із застосуванням норм права, а подекуди й діяльність будь-якої людини, яка підкоряється правовим нормам, отже, застосовує їх. Іншими словами, посилання на визначення, наведене у Законі «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів», неможливе за жодних умов, крім випадків розвʼязання практичних питань застосування його положень. До того ж, юридична невизначеність перелікуБіла книга деполітизації органів правопорядку та прокуратури: призначення/звільнення керівництва / Крапивін Є.О. // Центр політико-правових реформ. Київ : ФОП Буря О.Д., 2023. С. 46. правоохоронних органів дезорієнтує.

Верховний Суд у 2023 році розвʼязав виключну правову проблему, яка полягає у відсутності на законодавчому рівні та в судовій практиці чітких критеріїв визначення понять «правоохоронний орган» і «працівник правоохоронного органу», що призвело до неоднакового застосування норм матеріального і процесуального права, а також вкрай негативно впливало на реалізацію принципу правової визначеності. Предметом неоднорідної судової практики було визначення субʼєкта посягання, який користується підвищеним захистом з боку держави (працівник правоохоронного органу), у відповідних складах кримінальних правопорушеньПрацівника правоохоронного органу названо потерпілим від таких кримінальних правопорушень, як опір (ст. 342 КК України), втручання в діяльність (ст. 343 КК України), погроза або насильство (ст. 345 КК України), умисне знищення або пошкодження майна (ст. 347 КК України), посягання на життя (ст. 348 КК України), захоплення як заручника (ст. 349 КК України), невжиття заходів безпеки (ст. 380 КК України).. 

Згідно з правовою позицією Верховного Суду у справі № 633/195/17 (провадження № 13-39 кс 23), до правоохоронних органів слід відносити: 1) органи державної влади, визначені в законах України як правоохоронні чи 2) такі, що здійснюють закріплену за ними на законодавчому рівні правоохоронну функцію. Розвʼязуючи питання про те, чи є особа працівником правоохоронного органу, необхідно виходити із системного аналізу: положень Конституції України, Кримінального кодексу України, Кримінального процесуального кодексу України, Кодексу України про адміністративні правопорушення, нормативно-правових актів, які регулюють правовий статус того чи іншого органу державної влади, з яким особа перебуває у трудових чи службових відносинах; повноважень працівника згідно з його посадовою інструкцією, які передбачають реалізацію правоохоронної функції, зокрема вжиття визначених законом превентивних заходів і заходів примусу, а також передбачених кримінальним процесуальним законодавством і законодавством про адміністративні правопорушення заходів; законодавства про пенсійне забезпечення відповідної категорії працівників.

Також варто звернути увагу на розробки допоміжних органів Парламенту. У 2024 році Дослідницька служба Верховної Ради України опублікувала документ під назвою «Наукова концепція законодавчого забезпечення діяльності органів правопорядку України». У ньому слушно зазначається, що наявна ситуація концептуальної та законодавчої невизначеності поняття, основоположних засад, статусу, завдань і функцій органів правопорядку як окремої автономної системи, їхнього розмежування з іншими державними органами, які виконують суміжні функції, негативно впливає на стан протидії злочинності та результативність відповідної державної політики в цій сфері. Як наслідок, вказана правова невизначеність призводить до неузгодженості та розбалансованості в роботі відповідних державних установ, неефективного виконання ними своїх функціональних повноважень та внаслідок цього — незабезпечення гарантій захисту громадян від кримінальних та інших протиправних посягань, недотримання принципу верховенства права, невиконання державними органами основного завдання щодо охорони конституційних прав та свобод людини і громадянина.

Загалом недосконале правове регулювання негативно впливає на визначення статусу того чи іншого державного органу, його місця у системі органів державної влади, призводить до неоднорідної правозастосовної практики, зокрема у кримінальних провадженнях щодо правопорушень проти авторитету органів державної влади.

На наш погляд, найпродуктивнішим підходом у розмежуванні понять правоохоронні органи та органи правопорядку є функціональний підхід, який спирається на основні завдання та функції відповідних органів, цілком узгоджується з положеннями Конституції України та відповідає положенням Дорожньої карти з питань верховенства права, Комплексного стратегічного плану реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023–2027 роки та Урядового Плану заходів до нього.

