Моніторинг законотворчої діяльності Верховної Ради: Перші дві сесії ІХ скликання

Методологічна ремарка

Мета цього моніторингового дослідження – надати опис законотворчого процесу першої та другої сесії Верховної Ради IX скликання, ґрунтуючись на даних щодо зареєстрованих законопроектів та етапів їх проходження. Намагаючись комплексно охопити законотворчий процес у Верховній Раді, але розуміючи важкість створення всеохопного моніторингу, Лабораторія вирішила сфокусуватися на окремих питаннях законотворчого процесу:

  1. загальна характеристика законодавчого процесу IX скликання (типи проектів, кількість зареєстрованих та прийнятих законопроектів);
  2. середня швидкість проходження законопроектів по читаннях;
  3. кількість порушень норм Регламенту при прийнятті законопроектів щодо наявності необхідних документів та строків ознайомлення з ними;
  4. зареєстровані та прийняті проекти законів у розрізі суб’єктів законодавчої ініціативи;
  5. навантаження на комітети, які були визначені головними, та їхня взаємодія зі структурними підрозділами, що здійснюють експертизу законопроектів; а також діяльність допоміжних комітетів;
  6. особливості співавторства.

У межах цього моніторингового дослідження дані за 1-у та 2-у сесії IX скликання (з 29.08.2019 по 17.01.2020) будуть порівнюватися з даними за аналогічний календарний період VIII скликання (27.11.2014 по 24.04.2015). Таким чином, кількість пленарних тижнів і пленарних засідань в обох скликаннях приблизно рівні. Даний методологічний підхід був обраний для забезпечення релевантності даних і дотримання принципів порівняльного аналізу, адже перша та друга сесії VIII скликання сукупно мали значно більшу кількість робочого часу (на 3 місяці більше).

Утім, треба мати на увазі, що кожне скликання має свої особливості. У IX скликанні це – наявність монобільшості. На відміну від VIII каденції, народним депутатам не потрібно було приділяти час для узгодження позицій і формування коаліції, і, відповідно, «розкачка» зайняла значно менше часу.

Для першої сесії будь-якого скликання також важливо диференціювати законопроекти, які зареєстровано в межах аналізованого скликання, з законопроектами, що були прийняті за основу в попередніх скликаннях та автоматично перенесені в поточне скликання.  В межах цього моніторингу така диференціація має значення для аналізу тенденцій законодавчого спаму у парламенті. Для позначення законопроектів, що були зареєстровані у попередньому скликанні, використано поняття «перенесені законопроекти».

Усі дані  взяті з порталу відкритих даних Верховної Ради.

Узагальнені висновки

При збереженні загальних тенденцій можна буде говорити про зменшення обсягів законодавчого спаму у Верховній Раді. Всього було зареєстровано 1178 проектів законів (або 1049 законопроектів без врахування перенесених проектів з попереднього скликання) за період роботи 1–2 сесії Верховної Ради IX скликання. Відповідно, кількість зареєстрованих законопроектів зменшилися майже на третину порівняно з VIII скликанням.

Всього було прийнято 155 законів або 13% від зареєстрованих. У VIII скликанні було прийнято 140 законів або 9% від зареєстрованих.

125 зі 132 прийнятих законів було прийнято хоча б з одним порушенням строків ознайомлення. Ця цифра – без урахування перенесених законопроектів.

Законопроекти почали прийматися довше у першому читанні і швидше у другому. У середньому, законопроекти, які проходять лише перше читання, ухвалюються в цілому за 26 днів, що більше на 5 днів для аналогічних законопроектів у VIII скликанні. Законопроекти, які проходять два читання, ухвалюються в цілому за 47 днів, що менше на 9 днів для аналогічних законопроектів у VIII скликанні.

Суттєво збільшилась частка законопроектів, що приймаються у другому читанні (з 38% у VIII скликанні до 74% у IX скликанні). Утім, скоротилась швидкість їх прийняття.

Зменшився відсоток прийнятих законів, суб’єктом законодавчої ініціативи яких є Уряд (17% проти 35% в VIII скликанні). Така тенденція може свідчити про послаблення ролі уряду у формуванні державних політик. Вона також негативно позначається на принципі єдності вироблення рішень. З іншого боку, ця ситуація може означати, що політичні актори (у цьому випадку – урядова монобільшість) намагаються подавати урядові законопроекти через народних депутатів, щоб уникнути довгих процедур узгодження в уряді.

