Аналітика дня: Чи було дотримано процедури Регламенту під час ухвалення змін до Конституції щодо скасування недоторканності народних депутатів?

Лабораторія законодавчих ініціатив вже висловлювала свою позицію щодо недоцільності скасування недоторканності народних депутатів. Однак уповноважені на ухвалення рішень особи вирішили проігнорувати як позицію громадських експертів, так і висновки Венеційської комісії, а разом з ними і застереження Конституційного Суду України (КСУ) – відповідний  законопроект був ухвалений в цілому більшістю від конституційного складу Верховної Ради 3 вересня 2019 року. При цьому шлях, який було обрано для скасування депутатської недоторканності, викликав чимало зауважень щодо невідповідності передбаченої Конституцією і Регламентом ВРУ процедури внесення змін до Основного Закону. Про це, зокрема, говорили народні депутати від меншості 30 серпня під час попереднього схвалення зазначених змін.

Те, що відбувалося в сесійній залі 30 серпня та 3 вересня виглядає, як мінімум, сумнівно з точки зору передбаченої Конституцією і Регламентом Верховної Ради процедури. Політичне керівництво Верховної Ради посилалося на пункт четвертий статті 149 Регламенту для обґрунтування включення без голосування до порядку денного першої сесії новообраної Верховної Ради питання про попереднє схвалення та подальший розгляд законопроекту 7203. Однак, прочитавши цей же пункт у повному обсязі, виявляється, що така можливість виникає, якщо повноваження попередньої Верховної Ради припинилися до моменту розгляду питання про прийняття відповідного законопроекту, щодо якого є не розглянутий Верховною Радою висновок Конституційного Суду України. А це не відповідає дійсності, адже Рада 8-го скликання такий висновок розглянула 20-го вересня 2018 року і ухвалила рішення про подальшу роботу над законопроектом відповідно до пункту першого статті 150 Регламенту (Постанова 2557-VIII). Згідно з висновком профільного комітету від 11 липня 2018 року підставою для такого рішення стали застереження Конституційного Суду, викладені у мотивувальній частині Висновку № 2-в/2018 .

Визнання цієї постанови такою, що втратила чинність (що було зроблено новообраним парламентом перед попереднім схваленням законопроекту 7203), не вирішує цю проблему. Адже скасування постанови не відміняє той факт, що Висновок Конституційного Суду був розглянутий відповідно до передбаченої Регламентом процедури, і було ухвалене рішення, знову ж таки, відповідно до передбаченої Регламентом процедури. Очевидно, що законопроект 7203 не міг бути включений до порядку денного першої сесії новообраної Ради без голосування у відповідності до пункту четвертого статті 149.

Представники більшості обґрунтовували, що у Законі «Про Конституційний Суд України» відсутні такі повноваження Суду, як надавати застереження, а отже і Рада попереднього скликання не мала підстав ухвалювати рішення про подальшу роботу над законопроектом. Адже в резолютивній частині висновку КСУ зазначено, що законопроект відповідає вимогам статей 157 та 158 (що, власне, і вимагається від КСУ відповідно до статті 159 Конституції України). На нашу думку, цей аргумент також має сумнівну вагу, оскільки відповідно до Основного Закону порядок організації та діяльності КСУ визначається «Конституцією України та законом». Останнє в контексті загальною стилістики тексту Конституції означає законодавче регулювання, а не визначення конкретним законом (на відміну від, наприклад, таких формулювань, як «Розмір винагороди судді Конституційного Суду України встановлюється законом про Конституційний Суд України»). Регламент ВРУ, затверджений законом у 2010 році, якраз є частиною законодавчого регулювання діяльності КСУ, оскільки цей документ, окрім іншого, встановлює особливу законодавчу процедуру для ухвалення змін до Конституції (тримаємо в голові, що відповідно до статті  83 Основного Закону «Порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України»). А отже і передбачені Регламентом положення щодо можливості КСУ надавати застереження на ряду з висновком щодо відповідності вимогам статей 157 та 158 є частиною спеціальної процедури розгляду законопроектів про внесення змін до Конституції, доповнюючи при цьому конституційні приписи Розділу ХІІІ Основного Закону.