Такий підхід дає змогу визначити: 

1. співвідношення вказаних понять. Найдоцільнішим видається розрізняти поняття правоохоронні органи та органи правопорядку як родове і видове (будь-який орган правопорядку є правоохоронним органом, але не кожен правоохоронний орган може бути віднесений до органів правопорядку);
2. критерії віднесення певного державного органу до категорії правоохоронних, серед яких можна виокремити функції та відповідні повноваження, а саме: 1) функції: захист прав і свобод людини, суспільства і держави від протиправних посягань; охорона громадського порядку; забезпечення громадської та національної безпеки; 2) повноваження: запобігання, виявлення, припинення, розкриття та розслідування кримінальних правопорушень; здійснення оперативно-розшукових заходів, негласних слідчих (розшукових) дій; застосування від імені держави заходів прямого примусу, включно із застосуванням вогнепальної зброї.

• 2.2. Поняття «орган правопорядку» та його ознаки

Правовий порядок (правопорядок) — термін, який широко використовується як юридичною наукою, так і національним та міжнародним правом. Так, у ч. 1 ст. 19 Конституції України визначено, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Отже, правовий порядок — це фактичний стан упорядкованості суспільних відносин за допомогою юридичних засобівТеорія держави і права: підруч. для студ. юрид. вищ. навч. закл. / О.В. Петришин, С.П. Погребняк, В.С. Смородинський та ін.; за редакцією О.В. Петришина. Харків, Право, 2014. С. 337. В останньому реченні практично акцентується на трьох складових цього поняття: а) праві; б) примусі; в) порядку. Тобто в усіх випадках так чи інакше йдеться про примусове застосування закону для захисту правопорядку з боку органів його охорони.

З огляду на це пропонується така дефініція:

Органи правопорядку — центральні органи виконавчої влади та структурні підрозділи державних органів і військових формувань, основними функціями яких відповідно до законів є захист прав і свобод людини, суспільства і держави від протиправних посягань, охорона громадського порядку, забезпечення громадської та національної безпеки.

Ця дефініція враховує ситуацію, коли вказані функції не є основними для державного органу чи військового формування, однак у його структурі наявні підрозділи, що здійснюють такі функції (наприклад, Військова служба правопорядку у складі Збройних Сил України). 

Основними ознаками органів правопорядку можна вважати такі:

1. реалізація функцій із захисту прав і свобод людини, суспільства і держави від протиправних посягань, охорони громадського порядку, забезпечення громадської та національної безпеки;
2. організація і порядок діяльності таких органів, їхній адміністративно-правовий статус визначаються законом;
3. приналежність до сектору безпеки і оборони;
4. повноваження щодо запобігання, виявлення, припинення, розкриття і розслідування кримінальних правопорушень;
5. повноваження здійснювати оперативно-розшукову діяльність/негласні слідчі (розшукові) дії;
6. право застосовувати прямий примус на підставі та у випадках, визначених законом, включно із правом на застосування вогнепальної зброї;
7. наявність контролю з боку органів прокуратури за діяльністю таких органів щодо протидії правопорушенням і здійснення негласних та інших слідчих і розшукових дій органів правопорядку.

• 2.3. Предмет регулювання Закону

На відповідність наведеним вище ознакам були проаналізовані державні органи та військові формування, які б могли бути віднесені до органів правопорядку (або на чиї підрозділи міг би поширюватися відповідний закон), а саме: Національна поліція України (НПУ); Державне бюро розслідувань (ДБР); Національне антикорупційне бюро України (НАБУ); Бюро економічної безпеки України (БЕБ); Служба безпеки України (СБУ); Державна прикордонна служба України (Держприкордонслужба); Служба зовнішньої розвідки України (СЗР); Управління державної охорони України (УДО); органи і установи виконання покарань та слідчі ізолятори Державної кримінально-виконавчої служби України (ДКВС); розвідувальний орган Міністерства оборони України (ГУР МО); Військова служба правопорядку ЗСУ (ВСП ЗСУ); підрозділи Національної гвардії України (НГУ); Державна митна служба (Держмитслужба); Служба судової охорони (ССО).

Для формування переліку органів і військових формувань за основу взято положення ст. 216 Кримінального процесуального кодексу України, законів України «Про національну безпеку України», «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів», Комплексного стратегічного плану реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023–2027 роки та Урядового Плану заходів до нього. 

Відповідність вказаним вище ознакам встановлюється на основі положень законів України, які регулюють діяльність цих органів.

Крім того, у процесі аналізу були виявлені окремі недоліки законодавства, які потребуватимуть усунення.

2.3.1. Статус державних органів

Статус центрального органу виконавчої влади мають: НПУ, БЕБ, ДКВС, Держмитслужба, а НАБУ є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом. Ці органи відповідно до законодавства віднесені до виконавчої гілки влади. 

ДБР — правоохоронний орган, УДО і Держприкордонслужба — правоохоронні органи спеціального призначення. Держприкордонслужба відповідно до Закону України «Про розвідку» віднесена також до розвідувальних органів. 