Комітети мають різну кількість законопроектів, щодо яких вони визначені головними: число коливається від 0 до 233 законопроектів на комітет. Середнє навантаження на членів комітетів дуже різниться – від 1 законопроекту на двох депутатів до 12 законопроектів на одного депутата.  Питання обґрунтованості кількісного складу комітетів залишається відкритим.Крім того, комітети з великим навантаженням не можуть якісно виконувати контрольну функцію.

Комітет з питань фінансів, податкової та митної політики став головним для 233 законопроектів або 20% усіх зареєстрованих. Найбільша кількість прийнятих законопроектів також належить цьому комітету – 17% від усіх прийнятих законів. Велика кількість законопроектів з фінансово-податкової тематики традиційна для Верховної Ради. У зв’язку з цим видається необхідним створити жорсткіші вимоги для реєстрації народними депутатами проектів законів фінансового спрямування (або взагалі усіх законопроектів, реалізація яких потребує додаткового фінансування з бюджету).

Продовжується неформальна співпраця ГНЕУ та комітетів з метою фільтрації законодавчого спаму. Комітети як політичний орган мають можливість визначати пріоритети своєї роботи. Це можна вважати неформальним фільтром законодавчого спаму в парламенті. ГНЕУ не має інструментів фільтрації законодавчого спаму, тому неформальна співпраця ГНЕУ та комітетів важлива.

Зросла активність допоміжних комітетів. Комітет з питань бюджету, Комітет з питань інтеграції України з Європейським Союзом, Комітет з питань антикорупційної політики почали активніше надавати свої висновки щодо законопроектів.Утім, їхня роль у підготовці законопроектів до першого читання  потребує переосмислення. Важливою для законодавчого процесу є співпраця головного комітету і допоміжних, та чи існує вона зараз – невідомо.  

Необхідно інституалізувати неформальну співпраці між комітетами та ГНЕУ, а також збільшити чисельність та матеріальну базу ГНЕУ. Це буде позитивним кроком для покращення законодавчого процесу в парламенті. Ефективна робота ГНЕУ передбачає відсутність порушення регламентних строків, та через перманентні порушення ГНЕУ не може ефективно планувати свою роботу. Іншими словами, має бути встановлено певний мінімум часу з моменту реєстрації, коли законопроект не може бути розглянуто в залі (крім випадків невідкладних законопроектів).

Постає питання збільшення повноважень комітетів у підготовці законопроектів до читань. Ідеться про надання прав комітету редагувати текст законопроектів, які він розглядає.

Враховуючи курс України на євроінтеграцію, постає питання про створення окремого підрозділу, який відповідав би за аналіз проектів законів з точки зору інтеграції європейського законодавства. Цей окремий підрозділ мав би стати майданчиком, який би забезпечував комітет з питань європейської інтеграції незалежним аналізом.

Необхідність висновків антикорупційного комітету на етапі першого читання сумнівна. Антикорупційний комітет мав би надавати свій висновок щодо фінальної версії законопроекту у другому читанні. І в IX скликанні це видається логічним, якщо збережеться тенденція прийняття законопроектів у двох читаннях.

Загальна характеристика законодавчого процесу

Зареєстровані проекти нормативно-правових актів

За 1-2 сесії IX скликання було зареєстровано1710 проектів нормативно-правових актів, з яких 532 проекти постанов, 1168 проектів законів та 10 пропозицій Президента до Закону. Оскільки пропозиції Президента реєструються як проекти законів, то загальна кількість зареєстрованих проектів законів – 1178.

У той же час треба враховувати, що у IX скликання було перенесено 129 проектів законів, прийнятих попереднім скликанням у першому читанні.[1] Тобто суб’єктами законодавчої ініціативи IX скликання було зареєстровано 1049 «оригінальних» проектів законів (у VIII скликанні – 1520[2]). Таким чином, кількість зареєстрованих законопроектів порівняно з VIII скликанням менша майже на третину. Якщо така тенденція збережеться, можна буде говорити про зменшення обсягів законодавчого спаму у Верховній Раді IX скликання.