Насамкінець навіть викладені вище аргументи на користь повноважень КСУ надавати застереження не мають суттєвого значення. За дужками можна залишити і те, до якої міри викладене у висновку КСУ можна вважати застереженнями. Ключовим є те, що Верховна Рада 8-го скликання визнала зазначені в мотивувальній частині позиції як застереження, ухваливши постанову у відповідності до регламентної процедури. Те, що відповідна постанова не містила конкретну дату розгляду пропозицій та поправок до законопроекту 7203 (як того вимагає пункт перший статті 150 Регламенту), і що весь подальший процес фактично був відкладений у довгий ящик залишимо на совісті фантомної коаліції 8-го скликання. Однак це не відміняє факту, що процес опрацювання законопроекту 7203 перебував не етапі (у відповідності до Регламенту), на якому його не можна було вносити до порядку денного першої сесії новообраного парламенту та попередньо схвалювати у редакції, на яку був отриманий попередній висновок КСУ.

Насправді Регламент Верховної Ради містить положення на випадок різних ситуацій, які можуть виникнути у процесі підготовки та розгляду законопроекту про внесення змін до Конституції України. Однак ситуація, коли процес призупинився на етапі доопрацювання такого проекту після ухвалення рішення відповідно до пункту першого статті 150, і що з цим може робити новий склад парламенту – не передбачено. Вочевидь, виходячи з регламентних положень пункту другого статті 150[1], пункту другого статті 102[2], пункту першого статті 116[3], а також з урахуванням вичерпання часу на виконання Постанови 2557-VIII Верховна Рада нового скликання мала би ухвалити нову постанову відповідно до пункту першого статті 150 Регламенту з визначенням нових термінів доопрацювання та розгляду і визнанням такою що втратила чинність попередню постанову. А це означає, що ухвалення відповідного законопроекту в цілому відбулося б принаймні на півроку пізніше, навіть якщо редакція проекту не змінилася б, і не треба було звертатися до КСУ за новим висновком (в контексті розгляду такого законопроекту на наступній черговій сесії, як того вимагає Конституція).

Однак з огляду на загальний підхід до кількості і масштабності законодавчих змін, а також до процедурних аспектів роботи парламенту, саме швидкість є ключовим критерієм новообраної Верховної Ради. В цьому і полягає одна з найбільших проблем в контекст конституційних змін. Якщо ознайомитися з Рішенням КСУ № 1-рп/2016 щодо офіційного тлумачення положення «на наступній черговій сесії Верховної Ради України» (яке міститься у статті 155 Конституції України), то стане зрозумілим, що саме для запобігання поспіху у конституційних змінах і була запроваджена ця норма: «Цільове тлумачення положень статті 155 Основного Закону України дає Конституційному Суду України підстави для висновку, що конституційна процедура розгляду парламентом питання щодо внесення змін до Конституції України послідовно у два етапи встановлена з метою розведення у часі попереднього схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України і його остаточного прийняття як закону, що унеможливлює прийняття законопроекту про внесення змін до Конституції України як закону на одній черговій сесії Верховної Ради України, а також дає народним депутатам України час для додаткового аналізу змісту цього законопроекту, з’ясування можливих наслідків внесення змін до Основного Закону України тощо».

З огляду на цю позицію в мотивувальній частині Рішення ключовим є не формальне дотримання норми Конституції про розведення сесій, а зважений підхід до конституційних змін. Власне з метою охорони Конституції і передбачено складність і тривалість процедури, що, в тому числі, дозволяє суб’єктам ухвалення рішень передбачити, усвідомити та прийняти наслідки можливих змін. В цьому контексті процедурні маневри із першою сесію тривалістю у кілька годин новообраних народних депутатів (80% з яких не жодного разу не обиралися до парламенту) при наявних застереження КСУ у відповідному висновку виглядаються вкрай сумнівними, і викликають занепокоєння щодо місця Конституції та долі Верховенства права в Україні найближчими роками.


[1] Підготовка законопроекту про внесення змін до Конституції України для прийняття до нього пропозицій, поправок здійснюється в порядку підготовки законопроектів до другого читання, передбаченому розділом IV цього Регламенту.

[2] Прийняті Верховною Радою попереднього скликання в першому чи наступних читаннях законопроекти, але не прийняті в цілому, готуються і розглядаються Верховною Радою нового скликання за процедурою підготовки до другого читання, встановленою цим Регламентом.

[3] Пропозиції та поправки до законопроектів, розгляд яких не було завершено Верховною Радою попереднього скликання (частина друга статті 106 цього Регламенту), вносяться в 14-денний строк після дня включення їх до порядку денного першої сесії новообраної Верховної Ради.