СБУ має статус державного органу спеціального призначення з правоохоронними функціями. 

ССО — державний орган у системі правосуддя.

СЗР визначений як розвідувальний орган зі статусом окремого державного органу, який не є органом виконавчої влади.

НГУ є військовим формуванням з правоохоронними функціями, а ВСП ЗСУ — спеціальне правоохоронне формування у складі Збройних Сил.

Статус центрального органу виконавчої влади означає, що такі органи утворюються відповідно до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», а також цей Закон поширюється на їхню діяльність у частині, що не суперечить спеціальним законам. Відповідно до ст. 16 центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики. Їхня діяльність спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через відповідне міністерство. Спеціальний статус центрального органу виконавчої влади передбачає спеціальний порядок формування складу такого органу (якщо він колегіальний) або спеціальний порядок призначення його керівника, а також особливу форму взаємодії з Урядом.

Поняття «державний орган» має широке значення і є узагальнювальним. У Законі України «Про запобігання корупції» визначено, що це поняття має таке значення: орган державної влади, зокрема колегіальний державний орган, інший суб’єкт публічного права, незалежно від наявності статусу юридичної особи, якому згідно із законодавством надані повноваження здійснювати від імені держави владні управлінські функції, юрисдикція якого поширюється на всю територію України або на окрему адміністративно-територіальну одиницю. Таким чином, цим поняттям охоплюються органи законодавчої, виконавчої і судової влади. 

2.3.2. Функції та завдання

У законах, які регулюють діяльність державних органів і військових формувань, включених до переліку, спостерігається різний підхід до визначення функцій та завдань цих органів, а також до змісту самих понять «завдання» і «функція». Однак переважає підхід, за якого функцією органу виступає його головне призначення, а завданнями є конкретні напрями діяльності. 

Захист прав і свобод людини, суспільства і держави від протиправних посягань, по суті, є функцією всіх органів переліку. Водночас під таким захистом мається на увазі забезпечення права на життя, свободу, недоторканність, особисту безпеку та приватну власність, запобігання злочинності, боротьба з тероризмом та організованою злочинністю, охорона суверенітету, територіальної цілісності держави та недоторканності її кордонів. 

Забезпечення громадської та національної безпеки також віднесене до функцій усіх державних органів переліку.

Водночас національна безпека — це захищеність державного суверенітету, територіальної цілісності, демократичного конституційного ладу та інших національних інтересів України від реальних та потенційних загроз.

Громадська безпека і порядок — захищеність життєво важливих для суспільства та особи інтересів, прав і свобод людини і громадянина, забезпечення яких є пріоритетним завданням діяльності сил безпеки, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб та громадськості, які здійснюють узгоджені заходи щодо реалізації і захисту національних інтересів від впливу загроз. 

П’ять органів з переліку мають повноваження провадити досудове розслідування: НПУ, ДБР, НАБУ, БЕБ, СБУ. Здійснювати оперативно-розшукову діяльність, крім цих п’яти органів, також можуть: Держприкордонслужба, СЗР, УДО, ДКВС і ГУР МО. З огляду на положення ст. 131-1 Конституції України, усі ці органи є об’єктом контролю з боку органів прокуратури. Однак СЗР та ГУР МО не можуть бути віднесені до органів правопорядку, оскільки їхньою основною функцією є розвідувальна, а не правоохоронна діяльність.

Усі органи переліку мають право на застосування фізичної сили, спеціальних засобів та вогнепальної зброї на підставах та у випадках, визначених законом. Водночас положення законів, які регулюють діяльність ДБР, НАБУ, БЕБ, СЗР, УДО, ДКВС, ГУР МО, НГУ та ССО, мають бланкетний характер і відсилають до відповідних положень Закону України «Про Національну поліцію».

2.3.3. Приналежність до сектору безпеки і оборони

До сектору безпеки й оборони відповідно до Закону України «Про національну безпеку України» не віднесено ДБР, НАБУ, БЕБ, ДКВС, Держмитслужбу. 

Три органи з перелічених мають майже ідентичний правовий статус: НАБУ, БЕБ і ДБР, однак невключення їх до сектору безпеки і оборони, на нашу думку, є помилковим.

Відповідно до Закону України «Про національну безпеку України» сектор безпеки і оборони — це система органів державної влади, Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, правоохоронних та розвідувальних органів, державних органів спеціального призначення з правоохоронними функціями, сил цивільного захисту, оборонно-промислового комплексу України, діяльність яких перебуває під демократичним цивільним контролем і відповідно до Конституції та законів України за функціональним призначенням спрямована на захист національних інтересів України від загроз, а також громадяни та громадські об’єднання, які добровільно беруть участь у забезпеченні національної безпеки України.