Постанови. Порівняно з обраним періодом VIII скликання, кількість проектів постанов значно менша (532 проекти постанов IX скликання проти 948 проектів VIII скликання). Така різниця в обраному періоді VIII скликання пояснюється великою кількістю кадрових призначень, які мала зробити ВРУ після Революції Гідності.

Прийняті закони

За період 1-2 сесій парламенту IX скликання було прийнято 155 законів[3], що складає близько 13% від зареєстрованих. У VIII скликанні було прийнято 140 законів або 9% від зареєстрованих. На графіку видно, що, порівняно з VIII скликанням, кількість прийнятих законопроектів суттєво не збільшилась, незважаючи на голосні заяви щодо турборежиму. Як буде видно з наступних розділів, турборежим торкнувся саме швидкості проходження, але не вплинув на загальну кількість опрацьованих законопроектів.

Важливо, що 23 закони, прийнятих у IX скликанні, було зареєстровано у попередньому скликанні. Отже, з зареєстрованих у IX скликанні законами стали 132 законопроекти. Для мінімізації впливу показників попереднього скликання, саме це число (132 закони) буде використано в цьому моніторинговому дослідженні для визначення середньої швидкості проходження законопроектів та фактів порушення Регламенту.

При аналізі роботи ВРУ часто вказують на відсоток прийнятих законопроектів від зареєстрованих як на показник ефективності роботи Верховної Ради. Та це є сумнівним показником, особливо з огляду на те, що аналізований період  – це лише початок роботи парламенту. На практиці це може означати, що велика кількість законопроектів було прийнято без належного опрацювання і з порушенням Регламенту. Цей показник не може бути використаний як оцінка ефективності також з огляду на існування феномену законодавчого спаму. 

Середня швидкість проходження законопроектів

 Прийняті законопроекти в розрізі читань

Відповідно до положень Регламенту, законопроекти за загальним правилом мають проходити два читання. Та на практиці частина законопроектів приймається одразу в першому читанні. У IX скликанні 26% прийнятих законопроектів пройшли лише одне читання. Порівняно з VIII скликанням суттєво збільшилась частка законопроектів, що приймаються у другому читанні (з 38% у VIII скликанні до 74% у IX скликанні).  Тенденція збільшення кількості законопроектів, що проходять два читання, замість одного, може мати позитивний вплив. Виділення хоч і невеликого, однак все ж якогось часу для додаткового опрацювання законопроектів дає можливість врахувати зауваження, висловлені як Головним науково-експертним управлінням, так і іншими парламентськими стейкхолдерами.

Середня швидкість проходження законопроектів у першому читанні

У середньому, законопроекти, які ухвалювали у першому читанні і в цілому (41 законопроект), приймалися за 26 днів, що більше на 5 днів для аналогічних законопроектів у VIII скликанні. В IX скликанні розмах вибірки складає від 2 днів до 78. Це означає, що найшвидший час прийняття законопроекту з моменту реєстрації – 2 дні, а найбільший – 78 днів. При цьому медіана вибірки 21.5, тобто половину законопроектів було прийнято у першому читанні менше, ніж за 22 дні.

Таблиця. Середня швидкість прийняття законопроектів у першому читанні

Законопроекти, що були прийняті найшвидше

У IX скликанні за два дні з моменту реєстрації було прийнято законопроект № 2569 про внесення зміни до статті 1 Закону України «Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей». [4]

Та у VIII скликанні було два випадки, коли законопроекти було прийнято в день їх реєстрації :

  • про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо уточнення та приведення окремих положень у відповідність до норм діючого законодавства) № 1766. [5]
  • про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо невідворотності покарання осіб, які переховуються на тимчасово окупованій території України або в районі проведення антитерористичної операції № 1767. [6]

Такі випадки є дуже симптоматичними і свідчать про неспроможність Верховної Ради до планування своєї діяльності. Ухвалення законопроектів у настільки короткі строки говорить або про критичну необхідність їх прийняття, або про бажання швидкого піару для більшості в кризових ситуаціях. За умов планування діяльності та ефективної комунікації з урядом можливо було б опрацьовувати ці законопроекти заздалегідь.

Середня швидкість проходження законопроектів у другому читанні

У середньому, законопроекти, які ухвалювали у другому читанні (114 законопроектів), приймалися за 47 днів, що менше на 9 днів для аналогічних законопроектів у VIII скликанні. В IX скликанні розмах вибірки складає від 14 днів до 139. Тобто, найшвидший час прийняття законопроекту з моменту реєстрації – 14 днів, а найбільший – 139 днів. При цьому медіана вибірки 36.5 днів, тобто половину законопроектів було прийнято у другому читанні менше, ніж за 37 днів.

Таблиця. Середня швидкість прийняття законопроектів у другому читанні

Порушення Регламенту

Для прийнятих законопроектів (132 законопроекти без врахування перенесених) Лабораторія прослідкувала кількість порушень, які допускалися під час прийняття законопроектів. Норми Регламенту та встановлені в них обмеження мають на меті забезпечення якості законотворчого процесу, тож порушення регламентних норм може опосередковано впливати на якість фінального продукту і тому потребує моніторингу. У межах цього дослідження ми виділили низку потенційних порушень регламенту (однак це не всі можливі порушення регламенту в процесі прийняття законів). Їх умовно можна поділити на два види: наявність необхідних документів для розгляду та дотримання строків ознайомлення з ними. 

Наявність необхідних документів

Висновок ГНЕУ та комітету є необхідним для розгляду в першому читанні. Крім того, Регламент встановлює мінімальний строк, необхідний для ознайомлення з цими документами, – 7 днів. Для другого читання необхідні: висновок ГЮУ (Головного юридичного управління), комітету та порівняльна таблиця. Мінімальний строк на ознайомлення з цими документами становить 10 днів (або 5 днів у випадку скорочених строків підготовки). 

Якщо з порівняльної таблицею до другого читання все більш-менш зрозуміло, адже це, по суті, – текст законопроекту, за який голосує народний депутат, то наявність інших документів та можливість ознайомлення з ними потребує пояснень.

Відповідно до ст. 84 Конституції України народний депутат голосує особисто та повинен виконувати свої обов’язки (у цьому випадку голосувати) в інтересах усіх співвітчизників. Ознайомлення з висновками комітету (як політичного органу) та висновками ГНЕУ та ГЮУ (як експертних підрозділів) є правом народного депутата. Це допомагає йому приймати рішення, ґрунтуючись на експертній думці. Це опосередковано сприяє підвищенню якості проголосованих законопроектів. Водночас потребує додаткового дослідження сприйняття депутатами висновків комітетів і ГНЕУ та ступеню їх впливу на рішення депутатів.

Таблиця . Наявність необхідних документів

У IX скликанні в цілому задовільні результати щодо наявності необхідних документів. Утім, наприклад, один з законопроектів не мав порівняльної таблиці до другого читання. Це означає, що депутати не бачили текст законопроекту, за який вони голосували.

Порушення строків ознайомлення

Перше читання:

Ознайомлення з висновком комітету та висновком ГНЕУ – 7 днів відповідно до ст.112 Регламенту. Зі 132 законопроектів, що проходили перше читання, строк ознайомлення з висновком комітету був менший за встановлені 7 днів для 84 законопроектів, а з висновком ГНЕУ – для 59 законопроектів.

Друге читання:

Строк подання поправок – 14 днів з моменту прийняття законопроекту за основу (7 днів у випадку скорочених строків підготовки) відповідно до ст. 116 Регламенту. В 6 випадках були порушені строки надання поправок [7].

Строки ознайомлення з висновками комітетів до другого читання та ГЮУ – відповідно до ст.117 Регламенту, 10 днів або 5 днів у випадку скорочених строків підготовки. Ці строки були порушені:

  • в 68 випадках щодо висновку комітету до другого читання;
  • в 75 випадках щодо висновку ГЮУ;
  • в 76 випадках щодо ознайомлення з порівняльною таблицею, яка містить текст законопроекту.

Таблиця. Порушення строків ознайомлення

Загалом, зі 132 прийнятих законів 125 були прийняті хоча б з одним порушенням строків ознайомлення.

Суб’єкти законодавчої ініціативи

У розрізі суб’єктів законодавчої ініціативи маємо типову для українського парламенту ситуацію, коли більшість законопроектів, а саме 87% від загальної кількості, було зареєстровано народними депутатами. Урядом було подано 9%, Президентом – 4%.[10]

Утім, урядові та президентські закони мають більший відсоток прийняття, тому у розрізі прийнятих законів співвідношення дещо інше: 67% – законів депутатські, 17% – урядові, 16% – президентські.