Отже, важливим критерієм віднесення того чи іншого державного органу до сектору безпеки є функціональна спрямованість на захист національних інтересів держави від загроз. 

Національні інтереси України — це життєво важливі інтереси людини, суспільства і держави, реалізація яких забезпечує державний суверенітет України, її прогресивний демократичний розвиток, а також безпечні умови життєдіяльності і добробут її громадян. 

Відповідно, загрози національній безпеці України — це явища, тенденції і чинники, що унеможливлюють чи ускладнюють або можуть унеможливити чи ускладнити реалізацію національних інтересів та збереження національних цінностей України. До таких загроз належить і злочинність. 

ДБР, НАБУ, БЕБ утворені для протидії окремим категоріям кримінальних правопорушень. Ба більше, у Законі «Про Національне антикорупційне бюро України» зазначено, що цей орган протидіє корупційним та іншим кримінальним правопорушенням, які вчинені вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та становлять загрозу національній безпеці. Відповідно до Закону «Про Бюро економічної безпеки України» цей орган покликаний протидіяти загрозам економічній безпеці України, яка є складовою безпеки національної. Отже, ДБР, НАБУ і БЕБ мають бути віднесені до сектору безпеки і оборони як сили безпеки.

2.3.4. Органи правопорядку і перелік питань, які будуть регулюватися Законом

а) такі органи державної влади (положення Закону України «Про органи правопорядку» поширюються на них повністю):

• Національну поліцію України; 
• Державне бюро розслідувань; 
• Національне антикорупційне бюро України; 
• Бюро економічної безпеки України. 

б) структурні підрозділи таких державних органів і військових формувань, на які положення Закону України «Про органи правопорядку» поширюються частково:

• Служби безпеки України; 
• Державної прикордонної служби України; 
• Управління державної охорони України; 
• Державної кримінально-виконавчої служби України; 
• Національної гвардії України;
• Державної митної служби; 
• Військової служби правопорядку ЗСУ;
• Служби судової охорони.

У перспективі до переліку органів правопорядку (на які положення Закону поширюються в повному обсязі) можуть бути додані Державне бюро військової юстиції, а також митниця. 

До предмета регулювання Закону «Про органи правопорядку» пропонується віднести такі питання:

1. поняття органу правопорядку та інші дефініції, пов’язані з діяльністю таких органів;
2. організаційно-правовий статус органів правопорядку, особливості спеціального статусу в системі виконавчої влади;
3. вичерпний перелік органів правопорядку;
4. засади діяльності органів правопорядку (принципи діяльності, функції, повноваження, завдання, гарантії незалежності, засади організації, типова структура, загальна штатна чисельність кожного органу);
5. засади аналітичної діяльності, включно з використанням ILP-моделі, врахування кримінальної політики в діяльності органів правопорядку, застосування системи SOCTA та IOCTA, проведення регулярного оцінювання стану злочинності (crime survey, victimology survey) та довіри громадян до цих органів (включно з відчуттям безпеки як ключовою складовою довіри) тощо;
6. засади служби в органах правопорядку (засади і порядок призначення керівників, вимоги до кандидатів, строки повноважень керівників, підстави і порядок дострокового припинення їхніх повноважень; перелік типових посад (детектив, аналітик); порядок призначення та звільнення працівників, вимоги до кандидатів на посади, загальні засади носіння однострою, загальні засади присвоєння спеціальних звань, соціальний захист, гарантії матеріального забезпечення);
7. підстави і порядок застосування фізичної сили, спеціальних засобів та вогнепальної зброї;
8. засади міжнародної і міжвідомчої взаємодії та координації діяльності органів правопорядку (принципи, засади координації та взаємодії, роль МВС, порядок і форми взаємодії, особливості взаємодії органів правопорядку під час дії воєнного стану);
9. засади доброчесності та професійної етики працівників органів правопорядку (зокрема етичні засади взаємодії з учасниками кримінального провадження);
10.  система аудиту і внутрішнього контролю, засади захисту викривачів;
11.  загальний порядок і підстави притягнення працівників до дисциплінарної відповідальності;
12.  зовнішній контроль за діяльністю органів правопорядку (зокрема парламентський, громадський контроль).

Уніфікація ключових засад діяльності названих вище органів дасть змогу усунути прогалини в законодавстві, уточнити місце цих органів у загальній системі органів державної влади і їхній статус, посилити гарантії їхньої незалежності, удосконалити систему взаємодії між цими органами для ефективнішого виконання основних функцій.