Розподіл зареєстрованих законопроектів у VIII скликанні в цілому відповідає такому розподілу у IX скликанні. Та у VIII скликанні значно більший відсоток прийнятих законів, суб’єктом законодавчої ініціативи яких був Уряд (35% проти 17% в IX скликанні). Така тенденція може свідчити про послаблення ролі нового уряду у формуванні державних політик. З іншого боку, така ситуація може мати місце, коли політичні актори (у цьому випадку – урядова монобільшість) намагаються подавати урядові законопроекти через народних депутатів для того, щоб уникнути довгих процедур узгодження в уряді.[11] Це може негативно впливати на якість законопроекту та на процес його реалізації.

Загалом, велика кількість зареєстрованих та прийнятих депутатських законопроектів є приводом ще раз подумати про роль парламенту та окремого депутата у сучасному законодавчому процесі. Ідеться про перенесення центру вироблення політик з Верховної Ради до Кабінету Міністрів, як до структури, яка має більше можливостей та ресурсів на підготовку та узгодження положень політики на етапі її розробки. Утім, це потребує суттєвого доопрацювання урядових регламентних процедур. Тож основним питанням все ж залишається питання співвідношення ролі уряду та Верховної Ради у процесі вироблення державних політик.

Комітети у Верховній Раді IX скликання

Кількість законопроектів, що перебувають на розгляді комітетів

Представлені дані щодо комітетів мають на меті продемонструвати основні тенденції, але не претендують на комплексний опис роботи комітетів. Лабораторія робить низку припущень, які потребують додаткових досліджень.

Комітети мають різну кількість законопроектів, щодо яких вони визначені головними: число коливається від 0 до 233 законопроектів на комітет. З інтенсивності наповнення комітетів законопроектами можна робити припущення про поточні сфери зацікавлення політичних акторів, а також про уявлення народними депутатами своєї ролі у законодавчому процесі.

Найбільш популярним комітетом став Комітет з питань фінансів, податкової та митної політики. Цей комітет був головним для 233 законопроектів або 20% усіх зареєстрованих. [12] Комітет з питань правоохоронної діяльності та Комітет з питань соціальної політики та захисту прав ветеранів були визначені як головні для 11% та 10% законопроектів відповідно. Найбільша кількість прийнятих законопроектів належить Комітету з питань фінансів, податкової та митної політики – 17% від всіх прийнятих законів[13]. Зацікавленість народних депутатів регулюванням фінансових питань традиційна для Верховної Ради, у зв’язку з чим видається необхідним створити жорсткіші вимоги для реєстрації проектів законів фінансового спрямування (або взагалі усіх законопроектів, реалізація яких потребує додаткового фінансування з бюджету). [14]

Найменш популярний комітет, на розгляд якого не було направлено жодного законопроекту, – Комітет з питань свободи слова. Можна зробити припущення, що від самого початку цей комітет створювався як контрольний.[15] Комітет з питань молоді і спорту було визначено головним для 4 законопроектів, з яких жоден не було прийнято за час 1 та 2 сесії. В Комітет з питань цифрової трансформації та Комітет з питань інтеграції України з Європейським Союзом було направлено на розгляд всього 14 та 13 законопроектів відповідно.

Середнє навантаження на членів комітетів

Середнє навантаження на членів комітетів дуже різниться: від 1 законопроекту на двох депутатів до 12 законопроектів на одного депутата. Тож питання обґрунтованості кількісного складу комітетів залишається відкритим. Крім того, варто відзначити, що в умовах незмінного «законодавчого цунамі» комітети з великим навантаженням не можуть якісно виконувати свої контрольні функції.

Комітет з питань соціальної політики. Найбільш завантаженим став Комітет з питань соціальної політики та захисту прав ветеранів, де на одного депутата прийшлося близько 12 законопроектів[16] [17].Тому залишається незрозумілою невелика чисельність комітету – 9 осіб[18]. Крім цього, дивує розподіл законопроектів по суб’єктах законодавчої ініціативи, лише 7 з 113 законопроектів було зареєстровано Урядом. Прослідковується нерозуміння депутатами важливості соціальної політики та основних принципів її функціонування. Але така ситуація аналогічна і для інших комітетів.

Таблиця. Комітети IX скликання

Наявність висновків комітетів та ГНЕУ

Висновки комітетів. З 1049 зареєстрованих законопроектів[19] висновок комітетів досі не мають 690. Швидкість надання висновків комітетів дуже різниться: від надання висновку народним депутатам у  день реєстрації до 140 днів. Комітети як політичний орган мають можливість визначати пріоритети своєї роботи, це можна вважати неформальним фільтром законодавчого спаму в парламенті. ГНЕУ не має інструментів фільтрації законодавчого спаму, але ГНЕУ не дало висновків на 522 законопроекти, що може свідчити про неформальну співпрацю комітетів та ГНЕУ з питань визначення пріоритетів роботи над законопроектами.

Висновки ГНЕУ. Висновки ГНЕУ з’являються раніше за висновки комітетів в більшій частині випадків. Ці дані, зокрема, ілюструють високий запит комітетів на висновки ГНЕУ та його авторитетність для комітетів. Хоча Регламент і не містить норми, яка в зобов’язувала комітети орієнтуватися на висновки ГНЕУ. [20]

Збільшення та можлива інституалізація неформальної співпраці між комітетами та ГНЕУ, а також збільшення чисельності та матеріальної бази ГНЕУ буде позитивним кроком для покращення законодавчого процесу в парламенті. Ефективна робота ГНЕУ передбачає відсутність порушення регламентних строків, оскільки через перманентні порушення ГНЕУ не може ефективно планувати свою роботу. Іншими словами, має бути встановлено якийсь мінімум часу з моменту реєстрації, коли законопроект не може бути розглянуто в залі (крім випадків невідкладних законопроектів).

Про авторитетність висновків ГНЕУ свідчить нова практика реєстрації альтернативних законопроектів, функція яких надати оригінальний законопроект з врахуванням зауважень, викладених у висновках ГНЕУ.  Такий спосіб врахування висновків ГНЕУ є дещо нетривіальним для українського законодавчого процесу, проте його поява є цілком закономірною з огляду на те, що роль комітетів у ВРУ невиправдано невелика. Збільшення повноважень комітетів у підготовці законопроектів до читань значно б спростило законодавчий процес та покращило б якість прийнятих законів. Ідеться про збільшення прав комітету щодо редагування тексту законопроектів, що знаходяться на розгляді відповідного комітету. На сьогодні комітет не має повноважень редагувати текст законопроекту до першого читання. У другому читанні комітет лише може формувати свою редакцію на базі поданих поправок, по суті право редагування тексту законопроекту замінюється поданням поправок членами комітету, що не є досконалим механізмом. Тож питання розширення повноважень комітету щодо підготовки законопроектів до першого та другого читання потребує подальших обговорень.

Діяльність допоміжних комітетів

Відповідно до ст. 93 Регламенту законопроекти потребують висновків трьох допоміжних комітетів:

  • комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету, для проведення експертизи щодо його впливу на показники бюджету та відповідності законам, що регулюють бюджетні відносини;
  • комітету, до предмета відання якого належать питання боротьби з корупцією, для підготовки експертного висновку щодо його відповідності вимогам антикорупційного законодавства;
  • комітету, до предмета відання якого належить оцінка відповідності законопроектів міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції для підготовки експертного висновку.

У VIII скликанні ця практика не була поширена або ж була неформалізована, як, наприклад, у випадку з бюджетним комітетом, коли рішення комітету приймалися щодо законопроектів, але в публічному доступі були відсутні. У IX скликанні відбулось невелике зрушення щодо надання висновків допоміжних комітетів. Так, 39% законопроектів мають висновок комітету з питань бюджету, 27% законопроектів висновки комітету з питань європейської інтеграції та 27% – висновки комітету з питань запобігання корупції. [21]

Треба наголосити на тому, що через законодавчий спам велике значення має співпраця головного комітету з цими допоміжними комітетами (далеко не всі прийняті закони мають висновки допоміжних комітетів).

Враховуючи курс України на євроінтеграцію, постає питання створення окремого підрозділу, який відповідав би за аналіз проектів законів з точки зору інтеграції європейського законодавства. Цей окремий підрозділ мав би бути майданчиком, який забезпечував комітет з питань європейської інтеграції незалежним аналізом.

А ось необхідність висновків антикорупційного комітету на етапі першого читання є досить сумнівною. На думку Лабораторії, антикорупційний комітет в обов’язковому порядку мав би надавати свій висновок щодо фінальної версії законопроекту у другому читанні. І в IX скликанні це видається логічним, якщо збережеться тенденція прийняття законопроектів у двох читаннях.

Особливості співавторства

Кількість ініціаторів

З законопроектів, що були зареєстровані депутатами IX скликання 33% законопроектів мають одного ініціатора, що на 11% менше ніж у попередньому скликанні. Зменшення кількості законопроектів з одним ініціатором – ознака руху українського парламенту в бік більшої структуризації парламенту і обмеження тенденції ультраактивного використання народними обранцями права законодавчої ініціативи одноособово.

Партійні законопроекти

З 919 депутатських законопроектів половина була зареєстрована представниками Фракції Політичної партії Слуга народу. Монобільшість має і найбільшу кількість прийнятих законопроектів з числа депутатських (75 законів або 84%). В опозиційних партій дуже мала частка прийнятих законів. 

Більшість законопроектів було зареєстровано членами однієї і тієї ж фракції – 724 з 919 законопроектів.

Міжфракційні законопроекти – скоріше, виняток. 117 законопроектів було зареєстровано представниками двох фракцій, і в 78 законопроектах ініціатори належать до 3 та більше фракцій.


[1] В порядку ч. 4 ст. 16 та ч.1 ст.22 Регламенту Верховної Ради.

[2] 57 законопроектів у VIII скликанні було перенесено з попередніх скликань.

[3] З них 23 перенесені законопроекти. Тобто 9% законопроектів, що були зареєстровані суб’єктами законодавчої ініціативи IX скликання, було прийнято.

[4] https://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=67600

[5] http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=53592

[6] http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=53593

[7] Строк розраховувався від прийняття у першому читанні до моменту оприлюднення порівняльної таблиці.

[8] Зі 155 прийнятих законопроектів, 132 законопроектів, зареєстрованих в поточному скликанні, 23 законопроекти перенесені

[9] Зі 114 прийнятих законопроектів, 92 законопроекти, зареєстрованих в поточному скликанні, 22 законопроекти перенесені

[10] Ситуація аналогічна і без врахування законопроектів, зареєстрованих в попередньому скликанні.

[11]  Втім практика реєстрації урядових законопроектів через депутатів простежувалася і у VIII скликанні.

[12] Секретаріат комітету складається з 16 осіб.

[13] Якщо не враховувати Комітет з питань зовнішньої політики та міжпарламентського співробітництва (10 законів з 20 зареєстрованих) та з питань інтеграції України з Європейським Союзом (8 законів з 13 зареєстрованих), де здебільшого опрацьовуються двосторонні або багатосторонні договори. З комітетів, на розгляді яких знаходяться законопроекти, найбільш ефективним умовно можна назвати  Комітет з питань антикорупційної політики, де було прийнято 5 з 22 зареєстрованих законопроектів.

[14] Наприклад, у Франції народні депутати зовсім не мають право подавати проекти законів,  реалізація яких вимагає додаткового фінансування, такі проекти законів є прерогативою уряду. В українському контексті така практика могла б сприяти налагодженню комунікації між Урядом та ВРУ.

[15] Здійснення комітетами контрольної функції потребує додаткового моніторингу. Додатково про контрольну функцію див. https://parlament.org.ua/wp-content/uploads/2017/10/Policy-Paper_End-to-end.pdf (стр.13-15)

[16] 9,5 законопроектів на депутата, якщо не враховувати повернуті суб’єктам законодавчої ініціативи. Цікавим є те, що найбільша кількість повернутих законопроектів саме в цьому комітеті – 29 законопроектів.

[17] Секретаріат комітету складається з 11 осіб.

[18] У VIII скликанні комітет складався з 7 осіб.

[19] Без врахування перенесених з попереднього скликання.

[20] Регламент прямо не визначає висновки ГНЕУ та ГЮУ як обов’язкові. Така ситуація потребує перегляду ролі експертних підрозділів у Верховній Раді та оновлення положень Регламенту в цій частині.

[21] Враховані лише законопроекти, які зареєстровані суб’єктами законодавчої ініціативи поточного скликання.